2 edio
       2 edio




2012
                                                                          ISBN 978 -85 -02 -14896-3

Rua Henrique Schaumann, 270, Cerqueira Csar -- So Paulo -- SP
                                                                            Mazza, Alexandre
CEP 05413-909
                                                                                Manual de direito administrativo / Alexandre Mazza. 2. ed.
PABX: (11) 3613 3000                                                        So Paulo: Saraiva, 2012.
SACJUR: 0800 055 7688                                                           Bibliografia.
De 2 a 6, das 8:30 s 19:30                                                   1. Direito administrativo 2. Direito administrativo  Brasil
saraivajur@editorasaraiva.com.br                                            I. Ttulo
Acesse: www.saraivajur.com.br
                                                                                                                                         CDU-35


FI L I A I S                                                                                    ndice para catlogo sistemtico:
                                                                                1. Direito administrativo      35
AMAZONAS/RONDNIA/RORAIMA/ACRE
Rua Costa Azevedo, 56  Centro
Fone: (92) 3633-4227  Fax: (92) 3633-4782  Manaus
BAHIA/SERGIPE
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Fone: (71) 3381-5854 / 3381-5895
Fax: (71) 3381-0959  Salvador
BAURU (SO PAULO)
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CEAR/PIAU/MARANHO                                                      Diretor editorial Luiz Roberto Curia
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Fax: (85) 3238-1331  Fortaleza                                           Editor Jnatas Junqueira de Mello
DISTRITO FEDERAL                                                          Assistente editorial Sirlene Miranda de Sales
SIA/SUL Trecho 2 Lote 850  Setor de Indstria e Abastecimento
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Rua 14 de Julho, 3148  Centro
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MINAS GERAIS
Rua Alm Paraba, 449  Lagoinha
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PAR/AMAP
Travessa Apinags, 186  Batista Campos
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PARAN/SANTA CATARINA
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PERNAMBUCO/PARABA/R. G. DO NORTE/ALAGOAS
Rua Corredor do Bispo, 185  Boa Vista
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RIBEIRO PRETO (SO PAULO)
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                                                                          por qualquer meio ou forma sem a prvia autorizao da
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Fone: PABX (11) 3616-3666  So Paulo                                     Lei n. 9.610/98 e punido pelo artigo 184 do Cdigo Penal.

  124.364.002.001      237632
 minha filha Dudinha,
   razo da minha vida.
      AGRADECIMENTOS




     Gostaria de agradecer primeiramente a Deus, que me deu fora para trabalhar
nas madrugadas e concluir mais uma rdua tarefa. Muitas pessoas foram indispen-
sveis para a elaborao deste livro e a todas devo meus sinceros agradecimentos.
 Tatiana, minha querida esposa, pelo amor, pacincia e incentivo que no faltaram
um minuto sequer.  minha me, Isabel, que revisou detalhadamente cada captu-
lo e muito me ajudou na pesquisa de temas cruciais.  Dudinha, minha superfilha,
que viu o "ppis" ser roubado das brincadeiras e cantorias durante os meses de
trabalho. Ao meu assistente na Rede de Ensino LFG, professor Rafael Bernardo,
que me ajudou de modo competente na pesquisa. Ao meu editor Jnatas e a todos
os competentes funcionrios da Saraiva e da Know-how, por acreditarem em meu
trabalho. E principalmente aos meus alunos, que cobraram com muito carinho a
concluso breve do meu livro, em especial aos amigos do www.sitedomazza.com.
br, aos meus seguidores do Twitter (@professormazza) e aos dedicados membros
da @mafiadomazza ("F e M"!), na pessoa de sua presidente, a querida Fernanda
Daubian.
        Sem cada um de vocs este livro no se realizaria.
        Muito obrigado!
                                                                 Alexandre Mazza
      NOTA DO AUTOR  2 EDIO




     A aceitao do meu Manual de direito administrativo entre os alunos, professo-
res e profissionais da rea jurdica foi emocionante. Pude presenciar sua imediata
utilizao tanto por candidatos ao Exame de Ordem quanto por aqueles que se
preparam para os mais exigentes concursos pblicos brasileiros. Surpreendente
tambm a quantidade de Faculdades de Direito que passaram a adotar o Manual
como livro de formao indicado aos alunos de graduao.
     A todos que ajudaram na primeira divulgao do livro, meus sinceros agrade-
cimentos.
     Na segunda edio, alm de corrigidos alguns erros de digitao, foram feitas
muitas melhorias e ampliaes. De incio, o leitor notar a insero de um captulo
sobre "Responsabilidade Fiscal", includo por solicitao dos candidatos inscritos no
88 Concurso do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo/2011, cujo edital cobrou
a Lei Complementar n. 101/2000 dentro da programao de Direito Administrativo.
     Acrescentei mais de mil informaes, entre atualizaes legislativas e jurispru-
denciais, recentes questes de concursos, novos tpicos, assuntos atuais, tendncias
da legislao, orientaes normativas de rgos federais e novidades doutrinrias.
     Tudo isso com a colaborao dos leitores, alunos e seguidores no Twitter
(@professormazza). Quero continuar cumprindo o objetivo de fazer deste Manual
o primeiro "wikilivro" jurdico do pas, uma obra aberta e colaborativa, cujo conte-
do  permanentemente adaptado segundo as expectativas e necessidades dos leito-
res. Isso porque, meu querido e minha querida, este livro  seu!
     A profundidade com que os temas so abordados permite a utilizao do livro
por alunos que esto cursando especializao na rea; portanto, a segunda edio
foi pensada tambm para atender a esses alunos, especialmente agora que coordeno
a ps-graduao telepresencial em Direito Administrativo na Rede de Ensino LFG.
     Peo que continuem mandando sugestes e crticas para aperfeioamento do
nosso Manual.
     Sucesso e bons estudos.
     Forte abrao e muito obrigado,
                                                                   Alexandre Mazza
      NOTA DO AUTOR  1 EDIO




O "PODER" DESTE LIVRO
      Este  o livro da minha vida. No tenho nenhuma dvida disso e precisava co-
mear tratando-o assim.  o resultado de mais de dez anos lecionando ininterrup-
tamente, e com regime de dedicao exclusiva, em cursos preparatrios para con-
cursos pblicos e exames da OAB. Graas a Deus e aos meus alunos, consegui
rea lizar meu grande sonho de viver exclusivamente do e para o ensino do Direito.
E posso afirmar que o presente livro  o ponto alto da minha carreira como professor
em tempo integral.
      A elaborao desta obra aconteceu ao mesmo tempo em que eu me preparava
para defesa da minha tese de doutorado, sob a orientao do professor Celso Antnio
Bandeira de Mello. Considero este trabalho um filho do meu doutoramento, pois
julgo que no teria conseguido levar a termo a sequncia de captulos sem o amadure-
cimento intelectual que a concluso da minha formao acadmica proporcionou.
      Agora sou Doutor e meu livro foi publicado.
      No  exatamente um livro de doutrina. Sua utilidade principal e declarada 
preparar eficazmente candidatos para enfrentar todas as questes de Direito Ad-
ministrativo presentes em qualquer prova ou concurso pblico do Brasil. Aprendi
a no fugir de desafios, e elaborar o livro de Administrativo mais completo do pas
para provas e concursos foi somente mais um desafio que tive de encarar de frente.
      Este livro foi elaborado usando as mais modernas tcnicas grficas para assi-
milao do contedo:
      a) texto em preto com informaes-chave destacadas em bold, permitindo ao
leitor uma rpida memorizao ao viabilizar um segundo nvel de leitura, se quiser
relembrar somente o indispensvel dentro de cada tema;
      b) inmeras questes de provas e concursos, em diferentes nveis de profundi-
dade, aplicadas no prprio corpo do texto, permitindo ao leitor conferir exatamen-
te como o tema  abordado pelas bancas examinadoras;
      c) insero de diversos quadros sinticos, boxes, chamadas e esquemas, tambm
no prprio corpo do texto, resumindo graficamente os pontos cruciais da matria;
12                         Manual de Direito Administrativo


      d) incluso, ao final de cada captulo, de questes elaboradas pelas mais impor-
tantes instituies responsveis por aplicar provas e concursos pblicos no Pas:
Cespe, FCC, FGV, Esaf, Vunesp, Cesgranrio, entre outras. Os gabaritos so indi-
cados somente ao final do livro para permitir que o leitor avalie precisamente seu
aproveitamento em questes extradas das provas;
      e) centenas de entendimentos jurisprudenciais do STF, STJ e Tribunais de
Contas inseridos no prprio corpo do texto, favorecendo a viso integrada e com-
parativa de doutrina e jurisprudncia.
      Alm de utilizar as mais modernas tcnicas grficas disponveis no Brasil, este
livro contm diversas inovaes que o diferenciam de qualquer outra obra existen-
te no mercado brasileiro:
      a) temas inditos: pela primeira vez, em uma obra do gnero, so abordados
alguns assuntos avanados que vm sendo exigidos em provas, mas no tm regis-
tro em obras similares. So alguns exemplos de temas inditos: 1) a teoria do ato
administrativo inexistente; 2) a concepo objetiva do desvio de finalidade; 3) a
teoria da supremacia especial; 4) as agncias plenipotencirias; 5) as entidades
pblicas transfederativas; 6) multiadjudicao etc. Acrescentei tambm um cap-
tulo inteiro dedicado s relaes jurdicas de administrao pblica e demais situa-
es subjetivas de Direito Administrativo, tema de minha tese de doutorado, as-
sunto muito complexo, mas cada vez mais cobrado em concursos de altssimo nvel;
      b) referncias internacionais: apresentando informaes bibliogrficas dos mais
importantes administrativistas de todos os tempos, municiando o leitor com infor-
maes exclusivas sobre cultura jurdico-administrativista, que podero ser citadas
em provas escritas e exames orais como um poderoso diferencial em relao aos
demais candidatos;
     c) exposio das controvrsias: alguns assuntos despertam bastante controvr-
sia doutrinria. Por isso, sempre que o tema enseja algum dissenso relevante, so
apontadas as opinies das quatro grandes referncias atuais de nosso Direito Ad-
ministrativo: Celso Antnio Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro e Jos dos Santos Carvalho Filho. Sendo possvel apurar a viso
predominante das bancas,  apontada a corrente mais apropriada para ser defendi-
da pelo candidato na prova.
     Importante destacar que procurei dar a cada tema um tratamento bem objetivo,
utilizando a tcnica dos assuntos relacionais. Procuro vincular diversos assuntos
entre si, mostrando ao leitor como os variados captulos do Direito Administrativo
se interconectam formando um todo unitrio e coerente. Assim, por exemplo, ao
tratar da ao indenizatria (responsabilidade do Estado), mostro como a impossibi-
lidade de propositura da ao diretamente contra a pessoa fsica do agente (jurispru-
dncia do STF) est relacionada com a moderna teoria do rgo (organizao ad-
ministrativa) e a noo de impessoalidade (princpios do Direito Administrativo).
Essa compreenso relacional dos diversos captulos do Direito Administrativo favore-
ce a compreenso integral de temas importantes e aumenta a capacidade de responder
corretamente a indagaes de vis prtico, comuns em provas escritas e exames orais.
                                Nota do autor  1 edio                          13

     Como instrumento didtico diferenciado, fiz a insero na ntegra de diversos
dispositivos legais, tornando desnecessrio interromper a leitura do texto para
consultar a legislao de regncia. Em temas cujas questes de prova consistem na
simples reproduo das normas legais pertinentes, como ocorre com o Estatuto do
Servidor Pblico Federal (Lei n. 8.112/90), optei por rearranjar o texto da legislao,
evitando acrescentar muitos comentrios, para que as informaes essenciais no
se perdessem entre opinies do autor e desdobramentos explicativos desnecessrios.
     Por fim, solicito encarecidamente que voc, meu querido leitor, encaminhe
eventuais questes de concurso que no foram abordadas neste livro, bem como
sugesto de novos temas, para o meu site www.sitedomazza.com.br ou pelo twitter
www.twitter.com/professormazza. Assim, nas prximas edies poderei incorporar
os aperfeioamentos que se mostrarem necessrios.
     Esse livro  feito para voc! Tudo a ver com o meu lema e objetivo de vida,
parafraseando o grande Mrio Quintana: meus alunos passaro. Eu passarinho!
     Sucesso!
                                                                    Alexandre Mazza
                                                                     So Paulo, 2010.
         SUMRIO




1      NOES GERAIS ..............................................................................................................                31
1.1      Conceito de Direito Administrativo .............................................................................                          31
1.2      Taxinomia do Direito Administrativo..........................................................................                             32
1.3      Direito Administrativo versus Cincia da Administrao .......................................                                            32
1.4      Administrao burocrtica versus Administrao gerencial ...................................                                              33
1.5      Caractersticas tcnicas do Direito Administrativo..................................................                                      34
1.6      Critrios para definio do objeto do Direito Administrativo ...............................                                              35
1.7      Regras, princpios e normas ............................................................................................                  37
         1.7.1     Diferenas entre princpios e normas ..........................................................                                 38
1.8      Objeto imediato e mediato do Direito Administrativo ............................................                                          40
1.9      Direito Administrativo como "direito comum" .........................................................                                     41
1.10     Pressupostos do Direito Administrativo .....................................................................                              41
1.11     Autonomia do Direito Administrativo .........................................................................                             42
1.12     Estado, Governo, Poder Executivo, Administrao Pblica, Poder Executivo e
         Poder Pblico ......................................................................................................................      42
1.13     Sentidos do termo Administrao Pblica ..................................................................                                44
1.14     Tarefas precpuas da Administrao Pblica moderna ............................................                                           44
1.15     Interpretao do Direito Administrativo ....................................................................                              45
1.16     Relao com outros ramos ...............................................................................................                  46
1.17     Codificao do Direito Administrativo .......................................................................                             49
1.18     Fontes do Direito Administrativo .................................................................................                        51
1.19     Sistemas administrativos .................................................................................................                53
         1.19.1 Sistema da jurisdio una ...............................................................................                          53
         1.19.2 Sistema do contencioso administrativo ......................................................                                       54
1.20     Competncia para legislar ...............................................................................................                 55
1.21     Reserva de lei complementar no Direito Administrativo ........................................                                            56
1.22     Iniciativa de projetos de lei ..............................................................................................              57
1.23     Funo administrativa......................................................................................................               58
         1.23.1 Conceito ..............................................................................................................            60
1.24     Funo administrativa e funo de governo ...............................................................                                 67
1.25     Tendncias do Direito Administrativo moderno.......................................................                                       67
1.26     Dez dicas "tomahawk" para a vspera da prova ..........................................................                                   70
1.27     Questes...............................................................................................................................   72
16                                          Manual de Direito Administrativo


2     PRINCPIOS ........................................................................................................................    77
2.1     Importncia dos princpios administrativos ...............................................................                           77
2.2     Dupla funcionalidade dos princpios ............................................................................                     78
2.3     Princpios como mandamentos de otimizao...........................................................                                 78
2.4     Regime jurdico-administrativo ....................................................................................                  78
2.5     Supraprincpios do Direito Administrativo ................................................................                           79
        2.5.1     Princpio da supremacia do interesse pblico............................................                                   79
        2.5.2     Princpio da indisponibilidade do interesse pblico................................                                        81
2.6     Princpios constitucionais do Direito Administrativo .............................................                                   82
        2.6.1     Princpio da legalidade ....................................................................................               84
            2.6.1.1 Conceito ......................................................................................................          84
            2.6.1.2 Legalidade: sentido negativo e sentido positivo ...............................                                          84
            2.6.1.3 Bloco da legalidade e princpio da juridicidade.................................                                         85
            2.6.1.4 Trplice fundamento constitucional ....................................................                                  86
            2.6.1.5 Legalidade privada e legalidade pblica..............................................                                    88
            2.6.1.6 Excees  legalidade ...............................................................................                    89
            2.6.1.7 Teoria da supremacia especial ...............................................................                            89
        2.6.2     Princpio da impessoalidade ..........................................................................                     90
            2.6.2.1 Subprincpio da vedao da promoo pessoal .................................                                            92
        2.6.3     Princpio da moralidade ..................................................................................                 93
            2.6.3.1 Contedo jurdico da moralidade administrativa ............................                                              95
            2.6.3.2 Boa-f subjetiva e boa-f objetiva ..........................................................                            97
            2.6.3.3 O problema da "moral paralela" ............................................................                              97
            2.6.3.4 Smula Vinculante n. 13 do STF (antinepotismo) ..........................                                                98
            2.6.3.5 Resoluo n. 7 do CNJ (antinepotismo) .............................................                                      98
            2.6.3.6 Instrumentos para defesa da moralidade ............................................                                     100
            2.6.3.7 Lei de Improbidade Administrativa.....................................................                                  100
        2.6.4     Princpio da publicidade .................................................................................                101
            2.6.4.1 Transparncia, divulgao oficial e publicao .................................                                        101
            2.6.4.2 Objetivos da publicidade ........................................................................                       102
            2.6.4.3 Formas de publicidade.............................................................................                      102
            2.6.4.4 Natureza jurdica da publicao dos atos gerais ................................                                        102
            2.6.4.5 Excees  publicidade ............................................................................                     103
            2.6.4.6 Atos secretos e improbidade administrativa ......................................                                       103
        2.6.5     Princpio da eficincia .....................................................................................             104
            2.6.5.1 Eficincia, eficcia e efetividade............................................................                          105
            2.6.5.2 Institutos correlatos .................................................................................                 105
2.7     Princpios infraconstitucionais ......................................................................................              105
        2.7.1     Princpio da autotutela ....................................................................................              106
        2.7.2     Princpio da obrigatria motivao ..............................................................                         107
            2.7.2.1 Motivao, motivo, causa, mvel e inteno real ..............................                                          107
            2.7.2.2 Abrangncia do dever de motivar .........................................................                               108
            2.7.2.3 Motivao dispensada .............................................................................                      109
            2.7.2.4 Momento da motivao...........................................................................                         109
            2.7.2.5 Trs atributos da motivao ...................................................................                         109
                                                                     Sumrio                                                                      17

            2.7.2.6 Motivao aliunde .....................................................................................                       109
            2.7.2.7 Teoria dos motivos determinantes .......................................................                                      110
        2.7.3     Princpio da finalidade ....................................................................................                    110
            2.7.3.1 Teoria do desvio de finalidade...............................................................                                 111
            2.7.3.2 Tresdestinao lcita ................................................................................                        113
        2.7.4     Princpio da razoabilidade ..............................................................................                       114
        2.7.5     Princpio da proporcionalidade.....................................................................                             115
            2.7.5.1 Proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade na lei ...........                                                        116
        2.7.6     Princpio da responsabilidade .......................................................................                           116
        2.7.7     Princpio da segurana jurdica .....................................................................                           117
        2.7.8     Princpio da boa administrao ....................................................................                             117
        2.7.9     Princpio do controle judicial ou da sindicabilidade................................                                            118
        2.7.10 Princpios da continuidade do servio pblico e da obrigatoriedade
                  da funo administrativa ................................................................................                       118
        2.7.11 Princpio da descentralizao ou especialidade ........................................                                            119
        2.7.12 Princpio da presuno de legitimidade ......................................................                                      120
        2.7.13 Princpio da isonomia ......................................................................................                       120
        2.7.14 Princpio da hierarquia ....................................................................................                       122
        2.7.15 Outros princpios ..............................................................................................                   123
2.8     Princpios de meio e princpios finalsticos .................................................................                            124
2.9     Art. 2, pargrafo nico, da Lei n. 9.784/99 ................................................................                             125
2.10    Questes...............................................................................................................................   126

3      ORGANIZAO ADMINISTRATIVA .............................................................................                                   131
3.1     Introduo ...........................................................................................................................    131
3.2     Concentrao e desconcentrao ..................................................................................                         131
        3.2.1     Espcies de desconcentrao .........................................................................                           132
3.3     Centralizao e descentralizao ...................................................................................                      133
3.4     Relaes entre os dois fenmenos..................................................................................                        133
3.5     Comparao entre desconcentrao e descentralizao ..........................................                                            134
3.6     Teoria do rgo pblico....................................................................................................               134
        3.6.1     Espcies de rgos pblicos ...........................................................................                         135
            3.6.1.1 rgos administrativos despersonalizados anmalos ....................                                                        136
3.7     Entidades da Administrao Pblica Indireta............................................................                                   136
        3.7.1     Autarquias ..........................................................................................................           137
            3.7.1.1 Caractersticas ...........................................................................................                   137
            3.7.1.2 Espcies de autarquias .............................................................................                          140
                  3.7.1.2.1 Natureza jurdica da Ordem dos Advogados do Brasil ......                                                             141
        3.7.2     Fundaes pblicas ..........................................................................................                   141
        3.7.3     Agncias reguladoras .......................................................................................                    142
            3.7.3.1 Cronologia de criao das agncias federais ......................................                                            143
            3.7.3.2 Natureza jurdica ......................................................................................                      146
            3.7.3.3 Diretorias colegiadas ...............................................................................                         147
            3.7.3.4 Classificao das agncias reguladoras ...............................................                                        147
            3.7.3.5 Poder normativo .......................................................................................                       148
18                                            Manual de Direito Administrativo

            3.7.3.6 Superviso ministerial e recursos hierrquicos imprprios...........                                                          149
        3.7.4     Agncias executivas..........................................................................................                   150
            3.7.4.1 Histrico .....................................................................................................               151
            3.7.4.2 Caractersticas ...........................................................................................                   152
            3.7.4.3 Comparao entre agncias executivas e agncias reguladoras ........                                                          153
        3.7.5     Associaes pblicas ........................................................................................                   153
        3.7.6     Empresas estatais ..............................................................................................                155
            3.7.6.1 Empresas pblicas ....................................................................................                        155
                  3.7.6.1.1 Caractersticas ..............................................................................                        156
            3.7.6.2 Sociedades de economia mista ..............................................................                                   157
                  3.7.6.2.1 Caractersticas ..............................................................................                        158
        3.7.7     Outras caractersticas das empresas pblicas e sociedades de economia
                  mista .....................................................................................................................     159
        3.7.8     Fundaes governamentais de direito privado .........................................                                           160
        3.7.9     Empresas subsidirias ......................................................................................                    161
        3.7.10 Fundaes de apoio ..........................................................................................                      161
3.8     Entes de cooperao ..........................................................................................................            162
        3.8.1     Entidades paraestatais .....................................................................................                    162
            3.8.1.1 Caractersticas ...........................................................................................                   164
        3.8.2     Terceiro setor .....................................................................................................            165
            3.8.2.1 Organizaes sociais ................................................................................                         166
            3.8.2.2 Oscips ..........................................................................................................             168
            3.8.2.3 Comparao entre organizaes sociais e Oscips ............................                                                   170
3.9     Questes...............................................................................................................................   170

4     ATOS ADMINISTRATIVOS .............................................................................................                          179
4.1     Funo dogmtica da teoria do ato administrativo ...................................................                                      179
4.2     Atos administrativos e demais atos jurdicos..............................................................                                180
4.3     Conceitos doutrinrios .....................................................................................................              181
4.4     Nosso conceito ...................................................................................................................        181
4.5     Fato administrativo ...........................................................................................................           182
4.6     Atos da Administrao .....................................................................................................               186
4.7     Silncio administrativo ....................................................................................................              187
4.8     Atributos do ato administrativo .....................................................................................                     189
        4.8.1     Presuno de legitimidade .............................................................................                         189
            4.8.1.1 Presunes de validade, legalidade, veracidade, legitimidade
                      e licitude ......................................................................................................           191
        4.8.2     Imperatividade ou coercibilidade .................................................................                              191
        4.8.3     Exigibilidade ......................................................................................................            192
        4.8.4     Autoexecutoriedade .........................................................................................                    192
        4.8.5     Tipicidade ...........................................................................................................          194
        4.8.6     Outros atributos ................................................................................................               195
4.9     Existncia, validade e eficcia .........................................................................................                 195
        4.9.1     Existncia ou perfeio do ato administrativo ..........................................                                        196
            4.9.1.1 Teoria do ato administrativo inexistente ............................................                                         198
                                                                 Sumrio                                                                   19

       4.9.2     Validade do ato administrativo .....................................................................                      202
       4.9.3     Eficcia do ato administrativo .......................................................................                    203
4.10   Mrito do ato administrativo ..........................................................................................             204
       4.10.1 Grave inoportunidade e grave inconvenincia ..........................................                                       204
4.11   Requisitos do ato administrativo ...................................................................................                205
       4.11.1 Corrente clssica (Hely Lopes Meirelles) ..................................................                                  205
       4.11.2 Corrente moderna (Celso Antnio Bandeira de Mello) .........................                                                 207
       4.11.3 Diferentes teorias sobre a nulidade do ato ..................................................                                209
4.12   Vcios em espcie ...............................................................................................................   210
4.13   Classificao dos atos administrativos .........................................................................                    214
       4.13.1 Atos discricionrios e atos vinculados.........................................................                              214
       4.13.2 Atos simples, compostos e complexos .........................................................                                215
       4.13.3 Outras classificaes dos atos administrativos .........................................                                     218
           4.13.3.1 Quanto aos destinatrios ........................................................................                      218
           4.13.3.2 Quanto  estrutura ...................................................................................                 218
           4.13.3.3 Quanto ao alcance ....................................................................................                 218
           4.13.3.4 Quanto ao objeto ......................................................................................                219
           4.13.3.5 Quanto  manifestao de vontade ......................................................                                219
           4.13.3.6 Quanto aos efeitos ....................................................................................                219
           4.13.3.7 Quanto ao contedo ................................................................................                    219
           4.13.3.8 Quanto  situao jurdica que criam ..................................................                                220
           4.13.3.9 Quanto  eficcia ......................................................................................               220
           4.13.3.10 Quanto  exequibilidade .........................................................................                     221
           4.13.3.11 Quanto  retratabilidade .........................................................................                    221
           4.13.3.12 Quanto ao modo de execuo................................................................                            221
           4.13.3.13 Quanto ao objetivo visado pela Administrao ................................                                         222
           4.13.3.14 Quanto  natureza da atividade.............................................................                           222
           4.13.3.15 Quanto  funo da vontade administrativa ......................................                                      222
4.14   Espcies de ato administrativo .......................................................................................              223
       4.14.1 Atos normativos ................................................................................................             224
       4.14.2 Atos ordinatrios ..............................................................................................             224
       4.14.3 Atos negociais ....................................................................................................          225
       4.14.4 Atos enunciativos..............................................................................................              227
       4.14.5 Atos punitivos ....................................................................................................          228
       4.14.6 Espcies de ato quanto  forma e quanto ao contedo ............................                                             228
4.15   Extino do ato administrativo ......................................................................................               228
       4.15.1 Revogao...........................................................................................................         229
           4.15.1.1 Competncia para revogar......................................................................                         230
           4.15.1.2 Objeto do ato revocatrio .......................................................................                      230
           4.15.1.3 Fundamento e motivo da revogao ....................................................                                  231
           4.15.1.4 Efeitos da revogao .................................................................................                 231
           4.15.1.5 Natureza do ato revocatrio...................................................................                         231
           4.15.1.6 Forma do ato revocatrio........................................................................                       231
           4.15.1.7 Natureza da revogao ............................................................................                     231
           4.15.1.8 Caractersticas da competncia revocatria ......................................                                      231
20                                            Manual de Direito Administrativo

           4.15.1.9 Limites ao poder de revogar ...................................................................                               232
           4.15.1.10 Revogao de atos complexos ................................................................                                 232
           4.15.1.11 Anulao da revogao: possibilidade .................................................                                       232
           4.15.1.12 Revogao da revogao: polmica ......................................................                                      232
           4.15.1.13 Revogao da anulao: impossibilidade ...........................................                                           232
           4.15.1.14 Anulao da anulao: possibilidade ...................................................                                      233
           4.15.1.15 Revogao e dever de indenizar ............................................................                                  233
        4.15.2 Anulao ou invalidao .................................................................................                          233
           4.15.2.1 Competncia para anular ........................................................................                              233
           4.15.2.2 Objeto e natureza do ato anulatrio.....................................................                                      234
           4.15.2.3 Efeitos da anulao ...................................................................................                       234
                 4.15.2.3.1 Modulao dos efeitos anulatrios ..........................................                                          234
           4.15.2.4 Forma do ato anulatrio..........................................................................                             235
           4.15.2.5 Natureza da competncia anulatria ...................................................                                        235
           4.15.2.6 Anulao e indenizao...........................................................................                             235
           4.15.2.7 Limites ao dever anulatrio....................................................................                               235
           4.15.2.8 Comparao entre revogao e anulao............................................                                             235
        4.15.3 Cassao..............................................................................................................             236
        4.15.4 Caducidade ou decaimento ............................................................................                              236
        4.15.5 Contraposio ...................................................................................................                  236
        4.15.6 Extines inominadas .....................................................................................                         237
4.16    Convalidao ......................................................................................................................       237
        4.16.1 Teoria dos atos sanatrios...............................................................................                          239
4.17    Converso ............................................................................................................................    239
4.18    Questes...............................................................................................................................   239

5      PODERES DA ADMINISTRAO...................................................................................                                253
5.1     Poderes-deveres..................................................................................................................         253
5.2     Poder vinculado .................................................................................................................         253
5.3     Poder discricionrio ..........................................................................................................           253
5.4     Poder disciplinar ................................................................................................................        258
5.5     Poder hierrquico ..............................................................................................................          259
        5.5.1    Delegao de competncia .............................................................................                           260
        5.5.2    Avocao de competncia ...............................................................................                          261
5.6     Superviso ministerial ......................................................................................................             262
5.7     Poder regulamentar ...........................................................................................................            262
        5.7.1    Espcies de regulamento ................................................................................                         264
        5.7.2    Regulamentos autnomos ou independentes ............................................                                             264
        5.7.3    Poder regulamentar e previso legal ............................................................                                 266
5.8     Poder de polcia ou limitao administrativa .............................................................                                266
        5.8.1    Poder de polcia: sentido amplo e sentido estrito .....................................                                          267
        5.8.2    Conceitos doutrinrios ...................................................................................                       267
        5.8.3    Conceito legal de poder de polcia ................................................................                              268
        5.8.4    Nosso conceito ..................................................................................................                269
        5.8.5    Poder de polcia: vinculado ou discricionrio? .........................................                                         270
                                                                      Sumrio                                                                      21

         5.8.6     Caractersticas ...................................................................................................             271
         5.8.7     Polcia administrativa versus polcia judiciria ..........................................                                     272
         5.8.8     Poder de polcia versus servido administrativa ........................................                                        273
5.9      Instrumentos de interveno estatal na propriedade privada.................................                                               274
         5.9.1     Servido administrativa ..................................................................................                      274
         5.9.2     Tombamento......................................................................................................                276
         5.9.3     Requisio ..........................................................................................................           277
             5.9.3.1 Requisio com perda de domnio? .....................................................                                        279
         5.9.4     Ocupao temporria ......................................................................................                      279
5.10     Questes...............................................................................................................................   280

6      RESPONSABILIDADE DO ESTADO ...............................................................................                                  289
6.1      Introduo ...........................................................................................................................    289
6.2      Evoluo histrica..............................................................................................................          290
         6.2.1    Teoria da irresponsabilidade estatal (at 1873) ........................................                                         290
         6.2.2    Teoria da responsabilidade subjetiva (1874 at 1946).............................                                                291
         6.2.3    Teoria da responsabilidade objetiva (1947 at hoje) ................................                                             292
6.3      Evoluo da responsabilidade estatal no direito positivo brasileiro......................                                                 294
6.4      Linha do tempo ..................................................................................................................         295
6.5      Responsabilidade na Constituio de 1988 ................................................................                                 297
6.6      Fundamentos do dever de indenizar .............................................................................                           298
6.7      Risco integral e risco administrativo ............................................................................                        298
6.8      Caractersticas do dano indenizvel .............................................................................                         301
6.9      Responsabilidade por atos lcitos ...................................................................................                     301
6.10     Danos por omisso ............................................................................................................            302
6.11     Relaes de custdia .........................................................................................................            304
6.12     Ao indenizatria .............................................................................................................          304
6.13     Denunciao  lide .............................................................................................................          305
6.14     Ao regressiva ...................................................................................................................       306
6.15     Responsabilidade do servidor estatutrio federal na Lei n. 8.112/90...................                                                    307
6.16     Responsabilidade dos concessionrios.........................................................................                             308
6.17     Responsabilidade por atos legislativos, regulamentares e jurisdicionais.............                                                      309
6.18     Danos causados por agente fora do exerccio da funo...........................................                                          310
6.19     Questes...............................................................................................................................   310

7      LICITAO..........................................................................................................................         319
7.1      Introduo ...........................................................................................................................    319
7.2      Finalidades da licitao ....................................................................................................             319
7.3      Conceitos doutrinrios .....................................................................................................              320
7.4      Nosso conceito ...................................................................................................................        320
         7.4.1    Anlise dos elementos conceituais ...............................................................                                321
7.5      Natureza jurdica ...............................................................................................................         322
7.6      Competncia para legislar ...............................................................................................                 322
7.7      Normatizao infraconstitucional ................................................................................                         323
7.8      Natureza jurdica da Lei n. 8.666/93 ............................................................................                         324
22                                           Manual de Direito Administrativo

7.9    Fundamento constitucional do dever de licitar..........................................................                                   325
7.10   Pressupostos da licitao..................................................................................................               326
7.11   Extenso material do dever de licitar: objeto da licitao........................................                                        326
7.12   Extenso pessoal do dever de licitar ..............................................................................                       327
       7.12.1 Organizaes sociais........................................................................................                       328
       7.12.2 Organizaes da sociedade civil de interesse pblico .............................                                                 328
       7.12.3 Entidades paraestatais .....................................................................................                       328
       7.12.4 Conselhos de classe ..........................................................................................                     329
       7.12.5 Ordem dos Advogados do Brasil ...................................................................                                  329
       7.12.6 Empresas estatais exploradoras de atividade econmica........................                                                      329
       7.12.7 Entidades que no se sujeitam ao dever de licitar .....................................                                            330
7.13   Princpios especficos da licitao .................................................................................                     331
7.14   Incidncia dos princpios gerais .....................................................................................                    332
7.15   Tipos de licitao ...............................................................................................................        333
7.16   Modalidades licitatrias ...................................................................................................              334
       7.16.1 Concorrncia .....................................................................................................                 336
       7.16.2 Tomada de preos .............................................................................................                     336
       7.16.3 Convite ................................................................................................................           337
       7.16.4 Concurso ............................................................................................................              337
       7.16.5 Leilo ...................................................................................................................         338
       7.16.6 Consulta ..............................................................................................................            338
       7.16.7 Prego ..................................................................................................................          339
           7.16.7.1 Bens e objetos comuns.............................................................................                           340
           7.16.7.2 Hipteses de vedao...............................................................................                          342
           7.16.7.3 Modalidades...............................................................................................                   342
           7.16.7.4 Procedimento do prego .........................................................................                             342
       7.16.8 Comparativo entre as modalidades ..............................................................                                    345
       7.16.9 Licitao de servios de publicidade prestados por intermdio de
                 agncias de propaganda (Lei n. 12.232/2010) ..........................................                                          348
7.17   Registro de preos .............................................................................................................          348
7.18   Registros cadastrais...........................................................................................................           349
7.19   Comisso de licitao .......................................................................................................             350
7.20   Fases da concorrncia .......................................................................................................             350
       7.20.1 Instrumento convocatrio .............................................................................                             350
       7.20.2 Habilitao .........................................................................................................              352
       7.20.3 Classificao ......................................................................................................               355
       7.20.4 Homologao.....................................................................................................                   356
       7.20.5 Adjudicao........................................................................................................                356
7.21   Contratao direta .............................................................................................................          357
       7.21.1 Dispensa de licitao........................................................................................                      358
       7.21.2 Inexigibilidade...................................................................................................                 362
       7.21.3 Licitao vedada ou proibida .........................................................................                             364
       7.21.4 Licitao dispensada ........................................................................................                      364
7.22   Crimes na Lei n. 8.666/93 ...............................................................................................                 366
7.23   Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC)  Lei n. 12.462, de
       5 de agosto de 2011 ............................................................................................................          367
7.24   Questes...............................................................................................................................   369
                                                                    Sumrio                                                                      23

8      CONTRATOS ADMINISTRATIVOS................................................................................                                 381
8.1     Introduo ...........................................................................................................................   381
8.2     Conceitos doutrinrios .....................................................................................................             381
8.3     Nosso conceito ...................................................................................................................       383
8.4     Competncia para legislar ...............................................................................................                383
8.5     Contratos da Administrao e contratos administrativos ......................................                                            383
8.6     Prvia licitao....................................................................................................................     384
8.7     Normas aplicveis ..............................................................................................................         384
8.8     Caractersticas dos contratos administrativos ...........................................................                                385
8.9     Diferenas em relao aos contratos privados ............................................................                                387
8.10    Sujeitos do contrato ...........................................................................................................         388
8.11    Contratos em espcie ........................................................................................................            389
        8.11.1 Contrato de obra pblica ................................................................................                         389
        8.11.2 Contrato de fornecimento ..............................................................................                           390
        8.11.3 Contrato de prestao de servio..................................................................                                390
        8.11.4 Contrato de concesso ....................................................................................                        391
            8.11.4.1 Concesso de servio pblico ................................................................                               391
                  8.11.4.1.1 Base legislativa..............................................................................                      392
                  8.11.4.1.2 Natureza jurdica (controvrsia) .............................................                                      392
                  8.11.4.1.3 Conceito legislativo.....................................................................                           393
                  8.11.4.1.4 Nosso conceito .............................................................................                        393
                  8.11.4.1.5 Caractersticas da concesso de servio pblico .................                                                   394
                  8.11.4.1.6 Direitos e obrigaes dos usurios ..........................................                                       395
                  8.11.4.1.7 Encargos do poder concedente ................................................                                       395
                  8.11.4.1.8 Encargos da concessionria ......................................................                                   396
                  8.11.4.1.9 Interveno ...................................................................................                     397
                  8.11.4.1.10 Formas de extino da concesso ............................................                                       397
                  8.11.4.1.11 Subconcesso ................................................................................                      400
                  8.11.4.1.12 Servios pblicos passveis de concesso...............................                                            400
                  8.11.4.1.13 Reverso de bens..........................................................................                         400
        8.11.5 Permisso de servio pblico.........................................................................                             401
        8.11.6 Concesso precedida de obra pblica ..........................................................                                    402
        8.11.7 Concesso de uso de bem pblico ................................................................                                  403
        8.11.8 Contrato de gerenciamento............................................................................                             403
        8.11.9 Contrato de gesto ...........................................................................................                    404
        8.11.10 Termo de parceria .............................................................................................                  404
        8.11.11 Parceria pblico-privada (PPP).....................................................................                              405
            8.11.11.1 Abrangncia da Lei n. 11.079/2004 .....................................................                                    406
            8.11.11.2 Conceito e caractersticas .......................................................................                         406
            8.11.11.3 Diretrizes legais .........................................................................................                408
            8.11.11.4 Vedaes  celebrao de PPPs..............................................................                                408
            8.11.11.5 Garantias .....................................................................................................            408
            8.11.11.6 Modalidades ..............................................................................................                 409
            8.11.11.7 Sociedade de propsito especfico (art. 9)........................................                                        409
        8.11.12 Consrcio pblico ............................................................................................                   410
24                                              Manual de Direito Administrativo

            8.11.12.1 Consrcios pblicos da Lei n. 11.107/2005 .......................................                                              410
                  8.11.12.1.1 Conceito e atribuies ................................................................                                411
                  8.11.12.1.2 Procedimento para celebrao do consrcio ........................                                                     412
                  8.11.12.1.3 Regras especiais sobre licitaes..............................................                                        413
         8.11.13 Contrato de convnio ......................................................................................                         414
         8.11.14 Contrato de credenciamento .........................................................................                                414
         8.11.15 Contrato de trabalhos artsticos ...................................................................                                414
         8.11.16 Contrato de emprstimo pblico ..................................................................                                   415
         8.11.17 Contrato de servios de publicidade prestados por intermdio de
                  agncias de propaganda (Lei n. 12.232/2010) ..........................................                                             415
8.12     Formalizao dos contratos administrativos ..............................................................                                   415
8.13     Clusulas exorbitantes ......................................................................................................               416
         8.13.1 Exigncia de garantia .......................................................................................                        417
         8.13.2 Alterao unilateral do objeto .......................................................................                               417
         8.13.3 Manuteno do equilbrio econmico-financeiro ...................................                                                    418
         8.13.4 Inoponibilidade da exceo do contrato no cumprido .........................                                                        418
         8.13.5 Resciso unilateral ...........................................................................................                      418
         8.13.6 Fiscalizao ........................................................................................................                419
         8.13.7 Aplicao de penalidades ................................................................................                            419
         8.13.8 Ocupao provisria (art. 58, V) ..................................................................                                  420
8.14     Estudo do equilbrio econmico-financeiro...............................................................                                    420
         8.14.1 Circunstncias excepcionais que autorizam a reviso tarifria ............                                                           421
8.15     Durao e execuo dos contratos em geral ................................................................                                  423
8.16     Extino ...............................................................................................................................    424
8.17     Crimes ..................................................................................................................................   425
8.18     Questes...............................................................................................................................     425

9      AGENTES PBLICOS .......................................................................................................                      437
9.1      Agentes pblicos ................................................................................................................           437
9.2      Agentes polticos ...............................................................................................................           437
9.3      Ocupantes de cargos em comisso ................................................................................                            438
9.4      Contratados temporrios .................................................................................................                   439
9.5      Agentes militares................................................................................................................           440
9.6      Servidores pblicos estatutrios ....................................................................................                       441
9.7      Empregados pblicos ........................................................................................................                443
9.8      Particulares em colaborao com a Administrao (agentes honorficos) .........                                                             444
9.9      Acumulao de cargos, empregos e funes pblicas ...............................................                                           445
9.10     Concurso pblico...............................................................................................................             446
         9.10.1 Concurso pblico e teoria da perda da chance ..........................................                                              450
9.11     Reserva de vagas para portadores de deficincia........................................................                                     450
             9.11.1 Arredondamento de vagas.........................................................................                                 451
9.12     Anlise do regime estatutrio federal (Lei n. 8.112/90) ..........................................                                          452
         9.12.1 Linha do tempo .................................................................................................                     452
         9.12.2 Conceito de cargo pblico e provimento ....................................................                                          452
             9.12.2.1 Nomeao ...................................................................................................                   453
             9.12.2.2 Promoo ....................................................................................................                  454
                                                                       Sumrio                                                                         25

            9.12.2.3 Readaptao ...............................................................................................                       454
            9.12.2.4 Reverso ......................................................................................................                   454
            9.12.2.5 Aproveitamento ........................................................................................                           455
            9.12.2.6 Reintegrao ..............................................................................................                       456
            9.12.2.7 Reconduo................................................................................................                        456
        9.12.3 Posse.....................................................................................................................              456
        9.12.4 Exerccio..............................................................................................................                 456
        9.12.5 Estgio probatrio ............................................................................................                         457
        9.12.6 Confirmao ......................................................................................................                      459
        9.12.7 Estabilidade........................................................................................................                    459
            9.12.7.1 Tipos de estabilidade (art. 19 do ADCT) ...........................................                                               461
        9.12.8 Sada do cargo ....................................................................................................                     461
9.13    Vacncia................................................................................................................................       462
9.14    Remoo ..............................................................................................................................         462
9.15    Redistribuio ....................................................................................................................            462
9.16    Direitos e vantagens do servidor ....................................................................................                          463
9.17    Vencimento e remunerao .............................................................................................                         463
        9.17.1 Regime de subsdios .........................................................................................                           464
9.18    Indenizaes .......................................................................................................................           465
9.19    Retribuies, gratificaes e adicionais .......................................................................                               466
9.20    Frias .....................................................................................................................................   466
9.21    Licenas ................................................................................................................................      467
9.22    Afastamentos e concesses..............................................................................................                        467
9.23    Direito de petio...............................................................................................................              468
9.24    Direito de greve ..................................................................................................................            468
9.25    Tetos remuneratrios ........................................................................................................                  469
9.26    Previdncia dos servidores ..............................................................................................                      470
9.27    Regime disciplinar.............................................................................................................                471
9.28    Deveres do servidor ...........................................................................................................                471
9.29    Proibies aplicveis ao servidor ....................................................................................                         471
9.30    Trplice responsabilidade dos servidores pblicos ....................................................                                         472
9.31    Processo disciplinar ..........................................................................................................                473
        9.31.1 Penalidades ........................................................................................................                    474
9.32    Questes...............................................................................................................................        476

10     IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ...............................................................................                                      491
10.1    Introduo ...........................................................................................................................         491
10.2    Base constitucional............................................................................................................                491
10.3    Defesa constitucional da moralidade administrativa ...............................................                                             492
10.4    Competncia para legislar sobre improbidade administrativa ...............................                                                     493
10.5    Abrangncia e natureza da Lei n. 8.429/92 .................................................................                                    493
10.6    Sujeito passivo do ato de improbidade..........................................................................                                494
10.7    Sujeito ativo do ato de improbidade ..............................................................................                             495
        10.7.1 A questo dos agentes polticos .....................................................................                                   496
10.8    Espcies de ato de improbidade .....................................................................................                           498
26                                              Manual de Direito Administrativo

         10.8.1   Atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento
                  ilcito (art. 9) ....................................................................................................                499
            10.8.1.1 Sanes cabveis ........................................................................................                          500
         10.8.2 Atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao errio
                  (art. 10) ................................................................................................................            500
            10.8.2.1 Sanes cabveis ........................................................................................                          502
         10.8.3 Atos de improbidade que atentam contra os princpios da administrao
                  pblica (art. 11) .................................................................................................                   502
            10.8.3.1 Sanes cabveis ........................................................................................                          503
10.9     Categorias de atos de improbidade................................................................................                              503
10.10    Declarao de bens ............................................................................................................                504
10.11    Improbidade administrativa e princpio da insignificncia ....................................                                                 505
10.12    Procedimento administrativo.........................................................................................                           505
10.13    Ao judicial de improbidade .........................................................................................                         506
10.14    Dosimetria da pena............................................................................................................                 507
10.15    Prescrio.............................................................................................................................        507
10.16    A questo da necessidade de dolo nas condutas .........................................................                                        509
10.17    Questes...............................................................................................................................        509

11      RELAO JURDICA DE ADMINISTRAO PBLICA .............................................                                                         517
11.1     Introduo ...........................................................................................................................         517
11.2     Vantagens da teoria............................................................................................................                517
11.3     Conceitos doutrinrios .....................................................................................................                   518
         11.3.1 Critrio subjetivo ..............................................................................................                       518
         11.3.2 Critrio misto ....................................................................................................                     519
         11.3.3 Critrio formal...................................................................................................                      519
11.4     Nosso conceito ...................................................................................................................             519
11.5     Diversas classificaes das relaes jurdico-administrativas ................................                                                 520
         11.5.1 Quanto ao alcance ............................................................................................                          520
         11.5.2 Quanto  estrutura ...........................................................................................                          520
         11.5.3 Quanto  presena da Administrao..........................................................                                            520
         11.5.4 Quanto ao objeto ..............................................................................................                         520
         11.5.5 Quanto  durao .............................................................................................                          521
         11.5.6 Quanto s partes envolvidas ..........................................................................                                  521
         11.5.7 Quanto  reciprocidade ...................................................................................                              521
         11.5.8 Quanto aos efeitos ............................................................................................                         521
         11.5.9 Quanto  posio das partes...........................................................................                                  521
         11.5.10 Quanto ao nvel de organizao ....................................................................                                    522
         11.5.11 Quanto ao regime jurdico .............................................................................                                523
11.6     Status .....................................................................................................................................   523
11.7     Situaes subjetivas no Direito Administrativo.........................................................                                        523
11.8     Diversas modalidades de poderes ..................................................................................                             524
         11.8.1 Direito subjetivo ...............................................................................................                       524
         11.8.2 Potestade ou poder stricto sensu ....................................................................                                   525
         11.8.3 Interesse legtimo .............................................................................................                        526
         11.8.4 Interesse simples ...............................................................................................                       526
                                                                         Sumrio                                                                       27

      11.8.5 Expectativa de direito ......................................................................................                             526
      11.8.6 Poderes-deveres ................................................................................................                          526
      11.8.7 Prerrogativas funcionais .................................................................................                                526
      11.8.8 Direito adquirido ..............................................................................................                          526
11.9 Diversas modalidades de deveres...................................................................................                                527
      11.9.1 Obrigao ...........................................................................................................                     527
      11.9.2 Dever stricto sensu .............................................................................................                         527
      11.9.3 Sujeio ...............................................................................................................                  527
      11.9.4 Encargo ...............................................................................................................                   527
      11.9.5 nus .....................................................................................................................                527
      11.9.6 Carga ....................................................................................................................                528
11.10 Nascimento das relaes jurdico-administrativas ...................................................                                             528
11.11 Modificao das relaes jurdico-administrativas ..................................................                                             528
11.12 Extino das relaes jurdico-administrativas .........................................................                                         529

12       BENS PBLICOS ...............................................................................................................                 531
12.1       Divergncia conceitual .....................................................................................................                531
12.2       Disciplina no Cdigo Civil ..............................................................................................                   532
12.3       Domnio pblico ................................................................................................................            534
12.4       Res nullius .............................................................................................................................   537
12.5       Bens pblicos da Unio ....................................................................................................                 537
12.6       Bens pblicos dos Estados ...............................................................................................                   537
12.7       Bens pblicos do Distrito Federal..................................................................................                         538
12.8       Bens pblicos dos Municpios ........................................................................................                       538
12.9       Bens pblicos dos Territrios Federais.........................................................................                             538
12.10      Bens pblicos da Administrao Indireta....................................................................                                 538
12.11      Bens pblicos de concessionrios e permissionrios ................................................                                         539
12.12      Classificao........................................................................................................................       539
           12.12.1 Bens de uso comum do povo..........................................................................                                 540
           12.12.2 Bens de uso especial .........................................................................................                      540
           12.12.3 Bens dominicais ................................................................................................                    541
12.13      Bens pblicos necessrios e bens pblicos acidentais ...............................................                                        542
12.14      Atributos ..............................................................................................................................    542
12.15      Requisitos para alienao dos bens pblicos...............................................................                                  543
12.16      Afetao e desafetao ......................................................................................................               544
12.17      Patrimnio pblico disponvel e patrimnio pblico indisponvel.......................                                                      545
12.18      Formas de uso .....................................................................................................................         546
12.19      Concesso, permisso e autorizao .............................................................................                            546
12.20      Aforamento pblico ..........................................................................................................               548
12.21      Formas de aquisio e alienao ....................................................................................                        548
12.22      Questes...............................................................................................................................     549

13       DESAPROPRIAO ..........................................................................................................                     555
13.1       Introduo ...........................................................................................................................      555
13.2       Fundamentos jurdico-polticos .....................................................................................                        555
28                                              Manual de Direito Administrativo

13.3      Competncia para legislar ...............................................................................................                 556
13.4      Base constitucional............................................................................................................           556
13.5      Normatizao infraconstitucional ................................................................................                         557
13.6      Conceitos doutrinrios .....................................................................................................              558
13.7      Nosso conceito ...................................................................................................................        558
13.8      Forma originria de aquisio da propriedade ...........................................................                                  560
13.9      Institutos afins ....................................................................................................................     560
13.10     Fundamentos normativos da desapropriao .............................................................                                    561
          13.10.1 Necessidade pblica .........................................................................................                     562
          13.10.2 Utilidade pblica...............................................................................................                  562
          13.10.3 Interesse social ..................................................................................................               563
13.11     Objeto da desapropriao ................................................................................................                 564
13.12     Excees  fora expropriante.........................................................................................                    566
13.13     Espcies de desapropriao .............................................................................................                  567
          13.13.1 Desapropriao para reforma agrria (art. 184 da CF) ...........................                                                  567
             13.13.1.1 Procedimento da desapropriao rural ...............................................                                         569
          13.13.2 Desapropriao para poltica urbana (art. 182,  4, III, da CF) ..........                                                       570
          13.13.3 Desapropriao de bens pblicos .................................................................                                 571
          13.13.4 Desapropriao indireta..................................................................................                         572
          13.13.5 Desapropriao por zona ................................................................................                          572
          13.13.6 Desapropriao ordinria ...............................................................................                          573
          13.13.7 Desapropriao confiscatria .......................................................................                              573
13.14     Fases da desapropriao ...................................................................................................               574
13.15     Ao de desapropriao e imisso provisria .............................................................                                 576
13.16     Retrocesso (art. 519 do CC)..........................................................................................                    578
13.17     Indenizao .........................................................................................................................     579
13.18     Desistncia da desapropriao........................................................................................                     580
13.19     Direito de extenso ............................................................................................................          581
13.20     Questes...............................................................................................................................   581

14      ESTATUTO DA CIDADE ....................................................................................................                     589
14.1      Introduo ...........................................................................................................................    589
14.2      Natureza jurdica do Estatuto da Cidade .....................................................................                             589
14.3      Diretrizes gerais da poltica urbana ...............................................................................                      590
14.4      Instrumentos da poltica urbana ....................................................................................                      591
          14.4.1 Parcelamento, edificao ou utilizao compulsria...............................                                                  593
          14.4.2 IPTU progressivo no tempo ..........................................................................                               593
          14.4.3 Desapropriao urbanstica ...........................................................................                             593
          14.4.4 Usucapio especial de imvel urbano ..........................................................                                     594
          14.4.5 Direito de superfcie .........................................................................................                    594
          14.4.6 Direito de preempo ......................................................................................                        595
          14.4.7 Outorga onerosa do direito de construir ....................................................                                       595
          14.4.8 Operaes urbanas consorciadas..................................................................                                   596
          14.4.9 Transferncia do direito de construir ..........................................................                                   596
          14.4.10 Estudo de impacto de vizinhana .................................................................                                 596
          14.4.11 Plano diretor ......................................................................................................              597
                                                                        Sumrio                                                                      29

14.5       Gesto democrtica da cidade ........................................................................................                     597
14.6       Questes...............................................................................................................................   598

15       SERVIOS PBLICOS ......................................................................................................                    599
15.1       Servios pblicos e domnio econmico ......................................................................                              599
15.2       Conceito de servio pblico ............................................................................................                  600
15.3       Servios pblicos uti universi e uti singuli .....................................................................                        601
15.4       Nosso conceito ...................................................................................................................        602
15.5       Titularidade do servio pblico .....................................................................................                     603
15.6       Servios pblicos federais, estaduais, municipais e distritais .................................                                          603
           15.6.1 Servios notariais e de registro......................................................................                             605
15.7       Princpios do servio pblico ..........................................................................................                  606
15.8       Servios essenciais .............................................................................................................         608
15.9       Formas de prestao ..........................................................................................................            609
15.10      Responsabilidade do prestador de servios pblicos ................................................                                       610
15.11      Formas de remunerao ...................................................................................................                 610
15.12      Classificao dos servios pblicos ...............................................................................                       611
15.13      Direitos do usurio ............................................................................................................          613
15.14      Questes...............................................................................................................................   613

16       CONTROLE DA ADMINISTRAO ................................................................................                                  617
16.1  Conceito ...............................................................................................................................       617
16.2  Objetivos ..............................................................................................................................       617
16.3  Natureza jurdica ...............................................................................................................              617
16.4  Classificao........................................................................................................................          617
16.5  Controle administrativo ..................................................................................................                     619
      16.5.1 Recurso hierrquico prprio e imprprio ..................................................                                              619
16.6 Controle legislativo ...........................................................................................................                620
      16.6.1 Tribunais de Contas .........................................................................................                           621
16.7 Controle judicial ................................................................................................................              623
16.8 Prescrio no Direito Administrativo ..........................................................................                                 625
16.9 Coisa julgada administrativa ..........................................................................................                         625
16.10 Questes...............................................................................................................................        626

17       PROCESSO ADMINISTRATIVO .....................................................................................                               629
17.1       Processo administrativo na CF/88 ................................................................................                         629
17.2       Lei do Processo Administrativo  n. 9.784/99 ...........................................................                                  629
17.3       Processo ou procedimento administrativo?................................................................                                  630
17.4       Espcies de processo administrativo ............................................................................                          630
17.5       Princpios do processo administrativo .........................................................................                           631
17.6       Conceitos de rgo, entidade e autoridade ..................................................................                              632
17.7       Direitos do administrado .................................................................................................                632
17.8       Deveres do administrado .................................................................................................                 632
17.9       Instaurao do processo ...................................................................................................               633
17.10      Legitimados para o processo administrativo ..............................................................                                 633
 30                                              Manual de Direito Administrativo

17.11 Da competncia ..................................................................................................................               633
17.12 Impedimentos e suspeio no processo administrativo ..........................................                                                  634
17.13 Forma, tempo e lugar dos atos do processo .................................................................                                     635
17.14 Comunicao dos atos ......................................................................................................                     635
17.15 Instruo do processo .......................................................................................................                   636
17.16 Dever de decidir .................................................................................................................              636
17.17 Desistncia ..........................................................................................................................          637
17.18 Recursos administrativos ................................................................................................                       637
      17.18.1 Permisso da reformatio in pejus ....................................................................                                   638
17.19 Dos prazos ...........................................................................................................................          638
17.20 Questes...............................................................................................................................         638

18       LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LEI COMPLEMENTAR N. 101/2000) ........                                                                       643
18.1       Justificativa ..........................................................................................................................   643
18.2       Bases constitucionais ........................................................................................................             643
18.3       Contexto histrico .............................................................................................................           644
18.4       Compatibilidade com a Lei n. 4.320/64.......................................................................                               645
18.5       Objetivos da LRF e pressupostos da responsabilidade fiscal..................................                                               645
18.6       Natureza jurdica e mbito de aplicao da LRF .......................................................                                     646
18.7       Conceito de receita corrente lquida .............................................................................                         646
18.8       Planejamento e sistema oramentrio na LRF ...........................................................                                     646
18.9       Previso e arrecadao da receita pblica ....................................................................                             647
18.10      Renncia de receita ...........................................................................................................            648
18.11      Gerao de despesa pblica .............................................................................................                   649
18.12      Despesa obrigatria de carter continuado .................................................................                                649
18.13      Despesas com pessoal .......................................................................................................               650
18.14      Controle da despesa total com pessoal .........................................................................                            651
18.15      Questes...............................................................................................................................    652

GABARITO ....................................................................................................................................         659

REFERNCIAS..............................................................................................................................             663
     1
        NOES GERAIS




1.1 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
      Existe divergncia entre os doutrinadores quanto ao conceito de Direito
Administrativo. Na verdade, cada autor escolhe certos elementos que considera
mais significativos para chegar ao conceito, como se pode notar nos exemplos abaixo.
      Repare que o conceito de Celso Antnio Bandeira de Mello enfatiza a ideia
de funo administrativa: "o direito administrativo  o ramo do direito pblico que
disciplina a funo administrativa, bem como pessoas e rgos que a exercem".1
      Hely Lopes Meirelles, por sua vez, destaca o elemento finalstico na conceituao:
os rgos, agentes e atividades administrativas como instrumentos para realizao
dos fins desejados pelo Estado. Vejamos: "o conceito de Direito Administrativo Bra-
sileiro, para ns, sintetiza-se no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem
os rgos, os agentes e as atividades pblicas
                                                      A prova de Assistente Administrativo ela-
tendentes a realizar concreta, direta e imedia-       borada pela Fepese/SC considerou COR-
tamente os fins desejados pelo Estado".2              RETA a afirmao: "O direito administrativo
                                                      sin teti za -se no conjunto harmnico de
      Maria Sylvia Zanella Di Pietro pe em           princpios jurdicos que regem os rgos e
evidncia como objeto do Direito Administra-          as atividades pblicas tendentes a realizar
                                                      concreta, dire ta e indiretamente os fins
tivo: rgos, agentes e as pessoas integrantes        desejados do Estado".
da Administrao Pblica no campo jurdico
no contencioso: "o ramo do direito pblico           A prova de Tcnico da Receita Federal/ 2003
que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas       fei ta pela Esaf considerou CORRETA a
jurdicas administrativas que integram a Ad-          afir mao: "No conceito de Direito Admi-
                                                      nis trati vo, pode-se entender ser ele um
ministrao Pblica, a atividade jurdica no         conjunto har monioso de normas e princ-
contenciosa que exercer e os bens de que se           pios, que re gem relaes entre rgos
                                                      pblicos, seus ser vidores e administrados,
utiliza para a consecuo de seus fins, de na-        no concernente s atividades estatais, mas
tureza pblica".3                                     no compreendendo a regncia de ativida-
                                                           des contenciosas".

1
    Curso de direito administrativo, p. 37.
2
    Direito administrativo brasileiro, p. 38.
3
    Direito administrativo, p. 47.
    32                               Manual de Direito Administrativo


     Bastante inovador, o conceito de Jos dos Santos Carvalho Filho que gira em
torno das relaes jurdico-administrativas: "o conjunto de normas e princpios
que, visando sempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as
pessoas e rgos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir".4
     Para concursos pblicos, o conceito mais adequado parece ser o que combina
os trs elementos mencionados pelos referidos autores: a natureza de direito pbli-
co; o complexo de princpios e normas; e a funo administrativa, que engloba os
rgos, agentes e pessoas da Administrao.
     Assim, Direito Administrativo  o ramo do direito pblico que estuda5
princpios e normas reguladores do exerccio da funo administrativa.

1.2        TAXINOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
      Taxinomia  a natureza jurdica de determinado instituto do direito. Indicar a
natureza jurdica consiste em apontar a qual grande categoria do direito o instituto
pertence. Quando se trata de um ramo do direito, a indagao sobre sua natureza ju-
rdica resume-se em classific-lo como ramo do Direito Pblico ou do Direito Privado.
      Os ramos do Direito Pblico estudam a disciplina normativa do Estado. So de
Direito Pblico os seguintes ramos: Administrativo, Tributrio, Constitucional,
Eleitoral, Penal, Urbanstico, Ambiental, Econmico, Financeiro, Internacional P-
blico, Internacional Privado, Processo Civil, Processo Penal e Processo do Trabalho.
      Por outro lado, pertencem ao Direito Privado os ramos voltados  compreenso
do regramento jurdico dos particulares. Atualmente, enquadram-se nessa catego-
ria o Direito Civil, o Empresarial e o do Trabalho.6
  A prova da Magistratura/PE considerou
                                                   No h dvida de que o Direito Adminis-
  CORRETA a afirmao: "Entre os ramos da    trativo  ramo do Direito Pblico na medida
  cincia jurdica, o Direito Administrativo em que seus princpios e normas regulam o
  pertence ao Direito Pblico Interno".
                                             exerccio de atividades estatais, especialmen-
                                             te a funo administrativa.

1.3        DIREITO ADMINISTRATIVO VERSUS CINCIA DA ADMINISTRAO
     Em que pese a proximidade entre os dois ramos do conhecimento,  importan-
te no confundir Direito Administrativo com a Cincia da Administrao. Esta

4
         Manual de direito administrativo, p. 8.
5
         Ao afirmar que o Direito Administrativo "estuda" os princpios e normas, adotei uma postura
         metodolgica que considera o ramo do direito como uma cincia explicativa das regras jurdicas.
         H quem prefira falar do Direito Administrativo como o prprio conjunto de princpios e normas,
         destacando o objeto da cincia ( a opo feita por Hely Lopes Meirelles no conceito acima referido
         quando assevera que o Direito Administrativo " o conjunto de princpios jurdicos"). A possibili-
         dade de adoo dessas duas posturas revela a dualidade entre o direito como cincia e o direito como
         objeto da cincia.
6
         H quem sustente, entretanto, que o Direito do Trabalho seria ramo do Direito Pblico. Mas tal
         posio  minoritria.
                                             Noes gerais                                           33

consiste no estudo das tcnicas e estratgias para melhor planejar, organizar,
dirigir e controlar a gesto governamental. O certo  que o Direito Administra-
tivo define os limites dentro dos quais a gesto pblica (Cincia da Administrao)
pode ser validamente realizada.
             Quadro comparativo entre Direito Administrativo e Cincia da Administrao
                Direito Administrativo                          Cincia da Administrao
    Ramo jurdico                                    No  ramo jurdico
    Estuda princpios e normas de direito            Estuda tcnicas de gesto pblica
    Cincia deontolgica (normativa)                 Cincia social
    Fixa limites para a gesto pblica               Subordina-se s regras do Direito Administrativo


1.4     ADMINISTRAO BUROCRTICA VERSUS ADMINISTRAO GERENCIAL
     Exigida em alguns concursos pblicos recentes, a diferena entre o modelo de
administrao burocrtica e o modelo de administrao gerencial no  propria-
mente tema do Direito Administrativo, mas da Cincia da Administrao. O in-
teresse das bancas de concurso nessa distino baseia-se no pressuposto de que os
institutos tradicionais do Direito Administrativo brasileiro refletem o modelo
de administrao burocrtica,7 marcado pelas seguintes caractersticas: a) toda
autoridade baseada na legalidade; b) relaes hierarquizadas de subordinao entre
rgos e agentes; c) competncia tcnica como critrio para seleo de pessoal; d)
remunerao baseada na funo desempenhada, e no pelas realizaes alcanadas;
e) controle de fins; f) nfase em processos e ritos.
     Com o advento da reforma administrativa promovida pela Emenda Constitu-
cional n. 19/988 e fortemente inspirada em uma concepo neoliberal de poltica
econmica, pretendeu-se implementar outro modelo de administrao pblica: a
administrao gerencial.
                          CUIDADO: Saiba que o modelo da administrao gerencial, inspirador da Emen-
                          da n. 19/98,  acusado por muitos administrativistas de servir como pretexto
                          para diminuir os controles jurdicos sobre a Administrao Pblica. Aparente-
                          mente simptica, a ideia de administrao gerencial pressupe administrado-
                          res pblicos ticos, confiveis, bem -intencionados... uma raridade no Brasil!

     A administrao gerencial (ou governana consensual) objetiva atribuir maior
agilidade e eficincia na atuao administrativa, enfatizando a obteno de resul-

7
      O mais importante estudioso do modelo de administrao burocrtica foi o socilogo alemo Max
      Weber.
8
      Promulgada no governo Fernando Henrique Cardoso na onda do processo de privatizaes, a
      Emenda Constitucional n. 19/98 promoveu mudanas no Direito Administrativo constitucional
      pautadas pela lgica empresarial da eficincia e pelo modelo neoliberal do Estado mnimo. A baixa
      qualidade tcnica das reformas propostas e a antiptica insistncia em reduzir controles legais
      tornaram a Emenda n. 19/98 um diploma mal visto pelos administrativistas.
    34                                  Manual de Direito Administrativo


tados, em detrimento de processos e ritos, e estimulando a participao popular na
gesto pblica. Diversos institutos de Direito Administrativo refletem esse mode-
lo de administrao gerencial como o princpio da eficincia, o contrato de gesto,
as agncias executivas, os instrumentos de parceria da Administrao, a reduo
de custos com pessoal, descentralizao administrativa etc.
     A noo central da administrao gerencial  o princpio da subsidiariedade
pelo qual no se deve atribuir ao Estado seno as atividades de exerccio invivel
pela iniciativa privada.
            Quadro comparativo entre a administrao burocrtica e a administrao gerencial
                                    Administrao burocrtica              Administrao gerencial
     Perodo-base                Antes de 1998                        Aps 1998
     Norma-padro               DL n. 200/67                          Emenda n. 19/98
     Paradigma                  A lei                                 O resultado
     Valores-chave              Hierarquia, forma e processo          Colaborao, eficincia e parceria
     Controle                   Sobre meios                           Sobre resultados
     Institutos                 Licitao, processo administrativo, Contrato de gesto, agncias
     relacionados               concurso pblico e estabilidade     executivas e princpio da eficincia


1.5 CARACTERSTICAS TCNICAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
       Analisando o Direito Administrativo francs, Jean Rivero9 identificou trs
caractersticas tcnicas fundamentais do referido ramo:10
                                                  a) o Direito Administrativo  um ramo recente:
  A prova da Magistratura Federal da 1 Re-
  gio considerou CORRETA a afirmao:
                                             desenvolveu-se somente a partir do sculo XIX;
  "Costuma -se indicar o stio histrico do       b) o Direito Administrativo no foi codifica-
  advento do Direito Administrativo, como
  ramo autnomo, entre o fim do sculo XVIII
                                             do: na Frana, pas de Rivero, assim como no
  e o incio do sculo XIX".                 Brasil, o Direito Administrativo no est uni-
                                             ficado em um cdigo prprio, e sim discipli-
nado em leis esparsas. Entretanto, temos no Brasil alguns diplomas normativos que
se caracterizam como verdadeiras codificaes parciais: conferem sistematizao
a grupos especficos de assuntos, como  o caso do Cdigo Aeronutico (Lei n.
7.565/86), Cdigo de guas (Decreto n. 24.643/34) e Lei do Processo Adminis-
trativo (Lei n. 9.784/99);
       c) o Direito Administrativo  largamente jurisprudencial: ao apresentar essa carac-
terstica, Rivero tem em vista o sistema francs do contencioso administrativo,

9
         Jean Rivero (pronuncia-se "jan riverr") (Frana, 1910 -2001): importante administrativista francs,
         foi professor honorrio da Universidade de Paris, dedicou especial ateno ao estudo do Direito
         Admi nistrativo Comparado. Sugesto de leitura: Direito administrativo, em portugus, Editora
         Almedina.
10
         Direito administrativo, p. 35 -37.
                                        Noes gerais                              35

bastante diferente do modelo adotado no Brasil. Na Frana, as causas de interesse
da Administrao Pblica no so julgadas no Poder Judicirio, mas por um comple-
xo autnomo de rgos administrativos cujas decises ajudaram a desenhar a feio
que o Direito Administrativo tem no mundo moderno. A influncia da jurispru-
dncia do contencioso administrativo francs sobre o Direito Administrativo no
Brasil foi bastante significativa, especialmente em temas como teoria do desvio de
poder, teoria dos motivos determinantes, contratos administrativos e responsabi-
lidade do Estado. Porm, no Brasil, onde no existe o contencioso administrativo,
j que todas as causas so decididas pelo Poder Judicirio (modelo ingls da juris-
dio una), o Direito Administrativo baseia-se diretamente na lei, sendo bem
menos expressiva a influncia das decises judiciais para a compreenso das ques-
tes de Direito Administrativo.
     Adaptando as consideraes de Rivero  nossa realidade, podemos concluir
que o Direito Administrativo no Brasil possui quatro caractersticas tcnicas
fundamentais:
     1)  um ramo recente;
     2) no est codificado, pois sua base normativa decorre de legislao
esparsa e codificaes parciais;
     3) adota o modelo ingls da jurisdio una como forma de controle da
administrao;
     4)  influenciado apenas parcialmente pela jurisprudncia, uma vez que
as manifestaes dos tribunais exercem apenas influncia indicativa.

1.6 CRITRIOS PARA DEFINIO DO OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
     Embora no adote o contencioso administrativo, o Direito Administrativo
brasileiro foi amplamente influenciado pela experincia francesa em relao a esse
modelo. As causas de interesse da Administrao, na Frana, no so julgadas pelo
Poder Judicirio, mas por um complexo autnomo de rgos administrativos. Por
isso, naquele pas, a busca de um critrio especfico capaz de identificar os temas
peculiares ao direito da administrao pblica constitui um problema fundamental
para definir as competncias do Poder Judicirio e do contencioso administrativo.
Alm dessa razo de ordem prtica, a procura por um critrio definidor do objeto
do Direito Administrativo foi indispensvel para o reconhecimento do status de
ramo jurdico autnomo. Segundo Diogenes Gasparini,11 podem ser mencionadas
seis correntes principais dedicadas a apresentar um critrio unitrio para a con-
ceituao do Direito Administrativo e consequentemente a definio de seu objeto:
     1) corrente legalista: considera que o Direito Administrativo resume-se ao con-
junto da legislao administrativa existente no pas. Tal critrio  reducionista, pois
desconsidera o papel fundamental da doutrina na identificao dos princpios b-
sicos informadores do ramo;

11
     Direito administrativo, p. 3 -6.
 36                                    Manual de Direito Administrativo


                                                2) critrio do Poder Executivo: consiste em
     A prova de Procurador da AGU elaboradaidentificar o Direito Administrativo como o
     pelo Cespe considerou ERRADA a afirma-complexo de leis disciplinadoras da atuao
     o: "Em face da realidade da administra-
                                           do Poder Executivo. Esse critrio  inaceitvel
     o pblica brasileira,  juridicamente
                                           porque ignora que a funo administrativa
     correto afirmar que o critrio adotado para
     a conceituao do direito administrativo
                                           tambm pode ser exercida fora do mbito do
     no pas  o critrio do Poder Executivo".
                                           Poder Executivo, como ocorre nas tarefas
administrativas desempenhadas pelo Legislativo e pelo Judicirio (funo atpica)
e tambm cometidas a particulares por delegao estatal (exemplo: concessionrios
e permissionrios de servio pblico);
     3) critrio das relaes jurdicas: com base nesse critrio, pretende-se definir o
Direito Administrativo como a disciplina das relaes jurdicas entre a Administra-
o Pblica e o particular. A insuficincia do critrio  clara, pois todos os ramos
do Direito Pblico possuem relaes semelhantes e, alm disso, muitas atuaes
administrativas no se enquadram no padro convencional de um vnculo interpes-
soal, como  o caso da expedio de atos normativos e da gesto de bens pblicos;
     4) critrio do servio pblico: muito utilizado entre autores franceses na metade do
sculo passado, tal critrio considera que o Direito Administrativo tem como objeto
a disciplina jurdica dos servios pblicos. O critrio mostra-se, atualmente, insuficien-
te na medida em que a Administrao Pblica moderna desempenha muitas atividades
que no podem ser consideradas prestao de servio pblico, como  o caso do poder
de polcia e das atuaes de fomento (incentivo a determinados setores sociais);
     5) critrio teleolgico ou finalstico: considera que o Direito Administrativo deve
ser conceituado a partir da ideia de atividades que permitem ao Estado alcanar
seus fins. Essa concepo  inconclusiva em razo da dificuldade em definir quais
so os fins do Estado;
     6) critrio negativista: diante da complexa tarefa de identificar o objeto prprio
do Direito Administrativo, alguns autores chegaram a sustentar que o ramo somen-
te poderia ser conceituado por excluso, isto , seriam pertinentes ao Direito Ad-
ministrativo as questes no pertencentes ao objeto de interesse de nenhum outro
ramo jurdico. Tal modo de analisar o problema  insatisfatrio por utilizar um
critrio negativo (cientificamente frgil) para estabelecer a conceituao.
     Atualmente, tem predominado a adoo do critrio funcional, segundo o qual
o Direito Administrativo  o ramo jurdico que estuda a disciplina normativa da
funo administrativa, independentemente de quem esteja encarregado de exerc-
-la: Executivo, Legislativo, Judicirio ou particulares mediante delegao estatal.
     A partir desses diferentes critrios utilizados para conceituar o objeto do Di-
reito Administrativo, Diogo de Figueiredo Moreira Neto elabora um quadro evo-
lutivo do tema identificando diversas escolas:12

12
       Curso de direito administrativo, p. 44. A estrutura do quadro evolutivo e a conceituao das diferen-
       tes escolas  uma reproduo adaptada de trechos do citado administrativista.
                                              Noes gerais                                  37

     1) Escola Francesa: tambm chamada de Escola Clssica ou Legalista, propu-
nha um sentido limitativo ao conceito de Direito Administrativo, restringindo-o
ao estudo das normas administrativas de determinado pas.
     2) Escola Italiana: igualmente adepta de uma conceituao limitativa, enten-
dia o Direito Administrativo como o estudo dos atos do Poder Executivo. Seus
grandes expoentes foram Lorenzo Meucci, Oreste Ranelletti e Guido Zanobini.
     3) Escola dos Servios Pblicos: considerava o Direito Administrativo como
o estudo do conjunto de regras disciplinadoras dos servios pblicos. Teve entre
seus adeptos Lon Duguit e Gaston Jze.
     4) Escola do Interesse Pblico: entendia que a noo fundamental para con-
ceituar o Direito Administrativo era a ideia de bem comum ou interesse pblico,
cuja proteo seria a finalidade ltima do Estado.
     5) Escola do Bem Pblico: defendida por Andr Buttgenbach, entendia que
a noo-chave para conceituao do Direito Administrativo seria a de bem pblico.
     6) Escola dos Interesses Coletivos: sustentava que a defesa dos interesses
coletivos era a base para conceituar o Direito Administrativo.
     7) Escola Funcional: procurou associar o contedo do Direito Administrati-
vo ao estudo da funo administrativa.
     8) Escola Subjetiva: defendida no Brasil por Ruy Cirne Lima e Jos Cretella
Jnior, centralizava a conceituao do Direito Administrativo nas pessoas e rgos
encarregados de exercer as atividades administrativas.
     9) Escolas Contemporneas: as escolas mais atuais tendem a utilizar diversos
critrios combinados para oferecer um conceito mais abrangente de Direito Admi-
nistrativo capaz de incluir todas as atividades desempenhadas pela Administrao
Pblica moderna.

1.7     REGRAS, PRINCPIOS E NORMAS
     Ao conceituar Direito Administrativo, afirmamos que  o ramo que estuda
"princpios e normas". Cabe aqui um esclarecimento. Os estudos clssicos sobre
o ordena mento jurdico tendem a adotar a expresso "regra jurdica" como um
gnero que comporta duas espcies: os princpios e as normas.13 Assim, a regra
jurdica seria todo comando de conduta estabelecido pelo Direito. Tais regras, por
sua vez, seriam de dois tipos: a) princpios  regras gerais norteadoras de todo o
sistema jurdico; b) normas  comandos especficos de conduta voltados  discipli-
na de comportamentos determinados.
     Autores mais modernos, entretanto, tm preferido abordar o problema de for-
ma diversa.14 Norma jurdica seria um gnero, dividido em duas espcies: a regra

13
      Vide, por exemplo, Norberto Bobbio, Teoria do ordenamento jurdico.
14
       o caso de Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 18.
38                           Manual de Direito Administrativo


(norma especfica disciplinadora de comportamentos especficos) e o princpio
(regra geral de contedo mais abrangente do que o da norma).
     A divergncia no tem grande importncia prtica, mas  preciso reconhecer
que esta ltima forma de classificar os comandos jurdicos tem uma vantagem:
reforar a ideia de que, assim como as regras especficas, os princpios adminis-
trativos tambm so normas dotadas de fora cogente capaz de disciplinar o
comportamento da Administrao Pblica.
     Portanto, desde que no se questione a fora cogente dos princpios jurdicos
(possuem fora cogente mxima), no faz diferena denominar os comandos mais
especficos como normas ou regras.

1.7.1 Diferenas entre princpios e normas
     O Direito  uma linguagem prescritiva, pois regula os comportamentos humanos
comunicando regras obrigatrias. Essa linguagem prescritiva pode ser entendida
em dois nveis diferentes: o plano do texto e o plano da regra. O texto  a forma; a
regra normativa  o contedo do texto. As leis (texto) veiculam regras jurdicas
(contedo). Por meio da interpretao, o operador do direito extrai a regra a partir
do texto. Assim, um s diploma legal (por exemplo, o Estatuto do Servidor Pblico
Federal  Lei n. 8.112/90) contm inmeras regras. Essa distino entre forma e
contedo  indispensvel para compreender muitos problemas de Direito Admi-
nistrativo, como a diferena entre decreto (forma) e regulamento (contedo). O
decreto  o continente (texto); o regulamento, o contedo (regra).
                     DICA: "Artigos", "pargrafos", "incisos" e "alneas" so partes integrantes do
                     tex to (forma), e no da norma (contedo). Por isso, em exames orais ou provas
                     escritas, evite falar "o art. x prescreve isso ou aquilo". D preferncia por afirmar
                     que "a norma do art. x prescreve isso ou aquilo":  tecnicamente mais correto.

     Como todo ramo jurdico, o Direito Administrativo possui dois tipos de regras
cogentes: os princpios e as normas. Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Pu-
blicidade e Eficincia so exemplos de princpios administrativos (art. 37, caput, da
Constituio Federal):
     "A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de le-
galidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia."
     Diante da sua direta previso no Texto Constitucional, esses cinco princpios
so chamados de princpios expressos ou explcitos.
     Pelo contrrio, o disposto no art. 40,  1, II, da CF, segundo o qual os servido-
res pblicos so aposentados compulsoriamente aos 70 anos de idade,  uma regra.
     Podemos diferenciar princpios e normas a partir de vrios critrios:
     a) quanto  abrangncia: os princpios disciplinam maior quantidade de
casos prticos; enquanto as normas so aplicveis a um nmero menor de situaes
concretas;
                                                Noes gerais                                              39

     b) quanto  abstrao do contedo: os princpios possuem um contedo mais
geral dotado de acentuado nvel de abstrao; j as normas tm um contedo redu-
zido  disciplina de certas condutas;
     c) quanto  importncia sistmica: os princpios sintetizam os valores fun-
damentais de determinado ramo jurdico; enquanto as normas no cumprem tal
papel dentro do sistema, apenas regulam condutas especficas;
     d) quanto  hierarquia no ordenamento jurdico: como consequncia da
distino anterior, os princpios ocupam posio hierarquicamente superior peran-
te as normas, prevalecendo sobre elas em caso de conflito; as normas posicionam-
-se abaixo dos princpios na organizao vertical do ordenamento, tendo a validade
de seu contedo condicionada  compatibilidade com os princpios;
     e) quanto  tcnica para solucionar antinomias:15 os princpios enunciam
valores fundamentais do ordenamento jurdico de modo que, havendo coliso en-
tre dois ou mais princpios, emprega-se a lgica da cedncia recproca, aplicando-
-se ambos, simultaneamente, mas com os contedos mitigados; enquanto no
conflito entre normas surge uma questo de validade, utilizando-se da regra do
tudo ou nada, de modo que uma norma  aplicada afastando a incidncia da outra;
     f) quanto ao modo de criao: os princpios jurdicos so revelados pela dou-
trina num processo denominado abstrao indutiva, pelo qual as regras especficas
so tomadas como ponto de partida para identificao dos valores fundamentais
inerentes ao sistema (princpios). Desse modo, o papel desempenhado pelo legis-
lador na criao de um princpio jurdico  indireto, pois, aps criar as diversas
normas do sistema, cabe  doutrina identificar os princpios fundamentais ali con-
tidos; ao contrrio das normas, que so criadas diretamente pelo legislador;
     g) quanto ao contedo prescritivo: os princpios tm contedo valorativo
que, muitas vezes, no prescreve uma ordem especfica para regulao de compor-
tamentos; enquanto o contedo das normas sempre se expressa por meio de um
dos trs modais denticos existentes: permitido, proibido e obrigatrio. Toda
norma jurdica permite, probe ou obriga determinada conduta humana.

15
     Antinomia  o conflito entre regras jurdicas dentro de determinado sistema. De acordo com Nor-
     berto Bobbio, existem trs critrios para solucionar antinomias: 1) critrio cronolgico: norma
     posterior revoga norma anterior; 2) critrio hierrquico: norma de nvel superior revoga norma
     inferior; 3) critrio da especialidade: norma especial revoga norma geral de dois princpios. Pode,
     entretanto, haver conflito entre os critrios. Se o conflito for critrio hierrquico x critrio cronolgi-
     co, o hierrquico prevalece (se a norma anterior superior  antinmica em relao  norma posterior
     in ferior, prevalece a norma anterior superior). Se o conflito for critrio da especialidade x critrio
     cronolgico, prevalece o critrio da especialidade (se a norma anterior especial  incompatvel com
     uma norma posterior geral, prevalece a norma anterior especial). Mas se o conflito for critrio hierr-
     quico x critrio da especialidade, no existe uma soluo predefinida (se norma superior geral entra
     em conflito com norma inferior especial, como os dois critrios so fortes, a melhor sada somente
     poder ser avaliada diante do caso concreto). Norberto Bobbio, Teoria do ordenamento jurdico,
     p. 105 -110.
40                           Manual de Direito Administrativo


    Modais denticos so os contedos lgicos possveis de uma norma jurdica:
permitido (representado, em termos lgicos, pela letra P), proibido (letra V, inicial
de verboten, palavra alem que significa proibido) e obrigatrio (O).
    Podemos sintetizar as semelhanas e diferenas entre princpios e normas na
seguinte tabela comparativa:

                            Comparao entre princpios e normas
                                       Princpios                       Normas
  Fora cogente              Fora cogente mxima           Fora cogente mxima
  Abrangncia                Atingem maior quantidade de    Disciplinam menos casos
                             casos prticos
  Abstrao do contedo      Contedo mais geral            Contedo mais especfico
  Importncia sistmica      Enunciam valores fundamentais Somente disciplinam casos
                             do sistema                    concretos
  Hierarquia no ordenamento Hierarquia superior             Hierarquia inferior
  Tcnica para solucionar    Cedncia recproca             Lgica do tudo ou nada
  antinomias
  Modo de criao            Revelados pela doutrina        Criadas diretamente pelo
                                                            legislador
  Contedo prescritivo       Podem no ter modal dentico   Sempre tm no contedo um
                                                            modal dentico: "permitido",
                                                            "proibido" ou "obrigatrio"

     Importante destacar que, segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, os prin-
cpios so capazes de produzir as seguintes espcies de eficcia:
     1) eficcia imediata dirimente: consiste em suprimir a produo de efeitos de
normas e atos concretos incompatveis com o princpio;
     2) eficcia imediata impediente ou redutora: impede em parte a produo de efeitos
de normas e atos concretos parcialmente incompatveis com o contedo do princpio;
     3) eficcia mediata axiolgica: afirma na ordem jurdica os valores por ela pro-
tegidos;
     4) eficcia mediata monogentica: ao reforar determinados fundamentos
finalstico-valorativos, o princpio contribui para a formao de novos princpios e
preceitos especficos;
     5) eficcia mediata otimizadora: orienta a interpretao de preceitos normativos,
permitindo a mais ampla e completa aplicao de seu contedo valorativo;
     6) eficcia mediata sistmica: interconecta o contedo de todos os preceitos do
ordenamento, garantindo unidade e coerncia ao sistema;
     7) eficcia mediata integrativa: diz respeito ao preenchimento de lacunas.

1.8   OBJETO IMEDIATO E MEDIATO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
   O Direito Administrativo  um ramo cientfico que estuda uma parcela das
normas componentes do ordenamento jurdico, a saber: as normas que disciplinam
                                    Noes gerais                                41

o exerccio da funo administrativa. Assim, o objeto imediato do Direito Admi-
nistrativo so os princpios e normas que regulam a funo administrativa. Por
sua vez, as normas e os princpios administrativos tm por objeto a disciplina das
atividades, agentes, pessoas e rgos da Administrao Pblica, constituindo
o objeto mediato do Direito Administrativo.

1.9    DIREITO ADMINISTRATIVO COMO "DIREITO COMUM"
     A complexidade das relaes sociais e o desenvolvimento do conhecimento
jurdico so fatores fundamentais para o processo de especializao dos ramos do
direito. Com o passar do tempo, um nico ramo jurdico vai se subdividindo e
dando origem a novas ramificaes. Cumpre relembrar que o direito em si  uno e
indivisvel, mas didaticamente as matrias podem ser organizadas em blocos separa-
dos para facilitar seu estudo.
     Aps o desmembramento e a criao de uma nova disciplina jurdica, o "ra-
mo-me" permanece servindo de referncia externa para a soluo de questes que
no possam ser resolvidas pela tcnica prpria do ramo especializado. Os casos
mais importantes envolvem problemas de integrao normativa. Integrao  o
processo tcnico-jurdico utilizado para preencher lacunas em determinado ramo.
Lacunas so hiatos na lei, espaos em branco, ausncia de norma apropriada para
resolver um caso concreto. Fala-se tambm na integrao como o processo de col-
matao (colmatao  a soluo de um caso concreto mediante o preenchimento
da lacuna jurdica) das lacunas. Nesse contexto, surge o conceito de "direito co-
mum"  fonte  qual se deve recorrer para suprir lacuna existente em ramo
especializado. Por ser o nascedouro de todos os ramos privatsticos, o Direito
Civil  o direito comum dos ramos de Direito Privado. Assim, por exemplo, ha-
vendo uma lacuna no Direito Empresarial incapaz de ser preenchida mediante so-
lues internas desse ramo, cabe ao operador do direito recorrer s regras anlogas
de Direito Civil.
     Ocorre que conhecida repartio didtico-cientfica do Direito em dois blocos,
Direito Pblico e Direito Privado, cria uma ressalva nesse processo de importao de
solues (integrao). Assim, se um ramo  de Direito Pblico, no faz sentido recor-
rer s normas anlogas presentes no Direito Civil. As solues jurdicas aplicveis a
problemas privados no servem de modelo para dirimir adequadamente controvrsias
que envolvem o Estado. So s normas e aos princpios administrativos que o opera-
dor do direito deve recorrer na hiptese de lacuna nos ramos juspublicsticos. O
Direito Administrativo  o direito comum dos ramos do Direito Pblico.

1.10   PRESSUPOSTOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
    O surgimento do Direito Administrativo, entendido como complexo de regras
disciplinadoras da atividade administrativa, somente foi possvel devido a dois
pressupostos fundamentais: 1) a subordinao do Estado s regras jurdicas,
42                        Manual de Direito Administrativo


caracterstica surgida com o advento do Estado de Direito e 2) a existncia de di-
viso de tarefas entre os rgos estatais. Dito de outro modo, a noo de Estado
de Direito e a concepo da Tripartio de Poderes tm status de conditio sine qua
non para a existncia do Direito Administrativo.
      Historicamente no havia sentido falar em um Direito Administrativo duran-
te a Idade Mdia, perodo caracterstico do Estado Absolutista (ou Estado de Pol-
cia), em que inexistiam regras jurdicas colocadas acima da vontade dos monarcas.
Foi somente aps a Revoluo Francesa, em 1789, que o fortalecimento dos Par-
lamentos criou condies para estabelecerem-se regras limitadoras da atuao da
administrao pblica. Ocorrida pouco antes da Revoluo Francesa, no mesmo
sculo XVIII, tem sido tambm apontada pelos estudiosos como decisiva para o
nascimento da ideia de um Direito Administrativo a publicao da obra O esprito
das leis (L'esprit des lois, 1748), de Charles-Louis de Secondat, ou Charles de Mon-
tesquieu, mais conhecido como Baro de Montesquieu, na qual o autor defendeu
a necessidade de uma distribuio do poder estatal entre rgos distintos como um
antdoto contra a concentrao de poderes e os abusos que caracterizavam as mo-
narquias absolutistas. Segundo Montesquieu, a experincia dos povos evidencia
que quem tem o poder possui uma tendncia a dele abusar, pondo em risco a liber-
dade do homem. Assim, torna-se necessrio frear essa inclinao natural por meio
de um sistema de controle do poder pelo poder. Muitos autores afirmam que Mon-
tesquieu no teria sido o primeiro a idealizar a tripartio de poderes, sendo comum
apontar A repblica (sculo IV a.C.), de Plato, e os Tratados sobre governos civis
(1689), do empirista ingls John Locke, como as verdadeiras origens da famosa
teoria. Parece inegvel, todavia, que a aceitao universal da repartio dos poderes
estatais entre rgos distintos, admitida como eficiente instrumento de conteno
de abusos, somente foi possvel devido  obra de Montesquieu.

1.11 AUTONOMIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
     Atualmente no existe mais controvrsia sobre a autonomia didtica e cient-
fica do Direito Administrativo diante dos demais ramos jurdicos. A existncia de
um objeto prprio (regras de direito disciplinadoras do exerccio da funo admi-
nistrativa) e a existncia de princpios especficos (legalidade, impessoalidade,
moralidade etc.) so fatores suficientes para conferir status de ramo autnomo.

1.12 ESTADO, GOVERNO, PODER EXECUTIVO, ADMINISTRAO PBLICA,
PODER EXECUTIVO E PODER PBLICO
     O domnio dos conceitos de "Estado", "Governo", "Poder Executivo", "Admi-
nistrao Pblica", "administrao pblica" (com minscula) e "poder executivo"
(com minscula)  indispensvel para compreenso de diversos temas do Direito
Administrativo.
                                          Noes gerais                                         43

     Estado  um povo situado em determi-
                                                     A prova de Tcnico de Administrao/PA
nado territrio e sujeito a um governo. Nesse        elaborada pelo Cespe considerou CORRE-
conceito despontam trs elementos: a) povo           TA a afirmao: "O Estado brasileiro  um
                                                     ente personalizado formado pelos elemen-
 a dimenso pessoal do Estado, o conjunto           tos povo, territrio e governo soberano".
de indivduos unidos para formao da vonta-
de geral do Estado. Povo no se confunde com populao, conceito demogrfico
que significa contingente de pessoas que, em determinado momento, esto no
territrio do Estado.  diferente tambm de nao, conceito que pressupe uma
ligao cultural entre os indivduos; b) territrio  a base geogrfica do Estado, sua
dimenso espacial; c) governo  a cpula di-
retiva do Estado. Indis pensvel, tambm,            A prova de Promotor de Justia/PR consi-
                                                     derou CORRETA a afirmao: "Segundo o
lembrar que o Estado organiza-se sob uma             esclio de Celso Ribeiro Bastos Estado `
ordem jurdica que consiste no complexo de           a organizao poltica sob a qual vive o
                                                     homem moderno (...) resultante de um povo
regras de direito cujo fundamento maior de           vivendo sobre um territrio delimitado e
validade  a Constituio. A soberania refere-       governado por leis que se fundam num
-se ao atributo estatal de no conhecer entida-      poder no sobrepujado por nenhum outro
                                                     externamente e supremo internamente'.
de superior na ordem externa, nem igual na           Com base nesta definio podemos afirmar
ordem interna (Jean Bodin).                          que os elementos fundamentais Povo,
                                                     Territrio e Governo (Poder) ainda so os
     Governo  um conceito que sofreu im-            componentes bsicos na constituio do
portante alterao de contedo. A concepo          Estado, segundo a doutrina".
clssica considerava que governo era sinnimo
de Estado, isto , a somatria dos trs Poderes: Legislativo, Executivo e Judicirio.
Atualmente, porm, governo, em sentido subjetivo,  a cpula diretiva do Estado,
responsvel pela conduo dos altos interesses       A prova de Analista de Finanas elaborada
estatais e pelo poder poltico, e cuja compo-        pela Esaf considerou CORRETA a afirmao:
sio pode ser modificada mediante eleies.         "O poder poltico de um Estado  composto
                                                     pelas funes legislativa, executiva e judicial
Nesse sentido, pode -se falar em "governo            e tem por caractersticas essenciais a unici-
FHC", "governo Lula". Na acepo objetiva ou         dade, a indivisibilidade e a indelegabilidade".
material, governo  a atividade diretiva do
Estado.
     Poder Executivo  o complexo de rgos estatais verticalmente estrutu-
rados sob direo superior do "Chefe do Executivo" (Presidente da Repblica,
Governador ou Prefeito, dependendo da esfera federativa analisada). Junto com
o Legislativo e o Judicirio, o Executivo compe a tripartio dos Poderes do
Estado.
     Administrao Pblica (com iniciais maisculas)  um conceito que no
coincide com Poder Executivo. Atualmente, o termo Administrao Pblica designa
o conjunto de rgos e agentes estatais no exerccio da funo administrativa,
independentemente se so pertencentes ao Poder Executivo, ao Legislativo, ao Ju-
dicirio, ou a qualquer outro organismo estatal (como Ministrio Pblico e Defen-
sorias Pblicas). Assim, por exemplo, quando o Supremo Tribunal Federal consti-
tui comisso de licitao para contratar determinado prestador de servios, a
 44                                  Manual de Direito Administrativo


comisso e seus agentes so da Administrao Pblica porque e enquanto exercem
essa funo administrativa.
                             MUITO IMPORTANTE (conceito fundamental): Administrao Pblica  o
                             conjunto de rgos e agentes estatais no exerccio da funo administrativa,
                             independentemente do Poder a que pertenam.

    Administrao pblica (com iniciais minsculas) ou poder executivo (com
minscula) so expresses que designam a atividade consistente na defesa con-
creta do interesse pblico.
                             DICA: Escrita com iniciais maisculas "Administrao Pblica"  um conjunto
                             de agentes e rgos estatais; grafada com minsculas, a expresso "adminis-
                             trao pblica" designa a atividade consistente na defesa concreta do interes-
                             se pblico.
                             Por isso, lembre: concessionrios e permissionrios de servio pblico exercem
                             administrao pblica, mas no fazem parte da Administrao Pblica.

     J o conceito de Poder Pblico em sentido orgnico ou subjetivo, segundo
Diogo de Figueiredo Moreira Neto,  "o complexo de rgos e funes, caracteriza-
do pela coero, destinado a assegurar uma ordem jurdica, em certa organizao
poltica considerada".16 Pode-se dizer que o autor considera Poder Pblico, em sen-
tido subjetivo, como sinnimo de Estado. Porm, na acepo funcional ou objeti-
va, poder pblico significaria a prpria coero caracterstica da organizao estatal.

1.13 SENTIDOS DO TERMO ADMINISTRAO PBLICA
     A expresso "Administrao Pblica" pode ser empregada em diferentes sentidos:17
     1  Administrao Pblica em sentido subjetivo ou orgnico  o conjunto
                                               de agentes, rgos e entidades pblicas que
 A prova da Esaf para Promotor de Justia/     exercem a funo administrativa;
 PE 2002 deu como CORRETA a afirmao: "A
 expresso Administrao Pblica em senti-         2  Administrao Pblica em sentido
 do objetivo, material ou funcional, designa a objetivo, material ou funcional, mais ade-
 natureza da atividade exercida pelas pes-
 soas jurdicas, rgos e agentes pblicos".   quadamente denominada "administrao
                                               pblica" (com iniciais minsculas),  a ativi-
dade estatal consistente em defender concretamente o interesse pblico.

1.14 TAREFAS PRECPUAS DA ADMINISTRAO PBLICA MODERNA
    O grande nmero e a diversidade das atribuies cometidas ao Estado, nos dias
atuais da chamada ps-modernidade,18 no impedem a doutrina de identificar as

16
      Curso de direito administrativo, p. 8.
17
      Adotamos, aqui, a classi cao proposta por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, p. 54-58.
18
      Para estudo e aprofundamento do conceito de ps-modernidade, vide David Lyon, Ps-modernidade.
      So Paulo: Editora Paulus, 1998.
                                            Noes gerais                                        45

trs tarefas precpuas da Administrao Pblica moderna, cuja ordem abaixo
indicada reflete a sequncia histrica exata em que as tarefas foram sendo atribudas
ao Poder Pblico durante os sculos XIX e XX:
     1) o exerccio do poder de polcia: foi a primeira misso fundamental conferi-
da  Administrao, ainda durante o sculo XIX, perodo do chamado "Estado-Po-
lcia"19 ou "Estado-Gendarme". O poder de polcia consiste na limitao e no
condicionamento, pelo Estado, da liberdade e propriedade privadas em favor do
interesse pblico;
     2) a prestao de servios pblicos: na primeira metade do sculo XX, espe-
cialmente aps a Primeira Guerra Mundial (1914 -1918), as denominadas Consti-
tuies Sociais (mexicana, de 1917 e alem, ou de Weimar, de 1919) passaram a
atribuir ao Estado funes positivas (o poder de polcia  funo negativa, limita-
dora) de prestao de servios pblicos, como        A prova de Fiscal do Trabalho elaborada
o oferecimento de transporte coletivo, gua          pela Esaf considerou CORRETA a afirma-
canalizada e energia eltrica;                       o: "A funo executiva, por meio da qual
                                                     o Estado realiza atos concretos voltados
     3) a realizao de atividades de fomento:      para a reali zao dos fins estatais e da
j na segunda metade do sculo X X, a                sa tisfao das necessidades coletivas,
                                                     compreende a funo de governo, relacio-
Administrao Pblica passou tambm a in-            nada com atribuies polticas, colegislati-
centivar setores sociais especficos, estimu-        vas e de deciso, e a funo administrativa,
                                                     da qual se vale o Es tado para desenvolver
lando o desenvolvimento da ordem social e            as atividades de interveno, fomento,
econmica.                                           polcia administrativa e ser vio pblico".

                         LEMBRAR: As trs tarefas fundamentais da Administrao Pblica moderna
                         so: poder de polcia, servio pblico e fomento.


1.15    INTERPRETAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
     O Direito constitui uma linguagem prescritiva criada para disciplinar os com-
portamentos humanos, tornando possvel a vida em sociedade. O cumprimento das
condutas determinadas pelo ordenamento jurdico  reforado pela previso de
sanes. Ao contrrio das normas morais, estticas e religiosas, a violao das nor-
mas jurdicas impe ao sujeito a aplicao de sano externa e institucionalizada. A
sano jurdica  externa porque imposta ao sujeito pela sociedade;  instituciona-
lizada porquanto aplicada por rgos estatais criados com essa finalidade.
     O veculo introdutor de normas e sanes no Direito  o texto jurdico. Porm,
para que as normas sejam cumpridas e compreendidas suas sanes, torna-se necess-
rio extra-las do texto legal. Interpretao  o processo tcnico que revela, a partir
do texto legal, o sentido e o alcance das normas e sanes jurdicas. Hermenuti-
ca  a parte da Filosofia do Direito que estuda a interpretao de normas jurdicas.

19
     No confundir com "Estado de Polcia", designao usada para se referir ao perodo histrico an-
     terior ao Estado de Direito, portanto, antes da Revoluo Francesa (1789).
 46                                 Manual de Direito Administrativo


     A interpretao das regras do Direito Administrativo est sujeita aos princpios
hermenuticos gerais estudados pela Filosofia do Direito e, subsidiariamente, s
regras interpretativas prprias do Direito Privado.
     Entretanto, atento s caractersticas peculiares da funo administrativa, Hely
Lopes Meirelles20 indica trs pressupostos que devem ser observados na inter-
pretao de normas, atos e contratos de Direito Administrativo, especialmente
quando utilizados princpios hermenuticos privados para compreenso de insti-
tutos administrativos:
     1) a desigualdade jurdica entre a Administrao e os administrados: ao contrrio
do que ocorre no Direito Privado, a relao jurdica bsica no Direito Administra-
tivo  marcada pelo desequilbrio entre as partes ou verticalidade da relao;
     2) a presuno de legitimidade dos atos da Administrao: tal atributo tem o
poder de inverter o nus da prova sobre a validade do ato administrativo, transfe-
rindo ao particular o encargo de demonstrar eventual defeito do ato administrativo;
     3) a necessidade de poderes discricionrios para a Administrao atender ao
interesse pblico: a lei confere ao agente pblico, na competncia discricionria, uma
margem de liberdade para que decida, diante do caso concreto, qual a melhor ma-
neira de defender o interesse pblico. Essa pluralidade de comportamentos vlidos,
presente na prtica de atos administrativos discricionrios, deve ser levada em
considerao na interpretao das normas de Direito Administrativo, especialmen-
te para compreenso dos limites traados pela lei para o exerccio das competncias
administrativas.
     Desde que observados esses trs pressupostos, a interpretao de normas do
Direito Administrativo  regida pelos princpios hermenuticos da Filosofia do
Direito e, subsidiariamente, do Direito Privado.

1.16 RELAO COM OUTROS RAMOS
    O Direito Administrativo  um ramo do Direito Pblico porque estuda a re-
gulao jurdica de atividades tipicamente estatais. Tem autonomia didtica e
cientfica como campo especfico do saber humano e princpios e tcnicas prprios
para compreenso do seu objeto. Entretanto, no h dvida de que o Direito Ad-
ministrativo, embora autnomo, possui diversos pontos de conexo com outros
ramos jurdicos, conforme se demonstrar a seguir.
    Direito Constitucional: a relao entre o Direito Constitucional e o Direito
Administrativo  profunda. A Constituio de 1988 dedicou um captulo inteiro
(Captulo VII do Ttulo III) ao regramento da atividade administrativa, denomi-
nado "Da Administrao Pblica". O Texto de 1988 disciplina, entre outros, os
seguintes temas de Direito Administrativo: a) desapropriao (art. 5, XXIV); b)
requisio de bens (art. 5, XXV); c) gratuidade de certides (art. 5, XXXIV); d)

20
      Direito administrativo brasileiro, p. 47-48.
                                     Noes gerais                                 47

princpios do processo administrativo (art. 5, LIV e LV); e) ao popular contra
ato lesivo ao patrimnio pblico e  moralidade administrativa (art. 5, LXXIII);
f) gratuidade na prestao de servios pblicos (art. 5, LXXVI); g) competncia
para prestao de servios pblicos (arts. 21, 25 e 29); h) princpios gerais do Direi-
to Administrativo (art. 37, caput); i) regime jurdico dos cargos, empregos e funes
pblicas (art. 37); j) organizao administrativa (art. 37, XIX); k) licitaes e con-
tratos (art. 37, XXI); l) responsabilidade do Estado (art. 37,  6); m) poltica urba-
na (arts. 182 e 183); n) reforma agrria (arts. 184 a 191).
      Direito Civil: o Direito Administrativo surgiu, nas decises do contencioso
administrativo francs, como um conjunto de regras e tcnicas derrogadoras do
regime privado. Temas especficos, como atos da Administrao e contratos estatais,
at ento disciplinados pelo Direito Civil, passaram a sujeitar-se a regras novas,
compatveis com o status privilegiado que o Poder Pblico gozava na condio de
defensor dos interesses da coletividade. Assim, ao longo do sculo XIX, era cons-
trudo o Direito Administrativo como um ramo autnomo em relao ao Direito
Civil ( poca, o direito comum). Essa circunstncia histrica de passado em comum
mantm o Direito Civil e o Direito Administrativo relacionados em diversos aspec-
tos. Especialmente no que concerne  teoria do ato administrativo, contratos,
pessoas da Administrao indireta, servido administrativa e bens pblicos; o re-
curso a regras do Cdigo Civil, para soluo de problemas administrativos,  bas-
tante frequente.
      Como se v, os fundamentos do Direito Administrativo brasileiro esto cons-
titucionalmente disciplinados, evidenciando a vinculao entre os dois ramos.
      Direito Processual Civil: o advento da lei federal do Processo Administrati-
vo (Lei n. 9.784/99) reforou a ligao que o Direito Administrativo mantm com
institutos e temas do Direito Processual Civil. A base principiolgica do processo
administrativo  a mesma do processo civil, e at os aspectos do procedimento
adotado pela Lei n. 9.784/99 tiverem notada influncia dos ritos do Cdigo de
Processo Civil. Alm disso, as normas aplicveis s aes de defesa do administra-
do e ao procedimento seguido pela Fazenda Pblica em juzo tm previso expres-
sa na legislao processual civil. Merece destaque tambm o regramento processual
da Ao de Improbidade Administrativa, previsto na Lei n. 8.429/92, importante
instrumento introduzido pela Constituio de 1988 para dar um contorno mais
definido ao princpio da moralidade administrativa.
      Direito do Trabalho: o regime jurdico aplicado aos empregados pblicos ,
essencialmente, o previsto na Consolidao das Leis do Trabalho. Alm disso, di-
versos direitos consagrados na legislao trabalhista aos empregados pblicos e
privados foram constitucionalmente estendidos aos servidores pblicos estatutrios
(art. 39,  3, da CF), tais como: a) salrio mnimo; b) dcimo terceiro salrio; c)
salrio-famlia; d) durao da jornada de trabalho; e) repouso semanal remunerado;
f) adicional de servio extraordinrio; g) adicional de frias; h) licena  gestante;
i) licena-paternidade; j) proteo do trabalho da mulher; k) reduo dos riscos do
trabalho; l) proibio de diferenas salariais.
48                         Manual de Direito Administrativo


     Tais exemplos comprovam a estreita relao que o Direito Administrativo
entretm com o Direito do Trabalho.
     Direito Penal: as condutas reveladoras de maior lesividade  Administrao
Pblica esto tipificadas como "Crimes contra a Administrao Pblica", cujas
punies so indicadas nos arts. 312 a 319 do Cdigo Penal. Tal circunstncia j
seria suficiente para demonstrar a estreita relao que o Direito Administrativo
mantm com o Direito Penal. Alm disso, a perda do cargo pblico constitui efeito
das condenaes criminais, o que consiste em claro reflexo administrativo da ju-
risdio penal.
     Direito Processual Penal: os procedimentos adotados para apurao e julga-
mento dos crimes contra a Administrao Pblica fazem parte do campo especfi-
co de interesses do Direito Processual Penal, outro ramo do Direito Pblico com o
qual o Direito Administrativo guarda relao de proximidade e cooperao.
     Direito Tributrio:  uma especializao do Direito Administrativo, tendo
surgido a partir da identificao de princpios especficos reguladores das atividades
estatais de criao e arrecadao de tributos. O Direito Tributrio aproveita toda a
base principiolgica do Direito Administrativo, especialmente porque a exigncia
de tributos consiste em clara manifestao da funo administrativa. O aparato
estatal de cobrana tributria, conhecido como Fisco,  parte integrante da Admi-
nistrao Pblica em sentido orgnico, fato reconhecido pelo prprio Cdigo
Tributrio Nacional ao utilizar a expresso "Administrao Tributria" para se
referir  Fazenda Pblica (arts. 194 a 208 do CTN). Alm disso, o lanamento tri-
butrio  qualificado pelo CTN como "procedimento administrativo", e a certido
da dvida ativa (CDA)  revestida, segundo o legislador, de "presuno de liquidez
e certeza", nome empregado no sentido de presuno de legitimidade, conhecido
atributo dos atos administrativos. Apenas para indicar outro exemplo de profunda
relao entre os dois ramos, o art. 145, II, da Constituio Federal, ao definir o fato
gerador das taxas, assevera que podem ser cobradas, para remunerar servio pblico
especfico e divisvel ou exerccio efetivo do poder de polcia, duas modalidades de
manifestao da funo administrativa.
     Direito Financeiro: o Direito Financeiro, compreendido como o ramo do
Direito Pblico que estuda a disciplina jurdica das receitas e despesas pblicas,
tambm entretm profundo relacionamento com o Direito Administrativo na me-
dida em que as entidades, rgos e agentes encarregados da gesto das receitas e
despesas estatais pertencem  Administrao Pblica, sujeitando-se inevitavelmen-
te aos princpios e normas do regime jurdico-administrativo.
     Direito Econmico: sub-ramo do Direito Administrativo, o Direito Econmico
 especializado na compreenso das regras jurdicas e instrumentos aplicveis  re-
gulao estatal da economia. Assim, as formas de interveno no mercado estudadas
pelo Direito Econmico so, na verdade, manifestaes do poder de polcia da Admi-
nistrao Pblica, submetidas aos princpios e normas do Direito Administrativo. A
ttulo de exemplo de conexo entre os dois ramos, o Conselho Administrativo de
                                                 Noes gerais                     49

Defesa Econmica (Cade), autarquia federal competente para prevenir e reprimir
infraes  ordem econmica (art. 7 da Lei n. 8.884/94), aplica as sanes previstas
em lei mediante procedimento especfico caracterizado como processo administrativo
sancionatrio, submetido, no que couber, ao regime jurdico da legislao adminis-
trativa, especialmente quanto s garantias formais e materiais do investigado.
     Direito Urbanstico: o Direito Urbanstico tambm constitui sub-ramo do
Direito Administrativo voltado para o estudo da disciplina normativa dos instru-
mentos para implementao da poltica urbana. Desse modo, todos os princpios e
normas do Direito Administrativo aplicam-se, no que no contrariar regras espe-
cficas previstas na legislao, ao campo de interesse do Direito Urbanstico.
     Direito Ambiental: outro ramo novo surgido como especializao do Direito
Administrativo, o Direito Ambiental utiliza inmeros institutos administrativos
como instrumentos para proteo do meio ambiente. Os exemplos mais evidentes
desses institutos de Direito Administrativo so: tombamento, limitao adminis-
trativa, sanes administrativas, poder de polcia, poder normativo, processo ad-
ministrativo e zoneamento ambiental.
     Direito Empresarial: em que pese constituir ramo do Direito Privado, o Direito
Empresarial tambm se relaciona com o Direito Administrativo, especialmente no
tocante ao tema das empresas pblicas e sociedades de economia, pois a forma
organizacional e o regime falimentar dessas pessoas de direito privado pertencen-
tes  Administrao Indireta seguem a disciplina normativa estabelecida pela le-
gislao comercial.
     Direito Internacional Pblico:  cada vez mais notvel a influncia dos trata-
dos e convenes internacionais no Direito Administrativo interno. As regras jur-
dicas originrias dos pactos internacionais de que o Brasil  signatrio ingressam no
ordenamento nacional dotadas de fora cogente, vinculando os rgos e agentes da
Administrao Pblica, especialmente em matria de direitos humanos, caso em
que os tratados e convenes internacionais adquirem internamente o status de nor-
ma constitucional, desde que aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em
dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros (art. 5,  3, da CF).

1.17    CODIFICAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
     O Direito Administrativo ptrio, assim como ocorre na maioria dos pases
modernos, no est organizado em um diploma nico. Nosso Direito Adminis-
trativo no est codificado.
     De acordo com Hely Lopes Meirelles,21 existem trs estgios pelos quais um
novo ramo jurdico passa rumo  codificao:
     1) Fase da legislao esparsa: nessa etapa as normas pertencentes ao ramo ju-
rdico esto distribudas em diplomas legislativos diversos, sem qualquer sentido
de sistematizao.  a situao atual do Direito Ambiental no Brasil.

21
     Direito administrativo brasileiro, p. 46.
 50                                 Manual de Direito Administrativo


      2) Fase da consolidao: aps a fase da legislao esparsa, costuma-se avanar
para a elaborao de codificaes parciais, conferindo certa organizao  disciplina
normativa de temas pontuais dentro do ramo jurdico. Em momento seguinte, pode
ocorrer de as leis mais importantes do ramo serem agrupadas em um diploma legis-
lativo nico chamado de "consolidao" ou "coletnea". A consolidao no se ca-
racteriza como um verdadeiro cdigo, na medida em que lhe faltam a unidade lgi-
ca e a sistematizao racional, impossveis de se obter com a simples justaposio de
leis distintas. Na fase da consolidao encontra-se, no Brasil, o Direito do Trabalho.
      3) Fase da codificao: finalmente, superadas as etapas da legislao esparsa e
da consolidao, d-se a codificao do direito por meio da organizao, em diplo-
ma legislativo nico, dos princpios e normas mais relevantes para aquele ramo. 
o caso, no Brasil, do Direito Civil, do Direito Processual Civil, do Direito Penal,
entre outros.  importante frisar que a codificao no exclui a possibilidade de
existirem leis extravagantes. O cdigo reunir os temas centrais, sem prejuzo de
outros diplomas normativos disciplinarem temas especficos a partir das regras
gerais codificadas. Serve de exemplo a situao do Direito Civil brasileiro, ramo
codificado (Lei n. 10.406/2002  Cdigo Civil), mas com diversas leis esparsas,
como a Lei de Locaes (8.245/91) e a Lei do Bem de Famlia (Lei n. 8.009/90).
      Cabe ressaltar que a codificao no tem necessariamente relao direta
com o estgio evolutivo de determinado ramo. A ausncia de um cdigo no
significa atraso ou falta de amadurecimento cientfico. A no codificao pode ser
resultado de uma simples opo poltica do legislador.22
                             PERGUNTA: Em qual fase se encontra o Direito Administrativo no Brasil?
                             Resposta: O Direito Administrativo no Brasil est na fase da codificao
                             parcial (um subestgio dentro da fase da consolidao). Essa  tambm a
                             opinio de Hely Lopes Meirelles: "entre ns, os estgios antecedentes da co-
                             dificao administrativa j foram atingidos e se nos afiguram superados pela
                             existncia de vrios cdigos parciais (Cdigo da Contabilidade Pblica, Cdigo
                             de guas, Cdigo da Minerao, Cdigo Florestal etc.)". 22

     Outra informao importante: a falta de codificao no induz  ausncia de
autonomia. O ramo pode ser autnomo e no estar codificado, como  o caso do
prprio Direito Administrativo.
     Portanto, no se devem confundir as fases tendentes  codificao com o pro-
cesso de reconhecimento da autonomia. Para ser reconhecida a autonomia de deter-
minado ramo, normalmente  preciso atender aos seguintes pressupostos: 1)
identificao de parcela do objeto, dentro do ramo-me, submetida a um regramen-
to peculiar; 2) reunio de temas em torno de valores sistmicos comuns, definindo-
-se princpios especficos capazes de conferir unidade ao novo grupo de assuntos;
e 3) obteno de um ganho de conhecimento decorrente do desmembramento.

22
      Direito administrativo brasileiro, p. 46.
                                               Noes gerais                                           51

      bastante debatida a questo das vantagens e desvantagens da codificao do
Direito Administrativo.
     A favor da codificao, podem ser levantados os seguintes argumentos:
     1) favorece a segurana jurdica;
     2) cria maior transparncia no processo decisrio;
     3) aumenta a previsibilidade das decises;
     4) beneficia a estabilidade social;
     5) facilita o acesso da populao para conhecimento das regras vigentes;
     6) permite uma viso panormica do ramo;
     7) oferece melhores condies de controle da atuao estatal.
     Por outro lado, contra a codificao, alguns autores invocam os argumentos abaixo:
     1) risco de estagnao do Direito;
     2) gera a constante desatualizao do cdigo diante da aprovao de poste-
riores leis extravagantes;
     3) a competncia concorrente para legislar sobre Direito Administrativo
impossibilitaria a codificao aplicvel a todas as esferas federativas;
     4) a grande diversidade de temas, dificultando o trabalho de compilao.23
            Quadro sinptico de argumentos sobre a codificao do Direito Administrativo
       Argumentos a favor da codificao do DA           Argumentos contrrios  codificao do DA
     Segurana jurdica                                 Estagnao do Direito
     Transparncia do processo decisrio                Desatualizao constante
     Previsibilidade das decises                       Competncia concorrente
     Estabilidade social                                Diversidade de temas
     Acesso da populao
     Viso panormica
     Controle da atuao estatal


                            DICA: O que defender na prova? Diante da maior quantidade e qualidade da
                            argumentao, sustente a posio FAVORVEL  CODIFICAO. Alm dos
                            argumentos apresentados, afirme que essa  a opinio de Hely Lopes Meirelles
                            (um dos poucos autores importantes que se manifestou sobre a controvrsia)
                            e, se lembrar, faa referncia  experincia positiva do Cdigo Administrativo
                            de Portugal. 23


1.18 FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
    Fonte  o local de onde algo provm. No Direito, as fontes so os fatos jurdicos
de onde as normas emanam. As fontes jurdicas podem ser de dois tipos: a) pri-

23
      Vide Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 45 -47.
52                            Manual de Direito Administrativo


mrias, maiores ou diretas: so o nascedouro principal e imediato das normas; e b)
secundrias, menores ou indiretas: constituem instrumentos acessrios para originar
normas, derivados de fontes primrias.
                                                      No Direito Administrativo, somente a lei
  A prova de Procurador da AGU elaborada         constitui fonte primria na medida em que
  pelo Cespe considerou CORRETA a afirma-
  o: "No obstante o princpio da legalidade
                                                 as demais fontes (secundrias) esto a ela su-
  e o carter formal dos atos da administrao   bordinadas. Doutrina, jurisprudncia e
  pblica, muitos administrativistas aceitam     costumes so fontes secundrias.
  a existncia de fontes escritas e no escritas
  para o direito administrativo, nelas includas      Lucia Valle Figueiredo no admite que os
  a doutrina e os costumes; a jurisprudncia     costumes sejam fontes do Direito Administra-
   tambm considerada por administrativistas
  como fonte do direito administrativo, mas      tivo (viso minoritria) (Curso de direito admi-
  no  juridicamente correto chamar de ju-      nistrativo, p. 46).
  risprudncia uma deciso judicial isolada".
                                                      A lei  o nico veculo habilitado para
criar diretamente deveres e proibies, obrigaes de fazer ou no fazer, no Direito
Administrativo. Esse  o sentido da regra estabelecida no art. 5, II, da Constituio
Federal: "ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em
virtude de lei". Por lei deve-se entender aqui qualquer veculo normativo que ex-
presse a vontade popular: Constituio Federal, emendas constitucionais, Consti-
tuies Estaduais, Leis Orgnicas, leis ordinrias, leis complementares, leis delega-
das, decretos legislativos, resolues e medidas provisrias. Somente tais veculos
normativos criam originariamente normas jurdicas, constituindo as nicas fontes
diretas do Direito Administrativo.
       A doutrina no cria diretamente a norma, mas esclarece o sentido e o alcance
das regras jurdicas conduzindo o modo como os operadores do direito devem
compreender as determinaes legais. Especialmente quando o contedo da lei 
obscuro, uma nova interpretao apresentada por estudiosos renomados tem um
impacto social similar ao da criao de outra norma.
       A jurisprudncia, entendida como reiteradas decises dos tribunais sobre
determinado tema, no tem a fora cogente de uma norma criada pelo legislador,
mas influencia decisivamente a maneira como as regras passam a ser entendidas e
aplicadas.
                       ATENO: Diferente  a situao se o entendimento jurisprudencial estiver
                       previsto em Smula Vinculante do Supremo Tribunal Federal. Nos termos do
                       art. 103 -A da Constituio Federal, acrescentado pela Emenda n. 45/2004: "O
                       Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por provocao, mediante deci-
                       so de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises sobre matria
                       constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa
                       oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judici-
                       rio e  administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e
                       municipal, bem como proceder  sua reviso ou cancelamento, na forma esta-
                       belecida em lei". A Smula Vinculante  de cumprimento obrigatrio pela
                       Administrao Pblica, revestindo -se de fora cogente para agentes, rgos
                       e entidades administrativas.
                                               Noes gerais                                   53

     Os costumes so prticas reiteradas da autoridade administrativa capazes de
estabelecer padres obrigatrios de comportamento. Ao serem repetidos constan-
temente, criam o hbito de os administrados esperarem aquele modo de agir, cau-
sando incerteza e instabilidade social sua repentina alterao.  nesse sentido que
os costumes constituem fontes secundrias do Direito Administrativo. Importan-
te relembrar que os costumes no tm fora jurdica igual  da lei, razo pela qual
s podem ser considerados vigentes e exigveis quando no contrariarem nenhuma
regra ou princpio estabelecido na legislao. Costumes contra legem no se re-
vestem de obrigatoriedade.
     Diogo de Figueiredo Moreira Neto, ao tratar do que chama de fontes inorga-
nizadas do Direito Administrativo, diferencia o costume da praxe administrativa.24
     Enquanto, para o autor, o costume caracteriza-se pelo uso e a convico gene-
ralizada da necessidade de sua cogncia, a praxe administrativa  basicamente
uma prtica burocrtica rotineira adotada por convenincia procedimental, des-
provida do reconhecimento de sua indispensabilidade. De modo geral, a praxe
administrativa no  considerada fonte do Direito Administrativo, mas pode ser
utilizada como um meio til para solucionar casos novos, desde que no contrarie
alguma regra ou garantia formalmente estabelecida.

1.19    SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
     Dois so os sistemas de controle das atividades administrativas: a) sistema da
jurisdio una (modelo ingls); e b) sistema do contencioso administrativo (mode-
lo francs).

1.19.1 Sistema da jurisdio una
     No sistema da jurisdio una todas as causas, mesmo aquelas que envolvem
interesse da Administrao Pblica, so julgadas pelo Poder Judicirio. Conheci-
do como modelo ingls, por ter como fonte inspiradora o sistema adotado na Ingla-
terra,  a forma de controle existente atual-
                                                    A prova de Analista Tcnico da Susep ela-
mente no Brasil.  o que se pode concluir do        borada pela Esaf considerou CORRETA a
comando previsto no art. 5, XXXV, da Cons-         afirmao: "O sistema adotado, no ordena-
tituio Federal: "a lei no excluir da apreciao mento jurdico brasileiro, de controle judicial
                                                    de legalidade, dos atos da Administrao
do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito".     Pblica,  o da chamada jurisdio nica".
O referido preceito atribui ao Poder Judicirio
o monoplio da funo jurisdicional, no importando se a demanda envolve inte-
resse da Administrao Pblica. E mais: como a separao de Poderes  clusula
ptrea (art. 60,  4, III, da CF), podemos entender que o art. 5, XXXV, do Texto
Maior, probe, definitivamente, a adoo do contencioso administrativo no Brasil,
pois este ltimo sistema representa uma diminuio das competncias jurisdicionais

24
     Curso de direito administrativo, p. 75.
54                               Manual de Direito Administrativo


do Poder Judicirio, de modo que a emenda constitucional que estabelecesse o
contencioso administrativo entre ns tenderia a abolir a Tripartio de Poderes.

1.19.2    Sistema do contencioso administrativo
     O sistema do contencioso administrativo, ou modelo francs,  adotado espe-
cialmente na Frana e na Grcia. O contencioso administrativo caracteriza-se pela
repartio da funo jurisdicional entre o Poder Judicirio e tribunais adminis-
trativos. Nos pases que adotam tal sistema, o Poder Judicirio decide as causas
comuns, enquanto as demandas que envolvam interesse da Administrao Pblica
so julgadas por um conjunto de rgos administrativos encabeados pelo Conse-
lho de Estado.
     O modelo do contencioso administrativo foi criado na Frana e sua existncia
est vinculada a particularidades histricas daquele pas. Antes da Revoluo (1789),
a Frana era uma monarquia absolutista com todos os poderes estatais centralizados
na figura do rei. Os rgos judiciais ento existentes eram nomeados pelo monarca
e raramente prolatavam sentenas contrrias ao interesse da Coroa. Com a Revo-
luo Francesa, e a superao do Antigo Regime, foi aprovada uma lei, no ano de
1790, que proibia os magistrados de decidir causas de interesse da Administrao
Pblica. Convm lembrar que a Frana  o bero da Teoria da Tripartio de
Poderes, de Montesquieu, teoria essa cuja aplicao foi radicalizada a ponto de
considerar-se uma interferncia indevida na independncia da Administrao o
julgamento de suas demandas pelo Poder Judicirio. Criou-se, ento, um conjunto
apartado de rgos decisrios formando uma justia especial somente para
decidir causas de interesse da Administrao.
     Acima do Conselho de Estado e dos rgos do Judicirio situa-se, na estrutura
francesa, o Tribunal de Conflitos, com atribuies para julgar conflitos de compe-
tncia entre as duas justias.

                           Sntese da estrutura jurisdicional francesa

                                        Tribunal de Conflitos
                                       * localizado acima das
                                    duas justias, decide conflitos
                                  de competncia entre o Judicirio
                                   e o contencioso administrativo



             Poder Judicirio                                             Conselho de Estado
         * julga causas comuns                                             (rgo mximo do
                                                                      contencioso administrativo)
                                                                      * julga causas de interesse
                                                                      da Administrao Pblica
                                                 Noes gerais                                            55

     O modelo do contencioso administrativo no tem qualquer paralelo com rgos
e estruturas atualmente existentes no Brasil.
      bom lembrar que no sistema francs as decises proferidas pelos tribunais
administrativos no podem ser submetidas  apreciao pelo Poder Judicirio.
 bastante diferente do que ocorre com os tribunais administrativos brasileiros,
por exemplo, o Conselho de Contribuintes (segunda instncia administrativa do
Fisco). No Brasil, as decises dos tribunais
                                                 Na prova da AGU/2006, o Cespe considerou
administrativos sempre esto sujeitas a con-     ERRADA a afirmao: "No Brasil, sempre
trole judicial. Assim, constitui grave erro      se afastou a ideia de coexistncia de uma
referir-se a qualquer modalidade de conten-      justia administrativa e de uma justia
                                                 praticada com exclusividade pelo poder
cioso administrativo em nosso pas. Aqui, no    judicirio, razo pela qual  adotado, no
h dualidade de jurisdio.25                    pas, o sistema contencioso".


                            CUIDADO: Hely Lopes Meirelles ensina que a adoo da jurisdio una ou do
                            contencioso administrativo leva em conta o predomnio de um dos sistemas. 25
                            Mesmo na Frana, bero do modelo do contencioso administrativo, h algumas
                            causas de interesse da Administrao que so julgadas no Judicirio, como: a)
                            litgios decorrentes de atividades administrativas de carter privado; b) causas
                            relacionadas ao estado e  capacidade das pessoas; c) demandas que se refi-
                            ram  propriedade privada.

                            IMPORTANTE: A Constituio Federal de 1988 adotou o sistema da jurisdio
                            una (art. 5 o, XXXV). Entretanto, j houve previso constitucional de contencio-
                            so administrativo no Brasil. Sob a gide da Carta de 1967, a Emenda Constitu-
                            cional n. 7, de 13 de abril de 1977, autorizou a criao de contenciosos adminis-
                            trativos federais e estaduais para deciso de questes fiscais, previdencirias
                            e de acidentes de trabalho, mas que nunca chegaram a existir ("Art. 203. Po-
                            dero ser criados contenciosos administrativos, federais e estaduais, sem
                            poder jurisdicional, para a deciso de questes fiscais e previdencirias, inclu-
                            sive relativas a acidentes do trabalho").


1.20     COMPETNCIA PARA LEGISLAR
     A competncia para criar leis sobre Direito Administrativo, em regra,  CON-
CORRENTE entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal. Municpios que no
participam de competncias concorrentes (o art. 24 da CF de 1988 no incluiu o
Municpio no rol dos detentores de competncia concorrente: "Compete  Unio,
aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre...") tambm podem
criar leis sobre Direito Administrativo, no com base na competncia concorrente,
mas a partir do interesse local (art. 30, I, da CF).
     Porm, algumas matrias do Direito Administrativo so exceo  regra da
competncia concorrente.  o caso da competncia para legislar sobre desapro-
priao, que  privativa da Unio (art. 22, II, da CF).

25
     Direito administrativo brasileiro, p. 52.
56                          Manual de Direito Administrativo


                     ATENO: No confundir a competncia para criar leis sobre desapropriao
                     (privativa da Unio) com a competncia para proceder a desapropriaes, comum
                     a todas esferas federativas e algumas pessoas da Administrao Indireta.

     Alm da desapropriao, nico exemplo importante para concursos, tambm
compete privativamente  Unio legislar sobre os seguintes temas de Direito Ad-
ministrativo (incisos do art. 22 da CF):
     a) direito martimo, aeronutico e espacial (inciso I);
     b) requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de
guerra (inciso III);
     c) guas, energia, telecomunicaes e radiodifuso (inciso IV);
     d) servio postal (inciso V);
     e) diretrizes da poltica nacional de transportes (inciso IX);
     f) regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial
(inciso X);
     g) trnsito e transporte (inciso XI);
     h) jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia (inciso XII);
     i) competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria federais
(inciso XXII);
     j) registros pblicos (inciso XXV);
     k) atividades nucleares de qualquer natureza (inciso XXVI);
     l) normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as
administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para
as empresas pblicas e sociedades de economia mista (inciso XXVII); existe uma
controvrsia doutrinria sobre a natureza da competncia para legislar sobre licita-
es e contratos administrativos. Note que a Constituio afirma ser privativa da
Unio a competncia para editar "normas gerais" sobre licitao, abrindo espao
para outras entidades federativas baixarem normas especficas, o que significa,
portanto, que a competncia para legislar sobre licitaes e contratos, na verdade,
 CONCORRENTE (posio doutrinria majoritria). Houve um erro de alocao
do inciso XXVII, pois deveria estar no art. 24, e no no art. 22. Mas, se na prova for
indagada a questo "nos termos da Constituio", deve-se responder que a compe-
tncia  mesmo privativa da Unio, pois  isso que est escrito;
     m) defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobi-
lizao nacional (inciso XXXVIII).

1.21   RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO
   O Direito Administrativo  basicamente disciplinado por meio de lei ordinria,
promulgada pelo parlamento da entidade federativa competente para legislar a
matria objeto da lei. Desse modo, no mbito federal,  de se admitir a edio de
                                          Noes gerais                                        57

medidas provisrias versando sobre praticamente todos os temas do Direito Admi-
nistrativo, observadas as vedaes materiais elencadas no art. 62,  1, da Constitui-
o Federal (" 1  vedada a edio de medidas provisrias sobre matria: I  relativa
a: a) nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos polticos e direito eleitoral; b)
direito penal, processual penal e processual civil; c) organizao do Poder Judicirio e
do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros; d) planos plurianuais,
diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares; II  que vise
a deteno ou sequestro de bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo financei-
ro; III  reservada a lei complementar; IV  j disciplinada em projeto de lei aprovado
pelo Congresso Nacional e pendente de sano ou veto do Presidente da Repblica").
     Como as medidas provisrias so editadas pelo Presidente da Repblica, que
 o Chefe do Poder Executivo federal, elas no podem versar sobre temas de com-
petncia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sob pena de violncia
 autonomia dos entes federativos.
     Porm, alguns poucos temas de Direito              A prova de Fiscal do Trabalho elaborada
                                                        pela Esaf considerou CORRETA a afirma-
Administrativo esto constitucionalmente                o: "Segundo a jurisprudncia do Supre-
submetidos  reserva de Lei Complementar,               mo Tribunal Federal (STF) , a distino
s podendo ser veiculados por esta espcie              entre a lei complementar e a lei ordinria
                                                        no se situa no plano da hierarquia, mas no
normativa.  o caso, principalmente, da defi-           da reserva de matria".
nio das reas de atuao das fundaes
governamentais (art. 37, XIX, da CF). Sobre tema sujeito a reserva de lei comple-
mentar,  vedada a edio de medida provisria (art. 62,  1, III, da CF).

1.22   INICIATIVA DE PROJETOS DE LEI
     O processo para criao de uma lei, conhecido como processo legislativo, inicia-
-se com a elaborao de um projeto de lei. Este, na maioria das vezes, pode ser feito
tanto pelo Poder Legislativo quanto pelo Poder Executivo. Essa  a regra geral no
Direito Administrativo: a competncia para iniciativa do projeto de lei  comum
entre o Legislativo e o Executivo da esfera federativa habilitada constitucional-
mente para legislar sobre a matria.
     Entretanto, o art. 61,  1, da Constituio Federal, cria excees a essa regra, pres-
crevendo que so de iniciativa reservada ao Presidente da Repblica as leis que:
     I  fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas;
     II  disponham sobre: a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na
administrao direta e autrquica ou aumento de sua remunerao; b) organizao
administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e
pessoal da administrao dos Territrios; c) servidores pblicos da Unio e Terri-
trios, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; d)
organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como
normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica
dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios; e) criao e extino de Minis-
 58                                 Manual de Direito Administrativo


trios e rgos da administrao pblica; f) militares das Foras Armadas, seu re-
gime jurdico, provimento de cargos, promoes, estabilidade, remunerao, refor-
ma e transferncia para a reserva.
                            DICA: Para memorizar a regra de que  vedada edio de medidas provisrias
                            sobre temas submetidos  reserva de lei complementar, use a frase mnemni-
                            ca: "temas de LC no admitem MP".


1.23      FUNO ADMINISTRATIVA
    Conforme visto na abertura deste captulo, o Direito Administrativo pode ser
conceituado como o ramo do Direito Pblico que estuda princpios e normas re-
guladores do exerccio da funo administrativa.  possvel notar que "funo
administrativa"  noo indispensvel para compreender o Direito Administrativo.
    Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, o termo "funo" no direito de-
signa toda atividade exercida por algum na defesa de interesse alheio. Nas
palavras do autor: "Existe funo quando algum est investido no dever de satis-
fazer dadas finalidades em prol do interesse de outrem".26 O direito regula basica-
mente dois tipos de atividades: a) atividades comuns: exercidas em nome prprio
na defesa de interesse prprio; e b) atividades funcionais ou simplesmente funes:
desempenhadas em nome prprio na defesa de interesse de terceiros.

                                             Tipos de atividades
                                            reguladas pelo Direito


            Atividades comuns                                                   Funes
              (nome prprio,                                                 (nome prprio,
            interesse prprio)                                              interesse alheio)



     A ttulo de exemplo, exercem atividades funcionais: a) o advogado, na defesa
dos interesses do cliente; b) o empresrio artstico, na defesa dos interesses do seu
contratado; c) o procurador, na defesa dos interesses de quem ele representa; d) o
tutor, na defesa dos interesses do tutelado; e) o curador na defesa dos interesses do
curatelado.
     A ideia de funo  importantssima para ns na medida em que o Direito
Administrativo s estuda atividades funcionais, isso porque o agente pblico
exerce funo, pois atua em nome prprio na defesa dos interesses da coletivi-
dade (interesse pblico). Desse modo, a ttulo de primeira aproximao, pode-se
dizer que a funo administrativa  aquela exercida pelos agentes pblicos na defe-
sa dos interesses pblicos.

26
      Curso de direito administrativo, p. 71.
                                               Noes gerais                                             59

      preciso, todavia, fazer uma observao fundamental. Foi dito que os agentes
atuam na defesa do interesse pblico. A expresso "interesse pblico" pode ser com-
preendida em dois sentidos diferentes: a) interesse pblico primrio; b) interesse
pblico secundrio.
     A diferena entre interesse pblico primrio e secundrio foi difundida por
Renato Alessi,27 sendo adotada pela totalidade dos administrativistas brasileiros.
     Interesse pblico primrio  o verdadeiro interesse da coletividade, enquanto
interesse pblico secundrio  o interesse patrimonial do Estado como pessoa
jurdica. A distino  relevante porque os in-
teresses do Estado podem no coincidir com          Note a seguinte assertiva considerada
os da sociedade. So exemplos de interesse          CORRETA pela prova da Magistratura/SP
                                                    2009 sobre o atraso no pagamento de
pblico secundrio: a interposio de recurso       precatrio: "A demora da Administrao
com finalidade estritamente protelatria, o         Pblica em cumprir com a obrigao de
                                                    saldar os dbitos lquidos, certos e devi-
aumento excessivo de tributos e a demora para       damente requisitados pelo Poder Judici-
pagamento de precatrio.28                          rio por meio de precatrio judicial, ainda
     Na defesa dos interesses secundrios, a        que sob a tica doutrinria, ofende o prin-
                                                    cpio da supremacia do interesse pblico
Administrao Pblica poderia utilizar con-         primrio do Estado, considerando que a
ceitos, institutos e formas prprios do Direito     demora da soluo dos precatrios atende
                                                    exclusivamente ao interesse secundrio
Privado.                                            do Estado".
     Interesses pblicos secundrios s tero
legitimidade quando forem instrumentais para o atingimento dos primrios. 29
     Adotando viso minoritria, Ricardo Marcondes Martins rejeita autonomia ao
denominado interesse pblico secundrio, considerando que este somente ser aca-
tado pelo ordenamento quando for coincidente com o interesse pblico primrio.30

27
     Renato Alessi: conhecidssimo administrativista italiano,  para os doutrinadores brasileiros talvez
     o mais influente autor estrangeiro do sculo XX. Sugesto de leitura: Sistema istituzionale del dirit-
     to amministrativo italiano, em italiano, Editora Giuffre. Existe tambm uma rarssima traduo para
     o espanhol. Sugesto de leitura: Instituciones de derecho administrativo, Bosch Casa Editorial.
28
     A jurisprudncia do STJ  rica em decises que distinguem interesse pblico primrio de interesse
     pblico secundrio.
     1  Considerando que a AGU  incumbida da defesa do interesse pblico patrimonial secundrio
     da Unio (REsp 1074750/RO).
     2  O interesse estatal de no realizar o pagamento de indenizao  qual foi condenado constitui
     interesse pblico secundrio (REsp 1046519/AM).
     3  No julgamento do MS 11308/DF, o tribunal detalha sua compreenso sobre interesse pblico
     secundrio no seguinte trecho: "O Estado, quando atestada a sua responsabilidade, revela-se tenden-
     te ao adimplemento da correspectiva indenizao, coloca-se na posio de atendimento ao `interesse
     pblico'. Ao revs, quando visa a evadir-se de sua responsabilidade no af de minimizar os seus prejuzos
     patrimoniais, persegue ntido interesse secundrio, subjetivamente pertinente ao aparelho estatal em
     subtrair-se de despesas, engendrando locupletamento  custa do dano alheio".
29
     Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, p. 7.
30
     Arbitragem e administrao pblica: contribuio para o sepultamento do tema. Revista trimestral
     de direito pblico, v. 54, Editora Malheiros, p. 200.
 60                                   Manual de Direito Administrativo


    Importante mencionar a opinio de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, segun-
do quem a Administrao est proibida de defender interesses pblicos secun-
drios desvinculados dos interesses pblicos primrios, sob pena de violao do
princpio da impessoalidade. 31
                              ATENO: Somente o interesse pblico primrio tem supremacia sobre o inte-
                              resse particular. Interesse pblico secundrio no tem supremacia.

               Comparao entre interesse pblico primrio e interesse pblico secundrio
                Interesse pblico primrio                       Interesse pblico secundrio
     Verdadeiro interesse da coletividade               Mero interesse patrimonial do Estado como
                                                        pessoa jurdica
     Deve ser defendido sempre pelo agente              S pode ser defendido quando coincidir com o
                                                        primrio
     Tem supremacia sobre o interesse particular        No tem supremacia sobre o interesse
                                                        particular
     Exemplo: no postergar o pagamento de              Exemplo: recursos protelatrios e demora no
     indenizao                                        pagamento de precatrio


1.23.1 Conceito
                                                  A funo administrativa pode ser concei-
     A prova de Procurador do Estado/RN ela-
     borada pela FCC considerou ERRADA a
                                             tuada como aquela exercida preponderante-
                                             mente pelo Poder Executivo, com carter
     afirmao: "Sobre a funo administrativa
      correto afirmar que existe exclusivamen-
                                             infralegal e mediante a utilizao de prerro-
     te no seio do Poder Executivo, nico apto
     a editar atos administrativos".         gativas instrumentais. Vamos analisar os
                                             elementos componentes do conceito.
      1) A funo administrativa  exercida preponderantemente pelo Poder Executivo
      Como se sabe, o art. 2 da Constituio Federal enunciou o princpio da Tri-
                                             partio de Poderes nos seguintes termos: "So
  A prova de Analista Judicirio do TJ/TO    Poderes da Unio, independentes e harm-
  elaborada pelo Cespe considerou CORRE-
  TA a afirmao: "A Repblica Federativa    nicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
  do Brasil adota a teoria da tripartio de Judicirio". Interessante notar que o consti-
  poderes, prevendo, ainda, que sejam eles
  independentes e harmnicos entre si".
                                             tuinte utilizou duas qualificaes para se refe-
                                             rir  relao entre os Poderes: so indepen-
dentes e harmnicos. Poderiam ser somente independentes, com funes estanques
e incomunicveis atribudas a cada um. Ou, ento, poderiam ser s harmnicos,
distribuindo-se todas as tarefas governamentais a cada um deles sem apontar fun-
es precpuas de um ou de outro. Mas a Constituio Federal quis mais: os Pode-
res sero independentes e harmnicos.

31
       Curso de direito administrativo, p. 104.
                                            Noes gerais                                        61

     Note que, ao longo do Texto de 1988, existem mecanismos para preservar a in-
dependncia e, ao mesmo tempo, ferramentas para garantia da harmonia. A principal
forma de preservar a independncia  atribuir a cada Poder uma funo prpria (fun-
o tpica) e exercida predominantemente por um deles, sem interferncia externa.
De outro lado, a mais importante maneira de garantir a harmonia  permitir que cada
Poder, alm de sua tarefa preponderante, exera tambm, em carter excepcional,
atividades prprias dos outros dois (funo atpica). Resumindo: as funes tpicas
so o mais importante instrumento garantidor da independncia; as funes atpicas
constituem ferramenta indispensvel para viabilizar a harmonia entre os Poderes.
     Funo tpica  a tarefa precpua de cada Poder.
     A funo tpica do Poder Legislativo  a criao da norma, a inovao origi-
nria na ordem jurdica. 32  certo que qualquer ato jurdico, ainda que praticado
por particulares, inova no ordenamento, pois desencadeia o surgimento de direitos
e obrigaes predefinidos na legislao. Mas constitui uma inovao derivada, na
medida em que os efeitos produzidos pelo ato j estavam latentes na ordem jurdica.
Porm, a inovao originria, caracterizada pela criao direta de efeitos jurdicos,
 virtude exclusiva da lei. Nesse sentido, diz-se que somente o Legislativo exerce
uma funo primria, uma vez que sua tarefa tpica  a nica que estabelece normas
novas, ao passo que o Judicirio e o Executivo aplicam a norma que o parlamento
criou. Esse carter primrio da atuao legislativa  coerente com a origem do Es-
tado de Direito. Como se sabe, historicamente os parlamentos surgiram como le-
gtimos representantes do povo, enquanto o Poder Executivo, herdeiro da funo
antes exercida pelos monarcas, representava diretamente os interesses do Estado.
O sentido maior da Revoluo Francesa e dos movimentos constitucionalistas foi
a ampliao das competncias do parlamento em relao aos outros Poderes. Assim,
atualmente, considera-se que as leis constituem direta manifestao da vontade
popular (art. 1, pargrafo nico, da CF), e a primariedade da funo legislativa
refora que Executivo e Judicirio so meros aplicadores da vontade do povo.

                                    Art. 2o da Constituio Federal
                                    A relao entre os Poderes 
                                     qualificada por dois valores
                                             fundamentais


             Independncia                                                    Harmonia
      Significa uma atuao sem                                          Indica uma atuao
     interferncia, sem submisso                                     cooperativa, sem choques

        Instrumento garantidor                                         Instrumento garantidor
            Funes tpicas                                               Funes atpicas




32
     O conceito  da lavra de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello.
62                           Manual de Direito Administrativo


      A funo tpica do Poder Judicirio  solucionar, definitivamente, conflitos
de interesse, mediante a provocao do interessado. Nesse sentido, trata-se de funo
secundria, pois pressupe a existncia da norma que o parlamento criou. Qualquer
pessoa pode solucionar conflitos de interesse, apaziguando, aconselhando os envolvi-
dos. Mas a imutabilidade da soluo  exclusividade do Poder Judicirio. Outra
caracterstica da atividade jurisdicional  a inrcia, o que significa dizer que o Judici-
rio constitui Poder esttico, dependente, para agir, de provocao do interessado.
                                                   Definir a funo tpica do Poder Execu-
  A prova de Procurador do Estado/RN ela-    tivo j no  algo to intuitivo como nos casos
  borada pela FCC considerou ERRADA a
  afirmao: "Sobre a funo administrativa
                                             anteriores. A funo tpica do Poder Executivo
   correto afirmar que se caracteriza por    a funo administrativa, consistente na
  prover de maneira imediata e concreta s   defesa concreta do interesse pblico. A
  exigncias individuais ou coletivas para a
  satisfao dos interesses pblicos.  im-  funo administrativa foi definida por Seabra
  parcial, concreta e subordinada".          Fagundes como aquela consistente em "aplicar
                                             a lei de ofcio". Assim, tem-se a impresso de
que o conceito tradicional apresentado pelo grande Seabra Fagundes  mais bem
compreendido com a inverso dos termos da frase: a funo administrativa consis-
te em aplicar de ofcio a lei. Isso porque, assim como ocorre com a funo jurisdi-
cional, a funo administrativa tambm  secundria no sentido de somente
aplicar, na prtica, a lei criada pelo parlamento. Entretanto, as duas funes, a juris-
dicional e a administrativa, possuem uma diferena fundamental: enquanto o Ju-
dicirio depende de provocao para que possa julgar aplicando a lei ao caso con-
creto, o Poder Executivo "aplica de ofcio a lei", sem necessidade de provocao.
Vale dizer, o Poder Executivo  dinmico, pois sua atividade de aplicao da lei 
desempenhada de ofcio.
                      DICA: Todas as competncias da Administrao Pblica podem ser desem-
                      penhadas mediante provocao do interessado ou DE OFCIO: instaurar pro-
                      cessos administrativos, abrir sindicncias, apreender mercadorias, fechar
                      estabelecimentos comerciais. Guarde isso: "tudo que a Administrao faz pode
                      ser de ofcio".

     De modo muito interessante, a prova da Magistratura/SP  2009 diferenciou
as funes tpicas do Estado afirmando que a funo legislativa estabelece a ordem
                                           jurdica, a jurisdicional conserva a ordem ju-
 Essa foi a assertiva considerada CORRE-   rdica e a administrativa consiste na prestao
 TA: "As funes tpicas de Governo, ainda
 que se interpenetrem, se dividem, de um   de servios pblicos.
 lado, num conjunto de funes pblicas         Importantssimo destacar que cada fun-
 que cuidam do estabelecimento e conser-
 vao da ordem jurdica e, de outro, na   o tpica possui um ncleo decisrio essen-
 funo de Administrao Pblica consis-   cial onde reside o cerne de independncia do
 tente na prestao de servios pblicos".
                                           Poder que a exerce em carter predominante.
     O ncleo da funo tpica do Legislativo  a deciso sobre editar nova lei. Ex-
ceto nos casos raros em que a Constituio determina, ningum pode obrigar o
                                            Noes gerais                                            63

legislador a legislar. No h direito  emanao de normas a que corresponda um
dever legislativo de legislar. Essa exclusividade na tomada da deciso de legislar 
que garante a independncia do Poder Legislativo.  o cerne de sua funo tpica.
     De semelhante modo, o ncleo da funo tpica do Poder Judicirio  a autoridade
da coisa julgada. No Estado de Direito ningum pode interferir na definitividade dos
pronunciamentos jurisdicionais, sob pena de esvaziamento da independncia do Poder
Judicirio.  nesse sentido que deve ser entendida a norma do art. 5, XXXVI, da
Constituio Federal: "a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito
e a coisa julgada". Vale dizer, nem o legislador pode desrespeitar a autoridade da coisa
julgada.  o cerne da funo tpica do Judicirio garantia maior de sua independncia.
     Quanto ao Poder Executivo, o elemento nuclear de sua funo tpica  o juzo
de convenincia e oportunidade feito sempre que se tornar necessria a tomada de
deciso a respeito do melhor caminho para defesa do interesse pblico. Em outras
palavras, o ncleo da funo tpica do Poder Executivo  a anlise do mrito dos
atos discricionrios. Conforme veremos nos captulos seguintes, mrito do ato
discricionrio  o juzo de convenincia e oportunidade quanto  sua prtica. Assim,
tomando como exemplo de ato discricionrio o decreto expropriatrio (ato que
inicia a desapropriao),  inadmissvel que algum interfira nas decises sobre
quando, como, para que e qual imvel o prefeito vai desapropriar. Essas decises
constituem o mrito do decreto expropriatrio, cuja anlise representa o ncleo da
independncia que o Executivo tem em relao aos demais Poderes.
     Para Hely Lopes Meirelles, o mrito  a margem de liberdade existente nos
requisitos do MOTIVO e do OBJETO. 33
                         DICA: NUNCA o Judicirio pode ingressar na anlise do mrito dos atos discri-
                         cionrios (motivo e objeto), sendo -lhe autorizado apenas controlar aspectos
                         da legalidade da conduta.


                   Funes tpicas e seus ncleos garantidores de independncia

                                          Funes tpicas


          Poder Legislativo
                                         Poder Judicirio
        Inovar originariamente                                             Poder Executivo
                                     Solucionar definitivamente
           na ordem jurdica                                             Aplicar de ofcio a lei
                                       conflitos de interesse
           (funo primria)

         Ncleo essencial
                                         Ncleo essencial                 Ncleo essencial
       Deciso sobre a edio
                                      Definitividade da deciso       Mrito do ato discricionrio
             de nova lei



33
     Requisitos e mrito do ato discricionrio sero detalhadamente estudados no Captulo 4 sobre os
     atos administrativos.
64                           Manual de Direito Administrativo


      Entretanto, os Poderes no so somente independentes mas tambm indepen-
dentes e harmnicos. Por isso, alm de sua funo tpica (garantia de independn-
cia), cada Poder exerce tambm, em carter excepcional, atividades prprias de
                                             outro Poder, denominadas funes atpicas
  A prova de Auditor Fiscal do Trabalho
  elaborada pela Esaf considerou CORRETA
                                             (garantia de har monia). Exemplo bastante
  a afirmao: "O exerccio da funo juris- caracterstico  a medida provisria. Ao afir-
  dicional, uma das funes que integram o   mar que as medidas provisrias editadas pelo
  poder poltico do Estado, no  exclusivo
  do Poder Judicirio".
                                             Presidente da Repblica "tm fora de lei", o
                                             art. 62 da Constituio Federal destacou o
carter materialmente legislativo dessa espcie normativa. As medidas provisrias
inovam originariamente o ordenamento jurdico, constituindo funo legislativa
atribuda atipicamente ao Poder Executivo (o Presidente da Repblica  o Chefe
do Executivo federal).
      As funes atpicas so "excees" ao princpio da Tripartio de Poderes.
Entretanto, tecnicamente no  correto afirmar que a Constituio estabelece ex-
cees s suas prprias normas. Assim, no rigor da tcnica,  prefervel falar nas
funes atpicas como um temperamento  Tripartio de Poderes. Ocorre que esse
preciosismo terminolgico pode atrapalhar a compreenso da ideia, sendo prefer-
vel manter nos concursos o uso da palavra exceo.
      A natureza excepcional das funes atpicas induz a trs concluses importantes:
      a) funes atpicas s podem estar previstas na prpria Constituio: isso por-
que leis que definissem funes atpicas seriam inconstitucionais por violao 
Tripartio de Poderes (art. 2 da CF);
      b) as normas constitucionais definidoras de funes atpicas devem ser inter-
pretadas restritivamente: tal concluso decorre do princpio hermenutico segundo
o qual "as excees interpretam-se restritivamente";
      c)  inconstitucional a ampliao do rol de funes atpicas pelo poder consti-
tuinte derivado: emenda constitucional que acrescentasse nova funo atpica
                                             tenderia  abolio da separao de Poderes,
  A prova de Analista Judicirio do TJ/RO
  elaborada pela FCC considerou CORRETA      violando a clusula ptrea prevista no art. 60,
  a afirmao: "A separao dos Poderes       4, III, da Constituio Federal.
  goza da garantia reforada de integrar o
  ncleo imutvel da Constituio".
                                                   inegvel que o Poder Legislativo e o
                                             Poder Judicirio, e at outros organismos es-
tatais, exercem atipicamente funo administrativa. Como exemplos, temos os
casos da licitao instaurada para compra de papel pelo Senado (funo adminis-
trativa atipicamente exercida pelo Poder Legislativo) e do concurso pblico para
provimento do cargo de juiz (funo administrativa exercida atipicamente pelo
Poder Judicirio).
                      PERGUNTA: No Brasil, quem pode exercer funo administrativa?
                      RESPOSTA:
                      a) Poder Executivo ou Administrao direta e indireta (funo tpica);
                                              Noes gerais                                              65

                          b) Poder Legislativo e Poder Judicirio (funo atpica);
                          Tribunais de Contas: so rgos auxiliares do Legislativo (art. 71 da CF) que
                          exercem atipicamente funo administrativa, por exemplo, na gesto de seus
                          servidores.
                          c) Ministrio Pblico, Defensorias Pblicas e outros rgos no participantes
                          da Tripartio de Poderes. Como o Ministrio Pblico e as Defensorias Pblicas
                          no pertencem a nenhum dos trs Poderes clssicos, melhor evitar mencionar
                          em funes tpicas ou atpicas esses organismos. A nomenclatura "funo t-
                          pica" ou "funo atpica" deve ser reservada para o contexto da Tripartio;
                          d) particulares, mediante delegao estatal. Exemplos: concessionrios e
                          permissionrios de servio pblico.

                          ATENO: O exerccio atpico, ou delegado, da funo administrativa  reves-
                          tido das mesmas prerrogativas especiais presentes quando a funo adminis-
                          trativa  exercida tpica, ou diretamente, pelo Poder Executivo (art. 1o, pargra-
                          fo nico, da Lei n. 9.784/99). Por isso, nada impede que, por exemplo, o
                          Judicirio revogue atos administrativos por ele praticados.

      2) A funo administrativa  exercida em carter infralegal
      A caracterstica fundamental da funo administrativa  a sua absoluta submisso
 lei. O princpio da legalidade consagra a subordinao da atividade administrativa
aos ditames legais. Trata-se de uma importante garantia do Estado de Direito: a Ad-
ministrao Pblica s pode fazer o que o povo autoriza, por meio de leis promulgadas
por seus representantes eleitos.  o carter infralegal da funo administrativa.
      Hans Kelsen34 afirmava que, para fins didticos, o ordenamento jurdico pode
ser comparado a uma pirmide, pois as normas esto verticalmente dispostas em
diferentes nveis hierrquicos.

                                          Pirmide Kelseniana



                                                                    Constituio



                                                                    Leis



                                                                    Atos administrativos




34
     Hans Kelsen (ustria, 1881-1973): considerado por muitos o maior jurista de todos os tempos,
     Hans Kelsen  o pai do chamado "positivismo jurdico", corrente de pensamento que defendia a
     purificao do estudo do direito, cabendo ao jurista analis-lo somente do ponto de vista das normas.
     Nasceu em Praga durante perodo em que a capital da ex-Tchecoslovquia estava anexada  ustria.
     Fugindo do nazismo, Kelsen mudou-se para os Estados Unidos onde foi docente na Universidade
     de Berkeley. Sugesto de leitura: Teoria pura do direito, em portugus, Editora Martins Fontes.
 66                               Manual de Direito Administrativo


     Assim, a Constituio ocupa o pice da pirmide. As leis situam-se no patamar
intermedirio. E os atos administrativos localizam-se no nvel mais baixo do orde-
namento. Conclui-se, da, que os atos administrativos esto hierarquicamente
submetidos aos dispositivos legais. Por tal razo, sempre que um ato administra-
tivo violar norma legal ser invlido. No h nenhum caso em que, havendo
coliso entre a lei e o ato administrativo, o ato prevalea sobre a lei.  sempre a lei
que predomina sobre o ato administrativo.
     3) A funo administrativa  exercida mediante a utilizao de prerrogativas instrumentais
     Para viabilizar a adequada defesa dos interesses da coletividade, a lei confere
ao agente pblico poderes especiais, prerrogativas ou privilgios cujo uso est
vinculado  defesa do interesse pblico. Vale ressaltar que, em Direito Administra-
tivo, o termo privilgio  sinnimo de prerrogativa, de poder, no tendo o sentido
pejorativo de vantagem indevida, tal como empregado na linguagem popular.
     No Direito Administrativo, os poderes atribudos ao agente no so persona-
lssimos, nem atribudos intuitu personae. No se trata de poderes conferidos em
favor da pessoa do agente, mas em razo da funo desempenhada. Esto sempre
atrelados ao cumprimento de deveres. So instrumentos a servio da funo
pblica. Prova disso  que, estando o agente fora da funo, tais poderes no so
mais aplicveis.
     No h atribuies puramente potestativas no Direito Administrativo. Todo
poder  atrelado a um dever,  vinculado ao cumprimento de dada obrigao. Da
Santi Romano35 falar em poder-dever.
     Entretanto, considerando que a noo de dever  mais importante do que a de
poder, Celso Antnio Bandeira de Mello prope uma inverso na ordem dos termos
para enfatizar o elemento de maior relevncia. Prefere falar em dever-poder. 36
     O mais importante, porm,  registrar que, se o agente pblico usar os poderes
do cargo para defesa de interesse alheio ao interesse pblico, o ato ser nulo por
desvio de finalidade, desvio de poder ou tresdestinao.
                           ATENO: Infelizmente  cada vez mais comum encontrar em concursos p-
                           blicos a referncia  palavra "tredestinao" (sem o "s"). A grafia sem o "s" 
                           visivelmente equivocada, pois o prefixo "tres" (mudana, em latim) aparece na
                           composio de outras palavras da lngua portuguesa, como "tresloucado". Hely
                           Lopes Meirelles sempre lutou contra a queda desse "s". Em vo. Na sua prova
                           escreva e fale "treSdestinao", mas se aparecer na prova "tredestinao"
                           ignore o deslize e jamais corrija o examinador. Mas est errado!



35
      Santi Romano (Itlia, 1875 -1949): iluminado publicista italiano, Santi Romano  uma unanimida-
      de entre os estudiosos de Direito Pblico. Seus livros so de uma profundidade e neza intelectual
      incomparveis. , sem dvida, um dos cinco maiores juristas de todos os tempos. Escreveu sobre
      Teoria Geral do Direito, Direito Constitucional e Direito Administrativo. Sugesto de leitura:
      Frammenti di un Dizionario Giuridico, em italiano, com destaque para os verbetes "poderes e potes-
      tades", Editora Giu r.
36
      Curso de direito administrativo, p. 72.
                                         Noes gerais                                     67

1.24 FUNO ADMINISTRATIVA E FUNO DE GOVERNO
     Por fim, cabe um rpido comentrio sobre a diferena entre funo adminis-
trativa e funo de governo. Governo, em sentido objetivo,  a atividade de condu-
o dos altos interesses do Estado e da coletividade.  a atividade diretiva do Esta-
do. O ato de governo, ou ato poltico, diferencia-se do ato administrativo por duas
razes principais: 1) o ato de governo tem sua competncia extrada diretamen-
te da Constituio (no caso do ato administrativo,  da lei); 2) o ato de governo
 caracterizado por uma acentuada margem de liberdade, ou uma ampla discricio-
nariedade, ultrapassando a liberdade usualmente presente na prtica do ato admi-
nistrativo. Exemplos de ato de governo: declarao de guerra, interveno federal
em Estado-membro, sano a projeto de lei.
     Cabe frisar que a funo poltica ou de governo  basicamente desempenhada
pelo Poder Executivo, mesmo Poder encarregado do exerccio tpico da funo
administrativa. Ento, as diferenas entre ato administrativo e ato de governo esto
no regime jurdico, mas no na competncia para sua prtica.

              Quadro comparativo entre funo de governo e funo administrativa
                               Funo de governo                   Funo administrativa
 Quem exerce           Poder Executivo                     Poder Executivo (regra geral)
 Fundamento            Constitucional                      Legal
 Margem de liberdade Alta discricionariedade               Discricionariedade comum
 Exemplos de atos      Declarao de guerra, interveno   Regulamentos, decretos, portarias,
                       federal                             licenas


1.25 TENDNCIAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO MODERNO
     Analisando as principais mudanas legislativas realizadas nos ltimos anos em
nosso ordenamento,  possvel identificar algumas tendncias do Direito Adminis-
trativo brasileiro. As mais importantes so:
     1) constitucionalizao de temas administrativos: com a promulgao da
Constituio de 1988, houve a insero de inmeros temas de Direito Administrati-
vo no prprio texto constitucional, retirando das entidades federativas a capacidade
de disciplinar diversos temas fundamentais pertinentes  realidade administrativa.
So exemplos de temas administrativos que foram constitucionalizados na CF/88:
a) desapropriao (arts. 5, XXIV, 182 e 184); b) requisio (art. 5, XXV); c) pro-
cesso administrativo (art. 5, LIV, LV e LXXVIII); d) organizao administrativa
(arts. 18 e ss.); e) princpios da Administrao Pblica (art. 37); f) cargos, empregos
e funes (art. 37, I); g) concurso pblico (art. 37, III e IV); h) entidades descen-
tralizadas (art. 37, XIX); i) improbidade administrativa (art. 37,  4); j) responsa-
bilidade do Estado (art. 37,  6); k) servidores pblicos (art. 39), entre outros;
     2) petrificao do Direito Administrativo: alm de uma parte significativa
do Direito Administrativo brasileiro ter sido constitucionalizado, pode-se verificar
 68                                Manual de Direito Administrativo


que alguns temas compem o ncleo imodificvel da Constituio Federal de
1988, tendo sido transformados em clusulas ptreas na medida em que guardam
relao, direta ou indireta, com as matrias listadas no art. 60,  4, da CF.  o que
podemos denominar petrificao do Direito Administrativo. Assim, os temas pe-
trificados no podem ser suprimidos ou ter seu alcance reduzido por meio de emen-
da constitucional. So clusulas ptreas os seguintes temas constitucionais per-
tinentes ao Direito Administrativo: a) a periodicidade dos mandatos eletivos (art.
60,  4, II); b) a inviolabilidade, pelo Judicirio, dos juzos de convenincia e opor-
tunidade dos atos discricionrios (art. 60,  4, III); c) o princpio da legalidade
administrativa (art. 60,  4, IV c/c art. 5, II); d) o direito ao ressarcimento prvio,
justo e em dinheiro devido ao proprietrio expropriado (art. 60,  4, IV c/c art. 5,
XXIV); e) a observncia das garantias constitucionais na hiptese de requisio
administrativa (art. 60,  4, IV c/c art. 5, XXV); f) a impossibilidade de criao
de contenciosos administrativos no Brasil (art. 60,  4, IV c/c art. 5, XXXV); g)
as garantias do devido processo legal, contraditrio e ampla defesa (art. 60,  4, IV
c/c art. 5, LIV e LV).
      Alm desse aspecto da petrificao no mbito do texto constitucional, ou pe-
trificao sistmica, pode-se falar tambm em uma petrificao ideolgica do
Direito Administrativo, assim considerada a relativa estagnao cientfica do ramo
devido a institutos, formas e conceitos, tanto legislativos quanto doutrinrios, ain-
da atrelados a um modelo de Administrao Pblica autoritria, tpico do perodo
histrico anterior ao Estado Social e Democrtico de Direito. Podemos citar como
instituto exemplar dessa referida petrificao ideolgica a chamada "verdade sabi-
da", isto , uma infrao notria cometida pelo servidor e para cuja punio algumas
leis dispensam a instaurao de processo administrativo disciplinar;37
      3) codificaes parciais: embora no haja um cdigo sistematizando todo o
Direito Administrativo ptrio, existem diversas codificaes parciais que organizam
as regras mais importantes de diversos captulos do ramo, tais como: a) Cdigo Flo-
restal (Lei n. 4.771/65); b) Cdigo de Minas (Decreto-Lei n. 227/67); c) Cdigo de
Caa (Lei n. 5.197/67); d) Cdigo de guas (Decreto n. 24.643/34); e) Cdigo Aero-
nutico (Lei n. 7.565/86); f) Cdigo de Processo Administrativo (Lei n. 9.784/99);
      4) fuga para o direito privado:38 outra importante tendncia do Direito Admi-
nistrativo brasileiro  a utilizao cada vez mais frequente pela legislao de institu-
tos, conceitos e formas prprios do direito privado, como, por exemplo, o recurso 
arbitragem, os contratos de gesto, as franquias e os contratos de gerenciamento;
      5) relativizao dos supraprincpios: consideradas as duas noes-chave do
Direito Administrativo, e por isso chamadas de supraprincpios, a "supremacia do
interesse pblico sobre o privado" e a "indisponibilidade do interesse pblico" at

37
      Vide, por exemplo, art. 271 da Lei n. 10.261/60, o Estatuto do Servidor Pblico do Estado de So Paulo.
38
      A expresso foi criada pela administrativista portuguesa Maria Joo Estorninho.
                                    Noes gerais                                 69

h pouco tempo eram consideradas ideias absolutas e inquestionveis, conforme
ser visto no captulo seguinte. Hoje tais conceitos passam por um processo de
relativizao legislativa diante da criao de inmeros preceitos legais, fixando
excees tanto  supremacia quanto  indisponibilidade do interesse pblico;
     6) objetivao das teorias: diversas teorias no Direito Administrativo tm
experimentado um processo evolutivo similar. Inicialmente, surgiram como con-
cepes subjetivistas, centralizadas em aspectos volitivos ou intencionais. Com o
tempo, tornaram-se teorias mais voltadas para a anlise da conduta concreta do
agente, tendentes a desconsiderar a inteno que animou o comportamento. Essa
objetivao pode ser observada, a princpio, na teoria da responsabilidade do Esta-
do. Agora, tambm adotam orientaes objetivistas a teoria do desvio de finalidade,
a teoria da boa-f e a teoria dos motivos determinantes;
     7) colaborativismo: outra importante tendncia do Direito Administrativo
brasileiro  estimular os mecanismos de participao do usurio na administrao
pblica, bem como fomentar as parcerias entre o Estado e a iniciativa privada. Como
importantes exemplos de colaborativismo, temos os institutos da parceria pblico-
-privada, das entidades de cooperao e do contrato de gesto;
     8) diluio da responsabilidade estatal:  cada vez mais comum o Estado
terceirizar a realizao de atividades administrativas, trazendo prestadores privados
para executar tarefas pblicas que at ento eram executadas diretamente pela
Administrao. O setor especfico onde o ingresso de prestadores privados tem se
tornado mais visvel  no campo dos servios pblicos, por meio da utilizao de
mecanismos de prestao indireta, como a concesso e a permisso. Quando essa
delegao de tarefas estatais a particulares ocorre, independentemente do regime
jurdico aplicvel, opera-se uma diluio da responsabilidade patrimonial na medi-
da em que o Estado deixa de ser o principal responsvel pelo ressarcimento de
prejuzos decorrentes da prestao. Cabe ao prestador privado o papel de respon-
svel principal na hiptese de prejuzos provenientes da atividade exercida, passan-
do o Estado a ocupar a posio de responsvel secundrio ou subsidirio;
     9) quinquenizao de prazos: observa-se nos ltimos anos um esforo do
legislador ptrio em padronizar em cinco anos os prazos no Direito Administrati-
vo. So bem raros os casos de prazos, tanto de prescrio quanto de decadncia, que
no tenham durao quinquenal. A mesma tendncia de quinquenizao existe
tambm no Direito Tributrio brasileiro;
     10) personificao dos contratos administrativos: outra importante inova-
o na legislao administrativa brasileira  o surgimento de pessoas jurdicas
especificamente criadas para gerenciar contratos administrativos.  uma ten-
dncia de personificao contratual. Inicialmente ocorreu com a previso de criao
da sociedade de propsito especfico instituda para administrar as parcerias pblico-
-privadas (art. 9 da Lei n. 11.079/2004). Em seguida, a mesma tcnica de perso-
nalizar contratos administrativos foi adotada na Lei dos Consrcios Pblicos (art.
6 da Lei n. 11.107/2005). Ao se criar uma nova pessoa jurdica, incumbida de
 70                               Manual de Direito Administrativo


administrar o contrato, caber a ela a responsabilidade direta por eventuais preju-
zos decorrentes da execuo contratual. Desse modo, a personificao de contratos
administrativos, ao centralizar a responsabilidade na nova pessoa jurdica, promo-
ve uma diluio nos riscos de responsabilizao das entidades contratantes;
     11) inverso das fases licitatrias: uma das mais notveis tendncias do Di-
reito Administrativo brasileiro consiste na inverso das fases naturais do procedi-
mento licitatrio, realizando o julgamento das propostas antes da habilitao.
Essa antecipao da fase classificatria promove uma considervel economia de
tempo e de dinheiro. Criado entre ns pela Lei do Prego (10.520/2002), o mo-
delo foi posteriormente estendido para a concorrncia que antecede as concesses
de servio pblico (art. 18-A da Lei n. 8.987/95), para as contrataes de servios
de publicidade (art. 11,  4, da Lei n. 12.232/2010) e tambm para as licitaes
no Regime Diferenciado de Contratao  RDC (art. 12 da Lei n. 12.462/2011);
     12) objetivao da responsabilidade: tornou-se regra geral no direito brasi-
leiro a adoo da teoria objetiva na anlise da responsabilidade estatal. Assim,
praticamente em todos os casos de prejuzos imputados ao exerccio de funes
pblicas, o surgimento do dever de indenizar independe da comprovao de culpa
ou dolo do agente causador do dano. Basta  vtima demonstrar ato, dano e nexo
causal. Trata-se de uma objetivao da responsabilidade, na medida em que a an-
lise do dever de indenizar est centralizada no risco assumido pela conduta
causadora do prejuzo, e no em aspectos subjetivos ou volitivos do comportamen-
to do agente;
     13) desagencificao: por fim,  possvel observar tambm, no contexto da
organizao administrativa brasileira, um declnio do modelo das agncias re-
guladoras, cuja origem neoliberal no vem resistindo  orientao poltica imple-
mentada pelos ltimos trs mandatos no governo federal. O fenmeno da desagen-
cificao, bem mais visvel no mbito da Unio do que no das outras esferas
federativas, ser abordado mais detalhadamente no Captulo 3 deste Manual.

1.26 DEZ DICAS "TOMAHAWK" PARA A VSPERA DA PROVA
    Sempre que participo de eventos na vspera de provas da OAB e concursos
pblicos, gosto de relembrar dez dicas fundamentais na forma informaes-chave
para acertar questes sobre Direito Administrativo. Em algumas provas recentes,
milhares de alunos meus puderam experimentar a fora inestimvel e a eficincia
desses msseis "tomahawk". 39 Vamos l!
    1) Todo procedimento administrativo deve garantir contraditrio e ampla
defesa: por fora do disposto no art. 5, LV, da Constituio Federal, os princpios

39
      Essas dez dicas poderosas, que expliquei durante eventos na vspera de importantes provas duran-
      te o ano de 2011, "acertaram em cheio" questes dos Exames 2010.3 e 2011.1 da OAB, do 88 Mi-
      nistrio Pblico do Estado de So Paulo, entre outros. Da, ganharem o apelido entre os alunos de
      "dicas tomahawk do Mazza", apelido que carinhosamente mantive aqui.
                                    Noes gerais                                 71

do contraditrio e da ampla defesa so aplicveis a todos os tipos de procedimentos
administrativos, tais como desapropriao, licitao, concurso pblico e processo
administrativo disciplinar.
     2) Predominam no Direito Administrativo prazos de 5 anos: conforme
visto anteriormente, h uma tendncia na legislao brasileira de padronizao dos
prazos, no Direito Administrativo e no Tributrio. Praticamente todos os prazos
existentes nesses dois ramos tm durao de 5 anos.
     3) A Administrao Pblica sempre pode agir de ofcio: devido ao carter
dinmico de suas atuaes, a Administrao Pblica sempre pode atuar de ofcio,
sem necessidade de provocao da parte interessada.
     4) A responsabilidade na prestao de servios pblicos  sempre objetiva:
sempre que houver prestao de servios pblicos, a responsabilidade por danos cau-
sados ao usurio e a terceiros  objetiva, independentemente de quem seja o prestador.
     5) Na prestao indireta de servios pblicos, a responsabilidade principal
 do prestador, e o Estado responde subsidiariamente: nos casos em que o Es-
tado delega a terceiros a prestao de servios pblicos, como ocorre nas hipteses
de concesso e permisso, a responsabilidade pelo ressarcimento de prejuzos de-
correntes da atividade cabe diretamente ao prestador. J o Estado funciona como
um garantidor da indenizao, um responsvel subsidirio, podendo ser acionado
no caso de o devedor principal no ter patrimnio suficiente para pagar a integra-
lidade da dvida.
     6) Toda atividade da Administrao Pblica est sujeita a controle judicial,
exceto quanto ao mrito dos atos discricionrios: em razo do princpio da
sindicabilidade, a atuao da Administrao Pblica sempre pode sofrer controle
no mbito do Poder Judicirio. Entretanto, no cabe ao juiz ingressar na anlise da
convenincia e oportunidade (mrito) das decises administrativas discricionrias,
sob pena de ruptura do princpio da Tripartio de Poderes.
     7) A Administrao nunca precisa de autorizao judicial para agir: as
atividades da Administrao Pblica, em especial no que diz respeito  anulao e
revogao de seus prprios atos, podem ser exercidas independentemente de ordem
judicial.
     8) Na dvida, marque "lei ordinria": a Constituio Federal de 1988, repe-
tindo o modelo tradicionalmente adotado no Brasil, definiu a lei ordinria como o
instrumento normativo padro. O uso da lei complementar  excepcional (art. 47
da CF). Assim, sendo regra geral a utilizao da lei ordinria, em caso de dvida,
deve-se marcar na prova a alternativa que afirma caber  lei ordinria a disciplina
de determinado tema. Lembre, na dvida, chute na lei ordinria!
     9) Na dvida, assinale "competncia da Unio": sabe-se que o federalismo
brasileiro  desequilibrado porque atribuiu  Unio uma quantidade muito maior
de competncias do que aquelas conferidas s demais esferas federativas. Por isso,
em caso de dvida, chute na competncia da Unio!
72                              Manual de Direito Administrativo


     10) Em provas de mltipla escolha, sempre marque a alternativa hetero-
gnea: e, por fim, uma dica bastante eficaz para provas de mltipla escolha. Se o
candidato no souber a resposta correta, deve procurar a alternativa heterognea,
isto , aquela que faa referncia a um tema de natureza diferente daqueles tratados
nas demais assertivas. Por exemplo, se trs alternativas mencionam requisitos do
ato administrativo... (a) competncia... (b) forma... (c) finalidade... e a alternativa
restante faz referncia a um atributo do ato... (d) autoexecutoriedade..., pode-se
concluir seguramente que a resposta correta  a letra "d", mesmo sem sabermos
qual o enunciado da questo. Fica a dica.

1.27   QUESTES
1. (Magistratura/SP  2009) Um dos aspectos primordiais do Direito Administrativo brasilei-
ro  o de ser um conjunto
     A) de princpios e normas aglutinador dos poderes do Estado de maneira a colocar o adminis-
          trado em relao de subordinao hierrquica a tais poderes;
     B) de princpios e normas que no alberga a noo de bem de domnio privado do Estado;
     C) instrumental de princpios e normas que regula exclusivamente as relaes jurdicas admi-
          nistrativas entre o Estado e o particular;
     D) de princpios e normas limitador dos poderes do Estado.

2. (Exame da OAB/SP  131o ) No se enquadram no esprito de governana consensual e
par ticipativa, entre Estado e particulares:
      A) o direito de impugnao de edital;
      B) as audincias pblicas;
      C) as nomeaes de particulares para diretores de agncias regulatrias;
      D) as parcerias pblico-privadas.

3. (Magistratura/SP  2009) Compromissos republicanos, liberalismo poltico e econmico,
proteo dos direitos individuais e, especialmente, independncia da Administrao Pbli-
ca foram valores postos pela Revoluo Francesa que, sob os influxos da teoria de Montes-
quieu, deram origem ao contencioso administrativo.  vista desses parmetros, pode -se
afirmar que
     A) no Brasil, adota-se o sistema da jurisdio nica visando dar efetivo cumprimento ao regime
         jurdico-constitucional de proteo e garantia dos direitos individuais contra abuso ou arb-
         trio do Estado;
     B) a instalao do Conselho Nacional de Justia significa a introduo do contencioso admi-
         nistrativo no sistema jurdico-administrativo brasileiro com o efeito de impedir o abuso ou
         arbtrio dos juzes;
     C) os Tribunais de Contas produzem decises com a qualidade de definitivas, prpria do sistema
         do contencioso administrativo;
     D) o sistema do contencioso administrativo  o que melhor atende ao atual conceito de Estado
         Democrtico de Direito porque coloca o Estado, no plano jurisdicional judicial, em p de
         igualdade com o particular.

4. (Tcnico da Receita Federal  2006  Esaf) A primordial fonte formal do Direito Adminis-
trativo no Brasil 
      A) a lei;
                                           Noes gerais                                          73

     B)   a doutrina;
     C)   a jurisprudncia;
     D)   os costumes;
     E)   o vade mecum.

5. (Magistratura/SP  2009) A demora da Administrao Pblica em cumprir com a obrigao
de saldar os dbitos lquidos, certos e devidamente requisitados pelo Poder Judicirio por
meio de precatrio judicial, ainda que sob a tica doutrinria,
     A) justifica-se pelo poder-dever do Estado de dar atendimento, com primazia, aos interesses
         pblicos primrios, por princpio constitucional, indisponveis, considerando que a rpida e
         efetiva soluo dos precatrios judiciais diz respeito  indenizao de carter privado;
     B) justifica-se  vista do regime jurdico-administrativo que tutela o interesse coletivo, consi-
         derando que dar efetivo e rpido cumprimento aos precatrios judiciais implica empobreci-
         mento do errio pblico em prejuzo da coletividade que no prescinde da prestao de
         servios pblicos;
     C) justifica-se no fato de a Administrao Pblica ser dotada do poder discricionrio de atender,
         em primeiro lugar, ao interesse do Estado, considerando que todo interesse do Estado por si
         s se define como interesse pblico;
     D) ofende o princpio da supremacia do interesse pblico primrio do Estado, considerando que
         a demora da soluo dos precatrios atende exclusivamente ao interesse secundrio do
         Estado.

6. (Auditor Fiscal da Receita Federal  2005  Esaf) Em seu sentido subjetivo, o estudo da
Administrao Pblica abrange:
     A) a atividade administrativa;
     B) o poder de polcia administrativa;
     C) as entidades e os rgos que exercem as funes administrativas;
     D) o servio pblico;
     E) a interveno do Estado nas atividades privadas.

7. (Analista de Finanas e Controle  2002  Esaf) A legalidade, como elemento essencial
dos atos administrativos em geral, consiste em que seu objeto
     A) no seja vedado em lei;
     B) no viole expressa disposio de lei;
     C) seja expressamente previsto em lei;
     D) seja expressamente autorizado em lei;
     E) seja autorizado ou permitido em lei.

8. (Auditor Fiscal da Receita Federal  2005  Esaf) Os princpios constitucionais da legali-
dade e da moralidade vinculam-se, originalmente,  noo de administrao
     A) patrimonialista;
     B) descentralizada;
     C) gerencial;
     D) centralizada;
     E) burocrtica.
74                               Manual de Direito Administrativo


9. (Magistratura/SP  2009) O modelo brasileiro, marcado pela diviso dos Poderes do Es-
tado, a despeito das vrias emendas constitucionais, conserva o princpio ptreo de Estado
federado e a inclinao social-democrata.
Diante, pois, desse modelo, a afirmao corrente de que os juzes so prestadores de ser-
vio pblico mostra-se incompatvel com o Direito Administrativo brasileiro porque
     A) o contedo e o fim do ato jurisdicional administrativo identificam-se plenamente com o
          contedo e o fim do ato jurisdicional judicial;
     B) aos atos judiciais jurisdicionais se aplicam princpios gerais de Direito Administrativo consubs-
          tanciados no art. 37 da Constituio Federal;
     C) as funes tpicas de Governo, ainda que se interpenetrem, se dividem, de um lado, num con-
          junto de funes pblicas que cuidam do estabelecimento e conservao da ordem jurdica e,
          de outro, na funo de Administrao Pblica consistente na prestao de servios pblicos;
     D) a funo da Administrao Pblica consistente na realizao da Justia Social por meio da
          prestao de servios pblicos  idntica ao exerccio da funo judicial jurisdicional dentro
          do processo judicial.

10. (Procurador do DF  2007  Esaf) Em relao ao conceito e evoluo histrica do Direito
Administrativo e ao conceito e abrangncia da Administrao Pblica, selecione a opo
correta:
      A) Na evoluo do conceito de Direito Administrativo, surge a Escola do Servio Pblico, que
         se desenvolveu em torno de duas concepes. Na concepo de Leon Duguit, o Servio P-
         blico deveria ser entendido em sentido estrito, abrangendo toda a atividade material, subme-
         tida a regime exorbitante do direito comum, desenvolvida pelo Estado para a satisfao de
         necessidades da coletividade.
      B) O conceito estrito de Administrao Pblica abarca os Poderes estruturais do Estado, sobre-
         tudo o Poder Executivo.
      C) A Administrao Pblica, em sentido objetivo, deve ser compreendida como o conjunto das
         pessoas jurdicas e dos rgos incumbidos do exerccio da funo administrativa do Estado.
      D) Na busca de conceituao do Direito Administrativo encontra-se o critrio da Administrao
         Pblica, segundo o qual, sinteticamente, o Direito Administrativo deve ser concebido como
         o conjunto de princpios que regem a Administrao Pblica.
      E) Na evoluo histrica do Direito Administrativo, encontramos a Escola Exegtica, que tinha
         por objeto a interpretao das leis administrativas, a qual tambm defendia o postulado da
         carga normativa dos princpios aplicveis  atividade da Administrao Pblica.

11. (AUTOR) Em relao  funo administrativa,  correto afirmar que
      A) pode ser exercida livremente por qualquer particular, independentemente de autorizao estatal;
      B) seu exerccio  expressamente vedado, em qualquer caso, aos particulares;
      C) nos casos de concesso de servio pblico, o Poder Pblico transfere temporariamente a
         titularidade do servio ao concessionrio;
      D) no Brasil, pode ser exercida tambm pelos Tribunais de Contas e pelo Ministrio Pblico.

12. (OAB/SP) Quando o Estado, por seus procuradores, insiste em apresentar recursos ju-
diciais meramente procrastinatrios, diz-se que tal proceder
     A) reflete o atendimento ao interesse pblico primrio, eis que o Estado no pode abrir mo do
         seu direito de ao;
     B) pode atender ao interesse pblico secundrio, mas no ao primrio;
                                           Noes gerais                                          75

     C)  fruto do princpio da indisponibilidade do interesse pblico primrio;
     D) afronta o interesse pblico secundrio.

13. (Assistente Jurdico da AGU  Esaf) A influncia do Direito Administrativo francs no
Direito Administrativo brasileiro  notvel. Entre os institutos oriundos do direito francs
abaixo, assinale aquele que no foi introduzido no sistema brasileiro.
     A) Regime jurdico de natureza legal para os servidores dos entes de direito pblico.
     B) Teoria da responsabilidade objetiva do Poder Pblico.
     C) Natureza judicante da deciso do contencioso administrativo.
     D) Clusulas exorbitantes nos contratos administrativos.
     E) Insero da moralidade como princpio da Administrao Pblica.

14. (Assistente Administrativo  Fapese/SC) O Direito Administrativo destaca que o Estado
 constitudo por trs elementos originrios e indissociveis, que so:
      A) Povo, nao e governabilidade.
      B) Povo, territrio e Estado.
      C) Povo, territrio e governo soberano.
      D) Povo, soberania e Estado.
      E) Governo soberano, organizao do Estado e atos administrativos.

15. (Analista Judicirio  TRE/PE  FCC) Se o Direito Administrativo for conceituado como:
I. O sistema dos princpios jurdicos que regulam a atividade do Estado para o cumprimento
de seus fins.
II. O conjunto de normas que regem as relaes entre a Administrao e os administrados.
III. O conjunto de princpios que regem a Administrao Pblica.
Seu fundamento repousa nos critrios denominados, respectivamente,
      A) das relaes jurdicas, da administrao pblica e da atividade jurdica ou social do Estado;
      B) negativo ou residual, da atividade jurdica ou social do Estado e teleolgico;
      C) do servio pblico, do Poder Executivo e residual ou negativo;
      D) da Administrao Pblica, do servio pblico e do Poder Executivo;
      E) teleolgico, das relaes jurdicas e da administrao pblica.

16. (Advogado da Unama/AM) Considerando o Regime Jurdico Administrativo  correto
afirmar que
     A) as controvrsias em matria administrativa, decididas pelo rgo executor, fazem coisa
         julgada material;
     B) no Brasil, a Jurisdio  dual;
     C) a adoo, pelo Brasil, do sistema de Jurisdio una, afasta a possibilidade de se recorrer,
         administrativamente, de qualquer leso ou ameaa a direito;
     D)  permitida a criao de tribunais com competncia administrativa.

17. (Assistente Jurdico da Unio  2006  Esaf) A Administrao Pblica, em sentido obje-
tivo, no exerccio da funo administrativa, engloba as seguintes atividades, exceto:
      A) Polcia Administrativa.
      B) Servio Pblico.
      C) Elaborao legislativa, com carter inovador.
76                              Manual de Direito Administrativo


     D) Fomento a atividades privadas de interesse pblico.
     E) Interveno no domnio econmico.

18. (13 o Concurso do Ministrio Pblico Federal) A interpretao das normas de direito ad-
ministrativo, embora no refratria  aplicao analgica das regras do direito privado,
singulariza-se pelos elementos indicados a seguir:
      A) desigualdade jurdica entre a Administrao e os administrados;
      B) presuno absoluta de legitimidade dos atos administrativos;
      C) revogabilidade e anulabilidade dos atos administrativos, por motivos de convenincia ou
           oportunidade, insuscetveis de avaliao judicial;
      D) disponibilidade dos interesses pblicos, em razo do poder discricionrio atribudo a todos
           os agentes pblicos.

19. (Magistratura Federal TRF  1a Regio) Costuma-se indicar o stio histrico do advento
do direito administrativo, como ramo autnomo, entre:
     A) o fim do sculo XIX e o incio do sculo XX;
     B) o fim da idade mdia e o incio dos tempos modernos;
     C) o fim do sculo XVIII e o incio do sculo XIX;
     D) a Carta Magna (1215) e o fim do sculo XV.

20. (Tcnico Administrativo Educacional) O conceito de Direito Administrativo que corres-
ponde  Escola ou ao Critrio Terico que o formulou :
      A) Para a Escola do Servio Pblico, Direito Administrativo  a atividade exercida pelo Poder
         Executivo.
      B) Para o Critrio do Poder Executivo, Direito Administrativo  o conjunto de normas que regem
         as relaes entre a Administrao e os administrados.
      C) Para o Critrio das Relaes Jurdicas, Direito Administrativo  o sistema dos princpios ju-
         rdicos que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins.
      D) Para o Critrio da Administrao Pblica, Direito Administrativo  o ramo do Direito Pblico
         que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a
         Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se
         utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica.
     2
       PRINCPIOS




2.1 IMPORTNCIA DOS PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS
     O Direito Administrativo brasileiro no  codificado. Por isso, as funes sis-
tematizadora e unificadora de leis, em outros ramos desempenhadas por cdigos,
no Direito Administrativo cabem aos princpios.
     Princpios so regras gerais que a doutrina identifica como condensadoras dos
valores fundamentais de um sistema. Por meio de um processo lgico denomi-
nado abstrao indutiva, os estudiosos extraem da totalidade de normas especficas
as ideias-chave que animam todo o complexo de regras. Assim, os princpios infor-
mam e enformam1 o sistema normativo. Informam porque armazenam e comunicam
o ncleo valorativo essencial da ordem jurdica. Enformam porque do forma,
definem a feio de determinado ramo.
      bastante comum em concursos fazer-se referncia  concepo de Celso
Antnio Bandeira de Mello, segundo o qual: "princpio , pois, por definio, man-
damento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental
que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o esprito e servindo de
critrio para exata compreenso e inteligncia delas, exatamente porque define a
lgica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhes a tnica que lhe d
sentido harmnico". E completa: "violar um princpio  muito mais grave do que
violar uma norma. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um es-
pecfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos.  a mais
grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do
princpio violado, porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso
de seus valores fundamentais"2 (destaques nossos).

1
    No direito portugus, vrios autores falam em funo "enformadora" dos princpios jurdicos.
    Entre ns, a expresso  utilizada por Newton de Lucca.
2
    Criao de Secretarias Municipais, RDP, 1971, v. 15, p. 284 -286, citao transcrita no Curso de di-
    reito administrativo, p. 53.
    78                               Manual de Direito Administrativo


2.2 DUPLA FUNCIONALIDADE DOS PRINCPIOS
    Os princpios do Direito Administrativo cumprem duas funes principais:
    a) funo hermenutica: se o aplicador do direito tiver dvida sobre qual o
verdadeiro significado de determinada norma, pode utilizar o princpio como fer-
ramenta de esclarecimento sobre o contedo do dispositivo analisado;
    b) funo integrativa: alm de facilitar a interpretao de normas, o princpio
atende tambm  finalidade de suprir lacunas, funcionando como instrumento para
preenchimento de vazios normativos em caso de ausncia de expresso regramento
sobre determinada matria.

2.3 PRINCPIOS COMO MANDAMENTOS DE OTIMIZAO
     Com certa frequncia, os concursos pblicos trazem questes que versam sobre
os princpios jurdicos como mandamentos de otimizao. Tal conceito foi desen-
volvido pelo alemo Robert Alexy, para quem os princpios so regras que exigem
que algo seja realizado "na maior medida possvel dentro das possibilidades jurdi-
cas e fticas existentes". Os mandamentos de otimizao "caracterizam-se por po-
derem ser satisfeitos em graus variados e pelo fato de que a medida devida de sua
satisfao no depende somente das possibilidades fticas, mas tambm das possi-
bilidades jurdicas". 3
     Assim, os princpios seriam regras cuja aplicao integral dependeria de con-
dies fticas e jurdicas indispensveis, sem as quais seu contedo poderia incidir
apenas parcialmente. Ao contrrio, as normas especficas no admitiriam essa
aplicao parcial, pois ou incidiriam totalmente ou no incidiriam.
     A compreenso dos princpios como mandamentos de otimizao  interessante,
mas absolutamente incompatvel com o sentido que a doutrina e a legislao brasi-
leiras do ao termo "princpio".  a mesma palavra com dois significados diferentes.4
     Portanto, no  recomendvel o uso da teoria de Alexy em concursos, sobretu-
do em provas de Direito Administrativo, devendo-se dar preferncia ao sentido
clssico com que o termo  utilizado por nossos administrativistas.

2.4        REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO
    Ao conjunto formado por todos os princpios e normas pertencentes ao
Direito Administrativo, denomina-se tecnicamente regime jurdico-administrativo.
J a expresso regime jurdico da Administrao designa os regimes de

3
         Teoria dos direitos fundamentais, p. 90.
4
         Sobre a polmica que envolve o uso acrtico da teoria de Alexy no Brasil, vide: Luis Virglio Afonso
         da Silva, A constitucionalizao do direito, p. 35 -37; e Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de
         direito administrativo, p. 53, nota 34.
                                                 Princpios                                                79

direito pblico e de direito privado aplic-                      A prova de Analista do TCU elaborada pelo
veis  Administrao.                                             Cespe considerou ERRADA a afirmao: "A
                                                                  expresso regime jurdico -adminis trativo,
                                                                  em seu sentido amplo, refere -se tan to aos
2.5 SUPRAPRINCPIOS DO DIREITO                                    regimes de direito pblico e de direito pri-
ADMINISTRATIVO                                                    vado a que se submete a adminis trao
                                                                  pblica quanto ao regime especial que
      Supraprincpios ou superprincpios so os                   assegura  administrao pblica prer-
princpios centrais dos quais derivam todos os                    rogativas na relao com o administrado".
demais princpios e normas do Direito Adminis-    Entendendo que o regime jurdico -admi-
                                                  nistrativo compreende tambm as atua-
trativo. Conforme ensina Celso Antnio Ban-       es administrativas na defesa do interes-
deira de Mello,5so dois os supraprincpios: a)   se pblico secundrio, a prova de Auditor
supremacia do interesse pblico sobre o privado;  da Receita Federal elaborada pela Esaf
                                                  considerou ERRADA a afirmao: "O regi-
e b) indisponibilidade do interesse pblico.      me jurdico-administrativo compreende um
      A existncia desses dois supraprincpios   conjunto de regras e princpios que baliza
ref lexo de uma dualidade permanente no           a atuao do Poder Pblico, exclusivamen-
                                                  te, no exerccio de suas funes de reali-
exerccio da funo administrativa: a oposio    zao do interesse pblico primrio".
entre os poderes da Administrao Pblica
(supremacia do interesse pblico) e os direitos dos administrados (indisponibili-
dade do interesse pblico).
                          IMPORTANTE: Os dois supraprincpios so princpios relativos, e no absolutos.
                          Assim, no existe supremacia absoluta do interesse pblico sobre o privado,
                          nem indisponibilidade absoluta dos interesses pblicos.


                                              Noes centrais
                                              (supraprincpios)


        Supremacia do interesse                                              Indisponibilidade do
         pblico primrio sobre                                                interesse pblico
                o privado                                                   (reflete os direitos dos
         (reflete os poderes da                                                  administrados)
         Administrao Pblica)



2.5.1    Princpio da supremacia do interesse pblico
     A supremacia do interesse pblico sobre o privado, tambm chamada sim-
plesmente de princpio do interesse pblico ou da finalidade pblica, princpio
implcito na atual ordem jurdica, significa que
                                                 A prova de Analista da CGU feita pela Esaf
os interesses da coletividade so mais impor-    considerou ERRADA a afirmao: "Entre
tantes que os interesses individuais, razo      os princpios constitucionais do Direito
                                                 Administrativo, pode -se destacar o de que
pela qual a Administrao, como defensora        os interesses pblicos e privados so
dos interesses pblicos, recebe da lei poderes   equitativos entre si".


5
    Curso de direito administrativo, p. 69.
    80                                    Manual de Direito Administrativo


especiais no extensivos aos particulares. A outorga dos citados poderes projeta a
Administrao Pblica a uma posio de superioridade diante do particular.
Trata-se de uma regra inerente a qualquer grupo social: os interesses do grupo
devem prevalecer sobre os dos indivduos que o compem. Essa  uma condio
para a prpria subsistncia do grupo social. Em termos prticos, cria uma desigual-
dade jurdica entre a Administrao e os administrados.
     Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a noo de supremacia do interesse pbli-
co est presente no momento de elaborao da lei, assim como no momento de
aplicao da lei pela Administrao Pblica.6
     Convm reafirmar que s existe a supremacia do interesse pblico primrio
sobre o interesse privado. O interesse patrimonial do Estado como pessoa jurdica,
conhecido como interesse pblico secundrio, no tem supremacia sobre o
interesse do particular.
     So exemplos de prerrogativas especiais conferidas  Administrao Pblica
e seus agentes decorrentes da supremacia do interesse pblico:
     1) possibilidade de transformar compulsoriamente propriedade privada em
pblica (desapropriao);
     2) autorizao para usar propriedade privada em situaes de iminente perigo
pblico (requisio de bens). Exemplo: requisio de veculo particular, pela pol-
cia, para perseguir criminoso;
     3) poder de convocar particulares para a execuo compulsria de atividades
pblicas (requisio de servio). Exemplo: convocao de mesrios para eleio;
     4) prazos processuais em dobro para recorrer e em qudruplo para contestar;
                               CUIDADO com a pegadinha: A Fazenda Pblica tem prazo em dobro para recorrer
                               e em qudruplo para contestar, mas o prazo para responder aos recursos  simples.

                               ATENO: No mbito dos juizados especiais federais, no se aplicam os prazos
                               processuais diferenciados em favor da Fazenda Pblica, nem existe reexame
                               necessrio (arts. 9 o e 13 da Lei n. 11.259/2001).

      5) possibilidade de rescindir unilateralmente contratos administrativos;
      6) dever de o particular dar passagem no trnsito para viaturas sinalizando
situao de emergncia;
      7) presuno de legitimidade dos atos administrativos;
                                                  8) impenhorabilidade dos bens pblicos;
  A prova do Ministrio Pblico/MG 2008
  considerou CORRETA a afirmao: "O prin-
                                                  9) impossibilidade de perda de bens por
  cpio da Supremacia do Interesse Pblico    usucapio (imprescritibilidade dos bens
  sobre o Particular permite a existncia das pblicos);
  chamadas clusulas exorbitantes no bojo
  dos contratos administrativos, em prol da       10) presena de clusulas exorbitantes
  Administrao Pblica".                     nos contratos administrativos;

6
         Direito administrativo, p. 64.
                                               Princpios                                                81

     11) possibilidade do exerccio, pelo Esta-
                                                  A prova de Procurador do DF feita pela Esaf
do, do poder de polcia sobre particulares;       considerou CORRETA a afirmao: "O princ-
     12) poder para criar unilateralmente obri-   pio da supremacia do interesse pblico sobre
                                                  o interesse privado  princpio geral do Direi-
gaes aos particulares (imperatividade).         to. Nesse diapaso, como expresso dessa
     A noo de supremacia do interesse pblico   supremacia, a Administrao, por represen-
                                                  tar o interesse pblico, tem a possibilidade,
 mais forte (aplicao direta) nos atos admi-    nos temos da lei, de constituir terceiros em
nistrativos de imprio, marcados por uma re-      obrigaes mediante atos unilaterais".
lao de verticalidade; enquanto nos atos de      A prova de Auditor da Receita Federal pela
                                                  Esaf considerou CORRETA a afirmao: "A
gesto a horizontalidade da relao entre a       aplicao do regime jurdico-administrativo
Administrao e o particular afasta o reconhe-    autoriza que o Poder Pblico execute
cimento total da supremacia (aplicao indireta). aes de coero sobre os administrados
                                                  sem necessidade de autorizao judicial".
     Por fim, so tambm desdobramentos da
supremacia do interesse pblico sobre o pri-      A prova da AGU elaborada pelo Cespe con-
vado a imperatividade, a exigibilidade e a        siderou CORRETA a afirmao: "A exigibi-
executoriedade dos atos administrativos,          lidade do ato administrativo decorre, tambm,
                                                  da posio de supremacia da Administrao
assim como o poder de autotutela de que a         na relao com os particulares".
Administrao Pblica  revestida para anular
e revogar seus prprios atos sem necessidade de autorizao judicial.

2.5.2   Princpio da indisponibilidade do interesse pblico
     O supraprincpio da indisponibilidade do
interesse pblico enuncia que os agentes p-                    A prova da PFN 2007 elaborada pela Esaf
blicos no so donos do interesse por eles                      considerou ERRADA a afirmao: "Consi-
                                                                derando o princpio da Supremacia do In-
defendido. Assim, no exerccio da funo ad-                    teresse Pblico, verifica-se que o ordena-
ministrativa os agentes pblicos esto obriga-                  mento jurdico brasileiro, ao expressamente
                                                                prever o interesse pblico, dispe que, ao
dos a atuar, no segundo sua prpria vontade,                   observar o atendimento a fins de interesse
mas do modo determinado pela legislao.                        geral, a autoridade administrativa est
Como decorrncia dessa indisponibilidade,                       autorizada a renunciar total ou parcialmen-
                                                                te os poderes ou competncias, no neces-
no se admite tampouco que os agentes re-                       sitando de autorizao legal para faz -lo".
nunciem aos poderes legalmente conferidos
ou que transacionem em juzo.                                   A prova de Auditor da Receita Federal ela-
     Trata-se de duas inovaes legislativas pe-                borada pela Esaf considerou CORRETA a
                                                                afir mao: "Por decorrncia do regime
culiares porque autorizam agentes pblicos a                    jurdico -administrativo no se tolera que o
tomar decises (transigir na demanda e optar                    Poder Pblico celebre acordos judiciais,
                                                                ainda que benficos, sem a expressa auto-
pela arbitragem) que normalmente caberiam                       rizao legislativa".
apenas ao prprio titular do interesse em questo.
                        CUIDADO: Recentemente, o supraprincpio da indisponibilidade do interesse p-
                        blico tem sofrido certa relativizao imposta pelo legislador. Dois exemplos prin-
                        cipais podem ser mencionados: 1) no rito dos Juizados Especiais Federais os re-
                        presentantes da Fazenda Pblica so autorizados a conciliar e transigir sobre os
                        interesses discutidos na demanda (art. 10, pargrafo nico, da Lei n. 11.029/2001);
82                            Manual de Direito Administrativo

                       2) passou a ser permitida a utilizao de mecanismos privados para resoluo
                       de disputas, inclusive a arbitragem, exclusivamente nos contratos de conces-
                       so de servio pblico e nas parcerias pblico -privadas (arts. 23 -A da Lei n.
                       8.987/95 e 11, III, da Lei n. 11.079/2004). Nos demais contratos administrativos,
                       o uso da arbitragem continua vedado.

      Entretanto, na recente prova da Magistratura/PB  2011, aplicada pelo Cespe,
a banca considerou CORRETA a seguinte assertiva: "De acordo com precedente
histrico do STF,  possvel, sem ofensa ao princpio da indisponibilidade do inte-
resse pblico, a Unio firmar compromisso arbitral, mesmo em situao excepcio-
nal, desde que relativamente a direitos patrimoniais do Estado".
                                                    As referidas hipteses reforam a ideia de
  A seguinte assertiva foi considerada COR-
  RETA pela OAB/SP: "Na relao moderna
                                                que, assim como ocorre com a supremacia do
  entre Administrao e administrado no mais   interesse pblico, a indisponibilidade tam-
  se admite a ideia da supremacia absoluta do   bm constitui noo relativa.
  interesse pblico sobre o interesse privado".
                                                    Por fim, cabe reforar uma informao
ensejadora de incontveis questes de concurso pblico: todos os princpios do
Direito Administrativo so desdobramentos da supremacia do interesse pblico
e da indisponibilidade do interesse pblico. Tecnicamente seria mais correto dizer
que os princpios administrativos, por representarem limitaes ao poder estatal,
decorrem diretamente da indisponibilidade do interesse pblico, e no da supre-
macia. Mas esse rigor conceitual no tem sido observado pelos examinadores.

2.6 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
      Chamados tambm de princpios explcitos ou expressos, esto diretamente
previstos na Constituio Federal.
      O dispositivo constitucional que trata dos princpios administrativos  o art.
37, caput, do Texto de 1988: "A administrao pblica direta e indireta de qualquer
                                              dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distri-
  A prova da AGU elaborada pelo Cespe con-
  siderou CORRETA a afirmao: "Os princ-
                                              to Federal e dos Municpios obedecer aos
  pios do direito administrativo constantes   princpios de legalidade, impessoalidade, mora-
  na Constituio da Repblica so aplicveis lidade, publicidade e eficincia".
  aos trs nveis de governo da Federao".
                                                   Para memorizar os nomes dos cinco prin-
cpios mencionados no art. 37, caput, pode ser usada a seguinte regra mnemnica:

                                    LEGALIDADE
                                    IMPESSOALIDADE
                                    MORALIDADE
                                    PUBLICIDADE
                                    EFICINCIA
                                          Princpios                                      83

     Mas CUIDADO: o rol de princpios cons-        A prova da Polcia Federal elaborada pelo
titucionais do Direito Administrativo no se       Cespe considerou CORRETA a afirmao:
                                                   "Na Constituio de 1988 prev-se expres-
esgota no art. 37, caput. Especialmente em         samente que a administrao pblica deve
provas do Cespe, tem sido exigido o conheci-       obedecer aos princpios de legalidade,
mento de outros princpios administrativos         impessoalidade, moralidade, publicidade,
                                                   eficincia, economicidade e probidade".
expressos na CF/88. So eles:
     1) princpio da participao (art. 37,  3, da CF): a lei dever estimular as
formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta,
regulando especialmente: a) reclamaes rela-
tivas  prestao dos servios pblicos em geral;  Considerando que o princpio da celeridade
b) o acesso dos usurios a registros adminis-      processual pode tambm ser denominado
                                                   razoabilidade, a prova de Delegado de
trativos e informaes sobre atos de governo;      Polcia/RS 2007 considerou CORRETA a
c) a disciplina da representao contra o exer-    afirmao: "So princpios orientadores da
                                                   Administrao Pblica com explcita assi-
ccio negligente ou abusivo do cargo, emprego      nalao constitucional: legalidade, mora-
ou funo na administrao pblica;                lidade, participao e razoabilidade".
     2) princpio da celeridade processual
(art. 5, LXXVIII, da CF): assegura a todos,
                                                    Relacionando durao razovel e eficin-
nos mbitos judicial e administrativo, a razo-     cia, a prova de Delegado/SC 2008 conside-
vel durao do processo e os meios que ga-          rou CORRETA a afirmao: "A durao do
rantam celeridade na sua tramitao;                processo judicial e administrativo que no
                                                    se revelar razovel afronta o princpio
     3) devido processo legal formal e ma-          constitucional da eficincia".
terial (art. 5, LIV, da CF): prescreve que a
privao de liberdade ou de bens s poder ser aplicada aps o devido processo
legal. No mbito administrativo, a tomada de decises pelo Poder Pblico pressupe
a instaurao de processo com garantia de contraditrio e ampla defesa. Os dois
aspectos clssicos do princpio so vlidos no Direito Administrativo: a) devido
processo legal formal: exige o cumprimento de um rito predefinido como condi-
o de validade da deciso; e b) devido processo legal material ou substantivo:
alm de respeitar o rito, a deciso final deve ser justa e proporcional. Por isso, o
devido processo legal material ou substantivo tem o mesmo contedo do princpio
da proporcionalidade. Outro apontamento importante: nos processos administra-
tivos, busca-se a verdade real dos fatos, e no simplesmente a verdade formal ba-
seada apenas na prova produzida nos autos;
     4) contraditrio (art. 5, LV, da CF): as decises administrativas devem ser
proferidas somente aps ouvir os interessados e contemplar, na deciso, as consi-
deraes arguidas;
     5) ampla defesa (art. 5, LV, da CF): obri-   A prova de Fiscal do ICMS/SP feita pela
ga assegurar aos litigantes, em processo judicial  FCC considerou CERTA a afirmao: "
ou administrativo, a utilizao dos meios de       elemento caracterstico do regime jurdico
                                                   do processo administrativo exigir respeito
prova, dos recursos e dos instrumentos neces-      aos princpios do contraditrio e ampla
srios para os interessados defenderem seus        defesa, em razo de expressa previso
interesses perante a Administrao.                constitucional".
    84                               Manual de Direito Administrativo


    Sobre os princpios do contraditrio e ampla defesa, foi editada recentemente
a Smula Vinculante n. 3 do STF: "Nos processos perante o Tribunal de Contas
da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder
resultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado,
excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso inicial de aposentadoria,
reforma e penso".
    Vamos passar agora ao estudo detalhado dos princpios diretamente previstos
no art. 37, caput, da Constituio Federal.

2.6.1 Princpio da legalidade
2.6.1.1        Conceito
       Inerente ao Estado de Direito, o princpio da legalidade representa a subordina-
o da Administrao Pblica  vontade popular. O exerccio da funo administra-
                                             tiva no pode ser pautado pela vontade da Ad-
  A prova da Magistratura/SC 2008 conside-   ministrao ou dos agentes pblicos, mas deve
  rou CORRETA a afirmao: "O princpio da
  le galidade vincula a Administrao aos
                                             obrigatoriamente respeitar a vontade da lei.
  mandamentos da Lei (Estado de Direito).         De acordo com o magistrio de Hely Lo-
  Em todos os Estados contemporneos se      pes Meirelles: "As leis administrativas so,
  admi te que a Administrao est vinculada
  pela regra de Direito".                    normalmente, de ordem pblica e seus pre-
                                             ceitos no podem ser descumpridos, nem
mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatrios, uma vez
que contm verdadeiros poderes-deveres, irrelegveis pelos agentes pblicos".7
       O princpio da legalidade  o mais importante princpio especfico do Direi-
to Administrativo. Dele derivam vrios outros, tais como: finalidade, razoabilidade,
                                             isonomia e proporcionalidade.
  Relacionando legalidade e requisitos do         CONCEITO: A Administrao Pblica s
  ato administrativo, a prova de Fiscal de
  Tributos/AL elaborada pelo Cespe conside-
                                             pode praticar as condutas autorizadas em lei.
    rou CORRETA a afirmao: "O princpio da
    le galidade impe que o agente pblico        2.6.1.2 Legalidade: sentido negativo e
    ob serve, fielmente, todos os requisitos
    ex pressos na lei".                           sentido positivo
                                            A doutrina europeia costuma desdobrar
o contedo da legalidade em duas dimenses fundamentais ou subprincpios:8
a) princpio da primazia da lei; e b) princpio da reserva legal.
     O princpio da primazia da lei, ou legalidade em sentido negativo, enuncia que
os atos administrativos no podem contrariar a lei. Trata-se de uma consequn-
cia da posio de superioridade que, no ordenamento, a lei ocupa em relao ao ato
administrativo.

7
         Direito administrativo brasileiro, p. 87, com destaques nossos.
8
         Para aprofundamento nessa diferenciao, ver o autor portugus Jorge Manuel Coutinho de Abreu,
         Sobre os regulamentos administrativos e o princpio da legalidade, p. 131 e s., Editora Almedina.
                                           Princpios                                        85

     Quanto ao princpio da reserva legal, ou legalidade em sentido positivo, pre-
ceitua que os atos administrativos s podem ser praticados mediante autoriza-
o legal, disciplinando temas anteriormente regulados pelo legislador. No basta
no contradizer a lei. O ato administrativo deve ser expedido secundum legem. A
reserva legal refora o entendimento de que
somente a lei pode inovar originariamente na      Detalhando o contedo da legalidade em
                                                  relao ao contedo do ato administrativo,
ordem jurdica. O ato administrativo no tem      a prova de Analista de Finanas e Contro-
o poder jurdico de estabelecer deveres e proi-   le feita pela Esaf considerou CORRETA a
                                                  afirmao: "A legalidade, como elemento
bies a particulares, cabendo-lhe o singelo      essencial dos atos administrativos em
papel de instrumento de aplicao da lei no       geral, consiste em que seu objeto seja
                                                  autorizado ou permitido em lei".
caso concreto.

2.6.1.3   Bloco da legalidade e princpio da juridicidade
     O princpio da legalidade no se reduz ao simples cumprimento da lei em sen-
tido estrito. A Lei federal n. 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo), no art. 2,
pargrafo nico, I, define a legalidade como o dever de atuao conforme a lei e
o Direito. A redao do dispositivo permite contemplar o que a doutrina estran-
geira tem chamado de princpio da juridicidade, isto , a obrigao de os agentes
pblicos respeitarem a lei e outros instrumentos normativos existentes na ordem
jurdica. A juridicidade  uma ampliao do contedo tradicional da legalidade.
Alm de cumprir leis ordinrias e leis complementares (lei em sentido estrito), a
Administrao est obrigada a respeitar o denominado bloco da legalidade. Sig-
nifica dizer que as regras vinculantes da ativi-
dade administrativa emanam de outros ve-            Admitindo que o PREMBULO da Consti-
culos normativos, a saber: a) Constituio           tuio tambm pertence ao bloco da lega-
                                                     lidade, a prova da Magistratura/MG 2007
Federal, incluindo emendas constitucionais;          elaborada pelo Cespe considerou CORRE-
b) Constituies Estaduais e Leis Orgnicas;         TA a afirmao: "O Prembulo da Consti-
                                                     tuio de 1988 influi no controle de legali-
c) medidas provisrias; d) tratados e conven-        dade do ato da Administrao".
es internacionais; e) costumes; f) atos ad-
ministrativos normativos, como decretos e regimentos internos; g) decretos legis-
lativos e resolues (art. 59 da CF); h) princpios gerais do direito.
86                              Manual de Direito Administrativo




                                           Constituio
                                             Federal
                                                                 Constituies
                      Decretos
                                                                  Estaduais e
                    Legislativos e
                                                                      Leis
                     Resolues
                                                                  Orgnicas




     Leis Ordinrias e                                                            Medidas
     Complementares                                                              Provisrias
                                             Bloco da
                                            Legalidade




                                                                          Tratados e
          Princpios Gerais
                                                                         Convenes
              do Direito
                                                                        Internacionais



                                  Atos
                              Administrativos             Costumes
                               Normativos




2.6.1.4   Trplice fundamento constitucional
    O princpio da legalidade encontra fundamento em trs dispositivos diferentes
na Constituio Federal de 1988:
    1) Art. 37, caput: "A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia". Empre-
gada com iniciais minsculas no dispositivo, a expresso administrao pblica
significa a atividade administrativa, cujo exerccio no mbito de qualquer dos
Poderes nas diferentes esferas federativas deve obedincia aos regramentos esta-
belecidos pela legislao.
    2) Art. 5, II: "Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
seno em virtude de lei". Esse dispositivo constitucional contempla a chamada lega-
lidade geral cujo alcance ultrapassa as fronteiras do Direito Administrativo. Na
verdade, referido comando estabelece garantia ampla de que os particulares no
tero sua liberdade restringida seno pelo Parlamento. Como se sabe, o Parlamento,
                                           Princpios                                       87

dentro da organizao estatal, representa diretamente o povo, e as leis so a expres-
so maior da vontade popular. Sob essa perspectiva, a lei representa uma autolimi-
tao imposta pelo povo s liberdades individuais. Como as leis so discutidas e
votadas por representantes eleitos para esse fim, considera-se que as obrigaes de
fazer ou deixar de fazer previstas na legislao foram criadas com o consentimento
da sociedade para viabilizar o convvio e a harmonia social. O processo legislativo
confere legitimidade s normas estabelecidas pela legislao. Porm, com o ato
administrativo no  assim. Sua prtica decorre de uma vontade unilateral e isolada
do administrador pblico. Falta ao ato administrativo a legitimidade atribuda pelo
processo de criao das leis. O ato administrativo nasce com um dficit demo-
crtico inerente ao modo unilateral como  praticado. Sua legitimidade  apenas
indireta porque deriva da lei cuja execuo o ato administrativo se encarrega de
realizar. Por isso, como no  lei, o ato administrativo por si s est impossibilitado
de criar deveres e proibies ao particular.
     Desse modo, levando em conta seu significado para o Direito Administrativo,
o art. 5, II, da CF deve ser assim compreendido: ningum  obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa em virtude de
                                                     A prova de Auditor Fiscal do TCU feita pela
ato administrativo.                                  Esaf considerou CORRETA a afirmao: "O
     A ttulo de ilustrao convm recordar          princpio da legalidade impede que a Ad-
                                                     ministrao crie direitos de qualquer es-
dois exemplos verdicos de violao da legali-       pcie mediante ato administrativo".
dade geral.
     Caso 1: foi declarado inconstitucional o decreto do Prefeito de Aparecida do
Norte/SP proibindo o uso de minissaia nas ruas do municpio.
     Caso 2: antes de ser uma imposio prevista no Cdigo Brasileiro de Trnsito,
foi considerada nula a obrigatoriedade do uso de cinto de segurana determinada
por decreto municipal do Prefeito de So Paulo.
     Nas duas situaes, deveres e obrigaes foram criados mediante ato adminis-
trativo desatendendo  norma do art. 5, II, da Constituio Federal.
     Convm ressaltar o sentido da legalidade para os particulares: proibies e
deveres s podem ser criados por lei. J no mbito domstico da Administrao
Pblica, isto , em relao aos agentes pblicos, o ato administrativo cumpre papel
de maior destaque, especialmente no que respeita  definio de regras internas e
ordens de servio emanadas por superiores hierrquicos, casos em que as obrigaes
de fazer ou deixar de fazer podem ser estabelecidas diretamente pelo prprio ato
administrativo.
     3) Art. 84, IV: "Compete privativamente ao Presidente da Repblica sancionar,
promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para
sua fiel execuo". A parte final do dispositivo refora o papel secundrio reser-
vado aos atos administrativos no direito brasileiro. Secundrio no sentido de
que tais atos pressupem a existncia de uma lei a ser por eles regulamentada e, em
decorrncia, executada. Sem lei prvia no se admite a prtica de ato administrativo
    88                                Manual de Direito Administrativo


disciplinando determinada matria. A funo do ato administrativo  estabelecer
uma ponte concretizadora entre a lei geral e o caso especfico. Restringe-se a esta-
belecer detalhamentos capazes de tornar aplicvel o dispositivo legal. Decretos e
regulamentos, assim como todos os atos administrativos em geral, s podem ser
expedidos para viabilizar a execuo da lei.

2.6.1.5        Legalidade privada e legalidade pblica
     Hely Lopes Meirelles destaca os diferentes significados que a legalidade tem no
Direito Privado e no Direito Pblico. A famosa passagem do autor, objeto de incon-
                                             tveis questes nos concursos pblicos,  a se-
 A prova de Auditor Fiscal do TCU feita pela guinte: "Na Administrao Pblica no h
 Esaf considerou CORRETA a afirmao:
 "Ao contrrio dos particulares, que podem   liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na
 fazer tudo aquilo que a lei no veda, pelo  administrao particular  lcito fazer tudo
 princpio da legalidade, a Administrao
 s pode realizar o que lhe  expressamen-
                                             que a lei no probe, na Administrao P-
 te autorizado em lei".                      blica s  permitido fazer o que a lei autoriza".9


                              ATENO: Essa frase cai em toda prova! Hely Lopes Meirelles: "Enquanto na
                              administrao particular  lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao
                              Pblica s  permitido fazer o que a lei autoriza".

     A relao que o particular tem com a lei  de liberdade e autonomia da von-
tade, de modo que os ditames legais operam fixando limites negativos  atuao
privada. Assim, o silncio da lei quanto ao regramento de determinada conduta 
recebido na esfera particular como permisso para agir. Por isso, normas permis-
sivas no Direito Privado tendem a ser desnecessrias, j que a simples ausncia de
disciplina legal equivale  autorizao. As normas privadas permissivas servem
para criar excees dentro de proibies gerais ou reforar liberdades j existentes
em decorrncia da falta de regramento. O Direito Privado tem uma norma geral
permissiva implcita, pois a ausncia de norma especfica est tacitamente regu-
lada como permisso genrica.
     Pelo contrrio, a relao do agente pblico com a lei  de subordinao, razo
pela qual os regramentos estabelecidos pelo legislador desenham limites positivos
para as atividades pblicas. Por isso, a ausncia de disciplina legal sobre certo com-
portamento significa no mbito da Administrao Pblica uma proibio de agir.
O legislador define normas pblicas proibitivas somente para excepcionar permis-
ses gerais ou rechaar comportamentos vedados pela falta de norma especfica.
No Direito Pblico existe uma norma geral proibitiva implcita na medida em
que a falta de regra especfica atrai a incidncia de um comando proibitivo genrico.

9
         Direito administrativo brasileiro, p. 86, com destaques nossos.
                                                Princpios                                            89

                        Diferenas entre legalidade privada e legalidade pblica
       Critrio de diferenciao           Legalidade privada               Legalidade pblica
     Destinatrio                    Particulares                     Agentes pblicos
     Fundamento                      Autonomia da vontade             Subordinao
     Significado                     Podem fazer tudo que a lei no S podem fazer o que a lei
                                     probe                         autoriza
     Silncio legislativo            Equivale a permisso             Equivale a proibio
     Sentido da norma especfica     Normas permissivas            Normas proibitivas
                                     excepcionam proibies        excepcionam permisses
                                     gerais ou reforam liberdades gerais ou reforam vedaes
     Norma geral implcita           Permissiva                       Proibitiva


2.6.1.6 Excees  legalidade
    Conforme ensina Celso Antnio Bandeira de Mello, a Constituio Federal
prev trs institutos que alteram o funcionamento regular do princpio da legalida-
de por meio da outorga de poderes jurdicos inexistentes em situaes de normali-
dade: a) a medida provisria (art. 62 da CF);
                                                  Rejeitando que a discricionariedade seja
b) o estado de defesa (art. 136 da CF); c) o      exceo  legalidade, a prova de Analista
estado de stio (arts. 137 a 139 da CF).10        do TCU elaborada pelo Cespe considerou
                                                                ERRADA a afirmao: "A existncia de atos
                                                                administrativos discricionrios constitui
2.6.1.7      Teoria da supremacia especial                      uma exceo ao princpio da legalidade,
                                                                previsto expressamente na Constituio
     Recentemente ganhou fora no Brasil                        da Repblica".
uma teoria europeia que prope nova forma
de compreender o alcance do princpio da legalidade. A teoria da supremacia espe-
cial ou da sujeio especial surgiu na Alemanha durante o sculo XIX e foi difun-
dida por Otto Mayer,11 desfrutando ainda de algum prestgio na Espanha e na
Itlia. Em nosso pas foi objeto de um tratamento minucioso no Curso de direito
administrativo, de Celso Antnio Bandeira de Mello.12
     Em linhas gerais a referida teoria identifica duas espcies de relao jurdica
entre a Administrao e os particulares:
     1) Relaes de sujeio ou supremacia geral: so os vnculos jurdicos co-
muns que ligam a Administrao e os particulares no contexto do poder de polcia.

10
      Curso de direito administrativo, p. 105 -106.
11
      Otto Mayer (Alemanha, 1846 -1924): brilhante administrativista alemo,  considerado o pai do
      moderno Direito Administrativo, sendo utilizado como fonte por todos os autores importantes do
      sculo passado. Na minha opinio, Otto Mayer  o maior administrativista de todos os tempos,
      pela profundidade de sua obra e pela influncia que at hoje exerce entre os doutrinadores. Suges-
      to de leitura: Derecho Administrativo Alemn, em espanhol, Ediciones Depalma.
12
      Especialmente no Captulo XIV sobre Poder de Polcia. Tambm tratamos detalhadamente do as-
      sunto em nosso livro Agncias reguladoras, Editora Malheiros.
90                           Manual de Direito Administrativo


Tais vinculaes so marcadas por um natural distanciamento entre as posies
ocupadas pelas partes, e, nelas, o princpio da legalidade tem o comportamento tra-
dicional, isto , somente por meio de lei podem ser criadas obrigaes de fazer ou de
no fazer, cabendo  Administrao o papel de simples executora da vontade legal.
     2) Relaes de sujeio ou supremacia especial: por outro lado, haveria, a par
dos vnculos jurdicos comuns, algumas situaes ensejadoras de relaes jurdicas
peculiares marcadas por uma maior proximidade diante da estrutura estatal, surgindo
na hiptese de o particular ingressar, fsica ou juridicamente, na intimidade da Ad-
ministrao Pblica, de modo a atrair a incidncia de um conjunto especial de princ-
pios e normas derrogatrias da disciplina convencional aplicvel ao poder de polcia.
     Exemplos de relaes de sujeio especial: usurio de biblioteca municipal
e aluno de universidade pblica.
     Nesses dois casos, o ingresso espontneo dos indivduos dentro do ambiente
administrativo obriga a uma alterao no funcionamento convencional do princpio
da legalidade. A necessidade de uma disciplina detalhada desse vnculo especial e
a impossibilidade ftica de o legislador expedir regras apropriadas a questes do-
msticas da Administrao justificam a ampliao da atividade normativa exer-
cida pela prpria estrutura administrativa. Nas relaes jurdicas de sujeio especial,
admite-se a criao de deveres e proibies por meio de ato administrativo,
desde que disciplinando exclusivamente questes relativas ao vnculo especfico e
que no haja descumprimento de garantias estabelecidas na legislao.
                      CUIDADO: A teoria da supremacia especial foi muito pouco estudada pela dou-
                      trina brasileira, sendo difcil prever o impacto que sua aplicao, capaz de redu-
                      zir as garantias inerentes  legalidade, causaria num pas de curta histria de-
                      mocrtica. Convm lembrar que a utilizao da referida teoria foi abandonada na
                      maioria dos pases europeus, principalmente pelo vis autoritrio de alguns
                      desdobramentos de sua aplicao. O maior risco est na utilizao das relaes
                      de sujeio especial como pretexto para limitar indevidamente a liberdade dos
                      cidados, criando deveres e proibies estabelecidos sem o debate democrtico
                      do Poder Legislativo. No contexto dos concursos pblicos, as indagaes que
                      envolvem a teoria da sujeio especial so ainda muito raras, havendo poucos
                      examinadores cientes da novidade. Assim, recomenda-se moderao no uso
                      desse novo instituto, evitando estender sua aplicao para alm das duas hip-
                      teses acima mencionadas (usurio de biblioteca e aluno de universidade pblica).


2.6.2 Princpio da impessoalidade
     O princpio da impessoalidade estabelece um dever de imparcialidade na defe-
                                             sa do interesse pblico, impedindo discrimi-
 A prova de Assistente Jurdico do DF/       naes e privilgios indevidamente dispensa-
 Cespe considerou CERTA a assertiva: "No
 princpio da impessoalidade, traduz-se a
                                             dos a particulares no exerccio da funo
 ideia de que a administrao tem que tratar administrativa. Segundo a excelente concei-
 todos os administrados sem discrimina-      tuao prevista na Lei do Processo Adminis-
 es, benficas ou detrimentosas".
                                             trativo, trata-se de uma obrigatria "objetivi-
                                                     Princpios                              91

dade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo pessoal de
agentes ou autoridades" (art. 2, pargrafo nico, III, da Lei n. 9.784/99).
     A relao da impessoalidade com a noo
                                                    A prova de Analista do TRF feita pela Esaf
de finalidade pblica  indiscutvel. Para          considerou CORRETA a seguinte assertiva:
Hely Lopes Meirelles, o princpio da impessoa-      "Entre os requisitos ou elementos essen-
lidade "nada mais  do que o clssico princpio     ciais  validade dos atos administrativos,
                                                    o que mais condiz com o atendimento da
da finalidade, o qual impe ao administrador        observncia do princpio fundamental da
pblico que s pratique o ato para seu fim legal.   impessoalidade  o relativo  finalidade".
E o fim legal  unicamente aquele que a norma
de Direito indica expressa ou virtual mente como objetivo do ato, de forma
impessoal".13 Ao agir visando a finalidade p-
blica prevista na lei, a Administrao Pblica      A prova de Analista do TCU feita pelo Ces-
necessariamente imprime impessoalidade e            pe considerou ERRADA a afirmao: "O
                                                    atendimento do administrado em conside-
objetividade na atuao, evitando tomar deci-       rao ao seu prestgio social angariado
ses baseadas em preferncia pessoal ou senti-      jun to  comunidade em que vive no ofen-
mento de perseguio.                               de o princpio da impessoalidade da admi-
                                                    nistrao pblica".
     A impessoalidade possui outro aspecto
importante. A atuao dos agentes pblicos
                                                    Utilizando a interessante metfora da im-
 imputada ao Estado, significando um agir          pessoalidade como ATUAO SEM ROSTO,
impessoal da Administrao. Assim, as reali-        a prova da Defensoria/MG considerou COR-
zaes no devem ser atribudas  pessoa fsi-      RETA a afirmao: "O princpio da impes-
                                                    soalidade ter duplo sentido: afasto o ros to
ca do agente pblico, mas  pessoa jurdica         do administrador e as influncias dos admi-
estatal a que estiver ligado. Por isso que, em      nistrados particularmente considerados".
regra, a responsabilidade pela reparao de
danos causados no exerccio regular da funo administrativa  do Estado, e no
do agente que realizou a conduta.
     Apesar da proximidade de contedo, o dever de impessoalidade no se confunde
com o princpio da isonomia. Nesse sentido, Lucia Valle Figueiredo esclarece: " pos-
svel haver tratamento igual a determinado grupo (que estaria satisfazendo o princpio
da igualdade); porm, se ditado por convenincias pessoais do grupo e/ou do adminis-
trador, est infringindo a impessoalidade".14
     Cabe destacar que diversos institutos e        A prova de Analista do IRB/2006 feita pela
                                                    Esaf considerou o pagamento por precat-
normas especficas de Direito Administrativo        rio (art. 100 da CF) uma derivao do prin-
revelam uma preocupao com a impessoa-             cpio da impessoalidade.
lidade, especialmente, regras sobre impedi-
mento e suspeio vlidas para o processo           A prova do Ministrio Pblico do TCU/Cespe
administrativo, a vedao de promoo pes-          considerou CORRETA a afirmao: "Regras
soal de autoridades pblicas, a licitao e o       relativas a impedimentos e suspeies so
                                                    aplicadas a servidores pblicos como coro-
concurso pblico.                                   lrio do princpio da impessoalidade".


13
     Direito administrativo brasileiro, p. 89 -90.
14
     Curso de direito administrativo, p. 63.
92                           Manual de Direito Administrativo


2.6.2.1 Subprincpio da vedao da promoo pessoal
      Desdobramento fundamental do princpio da impessoalidade  a vedao da
promoo pessoal de agentes ou autoridades. A maior preocupao do legislador
foi impedir que a propaganda dos atos, obras e programas do governo pudesse ter
um carter de pessoalidade por meio da associao entre uma realizao pblica e
o agente pblico responsvel por sua execuo. A atuao deve ser impessoal tam-
bm nesse sentido. Note que a impessoalidade  caminho de mo dupla. De um
lado, o administrado deve receber tratamento sem discriminaes ou preferncias;
de outro, o agente pblico no pode imprimir pessoalidade associando sua imagem
pessoal a uma realizao governamental.
                                                   o que prescreve o art. 37,  1, da Cons-
                                             tituio Federal: "A publicidade dos atos,
  A prova de Analista de Finanas e Contro-  programas, obras, servios e campanhas dos
  le/Esaf considerou ERRADA a afirmao:
  "Da publicidade dos atos e programas dos
                                             rgos pblicos dever ter carter educativo,
  rgos pblicos podero constar nomes,     informativo ou de orientao social, dela
  smbolos ou imagens que caracterizem       no podendo constar nomes, smbolos ou
  promoo pessoal de autoridades ou ser-
  vidores pblicos, desde que tal iniciativa imagens que caracterizem promoo pessoal
  possua carter educativo".                 de autoridades ou servidores pblicos".

                      CUIDADO: O art. 37,  1o, da Constituio Federal ("a publicidade dos atos, pro-
                      gramas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter
                      educativo, informativo e de orientao social...")  uma regra de impessoalidade.
                      A palavra "publicidade" est empregada no sentido de propaganda, no indu-
                      zindo nenhuma relao com o princpio da publicidade.

     A presena de nomes, smbolos ou imagens de agentes ou autoridades nas pro-
pagandas governamentais compromete a noo de res publica e a impessoalidade
da gesto da coisa pblica. Pela mesma razo, ofende a impessoalidade: a) batizar
logradouro pblico com nome de parente para eternizar o famoso sobrenome do
poltico; b) imprimir logomarcas (pequenas imagens que simbolizam polticos ou
denominaes partidrias, como vassouras, vasos, bonequinhos etc.) em equipa-
mentos pblicos ou uniformes escolares; c) manter a data de inaugurao ao lado
da obra.
     No julgamento do RE 191668/RS, em 14 -4 -2008, o STF entendeu que a in-
cluso de slogan de partido poltico na publicidade dos atos governamentais
tambm ofende o art. 37,  1, da Constituio Federal: "Considerou-se que a
referida regra constitucional objetiva assegurar a impessoalidade da divulgao dos
atos governamentais, que devem voltar-se exclusivamente para o interesse social,
sendo incompatvel com a meno de nomes, smbolos ou imagens, a includos
slogans que caracterizem a promoo pessoal ou de servidores pblicos. Asseverou-
-se que a possibilidade de vinculao do contedo da divulgao com o partido
poltico a que pertena o titular do cargo pblico ofende o princpio da impessoa-
                                               Princpios                                           93

lidade e desnatura o carter educativo, informativo ou de orientao que constam
do comando imposto na Constituio".

2.6.3 Princpio da moralidade
     Diversas teorias pretendem explicar as relaes entre normas morais e normas
jurdicas. A mais famosa  a teoria do mnimo tico defendida pelo filsofo ingls
Jeremias Bentham e pelo jurista alemo Georg Jellinek.15
     A teoria do mnimo tico defende que as regras jurdicas tm a funo prin-
cipal de reforar a exigibilidade de um conjunto bsico de preceitos ticos. O
Direito faria parte de um complexo mais amplo de regras sociais pertencentes 
Moral.

                                   Ilustrao da teoria do mnimo tico

                                                              DIREITO


                                                              MORAL




     O grande equvoco dessa concepo est em supor que todas as regras jurdicas
so morais. Parece evidente que o legislador nem sempre pauta o contedo das leis
nos padres da moralidade, mesmo porque o conceito do que  moral ou imoral
pode variar bastante de um indivduo para outro. A ttulo de exemplo,  discutvel
a moralidade da regra brasileira que prev priso especial para indivduos com nvel
superior (art. 295 do CPP).
     J a teoria dos crculos independentes defendida por Hans Kelsen susten-
ta a desvinculao absoluta entre o Direito e a Moral, constituindo conjuntos
diferentes de regras sociais. Ao criar novas regras jurdicas, o legislador no es-
taria obrigado a compatibiliz-las com os padres da moralidade vigentes na
sociedade.




15
     Georg Jellinek (Alemanha, 1851-1911): Jellinek foi um dos autores fundamentais para a construo
     do Direito Pblico moderno. Sua obra monumental Sistema de direito pblico subjetivo foi pioneira
     no estudo dos direitos que o cidado tem perante o Estado. Entre muitas de suas teorias aceitas at
     hoje, destaca-se a concepo da soberania como um atributo inerente ao Estado. Sugesto de leitu-
     ra: Teora general del Estado, em espanhol, Ed. Albatroz.
 94                               Manual de Direito Administrativo


                              Ilustrao da teoria dos crculos independentes

                                         DIREITO                                     MORAL




    Porm, a teoria dos crculos independentes no oferece explicao satisfatria
para os casos em que visivelmente o comportamento exigido pelo Direito coincide
com o preceito moral. Como exemplo, pode ser mencionada a proibio do homicdio
prevista art. 121 do Cdigo Penal e conforme o padro de conduta exigido pela moral.
    Por fim, existe a teoria dos crculos secantes desenvolvida por Claude Du Pas-
quier, segundo a qual o Direito e a Moral seriam complexos normativos distintos com
uma rea de interseco e, ao mesmo tempo, regies particulares de independncia.

                                Ilustrao da teoria dos crculos secantes

                 DIREITO                                                        MORAL
                                                A                    B




     Mais condizente com a realidade, a teoria dos crculos secantes permite concluir
que existem pontos de concordncia entre o jurdico e o moral, mas no h uma
coincidncia total entre suas exigncias. Importante frisar, ainda, a existncia de
comportamentos indiferentes para a Moral (amorais) e outros no disciplinados
juridicamente.16 Assim, podemos identificar vrios tipos de enquadramento de uma
conduta quanto  sua licitude e moralidade:

16
      Discute-se, em sede de Teoria Geral do Direito, se existiriam mesmo comportamentos juridica-
      mente indiferentes. Parece-nos que no. Se o ramo  do Direito Pblico, tudo que no est autori-
      zado  proibido. Se o ramo  do Direito Privado, tudo o que no est proibido est autorizado. No
      h espaos vazios na disciplina jurdica. Mas, para no exagerar no rigorismo, mantivemos a viso
      tradicional da doutrina sobre o assunto (aceitao do juridicamente indiferente) nas nove modali-
      dades seguintes.
                                            Princpios                                        95

    1) comportamento lcito e imoral;
    2) comportamento lcito e moral;
    3) comportamento lcito e amoral (indiferente para a Moral);
    4) comportamento ilcito e imoral;
    5) comportamento ilcito e moral;
    6) comportamento ilcito e amoral;
    7) comportamento indiferente para o Direito e imoral;
    8) comportamento indiferente para o Direito e moral;
    9) comportamento indiferente para o Direito e amoral.
    Essa primeira aproximao serve de ponto de partida para aprofundar o conte-
do do princpio da moralidade.

2.6.3.1   Contedo jurdico da moralidade administrativa
     O Texto Constitucional de 1988, em pelo menos trs oportunidades, impe
aos agentes pblicos o dever de observncia da moralidade administrativa.
     Primeiro no art. 5, LXXIII, autorizando a propositura de ao popular con-
tra ato lesivo  moralidade administrativa: "qualquer cidado  parte legtima
para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de
entidade de que o Estado participe,  moralidade administrativa, ao meio ambiente
e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f,
isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia".
     Alm disso, o art. 37, caput, elenca a moralidade como princpio fundamental
aplicvel  Administrao Pblica: "a administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia".
     E ainda o art. 85, V, que define como crime de responsabilidade do Presidente
da Repblica os atos que atentarem contra a "probidade na administrao".
     Com isso, pode-se constatar que a moralidade administrativa constitui requi-
sito de validade do ato administrativo.
      importante ressaltar que, quando a Constituio de 1988 definiu a moralidade
como padro de comportamento a ser observado pelos agentes pblicos, no houve
juridicizao de todas as regras morais vigentes na sociedade. Fosse assim, bas-
taria a legalidade. Cumprindo a lei automati-
                                                     Rejeitando a amplitude do conceito tcnico
camente, a moralidade seria atendida.                de moralidade administrativa, a prova de
     A moralidade administrativa difere da           Auditor do Tesouro elaborada pela Esaf
                                                     considerou ERRADA a afirmao: "A apli-
moral comum. O princpio jurdico da mora-           cao do princpio da moralidade adminis-
lidade administrativa no impe o dever de           trativa demanda a compreenso do concei-
atendimento  moral comum vigente na socie-          to de `moral administrativa', o qual comporta
                                                     juzos de valor bastante elsticos".
dade, mas exige respeito a padres ticos, de
 96                                  Manual de Direito Administrativo


                                             boa-f, decoro, lealdade, honestidade e
 A prova da Magistratura/BA 2006 elabora-
                                             probidade incorporados pela prtica diria ao
 da pelo Cespe considerou CORRETA a          conceito de boa administrao. Certas for-
 afir mao: "A moralidade administrativa
 possui contedo especfico, que no coinci-
                                             mas de ao e modos de tratar com a coisa
 de, necessariamente, com a moral comum      pblica, ainda que no impostos diretamente
 da sociedade, em determinado momento        pela lei, passam a fazer parte dos comporta-
 histrico; no obstante, determinados
 comportamentos administrativos ofensi-      mentos socialmente esperados de um bom
 vos  moral comum podem ensejar a inva-     administrador pblico, incorporando-se gra-
 lidao do ato, por afronta concomitante
  moralidade administrativa".               dativamente ao conjunto de condutas que o
                                             Direito torna exigveis.
       precisa a observao de Diogo de Figueiredo Moreira Neto: "Enquanto a
moral comum  orientada para uma distino puramente tica, entre o bem e o mal,
distintamente, a moral administrativa  orientada para uma distino prtica
entre a boa e a m administrao".17

                                          Contedo da moralidade




                                                     tica




                         Honestidade                               Probidade



                                                  Moralidade
                                                 Administrativa



                            Boa-f                                  Lealdade




                                                    Decoro




    nesse sentido que o art. 2, pargrafo nico, IV, da Lei n. 9.784/99 define a
moralidade nos processos administrativos como um dever de "atuao segundo

17
      Curso de direito administrativo, p. 105.
                                               Princpios                                          97

padres ticos de probidade, decoro e boa-f". E tambm o art. 166 da Lei n. 8.112/90
elenca como deveres dos servidores pblicos "ser leal s instituies que servir" (in-
ciso II) e "manter conduta compatvel com a moralidade administrativa". Na mesma
esteira de disciplina do comportamento tico dos agentes pblicos, foram editados
o Decreto n. 1.171/94 (Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Federal)
e o Decreto n. 6.029/2007 (Sistema de Gesto tica do Poder Executivo Federal).
     As exigncias impostas pelo princpio da moralidade atingem os dois polos da
relao jurdico-administrativa. Alm de vincular a Administrao Pblica,
constitui dever imposto tambm aos administrados "proceder com lealdade,
urbanidade e boa-f" (art. 4, II, da Lei n. 9.784/99).

2.6.3.2 Boa-f subjetiva e boa-f objetiva
     Toda doutrina incorpora a noo de "boa-f" ao contedo do princpio da mo-
ralidade administrativa. No Direito Privado, a boa-f, em linhas gerais, est relacio-
nada com a honestidade, a correo e a confiabilidade entre as partes contratantes.
     No Direito Administrativo, tem ganhado fora uma importante diferenciao
entre boa-f subjetiva e boa-f objetiva.
     A boa-f subjetiva, ou boa-f crena ou boa-f convico consiste na inves-
tigao sobre vontade e inteno do indivduo, especialmente para apurar o co-
nhecimento ou o desconhecimento da ilicitude da conduta praticada. Fala-se que
o agente atuou "de boa-f", tendo como noo contraposta a "m-f".
     J a boa-f objetiva ou boa-f conduta manifesta-se externamente por meio
da investigao do comportamento do agente, sendo irrelevante sua inteno.
Fala-se que o agente atuou "segundo a boa-f", tendo como noo contraposta a
"ausncia de boa-f", e no a m-f.
      certo que a legislao administrativa prestigia a boa-f objetiva manifestada
pelas aes externas do agente pblico e dos particulares. Para o Direito Admi-
nistrativo interessa a atitude, no a inteno. Se a conduta violou os padres de
lealdade, honestidade e correo, justifica-se a aplicao das penas definidas no
ordenamento, sendo absolutamente irrelevante investigar fatores subjetivos e mo-
tivaes psicolgicas de quem realizou o comportamento censurvel.

2.6.3.3     O problema da "moral paralela"
    Maria Sylvia Zanella Di Pietro, citando Agustn Gordillo,18chama a ateno
para importante problema da Administrao Pblica moderna que  a existncia

18
     Agustn Gordillo (pronuncia-se "Agustn Gordjo") (Argentina): Gordillo  um dos mais profundos
     e influentes administrativistas da atualidade.  Professor Emrito da Universidade de Buenos Aires
     e Professor Titular da Universidade de Paris 1 (Sorbonne). Tem uma vasta obra sobre Direito Ad-
     ministrativo e Direitos Humanos traduzida em diversos idiomas. Sugesto de leitura: Tratado de
     Derecho Administrativo, volume 1, em espanhol, Editora Fundacin de Derecho Administrativo.
 98                                     Manual de Direito Administrativo


de uma duplicidade de regras, processos, organizaes e sistemas dentro do
aparelho governamental. Regras formais e regras informais; processos formais e
processos informais; organizaes formais e organizaes informais; sistemas
formais e sistemas informais. Essa chamada "administrao paralela" edificada 
sombra das estruturas estatais oficiais favoreceria a descrena no dever de cumpri-
mento das regras jurdicas e morais. E conclui a autora, na esteira da lio de Gordillo:
" s por meio da participao popular no controle da Administrao Pblica que
ser possvel superar a existncia dessa administrao paralela e, em consequncia,
da moral paralela".19

2.6.3.4       Smula Vinculante n. 13 do STF (antinepotismo)
                                           Nepotismo (do latim nepotis, sobrinho) 
     A prova de Fiscal do Trabalho/2006 feita
                                      a nomeao de parente para ocupar cargo de
     pela Esaf considerou ERRADA a afirmao:
                                      confiana. Contrria  moralidade, impessoa-
     "A nomeao de um parente prximo para
                                      lidade e eficincia administrativas, a prtica
     um cargo em comisso de livre nomeao
     e exonerao no afronta qualquer princ-
                                      do nepotismo foi recentemente condenada
     pio da Administrao Pblica, desde que o
                                      pela Smula Vinculante n. 13 do Supremo
     nomeado preencha os requisitos estabe-
                                      Tribunal Federal, de 21-8-2008: "A nomeao
     lecidos em lei para o referido cargo".
                                      de cnjuge, companheiro ou parente em
linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autorida-
de nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo,
chefia ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana
ou, ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Constituio
Federal".
    O avano consagrado na smula reforou o carter imoral e ilegtimo da nomea-
o de parentes para cargos em comisso, inclusive na modalidade cruzada ou
transversa (o parente de X  nomeado no gabinete de Y em troca da nomeao de
um parente de Y no gabinete de X), mas seu impacto positivo foi fragilizado em
funo de dois fatores:
    1) ao fazer expressa referncia a colaterais at o terceiro grau, a Smula Vincu-
lante n. 13 legitimou a nomeao de primos;
    2) o prprio Supremo Tribunal Federal ressalvou que a proibio no  ex-
tensiva a agentes polticos do Poder Executivo como ministros de estado e secre-
trios estaduais, distritais e municipais (entendimento exarado pelo STF em
3-8-2009 no julgamento da Reclamao 6.650/PR).

2.6.3.5       Resoluo n. 7 do CNJ (antinepotismo)
    Antes da Smula Vinculante n. 13, o nepotismo j havia sido criticado pela
Resoluo n. 7 do Conselho Nacional de Justia, de 18 de outubro de 2005, cujo

19
       Direito administrativo, p. 78.
                                           Princpios                                        99

teor, diante da frequncia de perguntas em            A prova de Procurador do DF feita pela Esaf
concursos pblicos, transcrevemos abaixo              considerou CORRETA a afirmao: "Em
destacando as partes mais importantes:                ateno  necessidade de se preservar os
                                                      padres de moralidade no servio pblico,
     "RESOLUO N. 7, DE 18 DE OUTU-                  sublinha -se a disciplina aprovada pelo
BRO DE 2005 (excertos)                                Conselho Nacional de Justia, em resoluo
                                                      regulamentadora de dispositivo constitu-
     O Presidente do Conselho Nacional de             cional, pela qual ficou expressamente ve-
Justia resolve:                                      dada a condenvel prtica do nepotismo".
     Art. 1  vedada a prtica de nepotismo
no mbito de todos os rgos do Poder Judicirio, sendo nulos os atos assim
caracterizados.
     Art. 2 Constituem prticas de nepotismo, dentre outras:
     I  o exerccio de cargo de provimento em comisso ou de funo gratifi-
cada, no mbito da jurisdio de cada Tribunal ou Juzo, por cnjuge, companhei-
ro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau,
inclusive, dos respectivos membros ou juzes vinculados;
     II  o exerccio, em Tribunais ou Juzos diversos, de cargos de provimento
em comisso, ou de funes gratificadas, por cnjuges, companheiros ou pa-
rentes em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive,
de dois ou mais magistrados, ou de servidores investidos em cargos de direo
ou de assessoramento, em circunstncias que caracterizem ajuste para burlar a regra
do inciso anterior mediante reciprocidade nas nomeaes ou designaes;
     III  o exerccio de cargo de provimento em comisso ou de funo grati-
ficada, no mbito da jurisdio de cada Tribunal ou Juzo, por cnjuge, companhei-
ro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive,
de qualquer servidor investido em cargo de direo ou de assessoramento;
     IV  a contratao por tempo determinado para atender a necessidade tempo-
rria de excepcional interesse pblico, de cnjuge, companheiro ou parente em
linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, dos respectivos
membros ou juzes vinculados, bem como de qualquer servidor investido em cargo
de direo ou de assessoramento;
     V  a contratao, em casos excepcionais de dispensa ou inexigibilidade de
licitao, de pessoa jurdica da qual sejam scios cnjuge, companheiro ou parente
em linha reta ou colateral at o terceiro grau, inclusive, dos respectivos membros ou
juzes vinculados, ou servidor investido em cargo de direo e de assessoramento.
     Art. 3 So vedadas a contratao e a manuteno de contrato de prestao
de servio com empresa que tenha entre seus empregados cnjuges, companhei-
ros ou parentes em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclu-
sive, de ocupantes de cargos de direo e de assessoramento, de membros ou juzes
vinculados ao respectivo Tribunal contratante.
     (...)
     Art. 5 Os Presidentes dos Tribunais, dentro do prazo de noventa dias, conta-
do da publicao deste ato, promovero a exonerao dos atuais ocupantes de
100                       Manual de Direito Administrativo


cargos de provimento em comisso e de funes gratificadas, nas situaes previs-
tas no art. 2, comunicando a este Conselho.
     Pargrafo nico. Os atos de exonerao produziro efeitos a contar de suas
respectivas publicaes".

2.6.3.6   Instrumentos para defesa da moralidade
     A legislao brasileira prev diversos instrumentos de proteo da moralidade
administrativa. Merecem destaque os seguintes:
     a) Ao Popular: a ser proposta por qualquer cidado contra ato lesivo ao
patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe,  moralidade admi-
nistrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural (art. 5, LVIII,
da CF e Lei n. 4.717/65).
     b) Ao Civil Pblica de Improbidade Administrativa: de legitimidade do
Ministrio Pblico e demais pessoas jurdicas interessadas, pode ser intentada
contra ato de improbidade praticado por qualquer agente pblico, servidor ou no,
contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa
incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o
errio haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimnio ou da receita
anual (Lei n. 8.429/92). As penas aplicveis so perda dos bens ou valores acres-
cidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, perda da
funo pblica, suspenso dos direitos polticos, pagamento de multa civil e
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios.
     c) Controle externo exercido pelos Tribunais de Contas: nos termos do art.
70 da Constituio Federal, cabe aos Tribunais de Contas da Unio a fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das enti-
dades da administrao direta e indireta, quanto  legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas.
     d) Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs): o art. 58,  3, da Cons-
tituio Federal autoriza a instaurao, mediante requerimento de um tero dos
membros da Cmara dos Deputados ou do Senado, em conjunto ou separadamen-
te, de comisso parlamentar de inqurito com poderes de investigao prprios de
autoridades judiciais para apurao de fato determinado.

2.6.3.7   Lei de Improbidade Administrativa
     Importante progresso na proteo da moralidade administrativa foi alcanado
com a promulgao da Lei de Improbidade Administrativa  Lei n. 8.429/92, que
trata das sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilci-
to no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica
direta, indireta ou fundacional.
                                          Princpios                                     101

    A Lei n. 8.429/92 deu contornos concretos s exigncias impostas pelo princpio
da moralidade. Seu estudo detalhado ser feito no captulo sobre agentes pblicos.

2.6.4 Princpio da publicidade
     O princpio da publicidade pode ser definido como o dever de divulgao
oficial dos atos administrativos (art. 2, pargrafo nico, V, da Lei n. 9.784/99).
Tal princpio encarta-se num contexto geral
de livre acesso dos indivduos a informa-           Vinculando publicidade com moralidade, a
                                                    prova de Auditor do Tesouro elaborada pela
es de seu interesse e de transparncia na         Esaf considerou CORRETA a afirmao: "O
atuao administrativa, como se pode deduzir        princpio da publicidade visa a dar trans-
do contedo de diversas normas constitucio-         parncia aos atos da administrao pbli-
                                                    ca e contribuir para a concretizao do
nais, a saber:                                      princpio da moralidade administrativa".
     a) art. 5, XXXIII: "todos tm direito a
receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de inte-
resse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsa-
bilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel  segurana da socie-
dade e do Estado";
     b) art. 5, XXXIV: "so a todos assegurados, independentemente do paga-
mento de taxas: a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos
ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obteno de certides em reparties
pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal";
     c) art. 5, LXXII: "conceder-se- habeas data: a) para assegurar o conheci-
mento de informaes relativas  pessoa do impetrante, constantes de registros
ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b) para a
retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial
ou administrativo". A impetrao de habeas data  cabvel quando a informao for
relativa ao prprio impetrante. Fora dessa hiptese a obteno de informao so-
negada pelo Estado pode ser viabilizada pela utilizao de mandado de segurana
individual e mandado de segurana coletivo.
     Como os agentes pblicos atuam na defesa dos interesses da coletividade, a
proibio de condutas sigilosas e atos secretos  um corolrio da natureza fun-
cional de suas atividades.
     Ao dever estatal de garantir a publicidade de seus atos, corresponde o direito
do administrado de ter cincia da tramitao de processos administrativos em que
tenha a condio de interessado, ter vista dos autos, obter cpia de documentos
neles contidos e conhecer as decises proferidas (art. 3, II, da Lei n. 9.784/99).

2.6.4.1   Transparncia, divulgao oficial e publicao
    Resumindo as consideraes anteriores,  possvel concluir que o princpio da
publicidade engloba dois subprincpios do Direito Administrativo:
102                                 Manual de Direito Administrativo


      a) princpio da transparncia: abriga o dever de prestar informaes de inte-
resse dos cidados e de no praticar condutas sigilosas;
      b) princpio da divulgao oficial: exige a publicao do contedo dos atos
praticados atentando-se para o meio de publicidade definido pelo ordenamento
                                               ou consagrado pela prtica administrativa.
  A prova de Delegado Federal/2004 elabora-
  da pelo Cespe considerou ERRADA a afir-
                                                    Recente deciso do STF considerou que
  mao: "A veiculao do ato praticado pela   no se considera atendida a obrigao de pu-
  administrao pblica na Voz do Brasil,      blicidade com a simples divulgao do ato
  programa de mbito nacional, dedicado a
  divulgar fatos e aes ocorridos ou pratica-
                                               administrativo no programa A Voz do Brasil.
 dos no mbito dos trs poderes da Unio, 
 suficiente para ter-se como atendido o prin-   2.6.4.2 Objetivos da publicidade
 cpio da publicidade".
                                                    A publicidade dos atos administrativos
constitui medida voltada ao cumprimento das seguintes finalidades:
 A prova de Assistente Jurdico do DF/Cespe
                                                    a) exteriorizar a vontade da Administra-
 considerou CORRETA a afirmao: "O prin-       o Pblica divulgando seu contedo para
 cpio da publicidade relaciona-se  divulgao conhecimento pblico;
 oficial do ato para conhecimento pblico".
                                                    b) tornar exigvel o contedo do ato;
      c) desencadear a produo de efeitos do ato administrativo;
      d) permitir o controle de legalidade do comportamento.

2.6.4.3    Formas de publicidade
 A prova de Auditor Fiscal do TCU feita pela
                                                      O modo de dar-se a publicidade varia
 Esaf considerou ERRADA a afirmao: "O          conforme o tipo de ato. No caso dos atos in-
 princpio da publicidade impe a publica-       dividuais, que so dirigidos a destinatrio
 o, em jornais oficiais, de todos os atos
 da Administrao".                              certo, ou mesmo para atos internos, a publi-
                                                 cidade  garantida pela simples comunicao
                                                 do interessado. Exemplo: autorizao para o
                                                 servidor sair mais cedo.
  A prova de Agente de Inteligncia da Abin/          Quanto aos atos gerais, isto , dirigidos a
  Cespe considerou ERRADA a seguinte as-         destinatrios indeterminados, a publicidade de-
  sertiva: "Com base no princpio da publici-
  dade, os atos internos da administrao p-
                                                 pende de publicao no Dirio Oficial. Exem-
  blica devem ser publicados no Dirio Oficial". plo: edital convocatrio para concurso pblico.
                                                      Tambm exigem publicao no Dirio
Oficial os atos individuais de efeitos coletivos, que so aqueles do interesse ime-
diato de um indivduo, mas com repercusso para um grupo de pessoas. Exemplo:
deferimento de frias de servidor (implica a redistribuio de tarefas a todos na
repartio).

2.6.4.4 Natureza jurdica da publicao dos atos gerais
     A doutrina discute a natureza jurdica do dever de publicao dos atos admi-
nistrativos gerais. A corrente majoritria (Hely Lopes Meirelles) sustenta ser
condio de eficcia do ato. Assim, por exemplo, se o governador assina decreto
                                             Princpios                                       103

e deixa de envi-lo para publicao no Dirio Oficial, o ato j existe, embora sem
irradiar efeitos, exigindo para eventual revogao a expedio de um segundo de-
creto voltado  extino do primeiro.
      Para outros autores (corrente minoritria), a publicao dos atos gerais cons-
titui elemento de existncia, de modo que antes da publicao no Dirio Oficial o
ato no ingressa no mundo do direito, sendo vazio de significado jurdico. Por isso,
arrependendo-se do contedo de um decreto assinado, mas ainda no publicado, o
governador pode simplesmente desconsider-
                                                   Adotando a viso minoritria de Celso An-
-lo, inexistindo a necessidade de expedio de     tnio Bandeira de Mello, a prova de Auditor
outro decreto revocatrio.                         Fiscal da Receita Federal feita pela Esaf
      Embora resulte no embarao prtico de        considerou CORRETA a afirmao: "Pode
                                                   ser considerado como imperfeito (inexis-
impor a revogao de ato nunca publicado, em       tente) o ato de nomeao de Secretrio de
concursos deve ser adotada a primeira cor-         Estado ainda no publicado no respectivo
                                                   Dirio Oficial".
rente, que sustenta ser a publicao de ato
geral mera condio de eficcia.

2.6.4.5    Excees  publicidade
     O prprio texto constitucional definiu trs excees ao princpio da publicida-
de, autorizando o sigilo nos casos de risco para: a) a segurana do Estado (art. 5,
XXXIII, da CF). Exemplo: informaes mili-
                                                       A prova de Analista do TCU elaborada pelo
tares; b) a segurana da sociedade (art. 5,           Cespe considerou ERRADA a afirmao: "A
XXXIII, da CF). Exemplo: sigilo das informa-           declarao de sigilo dos atos administrati-
es sobre o interior de usina nuclear para            vos, sob a invocao do argumento da se-
                                                       gurana nacional,  privilgio indevido para
evitar atentados terroristas; c) a intimidade          a prtica de um ato administrativo, pois o
dos envolvidos (art. 5, X, da CF). Exemplo:           princpio da publicidade administrativa exige
                                                       a transparncia absoluta dos atos, para
processos administrativos disciplinares.               possibilitar o seu controle de legalidade".
     Regulamentando o art. 5, XXXIII, da CF,
a Lei n. 11.111/2005 disciplina o acesso aos documentos pblicos de interesse par-
ticular, interesse coletivo ou interesse geral, ressalvadas as hipteses em que o sigilo
seja ou permanea imprescindvel  segurana da sociedade e do Estado (art. 2).

2.6.4.6    Atos secretos e improbidade administrativa
     A recente crise no Senado Federal envolvendo a prtica de atos secretos20 reco-
menda lembrar que constituem atos de improbidade administrativa, que atentam
contra princpios da Administrao Pblica, as condutas de negar publicidade a
ato oficial e de revelar fato ou circunstncia de que se tem cincia em razo das
atribuies e que deveria permanecer em segredo (art. 11, III e IV, da Lei n.
8.429/92). As penas aplicveis ao agente pblico que praticar tais comportamentos
so: a) ressarcimento integral do dano, se houver; b) perda da funo pblica;

20
     Divulgada pela imprensa no 2 trimestre de 2009.
 104                                    Manual de Direito Administrativo


c) suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos; d) pagamento de multa
civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente; e) proibio
de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
                                              creditcios pelo prazo de trs anos (art. 12 da
  Rejeitando aplicabilidade imediata do prin- Lei n. 8.429/92).
     cpio da eficincia, a prova de Auditor do
     Tesouro elaborada pela Esaf considerou
     CORRETA a afirmao: "O princpio da efi-      2.6.5 Princpio da eficincia
     cincia no pode ser exigido enquanto no
     for editada a lei federal que deve defini-lo    Acrescentado no art. 37, caput, da Cons-
     e estabelecer seus contornos". Para provastituio Federal pela Emenda n. 19/98, o
     da Esaf,  mais seguro adotar esse es tranho
     ponto de vista, nas demais provas no.    princpio da eficincia foi um dos pilares da
                                               Reforma Administrativa que procurou imple-
                                               mentar o modelo de administrao pblica
                                               gerencial voltada para um controle de resul-
  A prova de Fiscal do Trabalho/2006 feita
  pela Esaf considerou CERTA a afirmao:      tados na atuao estatal.
  "O gerenciamento de recursos pblicos sem          Economicidade, reduo de desperd-
  preocupao de obter deles o melhor resul-
  tado possvel, no atendimento do interesse
                                               cios, qualidade, rapidez, produtividade e
  pblico, afronta o princpio da eficincia". rendimento funcional so valores encareci-
                                               dos pelo princpio da eficincia.
        impossvel deixar de relacionar o princpio da eficincia com uma lgica da
iniciativa privada de como administrar. Porm, o Estado no  uma empresa; nem
sua misso, buscar o lucro. Por isso, o princpio da eficincia no pode ser analisado
seno em conjunto com os demais princpios do Direito Administrativo. A eficin-
cia no pode ser usada como pretexto para a Administrao Pblica descumprir a
                                               lei. Assim, o contedo jurdico do princpio da
  A prova de Analista do Tesouro elaborada
  pela Esaf considerou ERRADA a afirmao:
                                               eficincia consiste em obrigar a Administrao
  "A adoo do princpio da eficincia no      a buscar os melhores resultados por meio
  tex to constitucional, nos termos da Emen-
  da Constitucional n. 19/98, autoriza a pre-
                                               da aplicao da lei.
  valncia deste princpio em relao ao da          Para o servidor pblico federal, a produ-
  legalidade na busca pela Administrao
  Pblica gerencial".
                                               tividade constitui, inclusive, um dos fatores
                                               avaliados durante o perodo de estgio pro-
batrio.21 Alm disso, o art. 116 da Lei n. 8.112/90 enumera diversos deveres do
servidor pblico relacionados com a eficincia, tais como: atender com presteza
o pblico em geral (inciso V) e zelar pela economia do material (inciso VII).
       Ao dever estatal de atuao eficiente corresponde o direito dos usurios de
servio pblico a uma prestao com qualidade e rapidez.

21
        o que estabelece o art. 20 da Lei n. 8.112/90 (Estatuto do Servidor Pblico Federal): "Ao entrar
       em exerccio, o servidor nomeado para cargo de provimento efetivo ficar sujeito a estgio proba-
       trio por perodo de 24 (vinte e quatro) meses, durante o qual a sua aptido e capacidade sero obje-
       to de avaliao para o desempenho do cargo, observados os seguinte fatores: I  assiduidade; II  dis-
       ciplina; III  capacidade de iniciativa; IV  produtividade; V  responsabilidade.
                                                Princpios                                         105

2.6.5.1     Eficincia, eficcia e efetividade
    Segundo a lio de Jos dos Santos Carvalho Filho, eficincia, eficcia e efetivi-
dade so conceitos que no se confundem. A eficincia seria o modo pelo qual se
exerce a funo administrativa. A eficcia diz respeito aos meios e instrumentos
empregados pelo agente. E a efetividade  voltada para os resultados de sua atuao.22

2.6.5.2     Institutos correlatos
     A preocupao com a eficincia  refletiva em diversos institutos do Direito
Administrativo no Brasil, especialmente:
     a) Estgio probatrio (art. 41 da CF): perodo aps a posse no cargo pblico
durante o qual o servidor  avaliado quanto aos quesitos de eficincia e produtividade.
     b) Contrato de gesto das agncias
                                                    Admitindo que o instituto da reconsidera-
executivas (art. 37,  8, da CF), a ser cele-      o tambm deriva do princpio da eficin-
brado com entidades e rgos pblicos para          cia, a prova de Delegado Federal elaborada
ampliao de sua autonomia e fixao de me-         pelo Cespe considerou CORRETA a afirma-
                                                    o: "A possibilidade de reconsiderao
tas de desempenho.                                  por parte da autoridade que proferiu uma
     c) Durao razovel dos processos ad-          deciso objeto de recurso administrativo
                                                    atende ao princpio da eficincia".
ministrativos (art. 5, LXXVIII, da CF).
     d) Parcerias da Administrao Pblica: variados instrumentos de cooperao
entre a Administrao e particulares para aumento da qualidade e eficincia nas
atividades pblicas, tais como parcerias p-
blico-privadas (Lei n. 11.079/2004), conces-        A prova da AGU elaborada pelo Cespe
                                                    considerou CORRETA a afirmao: "Na
ses e permisses de servio pblico (Lei n.        Constituio Federal, a insero do princ-
9.897/99), termos de parceria firmados com          pio da eficincia como princpio administra-
organizaes da sociedade civil de interesse        tivo geral fez acom panhar-se de alguns
                                                    mecanismos destinados a facilitar sua con-
pblico (9.790/99), contratos de franquia etc.      cretizao, como a participao do usurio
                                                             na administrao pblica indireta e a pos-
                                                             sibilidade de aumento da autonomia ge-
2.7 PRINCPIOS INFRACONSTITUCIONAIS
                                                             rencial, oramentria e financeira dos r-
     O universo dos princpios do Direito Ad-                gos e entidades da administrao direta".
ministrativo no se esgota no plano constitu-
cional. Os doutrinadores fazem referncia a         A prova da PFN/2007 elaborada pela Esaf
                                                    considerou CORRETA a afirmao: "Consi-
diversos outros princpios administrativos,         derando os princpios expressos e implci-
muitos dos quais esto previstos na legislao      tos componentes do regime jurdico -admi-
infraconstitucional, especialmente no art. 2,      nis trativo no Direito Brasileiro, a Lei n.
                                                    9.784/99 arrola os princpios da legalidade;
pargrafo nico, da Lei n. 9.784/99: "A Admi-       finalidade; motivao; razoabilidade; pro-
nistrao Pblica obedecer, dentre outros, aos     porcionalidade; moralidade; ampla defesa;
                                                    con traditrio; segurana jurdica; interes-
princpios da legalidade, finalidade, motivao,    se pblico e eficincia".
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade,
ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia".

22
     Manual de direito administrativo, p. 30.
106                                  Manual de Direito Administrativo


     Importante frisar que a falta de previso constitucional no significa menor
importncia diante dos princpios diretamente mencionados no Texto Maior. Prin-
cpios infraconstitucionais e doutrinrios tm a mesma relevncia sistmica da-
queles referidos na Constituio Federal.

2.7.1   Princpio da autotutela
                                                      O princpio da autotutela consagra o
 Utilizando o nome PRINCPIO DA SINDICA-
 BILIDADE como sinnimo para o princpio da
                                                 controle interno que a Administrao P-
 autotutela, a prova de Analista Ministerial/    blica exerce sobre seus prprios atos. Como
 TO elaborada pelo Cespe considerou COR-         consequncia da sua independncia funcio-
 RETA a afirmao: "Pelo princpio da sindi-
 cabilidade, todos os atos administrativos so   nal (art. 2 da CF), a Administrao no
 passveis de controle pela Administrao".      precisa recorrer ao Judicirio para anular
                                                 seus atos ilegais e revogar os atos inconvenien-
 A prova de Procurador do Estado/PR 2007         tes que pratica. Consiste no poder-dever de
 considerou CORRETA a afirmao: "O prin-        retirada de atos administrativos por meio da
 cpio da autotutela diz respeito ao controle
 que a Administrao Pblica exerce sobre
                                                 anulao e da revogao. A anulao envolve
 os prprios atos, anulando os ilegais e re-     problema de legalidade, a revogao trata de
 vogando os inconvenientes ou inoportunos".      mrito do ato.
      Tutelar  proteger, zelar. Em regra, as pessoas comuns devem recorrer ao Poder
Judicirio para proteger seus interesses e direitos. Tutela  a proteo via Poder
Judicirio. No  disso que o princpio trata. Quando o direito outorga poder de
autotutela ou autoproteo  porque dispensa a obrigatoriedade de interveno
judicial para proteo de direitos.  o caso da autotutela administrativa: proteo
dos interesses pelas foras do prprio interessado  que  a Administrao. A autotu-
tela  um meio de acelerar a recomposio da ordem jurdica afetada pelo ato
ilegal e dar presteza  proteo do interesse pblico violado pelo ato inconveniente.
      Est consagrado no art. 53 da Lei n. 9.784/99: "A Administrao deve anular
seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por
                                              motivo de convenincia ou oportunidade,
  A prova do Ministrio Pblico do TCU/
  Cespe considerou CORRETA a afirmao:
                                              respeitados os direitos adquiridos". O dispo-
  "A revogabilidade dos atos administrativos, sitivo enfatiza a natureza vinculada do ato
  derivada do princpio da autotutela, com-   anulatrio ("deve anular") e discricionria do
  porta hipteses em que a revogao no 
  possvel".
                                              ato revocatrio ("pode revog-los").
                                                   O princpio da autotutela  decorrncia
da supremacia do interesse pblico e encontra-se consagrado em duas smulas
do Supremo Tribunal Federal:
      a) Smula 356: "A administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos".
      b) Smula 473: "A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados
de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por
motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciao judicial".
                                           Princpios                                     107

     A utilizao do verbo "pode" para se referir  anulao est equivocada nas duas
smulas. A Administrao deve anular seus atos ilegais.
     Por fim, convm destacar que autotutela no se confunde com tutela admi-
nistrativa ou tutela ministerial. Esta ltima  o poder de superviso ministerial
exercido pela Administrao Direta sobre entidades da Administrao Indireta
(art. 19 do Decreto-Lei n. 200/67).

2.7.2   Princpio da obrigatria motivao
     O princpio da obrigatria motivao impe  Administrao Pblica o dever
de indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinaram a prtica
do ato (art. 2, pargrafo nico, VII, da Lei n. 9.784/99). Assim, a validade do ato
administrativo est condicionada  apresentao por escrito dos fundamentos
fticos e jurdicos justificadores da deciso adotada.
     Trata-se de um mecanismo de controle sobre a legalidade e legitimidade das
decises da Administrao Pblica.
     O dever de motivar os atos administrativos encontra fundamento em diversos
dispositivos normativos, merecendo destaque:
     a) art. 93, X, da Constituio Federal: "as decises administrativas dos
tribunais sero motivadas em sesso pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo
voto da maioria absoluta de seus membros";
     b) art. 50 da Lei n. 9.784/99: "Os atos administrativos devero ser moti-
vados, com indicao dos fatos e dos funda-
mentos jurdicos (...)".                            A prova da PFN/2007 elaborada pela Esaf
                                                    con siderou VERDADEIRA a afirmao:
     Entretanto, a Constituio de 1988 s          "Considerando o princpio da Motivao,
prev expressamente o dever de motivao            a Constituio Federal prev a exigncia
para atos administrativos dos Tribunais e do        de motivao apenas para as decises
                                                    administrativas dos Tribunais e do Minist-
Ministrio Pblico.                                 rio Pblico".


2.7.2.1 Motivao, motivo, causa, mvel e inteno real
     A adequada compreenso do referido princpio depende de um esclarecimen-
to sobre cinco conceitos muito prximos, mas inconfundveis:
     a) Motivao:  a justificativa escrita sobre as razes fticas e jurdicas que
determinaram a prtica do ato. Exemplo: na multa de trnsito, o documento de noti-
ficao do infrator contm a motivao do ato.
                                                  A prova de Tcnico do TCU elaborada pelo
     b) Motivo:  o fato que autoriza a reali-    Cespe considerou ERRADA a afirmao:
zao do ato administrativo. Exemplo: a in-       "Motivo e motivao dos atos administra-
                                                  tivos so conceitos coincidentes e signifi-
frao  o motivo da multa de trnsito.           cam a situao de fato e de direito que
     c) Causa:  o nexo de pertinncia lgica     ser ve de fundamento para a prtica do ato
                                                  administrativo".
entre o motivo do ato e o contedo, sendo
til para aferir a proporcionalidade da conduta. Exemplo: a demisso de servidor
 108                              Manual de Direito Administrativo


pblico motivada em faltas justificadas  ato de punio desproporcional e ilegal,
tendo em decorrncia um defeito na causa.
     d) Mvel:  a inteno declarada pelo agente como justificativa para prtica do
ato. Exemplo: prefeito que declara de interesse pblico determinado imvel para
construir uma creche "diante da inadivel necessidade de atender as crianas ca-
rentes do bairro" (mvel do decreto).
     e) Inteno real:  a verdadeira razo que conduziu o agente a praticar o ato.
Exemplo: decreto expropriatrio praticado com a inteno real de perseguio
contra o dono. Se a inteno real comprovadamente no coincidir com o mvel
(inteno declarada), o ato administrativo pode ser anulado.

2.7.2.2 Abrangncia do dever de motivar
     H controvrsia doutrinria sobre o alcance do dever de motivar em relao
aos atos vinculados e aos discricionrios.
     Alguns autores sustentam que a motivao seria obrigatria somente para atos
vinculados. Para outros, a motivao seria necessria apenas nos atos discricionrios.
Entretanto, a corrente majoritria defende que a motivao  obrigatria tanto
nos atos vinculados quanto nos atos discricionrios.
      a concluso que melhor se coaduna com a norma do art. 50 da Lei n. 9.784/99:
     "Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos
fundamentos jurdicos, quando:
     I  neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
     II  imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
     III  decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
     IV  dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
     V  decidam recursos administrativos;
     VI  decorram de reexame de ofcio;
     VII  deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem
de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
     VIII  importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato admi-
nistrativo".
     O texto de lei no faz qualquer diferenciao quanto ao ato ser vinculado ou
discricionrio.
     Outro ponto importante: o art. 54 da Lei n. 9.784/99 enumera um rol exem-
plificativo dos atos que exigem motivao. Todo e qualquer ato administrativo
deve ser motivado (posio mais segura para concursos). Em sentido contrrio,
Jos dos Santos Carvalho Filho sustenta que "s se poder considerar a motivao
obrigatria se houver norma legal expressa nesse sentido"23 (viso minoritria).

23
     Manual de direito administrativo, p. 110.
                                               Princpios                                           109

2.7.2.3 Motivao dispensada
    H atos, no entanto, que dispensam motivao escrita. Basicamente isso ocor-
re em trs casos:
    a) motivao evidente: como nos atos de gesticulao executados por policial
na disciplina do trnsito;
    b) motivao invivel: na hiptese, por exemplo, de sinais de trnsito emiti-
dos por semforos;
    c) nomeao e exonerao de cargos comissionados: conhecidos como
cargos "de confiana", so de livre provimento dispensando motivao.
    Mas se for apresentado motivo falso ou inexistente, a exonerao de comissio-
nado ser nula (teoria dos motivos determinantes).

2.7.2.4 Momento da motivao
     A motivao deve ser apresentada simultaneamente ou no instante seguinte
 prtica do ato. Motivao intempestiva (pos-
terior) ou extempornea (anterior) causa nu-    A prova da Procuradoria Distrital /2007
                                                considerou ERRADA a afirmao: " luz do
lidade do ato administrativo.                   Princpio da Motivao, a validade do ato
                                                               administrativo independe do carter prvio
                                                               ou da concomitncia da motivao pela
2.7.2.5 Trs atributos da motivao                            autoridade que o proferiu com relao ao
    Determina o art. 50,  1, da Lei n.                       momento da prtica do ato".

9.784/99, que a motivao deve ser explcita,
clara e congruente, podendo consistir em declaraes de concordncia com fun-
damentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que sero
parte integrante do ato.
    Ao definir esses trs atributos, o legislador desejou inibir a apresentao de
motivao implcita, obscura ou desarrazoada.

2.7.2.6 Motivao aliunde
    O prprio art. 50,  1, da Lei n. 9.784/99 permitiu a utilizao da denominada
motivao aliunde ou per relationem: aquela indicada fora do ato, consistente em
concordncia com fundamentos de anteriores          A prova de Agente de Inteligncia da Abin/
pareceres, informaes, decises ou propostas.      Cespe considerou CORRETA a afirmao:
                                                    "No viola o princpio da motivao dos
Ope-se  motivao contextual em que os            atos administrativos o ato da autoridade
fundamentos de fato e de direito esto indica-      que, ao deliberar acerca de recurso admi-
dos no prprio contexto do ato, no havendo         nistrativo, mantm deciso com base em
                                                    parecer da consultoria jurdica, sem maio-
remisso  motivao externa.24                     res consideraes".


24
     Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 111.
110                              Manual de Direito Administrativo


2.7.2.7 Teoria dos motivos determinantes
 A prova de Tcnico do TCU elaborada pelo         A teoria dos motivos determinantes afir-
 Cespe considerou CORRETA a afirmao:       ma que o motivo apresentado como funda-
 "A teoria dos motivos determinantes cria
 para o administrador a necessria vincu-
                                             mento ftico da conduta vincula a validade
 lao entre os motivos invocados para a     do ato administrativo. Assim, havendo com-
 prtica de um ato administrativo e a sua    provao de que o alegado pressuposto de fato
 validade jurdica".
                                              falso ou inexistente, o ato torna-se nulo.
 A prova da Procuradoria Federal /2007            Assim, por exemplo, se o infrator demons-
 considerou INCORRETA a afirmao: "De       trar que a infrao no ocorreu, a multa 
 acordo com a teoria dos motivos determi-
 nantes, os motivos que determinaram a
                                             nula.
 vontade do agente e que serviram de su-          Ainda nos casos em que a lei dispensa a
 porte  sua deciso integram o plano da
 existncia do ato administrativo".
                                             apresentao de motivo, sendo apresentada
                                             razo falsa, o ato deve ser anulado.  o caso,
por exemplo, de ocupante de cargo em comisso. Sua exonerao no exige moti-
vao (exonerao ad nutum), mas, se for alegado que o desligamento ocorreu em
                                             decorrncia do cometimento de crime, tendo
 A prova do Ministrio Pblico Federal/2000
 considerou CORRETA a afirmao: "Con-       havido absolvio na instncia penal, a exone-
 soante a teoria dos motivos determinantes   rao torna-se nula.
 do ato administrativo, exposta por Gaston
 Jze, se a lei somente os legitimar median-      Nascida no mbito do contencioso admi-
 te a adoo de certos motivos, o ato no    nistrativo francs e por fora da doutrina de
 poder subsistir caso inocorra algum
 desses motivos, previamente traados".
                                             Gaston Jze, a teoria dos motivos determinan-
                                             tes foi desenvolvida a partir do caso de um
 Tratando da hiptese de PLURALIDADE DE
                                             servidor pblico exonerado sob alegao de
 MOTIVOS DETERMINANTES, a prova da           que fora formulado pedido de desligamento.
 Procuradoria Federal /2007 considerou       Provando que o pedido nunca ocorrera, a
 CORRETA a afirmao: "No se decreta a
 invalidade de um ato administrativo quan-   exonerao foi declarada nula.
 do apenas um, entre os diversos motivos
 determinantes, no est adequado  rea-
 lidade ftica".                            2.7.3   Princpio da finalidade
                                           O princpio da finalidade est definido no
art. 2, pargrafo nico, II, da Lei n. 9.784/99, como o dever de "atendimento a
fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de poderes ou compe-
tncias, salvo autorizao em lei".
     Seu contedo obriga a Administrao Pblica a sempre agir, visando a defesa
do interesse pblico primrio. Em outras palavras, o princpio da finalidade pro-
be o manejo das prerrogativas da funo administrativa para alcanar objetivo di-
ferente daquele definido na legislao.
     Para Celso Antnio Bandeira de Mello, a finalidade  um princpio inerente
 legalidade: "Na verdade, s se erige o princpio da finalidade em princpio aut-
nomo pela necessidade de alertar contra o risco de exegeses toscas, demasiadamen-
te superficiais ou mesmo ritualsticas, que geralmente ocorrem por convenincia e
                                                   Princpios                                             111

no por descuido do intrprete".25 J para Hely Lopes Meirelles, o princpio da fi-
nalidade  sinnimo de impessoalidade.26
     Pode-se falar em dois sentidos para o princpio da finalidade: a) finalidade
geral: veda a utilizao de prerrogativas administrativas para defesa de interesse
alheio ao interesse pblico. Exemplo: desapropriar, para fins de perseguio, imvel
de inimigo poltico; e b) finalidade especfica: probe a prtica de ato administra-
tivo em hipteses diferentes daquela para a qual foi previsto na lei, violando sua
tipicidade legal. Exemplo: autorizar a realizao de obra por meio de decreto
quando a lei exige licena.

2.7.3.1 Teoria do desvio de finalidade
     Desvio de finalidade, desvio de poder ou tresdestinao  defeito que torna
nulo o ato administrativo quando praticado, tendo em vista fim diverso daquele
previsto, explcita ou implicitamente, na re-
                                                   A prova de Auditor Fiscal do TCU feita pela
gra de competncia (art. 2, pargrafo nico,      Esaf considerou CORRETA a afirmao:
e, da Lei n. 4.717/65).                            "Pelo princpio da finalidade, no se admi-
                                                   te outro objetivo para o ato administrativo
     A teoria do desvio de poder (dtournement     que no o interesse pblico".
de pouvoir) surgiu na jurisprudncia do Con-
selho de Estado francs. Sua origem remonta a uma deciso de 25 de fevereiro de
1864, quando o contencioso francs baseou-se na teoria civilista do abuso de di-
reito para anular o exerccio de um poder usado para atingir objetivo diverso da-
quele que foi conferido pela lei.27
     Os exemplos reais de desvio de finalidade so abundantes no cotidiano da vida
poltica brasileira: 1) remoo de servidor pblico usada como forma de punio;
2) estrada construda com determinado traje-
to somente para valorizar fazendas do gover-       A prova de Fiscal do Trabalho/2006 feita
                                                   pela Esaf considerou CORRETA a afirma-
nador; 3) ordem de priso executada durante        o: "Um ato praticado com o intuito de
o casamento de inimigo do delegado; 4) pro-        favorecer algum pode ser legal do ponto
                                                   de vista formal, mas, certamente, compro-
cesso administrativo disciplinar instaurado,       metido com a moralidade administrativa,
sem fundamento, contra servidor desafeto do        sob o aspecto material".
chefe; 5) transferncia de policial civil para
delegacia no interior a fim de afast-lo da namorada, filha do governador; 6) des-
classificao imotivada de empresa licitante porque contribura com o financia-
mento da campanha de adversrio poltico do prefeito; 7) instaurao de inqurito
civil, sem qualquer fundamento, contra poltico inimigo do promotor de justia.
     A teoria do desvio de poder  aplicvel a todas as categorias de agentes p-
blicos, podendo ensejar a nulidade de condutas praticadas por prefeitos, governa-

25
     Curso de direito administrativo, p. 107-108.
26
     Direito administrativo brasileiro, p. 89.
27
     WEIL, Paul. Les grands arrts de la jurisprudence administrative. 3. ed. Paris: Editora Sirey, 1962, p. 29.
 112                                     Manual de Direito Administrativo


     Entendendo cabvel at responsabilidade
                                              dores, juzes, delegados, promotores, legisla-
                                              dores etc. ainda que os atos realizados no
     civil pelo desvio de finalidade, a prova OAB/
     SP feita pela Vunesp considerou CORRETA  sejam materialmente atos administrativos.
     a afirmao: "Um aodado membro do Mi-
     nistrio Pblico ingressa, de forma temer-   No se deve confundir desvio de poder
     ria, sem prvio inqurito civil pblico, com
                                              com excesso de poder. Segundo Hely Lopes
     Ao Civil Pblica por Improbidade Admi-
                                              Meirelles, "o excesso de poder ocorre quando
     nistrativa contra um prefeito, seu desafeto
                                              a autoridade, embora competente para praticar
     pessoal. A ao foi trancada no seu nasce-
     douro, reconhecendo o juiz a inadequao
                                              o ato, vai alm do permitido e exorbita no uso
     da ao, extinguindo a lide sem julgamento
     do mrito. Nesse caso, cabe responsabili-de suas faculdades administrativas. Excede,
     dade civil pelos danos eventualmente cau-
     sados ao acionado pela responsabilidade
                                              portanto, sua competncia legal e, com isso,
     objetiva do Poder Pblico, desde que pre-invalida o ato".28 No excesso de poder ocorre
     sentes os requisitos (nexo causal, dano)".
                                              sempre exagero e desproporcionalidade
                                              entre a situao de fato e a conduta praticada
pelo agente, o que no ocorre no desvio de poder. A prtica de abuso de poder 
crime nas hipteses tipificadas na Lei n. 4.898/65.
 A prova da Polcia Civil/SP feita pelo Cespe
                                                   Assim, constata-se que o gnero "abuso
 considerou CERTA a afirmao: "A razoa-      de poder" comporta duas espcies: desvio de
 bilidade pode ser utilizada como parmetro   poder e excesso de poder. No desvio de poder
 para o controle dos excessos emanados
 de agentes do Estado, servindo para repri-   (ou de finalidade), o agente competente atua
 mir eventuais abusos de poder".              visando interesse alheio ao interesse pblico;
                                              no excesso de poder, o agente competente
 A prova de Tcnico do TCU elaborada pelo
 Cespe considerou CORRETA a afirmao:
                                              exorbita no uso de suas atribuies indo alm
 "O excesso de poder, uma das modalidades     de sua competncia.
     de abuso de poder, configura-se quando
     um agente pblico pratica determinado ato
     alheio  sua competncia".




                         Quadro comparativo entre desvio de poder e excesso de poder

                                                     Abuso de poder
                                                        (gnero)


                      Desvio de poder                                        Excesso de poder
                         (espcie)                                              (espcie)
           agente competente                                     agente competente
           ato visando interesse diverso do                      exorbitncia de competncia
            interesse pblico                                     desproporcionalidade entre situao
                                                                   de fato e conduta praticada




28
       Direito administrativo brasileiro, p. 108.
                                           Princpios                                            113

     Interessante discusso surge a respeito da natureza do desvio de finalidade:
constituiria vcio de inteno ou vcio de comportamento?
     A concepo tradicional defende a teoria subjetiva segundo a qual o desvio
de finalidade seria um defeito, predominantemente, de inteno ou de vontade do
agente. Para os adeptos dessa teoria, a comprovao da inteno viciada  condio
suficiente para determinar a nulidade do ato. Assim, por exemplo, diante da demons-
trao de que o prefeito decide desapropriar determinado imvel somente porque
pertence a um inimigo poltico, tal circunstncia , de per si, bastante para tornar
nulo o decreto expropriatrio. Segundo a corrente subjetiva, nunca o interesse
pblico ser concretamente atendido se a conduta for motivada por inteno ilegal.
                     Teoria subjetiva
                     Inteno viciada = desvio de finalidade

     Nos concursos pblicos, entretanto, predomina a aceitao da teoria objetiva
que defende ser o desvio de finalidade essencialmente um defeito no comporta-
mento. Para essa corrente, a inteno viciada  condio necessria, mas no
suficiente para determinar a nulidade do ato. Alm da comprovada inteno de
praticar o ato tendo por objetivo interesse alheio ao contemplado na ordem jurdi-
ca,  indispensvel tambm a violao concreta do interesse pblico resultante
da opo eleita pelo administrador pblico. Assim, por exemplo, se o prefeito desa-
propria, com objetivo de perseguio, a casa de inimigo poltico a pretexto de
construir uma creche, mas o imvel rene concretamente as melhores condies
para atender  destinao pretendida, no h desvio de finalidade.
                     Teoria objetiva
                     Inteno viciada + violao concreta do interesse pblico = desvio de finalidade


2.7.3.2 Tresdestinao lcita
     Existem casos raros em que a prpria ordem jurdica autoriza a vlida substi-
tuio da finalidade que inicialmente motivou a prtica do ato administrativo. So
casos de tresdestinao autorizada pela ordem jurdica. A hiptese mais impor-
tante est prevista no art. 519 do Cdigo Civil: "Se a coisa expropriada para fins
de necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, no tiver o destino para
que se desapropriou, ou no for utilizada em obras ou servios pblicos, caber
ao expropriado direito de preferncia, pelo preo atual da coisa".
     O Cdigo Civil, portanto, autoriza que o bem desapropriado receba qualquer
destinao pblica ainda que diferente daquela anteriormente prevista no decreto ex-
propriatrio, afastando a possibilidade de retrocesso (desfazimento da desapropriao).
     Tambm o Superior Tribunal de Justia vem reconhecendo o instituto da tres-
destinao lcita conforme se pode verificar do teor do seguinte julgado: "Cuida-se
de recurso interposto contra acrdo do TJ-SP que entendeu no haver desvio de
finalidade se o rgo expropriante d outra destinao de interesse pblico ao imvel
 114                               Manual de Direito Administrativo


expropriado. Para a Min. Relatora no h falar em retrocesso se ao bem expro-
priado for dada destinao que atende ao interesse pblico, ainda que diversa
da inicialmente prevista no decreto expropriatrio. A Ministra Relatora aduziu
que a esse tipo de situao a doutrina vem dando o nome de `tredestinao lcita'
 aquela que ocorre quando, persistindo o interesse pblico, o expropriante dispen-
sa ao bem desapropriado destino diverso do que planejara no incio. Assim, tendo
em vista a manuteno da finalidade pblica peculiar s desapropriaes, a Turma
negou provimento ao recurso" (Precedentes citados: REsp 710.065-SP, DJ 6-6 -2005,
e REsp 800.108-SP, DJ 20 -3-2006. REsp 968.414 -SP, Rel. Min. Denise Arruda,
julgado em 11-9-2007).

2.7.4    Princpio da razoabilidade
       Ser razovel  uma exigncia inerente ao exerccio de qualquer funo pblica.
Sob a vigncia do Estado de Direito no se pode admitir a utilizao de prerrogati-
vas pblicas sem moderao e racionalidade. A prpria noo de competncia
  A prova da Magistratura/SC 2008 conside-
                                               implica a existncia de limites e restries
  rou CORRETA a afirmao: "Os princpios      sobre o modo como as tarefas pblicas devem
  da razoa bilidade e proporcionalidade        ser desempenhadas.
  encontram -se implcitos na Constituio
  Federal e ganham relevncia cada dia no           No Direito Administrativo, o princpio
  estudo da atividade administrativa, embo-    da razoabilidade impe a obrigao de os agen-
  ra hoje eles se estendam a outras reas do   tes pblicos realizarem suas funes com
  Direito".
                                               equilbrio, coerncia e bom senso. No bas-
ta atender  finalidade pblica predefinida pela lei, importa tambm saber como o
fim pblico deve ser atendido. Trata-se de exigncia implcita na legalidade.
       Comportamentos imoderados, abusivos, irracionais, desequilibrados, inade-
quados, desmedidos, incoerentes ou desarrazoados no so compatveis com o
interesse pblico, pois geram a possibilidade de invalidao judicial ou administra-
tiva do ato deles resultante.
                                                    Especialmente nos domnios da discri-
  Observe a assertiva considerada CORRETA
  na prova de Analista de Finanas e Contro-   cionariedade, dos atos sancionatrios e do
  le/Esaf: "O regime jurdico -administrativo  exerccio do poder de polcia, o controle sobre
  abrange diversos princpios. Entre eles      a razoabilidade das condutas administrativas
  vincula-se  limitao da discricionariedade
  o princpio da razoabilidade".               merece diferenciada ateno.
                                                    A possibilidade de reviso judicial de atos
discricionrios ilegtimos por descumprimento da razoabilidade  admitida por
Celso Antnio Bandeira de Mello nos seguintes termos: "O fato de no se poder
saber qual seria a deciso ideal, cuja apreciao compete  esfera administrativa,
no significa, entretanto, que no se possa reconhecer quando uma dada providn-
cia, seguramente, sobre no ser a melhor, no  sequer comportada na lei em face
de uma dada hiptese".29

29
     Curso de direito administrativo, p. 109.
                                                Princpios                                     115

2.7.5    Princpio da proporcionalidade
     A proporcionalidade  um aspecto da razoabilidade voltado  aferio da
justa medida da reao administrativa diante da situao concreta. Em outras
palavras, constitui proibio de exageros no exerccio da funo administrativa.
     Consoante excelente definio prevista no art. 2, pargrafo nico, VI, da Lei
n. 9.784/99, a razoabilidade consiste no dever
                                                     Note a assertiva considerada CORRETA na
de "adequao entre meios e fins, vedada a           prova de Auditor do TCE/Esaf: "`Correla-
imposio de obrigaes, restries e sanes        o entre meios e fins'  expresso que
                                                     costuma ser diretamente associada ao
em medida superior quelas estritamente ne-          princpio da proporcionalidade".
cessrias ao atendimento do interesse pblico".
A simples leitura do dispositivo permite identificar a especial preocupao do legisla-
dor em coibir excessos no campo do Direito Administrativo sancionador, seara
onde mais comumente so identificadas punies exageradas e desproporcionais.
     Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, h duas formas de violao da
proporcionalidade: pela intensidade e pela extenso da medida adotada. 30
     Quanto  intensidade, haver conduta desproporcional quando a fora da rea-
o administrativa for incompatvel com o baixo grau de lesividade do comporta-
mento a ser censurado. Exemplo: ordem de demolio expedida por causa de pin-
tura descascada na fachada do imvel.
     Alm disso, pode ocorrer de a violao  proporcionalidade manifestar-se no
que respeita  extenso pessoal ou geogrfica da providncia administrativa adota-
da. Exemplo: devido  existncia de algumas
casas de jogos eletrnicos no entorno de esco-       Aceitando as duas formas de violao da
                                                     proporcionalidade, a prova de Auditor Fiscal
las infantis, a prefeitura determina o fecha-        da Receita Federal/Esaf considerou COR-
mento de todas as lojas do ramo dentro do            RETA a afirmao: "Tratando -se de poder
Municpio. Nesse caso, no h ilegalidade no         de polcia, sabe -se que podem ocorrer
                                                     excessos na sua execuo material, por
contedo (intensidade) da deciso, mas quan-         meio de intensidade de a medida maior que
to  sua abrangncia territorial (extenso).         a necessria para a compulso do obriga-
                                                     do ou pela extenso da medida ser maior
     Em diversas oportunidades, o Supremo            que a necessria para a obteno dos re-
Tribunal Federal tem, no julgamento de               sultados licitamente desejados. Para limitar
aes declaratrias de inconstitucionalidade,        tais excessos, impe-se observar, especial-
                                                     mente, o princpio da proporcionalidade".
invocado a noo de proporcionalidade para
questionar a compatibilidade de leis sobre os
mais diversos assuntos, ao argumento de que          A prova de Auditor do INSS/Cespe entendeu
a criao de normas razoveis e proporcionais        que o princpio da proporcionalidade tem
 um imperativo decorrente do princpio do           fundamento constitucional considerando
                                                     CERTA a afirmao: "O princpio da propor-
devido processo legal material, previsto no          cionalidade tem dignidade constitucional na
art. 5, LIV, da Constituio Federal (ADI           ordem jurdica brasileira, pois deriva da fora
173/DF, Min. Joaquim Barbosa, julgamento             normativa dos direitos fundamentais, garan-
                                                     tias materiais objetivas do estado de direito".
em 25-9-2008).

30
     Curso de direito administrativo, p. 110.
116                         Manual de Direito Administrativo


     Por fim, convm lembrar que  bastante comum os concursos pblicos asso-
ciarem o princpio da proporcionalidade ao provrbio "no se usam canhes para
matar pardais".

2.7.5.1 Proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade na lei
     O respeito  proporcionalidade vincula a Administrao Pblica e o Poder
Legislativo. Fala-se, assim, em proporcionalidade perante a lei e proporcionalidade
na lei.
     A proporcionalidade perante a lei aplica-se ao administrador pblico, que
dever evitar exageros no modo de aplicao da lei ao caso concreto.
     Pelo contrrio, a proporcionalidade na lei constitui exigncia aplicvel ao
legislador, pois, no momento de criao da norma, est obrigado, sob pena de
violao do devido processo legal material (art. 5, LIV, da CF), a estabelecer penas
adequadas  gravidade dos comportamentos a serem reprimidos.

2.7.6   Princpio da responsabilidade
      Estabelece o art. 37,  6, da Constituio Federal: "As pessoas jurdicas de
direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa".
      O referido dispositivo enuncia o princpio da responsabilidade, estabelecendo
para o Estado o dever de indenizar particulares por aes e omisses de agentes
pblicos que acarretam danos aos administrados. No exerccio da funo adminis-
trativa, a atuao dos agentes pblicos  imputada  pessoa jurdica estatal a que
esto ligados, razo pela qual, em princpio, cabe ao Estado reparar os prejuzos
decorrentes do comportamento de seus agentes. Somente em sede de ao regres-
siva  que o agente poder ser responsabilizado.
                                                   A responsabilidade do Estado por con-
  A prova da OAB Nacional/Cespe conside-
                                              dutas comissivas  objetiva, no dependendo
  rou CORRETA a afirmao: "Prevalece o       da comprovao de culpa ou dolo. J nos da-
  entendimento de que, nos casos de omis-     nos por omisso, o dever de indenizar
  so, a responsabilidade extracontratual do
  Estado  subjetiva, sendo necessrio, por   condiciona-se  demonstrao de culpa ou
  isso, perquirir acerca da culpa e do dolo". dolo, submetendo-se  teoria subjetiva.
                                                   Quanto  responsabilidade do agente
                                              pblico, por ser apurada somente na ao re-
  A prova da OAB Nacional/Cespe 2008.2
  considerou ERRADA a afirmao: "A res-
                                              gressiva, depender da comprovao de culpa
  ponsabilidade civil do servidor pblico    ou dolo (art. 37,  6, da CF), pelo que est
  objetiva".                                  sujeita  aplicao da teoria subjetiva.

                      ATENO: Em regra, a responsabilidade do Estado  objetiva; mas o agente
                      pblico responde subjetivamente.
                                              Princpios                                                117

2.7.7    Princpio da segurana jurdica
                                                              A prova do 21o Concurso de Procurador da
     Tambm chamado de boa-f ou proteo                     Repblica considerou CORRETA a afirma-
                                                              o: "O entendimento jurisprudencial mais
 confiana, o princpio da segurana jurdica                recente do Supremo Tribunal Federal afas-
 um fundamento geral aplicvel a todo o                      ta a aplicao da teoria do fato consumado
Direito. Seu contedo volta-se  garantia de                  dos atos administrativos, segundo a qual
                                                              situaes de fato constitudas por deciso
estabilidade social e previsibilidade das                     judicial de carter provisrio e consolidadas
atuaes estatais. Alinha-se  finalidade pri-                no tempo por atraso de prestao jurisdi-
                                                              cional no podem ser desconstitudas em
meira de toda a ordem jurdica que  propiciar                razo da segurana jurdica do indivduo".
segurana e estabilidade para o convvio so-
cial, evitando sobressaltos e surpresas nas                   Estendendo a segurana jurdica para di-
aes governamentais.                                         versas situaes subjetivas, a prova da
                                                              Magistratura Federal da 1a Regio consi-
     Em termos prticos, seu principal emprego                derou CORRETA a afirmao: "O princpio
no Direito Administrativo est na proibio                   da segurana jurdica, na Administrao,
                                                              protege, alm do direito adquirido, expec-
de aplicao retroativa de novas interpreta-                  tativas legtimas e situaes em vias de
es de dispositivos legais e normas adminis-                 constituio sob o plio de promessas
trativas.  nesse sentido que deve ser compreen-              firmes do Estado".

dida a norma prevista no art. 2, pargrafo
                                                              A prova de Procurador do DF feita pela Esaf
nico, XIII, da Lei n. 9.784/99: "Nos proces-                 considerou CORRETA a afirmao: "O prin-
sos administrativos sero observados, entre                   cpio da Segurana Jurdica, disposto na
outros, os critrios de: (...) XIII  interpretao           Lei n. 9.784/99, justifica-se pelo fato de ser
                                                              co mum, na esfera administrativa, haver
da norma administrativa da forma que melhor                   mudana de interpretao de determinadas
garanta o atendimento do fim pblico a que                    normas legais, com a consequente mudan-
                                                              a de orientao, em carter normativo,
se dirige, vedada aplicao retroativa de nova                vedando, assim, aplicao retroativa".
interpretao".
     Segundo a doutrina, 31 diversos institutos               A prova de Auditor Fiscal da Previdncia
jurdicos refletem a proteo da segurana                    fei ta pela Esaf considerou CORRETA a
                                                              afirmao: "Entre os fenmenos, cuja ocor-
jurdica, tais como: decadncia, prescrio,                  rncia assegura a observncia do princpio
precluso, usucapio, direito adquirido, irre-                legal da segurana jurdica, destaca-se a
troatividade da lei, coisa julgada e manuteno               precluso, em razo da qual, com relao
                                                              a determinado questionamento, diz-se que
de atos praticados por funcionrio de fato.                   fica exaurida a instncia administrativa".


2.7.8    Princpio da boa administrao                       Relacionando boa administrao tambm
    O princpio da boa administrao impe       com moralidade, a prova da Defensoria/
                                                 MT/2007 considerou CORRETA a afirmao:
o dever de, diante das diversas opes de ao   "O conceito de bom administrador est inti-
definidas pela lei para prtica de atos discri-  mamente ligado ao princpio da moralidade".
cionrios, a Administrao Pblica adotar a
melhor soluo para a defesa do interesse pblico. De acordo com Celso Antnio


31
     Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 123; Maria Sylvia Zanella Di
     Pietro, Direito administrativo, p. 84.
 118                               Manual de Direito Administrativo


Bandeira de Mello, o princpio da eficincia  um desdobramento do dever maior
de boa administrao. 32

2.7.9    Princpio do controle judicial ou da sindicabilidade
     Preceitua que o Poder Judicirio detm ampla competncia para investigar a
legitimidade dos atos praticados pela Administrao Pblica, anulando-os em caso
de ilegalidade (art. 5, XXXV, da CF: "a lei no excluir da apreciao do Poder
Judicirio leso ou ameaa a direito").

2.7.10 Princpios da continuidade do servio pblico e da obrigatoriedade
da funo administrativa
     O princpio da continuidade veda a interrupo na prestao dos servios
pblicos. Aplica-se, por isso, somente no mbito do Estado prestador (atuaes
ampliativas da esfera privada de interesses), no valendo para outros domnios,
como o poder de polcia, a atividade econmica, o fomento, as atuaes polticas e
as funes legislativas e jurisdicionais.
     Est expressamente previsto no art. 6,  1, da Lei n. 8.987/95, e seu funda-
mento reside no fato de a prestao de servios pblicos ser um dever constitucio-
nalmente estabelecido (art. 175 da CF), localizando-se, portanto, acima da vontade
da Administrao Pblica, que no tem escolha entre realizar ou no a prestao.
     Por ser caracterstica inerente ao regime jurdico dos servios pblicos, o dever de
continuidade estende-se s formas indiretas de prestao, por meio de concessionrios
                                              e permissionrios. Isso porque a continuidade
 A prova da Magistratura/TO/2007 elabora-     constitui garantia do usurio, que no se altera
 da pelo Cespe considerou ERRADA a afir-
 mao: "Conforme entendimento do STJ, a      diante da forma de prestao do servio.
 concessionria no pode suspender o for-         Entretanto, o art. 6,  3, da Lei n.
 necimento de energia eltrica, diante do
 inadimplemento do usurio, em face do prin-
                                              8.987/95, na esteira do entendimento doutri-
 cpio da continuidade do servio pblico".   nrio majoritrio e da jurisprudncia do STJ,
                                              autoriza o corte no fornecimento do servio,
 A prova da Magistratura/TO/2007 elabo-
                                              aps prvio aviso, nos casos de: a) razes de
 rada pelo Cespe considerou ERRADA a          ordem tcnica ou de segurana das instala-
 afirmao: "Jos, residente em Palmas/
 TO, no pagou a fatura de energia eltrica
                                              es; e b) inadimplemento do usurio.
 de sua residncia relativamente ao ms de        Existe, no entanto, corrente minoritria
 abril de 2007. Diante da situao hipottica
 no se exige que Jos seja notificado da
                                              sustentando a inconstitucionalidade na inter-
 ausncia de pagamento para que haja o        rupo do servio por falta de pagamento, ao
 corte de energia eltrica".
                                              argumento de que haveria violao ao prin-
                                              cpio da dignidade da pessoa humana (art.
1 da CF: "A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos

32
     Curso de direito administrativo, p. 122.
                                           Princpios                                              119

Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico
de Direito e tem como fundamentos: I  a soberania; II  a cidadania; III  a dig-
nidade da pessoa humana; IV  os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V  o pluralismo poltico"). Argumenta-se tambm que o Estado possui meios
prprios para exigir o valor devido pelo usurio (execuo fiscal), sem necessidade
de interromper a prestao. Porm, diante da expressa previso legal, no se deve
adotar essa segunda corrente em concursos pblicos.
     Podem ser apontados diversos desdobra-
                                                     Entendendo que o art. 37, VII, da CF, exige
mentos normativos decorrentes do princpio           LEI ORDINRIA e que a norma constitucional
da continuidade dos servios pblicos: a) o          no se aplica a EMPREGADOS PBLICOS,
direito de greve dos servidores pblicos ser        a prova de Procurador Municipal de Vitria/
                                                     ES/2007 elaborada pelo Cespe considerou
exercido nos termos e nos limites definidos          ERRADA a afirmao: "O direito de greve do
em lei especfica (art. 37, VII, da CF); b) res-     empregado pblico deve ser exercido nos
                                                     termos e limites de lei complementar".
trio  aplicabilidade da exceptio non adim-
pleti contractus, pois o contratado s pode in-
terromper a execuo do contrato aps                Entendendo que a restrio  exceo do
                                                     contrato no cumprido tambm decorre da
permanecer noventa dias sem receber a remu-          supremacia do interesse pblico, a prova
nerao (art. 78, XV, da Lei n. 8.666/93); c)        do Ministrio Pblico/GO/2008 considerou
                                                     CORRETA a afirmao: "O regramento que
possibilidade de interveno na concession-         inibe a oposio pelo particular, em face
ria para garantia de continuidade na prestao       da Administrao, da `exceo de contra-
do servio (art. 32 da Lei n. 8.987/95); d) ocu-     to no cumprido' est afeto aos princpios
                                                     da supremacia do interesse pblico e
pao provisria de bens, pessoal e servios         continuidade do servio pblico".
para garantia de servios essenciais (art. 58, V,
da Lei n. 8.666/93); e) reverso de bens do concessionrio indispensveis  conti-
nuidade do servio (art. 36 da Lei n. 8.987/95); f) encampao do contrato de con-
cesso mediante a retomada do servio pelo concedente (art. 37 da Lei n. 8.987/95);
g) suplncia, delegao e substituio de servidores pblicos (Lei n. 8.112/90).

                       CUIDADO: A Constituio Federal probe greve e sindicalizao de militares
                       (art. 142, IV, da CF).

     Por fim, conclui-se que a continuidade do
servio constitui uma derivao do princpio               A prova da AGU elaborada pelo Cespe
da obrigatoriedade da funo administra-                   considerou CORRE TA a afirmao: "O
                                                           princpio da obrigatoriedade do desempe-
tiva, que impe ao Estado o dever inescusvel              nho da atividade pblica importa o princpio
de prover o desempenho de todas as tarefas                 da continuidade do servio pblico".
prprias da Administrao Pblica.

2.7.11   Princpio da descentralizao ou especialidade
    Constituem princpios fundamentais da organizao administrativa: I  Pla-
nejamento; II  Coordenao; III  Descentralizao; IV  Delegao de Compe-
tncia; V  Controle (art. 6 do Decreto-Lei n. 200/67).
120                          Manual de Direito Administrativo


     O princpio da descentralizao ou especialidade recomenda que, sempre que
possvel, as funes administrativas devem ser desempenhadas por pessoas jur-
dicas autnomas, criadas por lei especificamente para tal finalidade.  o caso das
autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista
(art. 37, XIX, da CF).

2.7.12   Princpio da presuno de legitimidade
     Como so praticados exclusivamente com a finalidade de aplicao da lei, os
atos administrativos beneficiam-se da legitimao democrtica conferida pelo
processo legislativo. Assim, os atos administrativos so protegidos por uma pre-
suno relativa (juris tantum) de que foram praticados em conformidade com o
                                           ordenamento jurdico. Por isso, at prova em
 A prova do Ministrio Pblico do TCU/     contrrio, os atos administrativos so consi-
 Cespe considerou CORRETA a afirmao:
 "O princpio da presuno de legitimidade derados vlidos para o Direito, cabendo ao
 ou de legalidade, que tem aplicao no    particular o nus de provar eventual ilega-
 campo probatrio, impe ao particular
 provar o vcio do ato administrativo".
                                           lidade na sua prtica.

2.7.13   Princpio da isonomia
     O princpio da isonomia  preceito fundamental do ordenamento jurdico que
impe ao legislador e  Administrao Pblica o dever de dispensar tratamento
igual a administrados que se encontram em situao equivalente. Exige, desse
modo, uma igualdade na lei e perante a lei. Atos administrativos e leis no podem
desatender a esse imperativo de tratamento uniforme.
     Seu fundamento constitucional  o art. 5, caput, da Constituio Federal:
"Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito 
                                             vida,  liberdade,  igualdade,  segurana e 
 A prova de Auditor Fiscal do TCU feita pela propriedade".
 Esaf considerou CORRETA a afirmao: "A
 exigncia constitucional de provimento por       O princpio da isonomia  o fundamento
 concurso pblico dos cargos efetivos tem    valorativo de diversos institutos administrati-
 seu fundamento doutrinrio bsico no
 princpio da isonomia".
                                             vos, como o concurso pblico e o dever de
                                             licitar.
     Entretanto, o dever de atendimento  isonomia no exige um tratamento sem-
pre idntico a todos os particulares. Pelo contrrio. H diversas situaes prticas
em que o princpio da isonomia recomenda uma diferenciao no contedo das
providncias administrativas conforme a peculiar condio de cada administrado.
 o que se extrai da famosa mxima aristotlica segundo a qual respeitar a igualda-
de  "tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais na medida de suas
desigualdades".
     Tratar igualmente os iguais  simples. Mas tratar desigualmente os desiguais
exige um esforo de compreenso e avaliao para identificar a dessemelhana e
                                              Princpios                                        121

ajustar a correta proporo do tratamento a eles devido. Nisso reside o fundamen-
to de legitimidade das vagas reservadas a portadores de deficincia em concur-
sos pblicos, pontuao especial no vestibular para alunos egressos de escola
pblica, tempo menor de aposentadoria para mulheres, prioridade nos processos
envolvendo interesse de idosos, cotas nas universidades pblicas em favor de
afrodescendentes etc.
     Em termos prticos, surge o problema de avaliar quando as diferenciaes es-
tabelecidas pela lei e pelo ato administrativo so admitidas e quando so repelidas
pelo princpio da isonomia.
     Celso Antnio Bandeira de Mello, no estudo que  referncia na anlise do
tema denominado Contedo jurdico do princpio da igualdade, coloca a questo nos
seguintes termos: "quando  vedado  lei estabelecer discriminaes? Ou seja: quais
os limites que adversam este exerccio normal, inerente  funo legal de
discriminar?". 33, 34
     Basicamente o autor ensina que no haver descumprimento da isonomia
quando existir correlao lgica entre o critrio de discrmen e a discriminao
legal decidida em funo dele. 35
     Assim, a chave para investigar a compatibilidade de um tratamento desigual,
diante do princpio da isonomia, est na verificao de que o fator de discrimina-
o (idade, sexo, tempo de servio, perodo de experincia, nvel de escolaridade)
 coerente com a diferenciao realizada e com os princpios fundamentais
protegidos pelo ordenamento. Em outras palavras, deve haver justa razo explican-
do a distino perpetrada.
     Resumindo: no caracterizam violao  isonomia as diferenciaes realizadas
pela lei e pela Administrao Pblica quando houver coerncia entre a distino e
o tratamento diferenciado decorrente.
     Interessante frisar que no adianta analisar somente o fator de discriminao
isoladamente porque a discriminao nele pautada pode ou no ser atentatria 
isonomia dependendo das caractersticas da situao concreta.
     A ttulo de exemplo, se o edital para concurso de delegado de polcia fixar a
necessidade de aprovao em exame de condicionamento fsico, a exigncia ser
constitucional porque pertinente com o exerccio do cargo. Mas, se o mesmo exame
for exigido no concurso para juiz de direito, haver inconstitucionalidade por falta
de correlao lgica com a atuao de um magistrado.
     Nenhum fator de diferenciao permite, de per si, concluir pela inconstitucio-
nalidade da discriminao perpetrada.

33
     Ateno: o autor usa os termos "discriminar" e "discriminao" no sentido neutro de desigualar, e
     no significando tratamento preconceituoso, ilegal.
34
     Contedo jurdico do princpio da igualdade, p. 13.
35
     Contedo jurdico do princpio da igualdade, p. 37.
 122                                  Manual de Direito Administrativo


       Se um concurso pblico realizado para escolher o bailarino que interpretar
Zumbi dos Palmares convocar somente candidatos negros, no haver inconstitu-
cionalidade mesmo sendo a raa fator determinante da discriminao.
                                                       Pela mesma razo, nada impede que um
  A prova de Analista do Tesouro elaborada
  pela Esaf considerou ERRADA a afirmao:
                                                  concurso para a Guarda Municipal Feminina
  "Macula o princpio da isonomia a exigncia,    proba a participao de homens. No h vio-
  em edital de concurso pblico, da altura        lao da isonomia diante da pertinncia que a
  mnima do candidato, para provimento de         diferenciao revela nesse caso concreto.
  cargo pblico inerente  carreira de policial".
                                                        por isso que o fator de discriminao
deve ser analisado  luz da finalidade que justifica o tratamento desigual.
       Como se v, as exigncias para participao em concurso pblico  territrio
frtil para debates sobre o princpio da igualdade. Qualquer pr-requisito constan-
te do edital estabelece inevitavelmente uma diferenciao entre os que preenchem
e os que no preenchem a condio exigida. Essa seletividade inerente aos editais
desencadeia uma viva discusso jurisprudencial envolvendo o tema dos concursos
pblicos em geral e, especialmente, o princpio da isonomia. Merecem destaque
decises sumuladas abaixo:
  Considerando necessria a existncia de
                                                       1) Smula 683 do STF: o limite de idade
  lei para determinar idade mnima ou mxi-       para a inscrio em concurso pblico s se
  ma para inscrio e concurso, a prova da        legitima em face do art. 7, XXX, da Constitui-
  OAB Nacional 2008.2 elaborada pelo Ces-         o, quando possa ser justificado pela nature-
  pe considerou CORRETA a afirmao: "Ato
  administrativo no pode restringir, em          za das atribuies do cargo a ser preenchido.
  razo da idade do candidato, inscrio em            2) Smula 684 do STF:  inconstitucio-
  concurso para cargo pblico".                   nal o veto no motivado  participao de
                                                  candidato a concurso.
  A prova da AGU/2006 elaborada pelo Ces-
  pe considerou CORRETA a afirmao: "A
                                                       3) Smula 686 do STF: s por lei se pode
  exigncia de exame psicotcnico para            sujeitar a exame psicotcnico a habilitao de
  habilitao de candidato a cargo pblico        candidato a cargo pblico.
  somente pode ser levada a efeito caso haja
  lei que assim determine".
                                                       4) PCA 347 do CNJ: em relao a con-
                                                  curso para magistratura, no  razovel a im-
posio de idade mxima para inscrio no certame, pois a atividade desenvolvida
por um magistrado  meramente intelectual, no havendo falar em necessidade de
fora fsica para o seu exerccio.

2.7.14     Princpio da hierarquia
    Estabelece as relaes de coordenao e subordinao entre rgos da Ad-
ministrao Pblica Direta.
    A hierarquia  princpio imprescindvel para a organizao administrativa. De
acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, "a subordinao hierrquica s existe
relativamente s funes administrativas, no em relao s legislativas e
judiciais". 36 Segundo a autora, dessa subordinao decorrem prerrogativas para a

36
     Direito administrativo, p. 70.
                                                Princpios                                         123

Administrao, como: a) rever atos dos subordinados; b) delegar e avocar com-
petncias; c) punir os subordinados.

2.7.15    Outros princpios
     De acordo com a doutrina de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, 37 o Direito
Administrativo brasileiro  regido tambm pelos seguintes princpios:
     a) republicano (art. 1, caput, da CF): refora a ideia da Administrao como
simples gestora, e no titular, dos interesses pblicos, assim considerados aqueles
que transcendem os interesses individuais e coletivos. O princpio republicano
impe tambm a necessidade de alternncia entre as pessoas que exercem funes
polticas dentro do Estado;
     b) democrtico (art. 1, caput, da CF): as decises tomadas pelo Poder P-
blico devem sempre estar legitimadas pelo consentimento popular, considerando
a vontade poltica primria;
     c) da dignidade da pessoa humana (art. 1, III, da CF): afirma o postulado da
supremacia do homem sobre tudo aquilo por ele criado e enfatiza a obrigatoriedade
de observncia, nas atividades da Administrao Pblica, dos direitos fundamentais;
     d) da realidade: os atos praticados pela Administrao Pblica devem ter
sujeito, motivo, objeto e resultado reais;
     e) da responsividade: a Administrao deve reagir adequadamente s deman-
das da sociedade;
     f) da sindicabilidade: todas as leses ou ameaas a direito, no exerccio da
funo administrativa, esto sujeitas a algum mecanismo de controle;
     g) da sancionabilidade: o Direito Administrativo refora o cumprimento de
comandos jurdicos por meio da previso de sanes para encorajar ou desencora-
jar determinadas condutas, utilizando sanes premiais (benefcios) ou sanes
aflitivas (punitivas) em resposta  violao das normas;
     h) da ponderao:  o mtodo para soluo de conflitos entre princpios ad-
ministrativos por meio de um processo de harmonizao entre os respectivos
contedos valorativos;
     i) da subsidiariedade: prescreve o escalonamento de atribuies entre os in-
divduos e rgos poltico-sociais. Em princpio, cabe aos indivduos decidir e agir
na defesa de seus interesses pessoais, restando ao Estado a proteo precpua dos
interesses coletivos;
     j) da consensualidade: favorece a utilizao da conciliao, mediao e arbi-
tragem como meios alternativos de tomada de deciso na esfera administrativa;

37
     Curso de direito administrativo, p. 77. A sntese conceitual dos princpios inseridos nesse item foi
     diretamente extrada da referida obra do eminente professor Diogo.
124                              Manual de Direito Administrativo


     k) monocrtico: fundamenta as decises unipessoais da Administrao, mais
apropriadas, devido  sua rapidez, para solues in concreto. As decises monocr-
ticas so maioria no Direito Administrativo brasileiro;
     l) do colegiado:  o fundamento das decises tomadas por rgos coletivos da
Administrao Pblica, como os tribunais de impostos e taxas;
     m) da coerncia: impe ao poder central o dever de harmonizar divergncias
entre rgos de uma mesma pessoa administrativa quanto ao modo de interpretar
ou aplicar disposies normativas a casos similares.

2.8 PRINCPIOS DE MEIO E PRINCPIOS FINALSTICOS
     Aps concluir a anlise de todos os princpios do Direito Administrativo, pode-
-se verificar que alguns operam como controles de meio manifestando mais acen-
tuada preocupao ritualstica e formal; outros exercem verdadeiros controles de
fins voltando sua ao ao contedo das decises adotadas. Diante da importncia
que essa distino tem adquirido em alguns concursos recentes, convm agrupar
os princpios segundo sua forma de controle da atividade administrativa.

                              Quadro sobre controles de meios e de fins
                 Controle de meios                                  Controle de fins
              (Princpios ritualsticos)                        (Princpios finalsticos)
 Legalidade                                        Impessoalidade
 Publicidade                                       Moralidade
 Participao                                      Eficincia
 Durao razovel                                  Devido processo material
 Devido processo formal                            Razoabilidade
 Ampla defesa                                      Proporcionalidade
 Contraditrio                                     Finalidade
 Autotutela                                        Isonomia
 Obrigatria motivao                             Boa administrao
 Segurana jurdica
 Obrigatoriedade
 Continuidade do servio
 Hierarquia
 Responsabilidade
 Especialidade
 Presuno de legitimidade
 Supremacia do interesse pblico
 Indisponibilidade do interesse pblico
                                              Princpios                                      125

2.9 ART. 2o, PARGRAFO NICO, DA LEI N. 9.784/99
    Por fim,  preciso destacar um dos mais frequentes tipos de indagao que
envolvem o tema dos princpios administrativos. Como se sabe, o art. 2, pargra-
fo nico, da Lei n. 9.784/99 define diversos princpios do Direito Administrativo
em seus treze incisos, sem revelar diretamente a qual princpio cada definio
corresponde.
    Encerramos o presente captulo com a tabela completa de correspondncia
principiolgica do art. 2, pargrafo nico, da Lei do Processo Administrativo.

             Quadro de correspondncia do art. 2o, pargrafo nico, da Lei n. 9.784/99
   Inciso                              Teor                                Princpio correlato
      I     Atuao conforme a lei e o Direito                          Legalidade
     II     Atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia    Finalidade
            total ou parcial de poderes ou competncias
     III    Objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada    Impessoalidade
            a promoo pessoal de agentes ou autoridades
     IV     Atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e       Moralidade
            boa-f
     V      Divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas    Publicidade
            as hipteses de sigilo previstas na Constituio
     VI     Adequao entre meios e fins, vedada a imposio de         Proporcionalidade
            obrigaes, restries e sanes em medida superior
            quelas estritamente necessrias ao atendimento do
            interesse pblico
    VII     Indicao dos pressupostos de fato e de direito que         Obrigatria motivao
            determinarem a deciso
    VIII    Observncia das formalidades essenciais  garantia dos      Segurana jurdica
            direitos dos administrados
     IX     Adoo de formas simples, suficientes para propiciar        Informalismo
            adequado grau de certeza, segurana e respeito aos
            direitos dos administrados
     X      Garantia dos direitos  comunicao,  apresentao de     Contraditrio e ampla
            alegaes finais,  produo de provas e  interposio de defesa
            recursos, nos processos de que possam resultar sanes
            e nas situaes de litgio
     XI     Proibio de cobrana de despesas processuais,              Gratuidade dos
            ressalvadas as previstas em lei                             processos
                                                                        administrativos
    XII     Impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem        Impulso oficial ou
            prejuzo da atuao dos interessados                        oficialidade
    XIII    Interpretao da norma administrativa da forma que          Segurana jurdica
            melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se
            dirige, vedada aplicao retroativa de nova interpretao
126                           Manual de Direito Administrativo


2.10 QUESTES
1. (Delegado/SP  2008)  princpio comezinho de direito pblico que as despesas previstas
devem ser liquidadas no pertinente contrato, antecedido, em regra, de licitao. Atualmen-
te a imprensa veiculou notcias sobre o uso indevido de cartes de crdito corporativos por
agentes polticos em supermercados, free shops, restaurantes e at para saques em dinhei-
ro em caixas eletrnicos. Cuida-se de evidente desrespeito ao princpio da
      A) tutela;
      B) continuidade;
      C) impessoalidade;
      D) transparncia;
      E) proporcionalidade.

2. (Analista Judicirio  TRT/MG  FCC) Para contratar, pelo regime da Lei n. 8.666/93, a
compra de materiais de escritrio, no valor de R$ 12.000,00, e uma obra no valor de R$
20.000,00, uma sociedade de economia mista federal decide pela inexigibilidade de licitao
por motivo do valor. Posteriormente, invocando nulidade nos contratos assim celebrados, a
autoridade administrativa competente decide revog-los de ofcio. Todavia, alegando tratar-
-se de ato discricionrio o ato de revogao, tal autoridade no motiva. Em defesa, as em-
presas que haviam sido contratadas recorrem ao Presidente da Repblica que, sendo auto-
ridade hierarquicamente superior ao dirigente da sociedade de economia mista, poderia, em
nome da imperatividade dos atos administrativos, reconsiderar a deciso de seu subordi-
nado. Quanto  ausncia de motivao do ato em questo,
     A) configura-se propriamente hiptese em que a motivao  dispensada, dado o carter dis-
          cricionrio do ato;
     B) equivoca-se a autoridade, pois a desnecessidade de motivao no decorre necessariamen-
          te da natureza discricionria do ato;
     C) equivoca-se a autoridade, posto que todo ato administrativo deve ser motivado, sob pena
          de nulidade;
     D) equivoca-se a autoridade, posto que todo ato administrativo deve ser motivado, sob pena
          de ser considerado anulvel;
     E) equivoca-se a autoridade, pois apenas os atos vinculados dispensam motivao.

3. (Analista da Controladoria da Unio  2006  Cespe) Correlacione as duas colunas e iden-
tifique a ordem correta das respostas, tratando -se de institutos de princpios correlatos da
Administrao Pblica.
      1) segurana jurdica                 ( ) economicidade
      2) impessoalidade                     ( ) precluso administrativa
      3) moralidade                         ( ) isonomia
      4) eficincia                         ( ) costumes da sociedade
      5) razoabilidade                      ( ) proporcionalidade

      A)   4/1/2/3/5
      B)   1/4/2/3/5
      C)   5/3/2/1/4
      D)   5/2/4/1/3
      E)   3/2/2/1/4
                                             Princpios                                       127

4. (Analista da CGU  2006  Esaf) Entre os princpios constitucionais do Direito Administra-
tivo, pode-se destacar o de que
      A) a Administrao prescinde de justificar seus atos;
      B) ao administrador  lcito fazer o que a lei no probe;
      C) os interesses pblicos e privados so equitativos entre si;
      D) so inalienveis os direitos concernentes ao interesse pblico;
      E) so insuscetveis de controle jurisdicional os atos administrativos.

5. (OAB/SP) A expresso "no se abatem pardais disparando canhes" pode ser aplicada
para sustentar que a atuao do administrador pblico deve observncia ao princpio da
     A) razoabilidade, visto que o mrito dos atos discricionrios do Poder Executivo nunca so con-
         trolados pelo Poder Judicirio;
     B) proporcionalidade, como uma das medidas de legitimidade do exerccio do poder de polcia;
     C) proporcionalidade, que, no devido processo legal, enseja relao de inadequao entre a
         sano aplicada e o fim pblico visado;
     D) proporcionalidade ou da razoabilidade, ambos critrios de ponderao para permitir a compe-
         tncia discricionria ilimitada do Estado.

6. (Analista Administrativo  TRT/AM  FCC) O princpio bsico que objetiva aferir a compa-
tibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restries desnecessrias ou abusivas
por parte da Administrao Pblica, com leses aos direitos fundamentais, denomina-se
       A) motivao;
       B) razoabilidade;
       C) impessoalidade;
       D) coercibilidade;
       E) imperatividade.

7. (OAB/SP) A Administrao Pblica restringiu a participao de pessoas excessivamente
obesas, em um concurso pblico para provimento de cargo pblico de agente penitencirio.
A restrio pode no ferir o princpio da isonomia, desde que
     A) o edital do concurso tenha sido publicado nos termos da lei de processo administrativo;
     B) assentada em premissas que no autorizam, do ponto de vista lgico, a concluso delas
         extrada;
     C) o discrmen guarde relao de pertinncia lgica com o desempenho do cargo;
     D) o edital do concurso no impea a ampla defesa e o contraditrio a todos os candidatos que
         se sentirem prejudicados.

8. (Tcnico Judicirio  TRT/PB  FCC) O princpio constitucional que impe  Administrao
Pblica direta e indireta a busca pela qualidade e aperfeioamento na prestao de seus
servios, preservando os interesses que representa, e o princpio estabelecendo que todos
tm direito de receber dos rgos pblicos, de regra, informaes de seu interesse particu-
lar ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de res-
ponsabilidade, dizem respeito, respectivamente, a
      A) impessoalidade e razoabilidade;
      B) presuno de legitimidade e a moralidade administrativa;
      C) eficincia e a publicidade;
      D) publicidade e a proporcionalidade;
      E) imperatividade e a especialidade.
128                            Manual de Direito Administrativo


9. (Analista Administrativo  TRT/MS  FCC) No que se refere aos princpios administrativos,
considere:
I. Como condio para a aquisio da estabilidade,  obrigatria a avaliao especial de
desempenho por comisso instituda para essa finalidade.
II. A Administrao Pblica, no exerccio de faculdades discricionrias, deve atuar em plena
conformidade com critrios racionais, sensatos e coerentes, fundamentados nas concepes
sociais dominantes.
As proposies I e II dizem respeito, respectivamente, aos princpios da
      A) eficincia e razoabilidade;
      B) moralidade e eficincia;
      C) eficincia e impessoalidade;
      D) imperatividade e razoabilidade;
      E) publicidade e motivao.

10. (OAB/Cespe) O posicionamento doutrinrio contrrio  participao da Administrao
Pblica em processos privados de soluo de litgio (arbitragem, por exemplo) no se funda
     A) na competncia regulatria do Poder Pblico;
     B) na indisponibilidade do interesse pblico;
     C) na indispensabilidade de autorizao legislativa especfica;
     D) na inafastabilidade do acesso ao Judicirio.

11. (Analista de TI  Sefaz/CE  Esaf) So exemplos da aplicao do princpio da impessoa-
lidade, exceto:
      A) licitao;
      B) concurso pblico;
      C) precatrio;
      D) otimizao da relao custo/benefcio;
      E) ato legislativo perfeito.

12. (Magistratura/MG) Estas quatro vises do princpio da legalidade so expostas por
Charles Eisenmann:
I. Para a atuao da Administrao Pblica,  suficiente que ela no viole nenhuma norma
legal. A legalidade consiste em no contrariar a lei.
II. A Administrao s pode fazer o que uma norma  legal ou constitucional  a autorize ou
habilite a fazer, ainda que sem entrar em detalhes de contedo.
III. A Administrao s pode fazer o que a lei expressamente autoriza, inclusive com conte-
dos predeterminados.
IV. A Administrao s pode fazer o que a lei expressamente autorize, com contedos pre-
determinados, mas desde que a norma estabelea tambm a prtica do ato.
Assinale a alternativa correta.
       A) a doutrina mais moderna prestigia a concepo n. 1;
       B) a tendncia mais acatada no Brasil  a viso n. 2;
       C) a doutrina mais moderna prefere a concepo n. 4;
       D) a doutrina mais aceita inclina-se pela concepo n. 3;
       E) a posio mais aceita  a de n. 4, mas mitigada pelas ideias da posio n. 1, que iguala a
          Administrao aos indivduos.
                                             Princpios                                       129

13. (OAB/Cespe) Decises do STJ em Mandados de Segurana impetrados por Rdios Co-
munitrias determinaram aos rgos administrativos competentes que se abstivessem de
tolher a atuao das impetrantes, enquanto no decidissem seus pleitos de autorizao de
funcionamento, formulados h mais de trs anos. Tais decises, que permitiram o exerccio
precrio de servio de radiodifuso sonora sem as devidas autorizaes,
     A) no tm sustento jurdico, porque no h nenhum princpio ou norma constitucional que de-
          termine  Administrao agir rapidamente;
     B) foram calcadas nos princpios da eficincia e da razoabilidade, exigidos da atuao do admi-
          nistrador pblico;
     C) foram calcadas nos princpios da legalidade e da supremacia do interesse pblico primrio;
     D) afrontam as normas do processo administrativo.

14. (Auditor da Receita Federal  Esaf) A vedao  Administrao Pblica de, por meio de
mero ato administrativo, conceder direitos, criar obrigaes ou impor proibies, vincula-se
ao princpio da
     A) legalidade;
     B) moralidade;
     C) impessoalidade;
     D) hierarquia;
     E) eficincia.

15. (OAB/SP) A frase "no so os direitos fundamentais que giram em torno da lei, mas  a
lei que gira em torno dos direitos fundamentais" significa, para o Administrador Pblico, que
      A) seus atos no podem desbordar dos direitos fundamentais, que tm efetiva fora jurdica;
      B) os direitos fundamentais so normas programticas e, portanto, no tm influncia direta
          no exerccio da funo administrativa;
      C) seus atos esto sujeitos apenas  lei, sem preocupao com os direitos fundamentais;
      D) sua interpretao da lei no h de ser meramente literal, mas sim sistemtica, sem consi-
          deraes sobre direitos fundamentais.

16. (Analista de Planejamento e Oramento  2008  Esaf) A agncia executiva  a qualifi-
cao dada  autarquia ou fundao que celebre contrato de gesto com o rgo da Admi-
nistrao direta a que se acha vinculada, introduzida no direito brasileiro em decorrncia
do movimento da globalizao. Destarte, assinale qual princpio da Administrao Pblica,
especificamente, que as autarquias ou fundaes governamentais qualificadas como agn-
cias executivas visam observar nos termos do Decreto n. 2.487/98:
     A) razoabilidade;
     B) moralidade;
     C) eficincia;
     D) legalidade;
     E) publicidade.

17. (Ministrio Pblico/MG  2008) Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, os princpios
do Direito Administrativo brasileiro representam diretrizes de acatamento obrigatrio para
a Administrao; isto , significam postulados que dimanam do prprio sistema jurdico, a
saber, dentre outros:
130                             Manual de Direito Administrativo


I. publicidade, oficialidade, obedincia  forma e aos procedimentos;
II. lealdade, boa-f e verdade material;
III. pluralidade de instncias e economia processual;
IV. audincia do interessado e acessibilidade aos elementos do expediente.
       A)  VERDADEIRO o que consta apenas em I e III;
       B)  FALSO o que consta apenas em IV;
       C)  FALSO o que consta apenas em II e IV;
       D) todos os incisos so FALSOS;
       E) todos os incisos so VERDADEIROS.

18. (OAB/SP) Servidores aprovados em concurso pblico para provimento efetivo, em vez
de serem nomeados para esses cargos, so contratados temporariamente, a ttulo precrio,
contrataes essas que so prorrogadas por vrias vezes. Este posicionamento pode ser
considerado correto?
     A) No, sob o aspecto de que a autoridade administrativa estaria incidindo em desvio de finalida-
        de, por no proceder  nomeao em situao que no se trata de necessidade temporria.
     B) Sim, porque a Constituio Federal permite a contratao temporria, a qualquer tempo, e
        o administrador estaria obedecendo ao princpio da eficincia, postergando as consequncias
        pecunirias do direito  estabilidade no servio pblico.
     C) Nunca, porque na contratao por tempo determinado para atender  necessidade tempo-
        rria de excepcional interesse pblico no se permite a contratao de servidor efetivo.
     D) Sim, visto que se trata de provimento em comisso, em que h discricionariedade do admi-
        nistrador na contratao e na exonerao.

19. (Analista do IRB  2006  Esaf) Considerando-se os princpios que regem a Administrao
Pblica, relacione cada princpio com o respectivo ato administrativo e aponte a ordem
correta.
      1) impessoalidade               ( ) punio de ato de improbidade
      2) moralidade                   ( ) divulgao dos atos da Administrao Pblica
      3) publicidade                  ( ) concurso pblico
      4) eficincia                   ( ) pagamento por precatrio
                                      ( ) escolha da melhor proposta em sede de licitao

      A)   1/3/4/2/2
      B)   2/3/1/1/4
      C)   4/2/1/3/1
      D)   3/4/2/1/4
      E)   3/2/2/1/4
      3
      ORGANIZAO ADMINISTRATIVA




3.1 INTRODUO
     Organizao administrativa  o captulo do Direito Administrativo que estuda a
estrutura interna da Administrao Pblica, os rgos e pessoas jurdicas que a compem.
     No mbito federal, o tema  disciplinado pelo Decreto-Lei n. 200/67 que
"dispe sobre a organizao da Administrao Pblica Federal e estabelece dire-
trizes para a Reforma Administrativa".
     Para cumprir suas competncias constitucionais, a Administrao dispe de
duas tcnicas diferentes: a desconcentrao e a descentralizao.
     A compreenso desses dois institutos  fundamental para analisar a organiza-
o interna da Administrao Pblica.

3.2   CONCENTRAO E DESCONCENTRAO
     Concentrao  o modo de cumprimento de competncias administrativas
por meio de rgos pblicos despersonalizados e sem divises internas em re-
parties ou departamentos. Trata-se de situao rarssima, pois pressupe a au-
sncia completa de distribuio de tarefas.
     Na desconcentrao as atribuies so      A prova de Procurador do Trabalho consi-
                                                derou INCORRETA a assertiva: "A transfe-
repartidas entre rgos pblicos pertencen-     rncia de atribuies no mbito da Admi-
tes a uma nica pessoa jurdica, mantendo a     nistrao Pblica do centro para setores
vinculao hierrquica. Exemplos de des-        perifricos dentro da mesma pessoa jur-
                                                dica elimina a vinculao hierrquica".
concentrao so os Ministrios da Unio, as
Secretarias estaduais e municipais, as dele-
                                                A prova da OAB Nacional elaborada pelo
gacias de polcia, os postos de atendimento     Cespe considerou ERRADA a assertiva: "A
da Receita Federal, as Subprefeituras, os       Receita Federal tem natureza jurdica
                                                autrquica".
Tribunais e as Casas Legislativas.
     O conceito central da concentrao e da    A prova de Delegado de Polcia/SP consi-
desconcentrao  a noo de rgo pblico.     derou CORRETA a assertiva: "Definem -se
                                                como `centros de competncia institudos
rgo pblico  um ncleo de competncias       para o desempenho de funes estatais'
estatais sem personalidade jurdica prpria.    os rgos pblicos".
132                          Manual de Direito Administrativo


      No mesmo sentido, o art. 1,  2, I, da Lei n. 9.784/99 conceitua rgo como a
unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da estrutura
da Administrao indireta. Os rgos pblicos pertencem a pessoas jurdicas, mas no
so pessoas jurdicas. So divises internas, partes de uma pessoa governamental,
da receberem tambm o nome de reparties pblicas. No tendo personalidade
prpria, os rgos no podem ser acionados judicialmente para responder por preju-
zos causados por seus agentes. Ao judicial equivocadamente dirigida contra rgo
pblico deve ser extinta sem julgamento de mrito por ilegitimidade de parte.
      Cabe  pessoa jurdica a que o rgo pertence ser acionada judicialmente para
reparao de danos. Assim, por exemplo, se prejuzo for causado pelo Ministrio
  A prova da Magistratura/SP considerou
                                              da Cultura, sendo rgo despersonalizado, a
  CORRETA a afirmao: "Um veculo oficial    ao judicial deve ser intentada contra a Unio
  que fica  disposio do Presidente da      Federal, que  a pessoa jurdica a que o Minis-
  Cmara Municipal causa dano a terceiro.
  Em ao de indenizao movida por este,     trio da Cultura pertence.
  quem dever figurar no polo passivo  o          Porm, a doutrina e a jurisprudncia reco-
  Municpio respectivo".
                                              nhecem casos raros de alguns rgos pblicos
dotados de capacidade processual especial.  o caso da Presidncia da Repblica
e da Mesa do Senado. Essa capacidade processual especial restringe-se basicamen-
                                              te  possibilidade de tais rgos realizarem a
  A prova da OAB Nacional elaborada pelo
  Cespe considerou CORRETA a afirmao:       defesa de suas prerrogativas em juzos, espe-
  "Alguns rgos pblicos tm capacidade      cialmente em sede de mandado de segurana.
  processual j que so titulares de direitos
  subjetivos prprios a serem defendidos".         O conjunto formado pela somatria de
                                              todos os rgos pblicos recebe o nome de
Administrao Pblica Direta ou Centralizada. Pertencem  Administrao
Direta todas as entidades federativas, ou seja, Unio, Estados, Distrito Federal,
Territrios e Municpios.

3.2.1   Espcies de desconcentrao
     A doutrina classifica as desconcentraes em diversas espcies segundo o cri-
trio empregado para repartir as competncias entre diversos rgos pblicos:
     a) desconcentrao territorial ou geogrfica:  aquela em que as competn-
cias so divididas delimitando as regies onde cada rgo pode atuar. A caracters-
tica fundamental dessa espcie de desconcentrao  que cada rgo pblico
detm as mesmas atribuies materiais dos demais, variando somente o mbito
geogrfico de sua atuao. Exemplos: Subprefeituras e Delegacias de Polcia;
     b) desconcentrao material ou temtica:  a distribuio de competncias
mediante a especializao de cada rgo em determinado assunto. Exemplo:
Ministrios da Unio;
     c) desconcentrao hierrquica ou funcional: utiliza como critrio para
repartio de competncias a relao de subordinao entre os diversos rgos.
Exemplo: tribunais administrativos em relao aos rgos de primeira instncia.
                                  Organizao administrativa                              133

3.3   CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO
     Centralizao  o desempenho de competncias administrativas por uma
nica pessoa jurdica governamental.  o que ocorre, por exemplo, com as atri-
buies exercidas diretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
     J na descentralizao, as competncias
                                                      A prova da Defensoria Pblica/BA elabora-
administrativas so exercidas por pessoas             da pelo Cespe considerou CORRETA a
jurdicas autnomas, criadas pelo Estado              afirmao: "A descentralizao pressupe
                                                      a criao de pessoas jurdicas diversas".
para tal finalidade. Exemplos: autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas e
sociedades de economia mista.
     O instituto fundamental da descentralizao  o de entidade. Nos termos do
art. 1,  2, II, da Lei n. 9.784/99, entidade  a unidade de atuao dotada de per-
sonalidade jurdica prpria. Tendo personalidade autnoma, tais entidades respon-
dem judicialmente pelos prejuzos causados por seus agentes pblicos.
     A descentralizao, nos termos do art. 6, do Decreto-Lei n. 200/67, tem na-
tureza jurdica de princpio fundamental da organizao administrativa.
     O conjunto de pessoas jurdicas autnomas criadas pelo Estado recebe o nome
de Administrao Pblica Indireta ou Descentralizada.

3.4   RELAES ENTRE OS DOIS FENMENOS
     A diferena entre concentrao e desconcentrao leva em conta a quantida-
de de rgos pblicos encarregados do exerccio das competncias administrativas.
Por outro lado, a distino entre centralizao
                                                      A prova de Procurador do Trabalho consi-
e descentralizao baseia-se no nmero de             derou INCORRETA a assertiva: "A ideia de
pessoas jurdicas autnomas competentes               Administrao Pblica direta e indireta
                                                      equivale aos conceitos de Administrao
para desempenhar tarefas pblicas.                    Pblica concentrada e desconcentrada".
     Como so duas diferenciaes indepen-
dentes,  possvel combinar os institutos em quatro formas distintas de organiza-
o da estrutura administrativa:
     a) centralizao concentrada: quando a competncia  exercida por uma
nica pessoa jurdica sem divises internas. Seria o caso, improvvel na prtica, de
uma entidade federativa que desempenhasse diretamente todas as suas competn-
cias sem diviso em rgos pblicos;
     b) centralizao desconcentrada: a atribuio administrativa  cometida a uma
nica pessoa jurdica dividida internamente em diversos rgos pblicos.  o que ocor-
re, por exemplo, com as competncias da Unio Federal exercidas pelos Ministrios;
     c) descentralizao concentrada: ocorre quando so atribudas competncias
administrativas a pessoa jurdica autnoma sem divises internas. Exemplo: autar-
quia sem rgos internos;
     d) descentralizao desconcentrada:  a situao surgida quando as competn-
cias administrativas so atribudas a pessoa jurdica autnoma dividida em rgos in-
ternos. Exemplo: autarquia estruturada internamente em diversos rgos e reparties.
134                           Manual de Direito Administrativo


3.5   COMPARAO ENTRE DESCONCENTRAO E DESCENTRALIZAO
     A semelhana entre os dois nomes faz da comparao entre desconcentrao
e descentralizao um lugar-comum nas provas e concursos pblicos.
     Convm destacar as principais diferenas mencionadas entre as duas tcnicas,
utilizando o quadro abaixo.

                Quadro comparativo entre desconcentrao e descentralizao
                Desconcentrao                                  Descentralizao
  Competncias atribudas a rgos pblicos       Competncias atribudas a entidades com
  sem personalidade prpria                       personalidade jurdica autnoma
  O conjunto de rgos forma a chamada            O conjunto de entidades forma a chamada
  Administrao Pblica Direta ou Centralizada    Administrao Pblica Indireta ou
                                                  Descentralizada
  rgos no podem ser acionados diretamente Entidades descentralizadas respondem
  perante o Poder Judicirio, com exceo de judicialmente pelos prejuzos causados a
  alguns rgos dotados de capacidade        particulares
  processual especial
  Exemplos: Ministrios, Secretarias,             Exemplos: Autarquias, Fundaes Pblicas,
  Delegacias de Polcia, Delegacias da Receita    Empresas Pblicas e Sociedades de Economia
  Federal, Tribunais e Casas Legislativas         Mista


                       Pergunta: Qual a diferena entre administrao pblica extroversa e adminis-
                       trao pblica introversa?
                       Resposta: Administrao pblica extroversa  o conjunto de relaes jurdicas
                       externas entre o Poder Pblico e os administrados. A administrao pblica
                       introversa significa o complexo das vinculaes internas envolvendo agentes
                       pblicos, rgos estatais e entidades administrativas.


3.6 TEORIA DO RGO PBLICO
     A doutrina sempre procurou explicar como a atuao do agente pblico  atri-
buda ao Estado. A evoluo do tema encontrou respaldo na formulao de quatro
teorias diferentes:
     a) teoria da identidade: a primeira tentativa de explicar o assunto afirmava
que rgo e agente formam uma unidade inseparvel, de modo que o rgo pbli-
co  o prprio agente. O equvoco dessa concepo  evidente, pois sua aceitao
implica concluir que a morte do agente pblico causa a extino do rgo;
     b) teoria da representao: influenciada pela lgica do Direito Civil, a teoria
da representao defende que o Estado  como um incapaz, no podendo defender
pessoalmente seus prprios interesses. Assim, o agente pblico atuaria exercendo
uma espcie de curatela dos interesses governamentais suprindo a incapacidade.
Essa teoria tambm falha na tentativa de explicar o problema, na medida em que,
sendo incapaz, o Estado no poderia nomear seu representante, como ocorre com
os agentes pblicos;
                                   Organizao administrativa                                    135

     c) teoria do mandato: outra teoria concebida para explicar o problema sus-
tentava que entre o Estado e o agente pblico haveria uma espcie de contrato de
representao, de modo que o agente receberia uma delegao para atuar em nome
do Estado. O erro dessa concepo est em no conseguir apontar em qual momen-
to e quem realizaria a outorga do mandato;
     d) teoria da imputao: aceita pela unanimidade dos doutrinadores modernos,
a teoria da imputao defende que o agente          A prova da AGU/2006 elaborada pelo Ces-
pblico atua em nome do Estado, titulari-           pe considerou CORRETA a afirmao: "A
zando um rgo pblico, de modo que a               teoria do rgo, atualmente adotada no
                                                    sistema jurdico, veio substituir as teorias
atuao do agente  atribuda ao Estado.            do mandato e da representao".
     O idealizador da moderna teoria do
rgo pblico baseada na noo de imputa-           A prova de Procurador Federal/2007 elabo-
o volitiva foi o alemo Otto Friedrich von        rada pelo Cespe considerou CORRETA a
                                                    afir mao: "Foi o jurista alemo Ot to
Gierke (1841-1921). Gierke comparou o Es-           Gierke quem estabeleceu as linhas mestras
tado ao corpo humano. Cada repartio es-           da teoria do rgo e indicou como sua prin-
tatal funciona como uma parte do corpo, como        cipal caracterstica o princpio da imputa-
                                                    o volitiva".
um dos rgos humanos, da a origem do nome
"rgo" pblico. A personalidade, no corpo, assim como no Estado,  um atributo
do todo, no das partes. Por isso, os rgos pblicos no so pessoas, mas partes
integrantes da pessoa estatal. E mais. Assim como no corpo humano h uma
especializao de funes capaz de harmonizar a atuao conjunta das diferentes
partes, com rgos superiores responsveis por comandar, e outros, perifricos,
encarregados de executar as ordens centrais, o Estado tambm possui rgos dis-
postos de modo hierarquizado, razo pela qual alguns exercem funes superiores
de direo enquanto outros atuam simplesmente executando os comandos que lhes
so determinados.
     Irretocvel pela preciso da metfora com o corpo humano, relacionando com
preciso agente, rgo e Estado, a teoria de Gierke permanece aceita universalmen-
te, mesmo quase um sculo aps seu desenvolvimento.

3.6.1 Espcies de rgos pblicos                         A prova da AGU/2006 elaborada pelo Ces-
                                                          pe considerou CORRE TA a afirmao:
     Hely Lopes Meirelles classifica os diver-            "Quando Hely Lopes Meirelles conceitua
sos tipos de rgos pblicos a partir de trs             os rgos pblicos como centros de com-
                                                          petncia, institudos para o desempenho
critrios diferentes: quanto  posio hierr-            de funes estatais, por meio de seus
quica, quanto  estrutura e quanto  atuao              agentes, cuja autuao  imputada  pes-
                                                          soa jurdica a que pertencem, fica claro que
funcional. Importante frisar que nessas clas-             o autor adota a teoria do rgo".
sificaes o autor utiliza a noo de rgo em
sentido mais amplo do que tradicionalmente se empresta ao instituto.  por isso
que menciona, por exemplo, a existncia de rgos "autnomos" ou "independentes",
o que, em princpio,  algo contraditrio com a natureza subordinada inerente 
acepo clssica atribuda ao vocbulo "rgo".
    136                               Manual de Direito Administrativo


                                          1) Quanto  posio hierrquica:
    A 13 a prova da Magistratura Federal da 3 a
    Regio considerou CORRETA a afirmao:a) independentes ou primrios: aqueles
    "A organizao desconcentrada significa
                                     originrios da Constituio Federal e repre-
    a repartio interna de atribuies admi-
                                     sentativos da cpula dos Poderes Estatais,
    nistrativas aos diversos rgos integrantes
                                     no sujeitos a qualquer subordinao hie-
    da mesma pessoa jurdica, sob uma mesma
    ordem hierrquica".
                                     rrquica ou funcional. Exemplos: Casas
Legislativas, Chefias do Executivo, Tribunais do Poder Judicirio, Ministrio
Pblico e Tribunais de Contas;
     b) autnomos: esto situados imediatamente abaixo dos rgos indepen-
dentes, gozando de ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica e dota-
dos de competncias de planejamento, superviso e controle sobre outros rgos.
Exemplos: Ministrios, Secretarias e Advocacia-Geral da Unio;
     c) superiores: possuem competncias diretivas e decisrias, mas se encontram
subordinados a uma chefia superior. No tm autonomia administrativa ou fi-
nanceira. Exemplos: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Procuradorias Administrativas
e Coordenadorias;
     d) subalternos: so os rgos comuns dotados de atribuies predominan-
temente executrias. Exemplo: reparties comuns.
     2) Quanto  estrutura:
     a) simples ou unitrios: constitudos somente por um centro de competncias.
Exemplo: Presidncia da Repblica;
     b) compostos: constitudos por diversos rgos menores. Exemplos: Secretarias.
     3) Quanto  atuao funcional:
     a) singulares ou unipessoais: compostos por um nico agente. Exemplo:
Prefeitura Municipal;
     b) colegiados ou pluripessoais: constitudos por vrios membros. Exemplo:
tribunal administrativo.

3.6.1.1       rgos administrativos despersonalizados anmalos
    Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto,1 existem trs tipos de rgos
administrativos especiais com previso constitucional, definidos no art. 25,  3,
da CF, como agrupamentos de municpios limtrofes:
    a) regies metropolitanas;
    b) aglomeraes urbanas;
    c) microrregies.

3.7 ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA
    A Administrao Pblica Indireta ou Descentralizada  composta por pessoas
jurdicas autnomas com natureza de direito pblico ou de direito privado.

1
      Curso de direito administrativo, p. 278.
                                     Organizao administrativa                                   137

    A natureza jurdica de direito pblico ou de direito privado determina diversas
caractersticas jurdicas especiais, definindo qual o regime jurdico aplicvel.
    So pessoas de direito pblico: autarquias, fundaes pblicas, agncias
reguladoras e associaes pblicas.
    Possuem personalidade de direito privado: empresas pblicas, sociedades
de economia mista e fundaes governamentais.

                          Pessoas jurdicas da Administrao Indireta
                De direito pblico                                De direito privado
  Autarquias                                      Empresas pblicas
  Fundaes pblicas                              Sociedades de economia mista
  Agncias reguladoras                            Fundaes governamentais
  Associaes pblicas


                                                            A 177a prova da Magistratura/SP conside-
3.7.1     Autarquias                                        rou CORRETA a afirmao: "Pessoa jurdi-
                                                            ca de Direito Pblico, com autonomia, com
     Autarquias so pessoas jurdicas de di-                pa trimnio e receita prprios, criada por
reito pblico interno, pertencentes  Admi-                 lei para executar atividades tpicas da
                                                            Administrao Pblica, para seu melhor
nistrao Pblica Indireta, criadas por lei                 funcionamento, gesto administrativa e
especfica para o exerccio de atividades t-               financeira descentralizada, constitui con-
                                                            ceito de autarquia".
picas da Administrao Pblica.
     Algumas das autarquias mais importan-          A prova de Delegado de Polcia/SP consi-
tes do Brasil so: Instituto Nacional do Segu-      derou CORRETA a afirmao: "A existncia
                                                    de uma autarquia pressupe a aplicao
ro Social  INSS, Banco Central  Bacen,            do princpio da especialidade".
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis  Ibama, Conselho Administrativo de Defesa Eco-
nmica  Cade, Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria  Incra e
todas as universidades pblicas, como a USP e a UFRJ.
     Na maioria das vezes, o nome "instituto" designa entidades pblicas com
natureza autrquica.
     O conceito legislativo de autarquia  apresentado pelo art. 5, I, do Decreto-Lei
n. 200/67: servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrim-
nio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica,
que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira
descentralizada.

3.7.1.1    Caractersticas
     As autarquias possuem as seguintes ca-                 A prova da OAB Nacional elaborada pelo
ractersticas jurdicas:                                    Cespe considerou INCORRETA a afirma-
                                                            o: "As autarquias podem ter personali-
     a) so pessoas jurdicas de direito pbli-             dade jurdica de Direito Privado".
co: significa dizer que o regime jurdico apli-
138                                  Manual de Direito Administrativo


                                             cvel a tais entidades  o regime jurdico p-
                                             blico, e no as regras de direito privado;
 A prova do Ministrio Pblico/RN conside-
 rou ERRADA a afirmao: "As autarquias,          b) so criadas e extintas por lei especfi-
 depois de autorizao expressa da lei, po-  ca: a personalidade jurdica de uma autarquia
 dem ser criadas por ato do Poder Pblico".
                                             surge com a publicao da lei que a institui,
                                             dispensando o registro dos atos constitutivos
em cartrio. Nesse sentido, estabelece o art. 37, XIX, da Constituio Federal que
"somente por lei especfica ser criada autarquia". A referncia  necessidade de lei
"especfica" afasta a possibilidade de criao de tais entidades por meio de leis
                                             multitemticas. Lei especfica  a que trata
 A prova da OAB Nacional elaborada pelo
 Cespe considerou INCORRETA a afirma-        exclusivamente da criao da autarquia. Em
 o: "Uma lei que reestruture a carreira de respeito ao princpio da simetria das formas, se
 determinada categoria de servidores p-     a criao depende de lei, ento a extino de
 blicos pode tambm dispor acerca da
 criao de uma autarquia".
                                             autarquia igualmente exige lei especfica, sendo
                                             inaplicvel o regime extintivo falimentar;
     c) dotadas de autonomia gerencial, oramentria e patrimonial: autonomia
 capacidade de autogoverno representando um nvel de liberdade na gesto de
seus prprios assuntos, intermedirio entre a subordinao hierrquica e a inde-
pendncia, conforme ilustrao abaixo:

                           Escala quantitativa dos graus de liberdade dentro do Estado


      Subordinao                                                 Autonomia
       hierrquica                                Autonomia        qualificada            Independncia
    (rgos pblicos)                            (autarquias) (agncias reguladoras)     (Poderes Estatais)


             0                                       50                 75                      100


 A prova da Magistratura/GO considerou
 CORRETA a assertiva: "A autarquia  pes-          Assim, as autarquias no esto subordi-
 soa jurdica de Direito Pblico, criada por  nadas hierarquicamente  Administrao
 lei, com patrimnio prprio e funes tpicas
 do Estado, sem subordinao hierrquica".
                                              Pblica Direta, mas sofrem um controle fi-
                                              nalstico chamado de superviso ou tutela
 A prova da OAB Nacional elaborada pelo       ministerial. Esse grau de liberdade, no entan-
 Cespe considerou CORRETA a afirmao:        to, no se caracteriza como independncia em
 "O controle das entidades que compem a      razo dessa ligao com a Administrao
 Administrao indireta da Unio  feito
 pela sistemtica da superviso ministerial". central;
                                                   d) nunca exercem atividade econmi-
ca: autarquias somente podem desempenhar atividades tpicas da Administrao
Pblica (art. 5, I, do Decreto-Lei n. 200/67), como prestar servios pblicos,
exercer o poder de polcia ou promover o fomento.  conceitualmente impossvel
autarquia exercer atividade econmica porque, ao ser atribuda legalmente a uma
autarquia, automaticamente a atividade sai do domnio econmico e se transforma
em servio pblico;
                                  Organizao administrativa                             139

     e) so imunes a impostos: por fora do art. 150,  2, da Constituio Federal,
autarquias no pagam nenhum imposto. Em razo de a norma mencionar somente
impostos, taxas, contribuies de melhoria, emprstimos compulsrios e con-
tribuies especiais, so devidos normalmente;
     f) seus bens so pblicos: os bens per-        A prova da Defensoria Pblica/BA elabo-
tencentes s autarquias so revestidos dos          rada pelo Cespe considerou CORRETA a
atributos da impenhorabilidade, inalienabi-         afirmao: "Os bens de uma autarquia so
                                                    impenhorveis".
lidade e imprescritibilidade;
     g) praticam atos administrativos: os atos praticados pelos agentes pblicos per-
tencentes s autarquias classificam-se como atos administrativos sendo dotados de
presuno de legitimidade, exigibilidade, imperatividade e autoexecutoriedade;
     h) celebram contratos administrativos: como decorrncia da natureza de
pessoas pblicas, os contratos celebrados pelas autarquias qualificam-se como
contratos administrativos, ou seja, constituem avenas submetidas ao regime pri-
vilegiado da Lei n. 8.666/63 cujas regras estabelecem uma superioridade contratual
da Administrao Pblica sobre os particulares contratados;
     i) o regime normal de contratao             A prova da Procuradoria da Repblica con-
estatutrio: em regra, os agentes pblicos          siderou ERRADA a assertiva: "A natureza
pertencentes s autarquias ocupam cargos            das atividades desempenhadas pelas
                                                    agncias reguladoras no impe o regime
pblicos, compondo a categoria dos servido-         de cargo pblico para seus agentes, estan-
res pblicos estatutrios. A contratao cele-      do compatibilizada com o regime de empre-
                                                    go, nos termos da Consolidao da Legisla-
tista  excepcional;                                o Trabalhista".
     j) possuem as prerrogativas especiais
da Fazenda Pblica: as autarquias possuem todos os privilgios processuais ca-
ractersticos da atuao da Fazenda Pblica em juzo, como prazos em dobro para
recorrer e em qudruplo para contestar, desnecessidade de adiantar custas proces-
suais e de anexar procurao do representante       A prova da OAB Nacional elaborada pelo
legal, dever de intimao pessoal, execuo de      Cespe considerou CORRETA a afirmao:
suas dvidas pelo sistema de precatrios etc.;      "As autarquias tm prerrogativas tpicas
                                                    das pessoas jurdicas de Direito Privado,
     k) responsabilidade objetiva e direta:         entre as quais se inclui a de serem seus
as autarquias respondem objetivamente, isto         dbitos apurados judicialmente executa-
                                                    dos pelo sistema de precatrios".
, sem necessidade de comprovao de cul-
pa ou dolo, pelos prejuzos causados por seus agentes a particulares. Alm de obje-
tiva, a responsabilidade tambm  direta, porque  a prpria entidade que deve ser
acionada judicialmente para reparar os danos patrimoniais que causar. A Adminis-
trao Direta (entidades federativas) s poder ser acionada em carter subsidi-
rio, vale dizer, na hiptese de a autarquia no possuir condies patrimoniais e
oramentrias de indenizar a integralidade do valor da condenao;
     l) outras caractersticas: alm das caractersticas mencionadas, as autarquias
sofrem controle dos tribunais de contas, tm o dever de observar as regras de con-
tabilidade pblica, esto sujeitas  vedao de acumulao de cargos e funes
140                          Manual de Direito Administrativo


pblicas, devem realizar licitao e seus dirigentes ocupam cargos em comisso
de livre provimento e exonerao.

3.7.1.2 Espcies de autarquias
       A doutrina identifica diversas categorias de autarquias:
       a) autarquias administrativas ou de servio: so as autarquias comuns dota-
das do regime jurdico ordinrio dessa espcie de pessoa pblica. Exemplo: INSS;
                                                  b) autarquias especiais: caracterizam-se
  A prova da Procuradoria do Estado de So   pela existncia de determinadas peculiaridades
  Paulo/2005 considerou CORRETA a asser-
  tiva: "Por autarquia de regime especial    normativas que as diferenciam das autarquias
  entende -se aquela que desfruta de maior   comuns, como uma mais acentuada autono-
  grau de independncia administrativa em
  relao  Administrao Direta, nos termos
                                             mia. Essa categoria de autarquias pode ser
  da lei".                                   dividida em duas subespcies: b1) autarquias
                                             especiais stricto sensu: como o Banco Central,
a Sudam e a Sudene; b2) agncias reguladoras: autarquias especiais dotadas de
uma qualificada autonomia garantida pela presena de dirigentes com mandatos
fixos e estabilidade no exerccio das funes. Exemplos: Anatel, Anvisa e Antaq;
       c) autarquias corporativas: tambm chamadas de corporaes profissionais
ou autarquias profissionais, so entidades com atuao de interesse pblico en-
carregadas de exercer controle e fiscalizao sobre determinadas categorias profis-
sionais. Exemplo: Conselhos de Classe, como Crea, CRO e CRM. J a Ordem dos
Advogados do Brasil perdeu o status de autarquia no Supremo Tribunal Federal;
       d) autarquias fundacionais: so criadas mediante a afetao de determinado
patrimnio pblico a certa finalidade. So conhecidas como fundaes pblicas.
Exemplos: Procon, Funasa e Funai;
       e) autarquias territoriais: so departamentos geogrficos administrados di-
retamente pela Unio. Na Constituio de 1988 tais autarquias recebem o nome de
territrios federais (art. 33 da CF).

                          Quadro esquemtico das espcies de autarquia

                                  a) Administrativas ou de servio
                                  Exemplos: INSS, Ibama
                                                     b1) especiais stricto sensu
                                                     Exemplos: Sudam, Sudene
                                  b) Especiais
                                                     b2) agncias reguladoras
                                                     Exemplos: Anatel, Ancine
                    Autarquias
                                  c) Corporativas
                                  Exemplos: Crea, CRM

                                  d) Fundacionais
                                  Exemplos: Procon, Funasa e FUNAI

                                  e) Territoriais
                                  Exemplos: Territrios Federais
                                  Organizao administrativa                            141

3.7.1.2.1 Natureza jurdica da Ordem dos Advogados do Brasil
     No julgamento da ADIn 3.026/2006, o
Supremo Tribunal Federal negou a natureza           A prova da Magistratura do Tocantins/2007
                                                    considerou INCORRETA a assertiva: "As
autrquica da OAB, entendendo que falta            autarquias profissionais de regime espe-
entidade personalidade jurdica de direito          cial, como a Ordem dos Advogados do
pblico, no tendo nenhuma ligao com a            Brasil e as agncias reguladoras, subme-
                                                    tem -se ao controle do Tribunal de Contas
Administrao Pblica.                              da Unio".
     Segundo o STF, perante a Constituio
Federal de 1988, a OAB seria uma entidade sui generis.
     No referido acrdo, o tribunal fixou as seguintes premissas sobre a condio
jurdica da Ordem dos Advogados:
     1. No se sujeita aos ditames impostos  Administrao Pblica Direta e Indireta.
     2. No  uma entidade da Administrao         A prova OAB/RJ considerou CORRETA a
Indireta da Unio, mas um servio pblico           assertiva: "Segundo o STF, a OAB exerce
independente, categoria mpar no elenco das         funo pblica, mas no  pessoa jurdica
                                                    pertencente  Administrao Pblica".
personalidades jurdicas existentes no direito
brasileiro.
     3. No est includa na categoria na qual se inserem essas que se tm referido
como "autarquias especiais" para pretender-se afirmar equivocada independncia
das hoje chamadas "agncias".
     4. No est sujeita a controle da Administrao, nem a qualquer das suas partes
est vinculada.
     5. Ocupa-se de atividades atinentes aos advogados, que exercem funo cons-
titucionalmente privilegiada, na medida em que so indispensveis  administrao
da Justia (art. 133 da CF/88).  entidade cuja finalidade  afeita a atribuies, in-
teresses e seleo de advogados.
     6. No h ordem de relao ou dependncia entre a OAB e qualquer rgo
pblico.
     7. A OAB, cujas caractersticas so autonomia e independncia, no pode ser tida
como congnere dos demais rgos de fiscalizao profissional. A OAB no est
voltada exclusivamente a finalidades corporativas. Possui finalidade institucional.
     8. Embora decorra de determinao legal, o regime estatutrio imposto aos em-
pregados da OAB no  compatvel com a entidade, que  autnoma e independente.
     9. Incabvel a exigncia de concurso pblico para admisso dos contratados sob
o regime trabalhista pela OAB.

3.7.2   Fundaes pblicas
    Fundaes pblicas so pessoas jurdicas de direito pblico interno, institu-
das por lei especfica mediante a afetao de um acervo patrimonial do Estado a
uma dada finalidade pblica. Exemplos: Funai, Funasa, IBGE, Funarte e Funda-
o Biblioteca Nacional.
142                         Manual de Direito Administrativo


       De acordo com o entendimento adotado pela maioria da doutrina e pela tota-
lidade dos concursos pblicos, as fundaes pblicas so espcies de autarquias
revestindo-se das mesmas caractersticas jurdicas aplicveis s entidades autrqui-
                                           cas. Podem exercer todas as atividades tpicas
  A prova do Ministrio Pblico/MS consi-  da Administrao Pblica, como prestar ser-
  derou INCORRETA a afirmao: "As funda-
  es pblicas no podem exercer poder de
                                           vios pblicos e exercer poder de polcia.
  polcia administrativa".                      Entretanto, a natureza de pessoas de di-
                                           reito pblico  negada pelo art. 5, II, do
Decreto-Lei n. 200/67, segundo o qual fundao pblica  "a entidade dotada de
personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude
de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam
execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administra-
tiva, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamen-
to custeado por recursos da Unio e de outras fontes".
       Criticada veementemente pela doutrina, essa conceituao legislativa no foi
recepcionada pela Constituio de 1988, cujo art. 37, XIX, trata das fundaes
pblicas como figuras simtricas s autarquias, portanto, reconhecendo a natureza
pblica das referidas entidades fundacionais.

3.7.3   Agncias reguladoras
     A criao das agncias reguladoras brasileiras teve uma direta relao com o
processo de privatizaes e a reforma do Estado iniciados no Brasil na metade dos
anos 1990. Inevitvel ligar sua origem a uma concepo neoliberal de poltica
econmica voltada a reduzir a participao estatal em diversos setores da economia.
     Basicamente, as agncias foram introduzidas no direito brasileiro para fiscalizar
e controlar a atuao de investidores privados que passaram a exercer as tarefas
desempenhadas, antes da privatizao, pelo prprio Estado.
     A partir de 1995, iniciou-se um processo acelerado de privatizaes e reformas
estatais, cujo passo inaugural consistiu na promulgao de sucessivas emendas
constitucionais abrindo caminho para a implantao do novo modelo. As mais
importantes dessas emendas foram:
     1) Emenda Constitucional n. 5, de 15-8-1995, que decretou o fim da exclusi-
vidade da prestao direta, pelos Estados-membros, dos servios locais de gs
canalizado.
     2) Emenda Constitucional n. 6, de 15-8-1995, responsvel pela extino do
tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional, especial-
mente quanto  pesquisa e  lavra de recursos minerais e ao aproveitamento dos
potenciais de energia hidrulica.
     3) Emenda Constitucional n. 8, de 15-8-1995, que determinou o fim da exclu-
sividade estatal na prestao dos servios de telecomunicao.
                                   Organizao administrativa                              143

     4) Emenda Constitucional n. 9, de 9-11-1995, que determinou a quebra do
monoplio estatal das atividades de pesquisa, lavra, refino, importao, exportao
e transporte de petrleo, gs natural e hidrocarbonetos.
     Importante ressaltar que as Emendas Constitucionais n. 8 e 9 acrescentaram
dispositivos no Texto Maior determinando a criao de "rgos reguladores",
respectivamente, dos setores das telecomunicaes e do petrleo.
     Com base no art. 8 da Emenda Constitucional n. 8/95, o inciso XI do art. 21
da Constituio Federal ganhou a seguinte redao: "Compete  Unio: (...) XI 
explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios
de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servi-
os, a criao de rgo regulador e outros aspectos institucionais".
     Na mesma linha, o inciso III do  2 do art. 177 da Constituio Federal, com
redao dada pelo art. 2 da Emenda Constitucional n. 9/95, prescreve: "A lei a que
se refere o  1 dispor sobre: (...) III  a estrutura e atribuies do rgo regulador
do monoplio da Unio".
     Portanto, as Emendas Constitucionais n. 8/95 e 9/95 so consideradas o
marco histrico introdutor das agncias reguladoras brasileiras.
     O modelo de agncias adotado no Brasil teve forte inspirao em instituies
similares existentes em outros pases, tais como as agncias dos Estados Unidos,
as autoridades administrativas independentes na Frana e os "quasi autonomous
non governmental organizations" ou quangos na Inglaterra.

3.7.3.1   Cronologia de criao das agncias federais
     A partir do ano de 1995, j foram criadas diversas agncias reguladoras no
mbito federal:
     1) Agncia Nacional de Energia Eltrica  Aneel, criada pela Lei n. 9.427, de
26 -12-1996, regulamentada pelo Decreto n. 2.235/97, vinculada ao Ministrio de
Minas e Energia, tendo por finalidade regular e fiscalizar a produo, transmisso,
distribuio e comercializao de energia eltrica, em conformidade com as
polticas e diretrizes do governo federal.          A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
     2) Agncia Nacional de Telecomunicaes considerou CORRETA a afirmao: "Segun-
                                                    do a Lei n. 9.472/97, a Agncia Nacional de
 Anatel, criada pela Lei n. 9.472, de 16-7-1997, Telecomunicaes (Anatel) caracteriza-se
regulamentada pelo Decreto n. 2.338/97, vincula- por ser autarquia especial que atua como
da ao Ministrio das Comunicaes, tendo como autoridade administrativa independente".
                                                    A prova OAB/SP elaborada pela Vunesp
atribuies centrais o disciplinamento e a fiscali- considerou CORRETA a assertiva: "A lei que
zao da execuo, comercializao e uso dos criou a Agncia Nacional de Telecomunica-
servios e da implantao e funcionamento de es (Anatel) estabeleceu, dentre outros
                                                    requisitos, que ela teria independncia ad-
redes de telecomunicaes, bem como da utili- ministrativa, autonomia financeira e seria
zao dos re cursos da rbita e espectro de vinculada ao Ministrio das Comunicaes.
                                                    Isso significa que a Anatel  uma autarquia".
radiofrequncias.
144                        Manual de Direito Administrativo


     3) Agncia Nacional do Petrleo  ANP, criada pela Lei n. 9.478, de 6 -8-1997,
regulamentada pelo Decreto n. 2.455/98, vinculada ao Ministrio de Minas e
Energia, tendo como competncia central promover a regulao, a contratao e a
fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo.
     4) Agncia Nacional de Sade Suplementar  ANS, criada pela Lei n. 9.961,
de 28-1-2000, regulamentada pelo Decreto n. 3.327/2000, vinculada ao Ministrio
da Sade, cabendo-lhe normatizar, controlar e fiscalizar as atividades que garan-
tam a assistncia suplementar  sade.
     5) Agncia Nacional de guas  ANA, criada pela Lei n. 9.984, de 17-7-2000,
regulamentada pelo Decreto n. 3.692/2000, vinculada ao Ministrio do Meio
Ambiente, tendo competncia a implementao da Poltica Nacional de Recur-
sos Hdricos.
     6) Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria  Anvisa, criada pela Lei n.
9.782, de 26 -1-1999, regulamentada pelo Decreto n. 3.029/99, vinculada ao Minis-
trio da Sade, tendo como finalidade promover a proteo da sade da populao,
por intermdio do controle sanitrio, da produo e da comercializao de pro-
dutos e servios submetidos  vigilncia sanitria, especialmente das indstrias de
medicamentos e cosmticos, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos
e das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos
e de fronteiras.
     7) Agncia Nacional de Transportes Terrestres  ANTT, criada pela Lei n.
10.233, de 5-6 -2001, regulamentada pelo Decreto n. 4.130/2002, vinculada ao
Ministrio dos Transportes, tendo como atribuio fiscalizar a prestao dos ser-
vios pblicos de transporte rodovirio e ferrovirio.
     8) Agncia Nacional de Transportes Aquavirios  Antaq, tambm criada
pela Lei n. 10.233, de 5-6 -2001, regulamentada pelo Decreto n. 4.122/2002, vin-
culada ao Ministrio dos Transportes, tendo como competncia principal fiscalizar
os servios pblicos prestados em portos.
     9) Agncia Nacional do Cinema  Ancine, criada pela Medida Provisria n.
2.228-1, de 6-9-2001, regulamentada pelo Decreto n. 4.121/2002, vinculada ao Mi-
nistrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, tendo como finalidade
fomentar, regular e fiscalizar a indstria cinematogrfica e videofonogrfica.
     10) Agncia Nacional de Aviao Civil  Anac, criada pela Lei n. 11.182, de 27-
-9-2005, regulamentada pelo Decreto n. 5.731/2006, vinculada ao Ministrio da De-
fesa. A Anac sucedeu o antigo Departamento de Aviao Civil  DAC, que era subor-
dinado ao Comando da Aeronutica. Tal agncia tem competncia para regular e
fiscalizar as atividades de aviao civil e infraestrutura aeronutica e aeroporturia.
     11) Agncia de Desenvolvimento da Amaznia  ADA, criada pela Medida
Provisria n. 2.157-5, de 24 -8-2001, regulamentada pelo Decreto n. 4.125/2002,
foi extinta em 2007 com a criao da Superintendncia do Desenvolvimento
da Amaznia  Sudam, criada pela Lei Complementar n. 124, de 3-1-2007, regula-
                                     Organizao administrativa                                    145

mentada pelo Decreto n. 6.218/2007, vinculada ao Ministrio da Integrao Na-
cional. A Sudam tem por finalidade promover o desenvolvimento includente e
sustentvel da Amaznia Legal, integrada pelos Estados do Acre, Amap, Amazonas,
Mato Grosso, Par, Rondnia, Roraima, Tocantins e parte do Estado do Maranho.
Embora sucessora da ADA, a Sudam no  agncia reguladora por faltar aos seus
dirigentes o regime jurdico peculiar de estabilidade e mandatos fixos. A Sudam 
uma autarquia especial (art. 1 da LC n. 124/2007), mas no uma agncia.
     12) Agncia de Desenvolvimento do Nordeste  Adene, criada pela Medida
Provisria n. 2.146-1, com alteraes feitas pela Medida Provisria n. 2.156-5, de 24-
-8-2001, regulamentadas pelo Decreto n. 4.126/2002, foi extinta em 2007 com a
criao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste  Sudene, criada
pela Lei Complementar n. 125, de 3 -1-2007, regulamentada pelo Decreto n.
6.198/2007, vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional. A rea de atuao da
Sudene abrange os Estados do Maranho, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba,
Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia e parte dos Estados de Minas Gerais e do Esp-
rito Santo. A Sudene no  agncia reguladora, mas autarquia especial.

                        ATENO: Recentemente a Lei n. 12.154, de 23 -12-2009, ainda no regulamen-
                        tada, criou a Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar  Pre-
                        vic, vinculada ao Ministrio da Previdncia Social, para atuar na fiscalizao
                        e superviso das atividades das entidades fechadas de previdncia comple-
                        mentar e de execuo das polticas para o regime de previdncia complemen-
                        tar operado pelas entidades fechadas de previdncia complementar. Embora
                        possua algumas semelhanas com as agncias, a Previc no  agncia regu-
                        ladora, mas uma autarquia especial stricto sensu, pois os dirigentes no sofrem
                        aprovao do Senado, no so estveis e nem tm mandatos fixos.

     Como se pode notar, a presena do nome "agncia" no  essencial para qua-
lificar a autarquia como agncia reguladora. Interessante situao  a da Comis-
so de Valores Mobilirios  CVM, cuja lei de instituio declara tratar-se de
autarquia especial dotada de autoridade administrativa independente, ausncia
de subordinao hierrquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, e
autonomia financeira e oramentria (art. 5 da Lei n. 6.385/76). A identidade de
regime jurdico e natureza de suas atribuies impem a concluso de que a CVM
 uma agncia reguladora, apesar de no se chamar agncia.2 De outro lado, h
casos de entidades batizadas legalmente com o nome de "agncias", mas que no
tm natureza jurdica de agncias reguladoras.  o caso da Agncia Brasileira de
Inteligncia  Abin, que  um rgo despersonalizado subordinado  Presidn-
cia da Repblica (art. 3 da Lei n. 9.883/99), da Agncia Espacial Brasileira 
AEB, com natureza de autarquia comum (art. 1 da Lei n. 8.854/94), da Agncia
de Promoo de Exportaes do Brasil  Apex-Brasil, um Servio Social Au-
tnomo (art. 1 da Lei n. 10.668/2003) e da Agncia Brasileira de Desenvolvi-

2
    Alexandre Mazza, Agncias reguladoras, p. 75.
146                               Manual de Direito Administrativo


                                              mento Industrial  ABDI, tambm com
 A prova da Magistratura/MG considerou        natureza jurdica de Servio Social Autnomo
 ERRADA a assertiva: "As agncias regula-     (art. 1 da Lei n. 11.080/2004).
 doras so, segundo a doutrina prevalente
 no Brasil, entidades que, de forma autno-
 ma e independente, editam normas, fisca-     3.7.3.2   Natureza jurdica
 lizam, aplicam sanes, resolvem disputas
 entre empresas e regulam o mercado".            As agncias reguladoras so autarquias
                                            com regime especial, possuindo todas as
  A prova da Magistratura/GO considerou     caractersticas jurdicas das autarquias co-
  ERRADA a assertiva: "As agncias regula-  muns mas delas se diferenciando pela presen-
  doras possuem natureza jurdica de empre-
  sa pblica em regime especial e so pes-
                                            a de duas peculiaridades em seu regime
  soas jurdicas de Direito Pblico com     jurdico:
  capacidade administrativa".
                                                 a) dirigentes estveis: ao contrrio das
autarquias comuns, em que os dirigentes ocupam cargos em comisso exonerveis
livremente pelo Poder Executivo, nas agncias reguladoras os dirigentes so pro-
                                            tegidos contra o desligamento imotivado.
  A prova do Ministrio Pblico/RN conside- A perda do cargo de direo em uma agncia
  rou CORRETA a afirmao: "As agncias
  reguladoras so autarquias especiais que
                                            reguladora s pode ocorrer: 1) com o encer-
  possuem regramento prprio, segundo as    ramento do mandato; 2) por renncia; 3) por
  respectivas leis instituidoras. No plano  sentena judicial transitada em julgado. Essa
  federal, seus dirigentes so escolhidos
  pelo Presidente da Repblica e cumprem    proteo contra a exonerao imotivada ou ad
  mandato fixo, no podendo ser exonerados  nutum representa uma estabilidade mais acen-
  ad nutum".
                                            tuada, permitindo ao dirigente exercer tecni-
  A prova da Magistratura do Distrito Fede-
                                            camente suas funes sem preocupao com
  ral/ 2007 considerou INCORRETA a afirma-  influncias polticas ou partidrias;
  o: "As agncias reguladoras so funda-       b) mandatos fixos: diferentemente do
  es pblicas ou privadas de regime
  es pecial que possuem, em regra, maior    que ocorre com as demais autarquias, nas
  autonomia e dirigentes com mandato fixo". agncias reguladoras os dirigentes permane-
                                            cem na funo por prazo determinado
sendo desligados automaticamente aps o encerramento do mandato. A durao
dos mandatos varia entre as diversas agncias reguladoras, que pode ser de: 1) 3
anos: no caso da Anvisa e da ANS; 2) 4 anos: para a Aneel, ANP, ANA, ANTT,
Antaq e Ancine; 3) 5 anos: na Anatel. A legislao prev uma alternncia na subs-
tituio dos dirigentes de modo que o encerramento dos mandatos ocorre em datas
diferentes, obrigando a uma renovao parcial na cpula diretiva.
        Bastante polmica  a questo da no coincidncia dos mandatos de dirigentes
das agncias com o do Presidente da Repblica que os indicou. Isso faz com que o
novo Presidente da Repblica seja obrigado a aceitar a permanncia de diretores de
agncias indicados pelo governo anterior, violando o princpio republicano e de-
sencadeando diversas crises institucionais. Essa no coincidncia de mandatos tem
sido apontada como um dos fatores determinantes do atual momento de declnio
das agncias reguladoras.
                                  Organizao administrativa                             147

     A legislao de algumas agncias reguladoras permite a reconduo de dirigen-
tes, como nos casos da ANP (art. 11,  3, da Lei n. 9.478/97), da Anvisa (art. 11 da
Lei n. 9.782/99), da ANS (art. 7 da Lei n. 9.961/2000), da ANA (art. 9, caput, da
Lei n. 9.984/2000), da ANTT e da Antaq (art. 54, caput, da Lei n. 10.233/2001),
sendo vedada, por falta de autorizao legal, nas demais agncias federais.
     Alguns autores consideram que o regime especial das agncias seria composto
ainda de uma terceira caracterstica jurdica diferencial: a quarentena. Quarentena
 o perodo de 4 meses, contado da exonerao ou do trmino do mandato, durante
o qual o ex-dirigente fica impedido para o exerccio de atividades ou de prestar
qualquer servio no setor regulado pela respectiva agncia (art. 8 da Lei n.
9.986/2000), sob pena de incorrer na prtica do crime de advocacia administrativa.
     Durante o perodo de quarentena, o ex-dirigente ficar vinculado  agncia,
fazendo jus  remunerao compensatria equivalente  do cargo de direo que
exerceu e aos benefcios a ele inerentes (art. 8,  2, da Lei n. 9.986/2000).

3.7.3.3 Diretorias colegiadas
    A Lei n. 9.986/2000, que trata da gesto de recursos humanos das agncias
federais, determina a obrigatoriedade do sistema diretivo colegiado nas agncias.
As Diretorias Colegiadas so compostas por cinco, quatro ou trs diretores, con-
forme a entidade, nomeados pelo Presidente da Repblica com aprovao do
Senado Federal, caracterizando-se tal forma de investidura como um ato admi-
nistrativo complexo na medida em que sua prtica pressupe a convergncia de
duas vontades distintas.

3.7.3.4 Classificao das agncias reguladoras
      A grande quantidade de agncias reguladoras existentes no Brasil tem obriga-
do os estudiosos a elaborar vrias classificaes agrupando as entidades de acordo
com diversos critrios:
      1) Quanto  origem, as agncias reguladoras podem ser federais, estaduais,
distritais ou municipais. Ao contrrio das agncias federais que so especializadas,
as agncias pertencentes s demais esferas federativas so caracterizadas pela existn-
cia de competncias mais abrangentes, sendo comum uma mesma entidade atuar
na regulao de todos os servios pblicos titularizados pela pessoa federativa.
      2) Quanto  atividade preponderante, podem ser:
      a) agncias de servio: encarregadas das funes tpicas de poder concedente, isto
, fiscalizar e disciplinar a prestao de servios
pblicos executados por empresas particulares.       A prova da Magistratura do Distrito Fede-
Exemplos: Aneel, Anatel, ANTT, Antaq e Anac;         ral/2007 considerou INCORRETA a afirma-
                                                     o: "As agncias reguladoras tm a fun-
      b) agncias de polcia: exercem predo-         o de regular e controlar atividades que
minantemente a fiscalizao sobre o exerccio        so objeto de concesso, permisso ou
                                                     autorizao, mas no detm poder de po-
de atividades econmicas. Exemplos: ANS e            lcia para fiscalizar e impor sanes".
Anvisa;
148                         Manual de Direito Administrativo


     c) agncias de fomento: criadas para promover o desenvolvimento de setores
privados. Exemplo: Ancine;
     d) agncias do uso de bens pblicos: realizam a gesto e o controle sobre o
uso de bens pblicos. Exemplo: ANA.
     3) Quanto  previso constitucional, as agncias podem ser classificadas em:
     a) com referncia constitucional:  o caso da Anatel (art. 21, XI, da CF) e da
ANP (art. 177,  2, III, da CF);
     b) sem referncia constitucional: com exceo da Anatel e da ANP, as demais
agncias reguladoras no tm previso determinada diretamente pela Constituio
Federal de 1988.
     4) Quanto ao momento de criao: essa recente classificao das agncias
reguladoras federais parte da constatao de quatro perodos histricos relaciona-
dos  vida de tais entidades, podendo ser:
     a) agncias de primeira gerao (1996 a 1999): foram institudas logo aps
o processo de privatizaes, assumindo a funo de gerir e fiscalizar setores abertos
 iniciativa privada. Exemplos: Anatel, Aneel e ANP;
     b) agncias de segunda gerao (2000 a 2004): a segunda gerao de agncias
brasileiras no possui vinculao direta com a onda de privatizaes, sendo carac-
terizadas pela diversificao nos setores de atuao, como o poder de polcia e o
fomento. Exemplos ANS, ANA, Anvisa, ANTT, Antaq e Ancine;
     c) agncias de terceira gerao (2005 a 2007): o surgimento da Anac per-
mitiu a identificao de uma terceira onda envolvendo a criao de agncias regu-
ladoras pluripotencirias, que exercem sobre o setor regulado simultaneamente
poder de polcia, fomento e tarefas tpicas de poder concedente.
     Atualmente, o Brasil passa por uma fase de declnio das agncias reguladoras
decorrente de fragilidades que a concepo tecnicista neoliberal imprimiu  atuao
de tais entidades. Ao mesmo tempo, o surgimento de crises nos setores, objeto da
atuao de algumas agncias, especialmente no segmento da aviao civil, desgas-
tou a frmula de dirigentes estveis e mandatos fixos. Observa-se uma preferncia
atual pelo modelo das superintendncias, que preserva algumas caractersticas
das agncias, mas permite ao Presidente da Repblica exonerar imotivadamente os
membros da Diretoria Colegiada.

3.7.3.5   Poder normativo
     As agncias reguladoras so legalmente dotadas de competncia para estabe-
lecer regras disciplinando os respectivos setores de atuao.  o denominado poder
normativo das agncias.
     Tal poder normativo tem sua legitimidade condicionada ao cumprimento do
princpio da legalidade na medida em que os atos normativos expedidos pelas agn-
cias ocupam posio de inferioridade em relao  lei dentro da estrutura do
ordenamento jurdico.
                                    Organizao administrativa                              149

     Alm disso, convm frisar que no se trata tecnicamente de competncia
regulamentar porque a edio de regulamentos  privativa do Chefe do Poder
Executivo (art. 84, IV, da CF). Por isso, os atos normativos expedidos pelas agncias
reguladoras nunca podem conter determina-             A prova OAB/RJ considerou CORRETA a
es, simultaneamente, gerais e abstratas, sob        assertiva: "Das decises finais das agn-
                                                      cias reguladoras, pode caber recurso
pena de violao da privatividade da compe-           hierrquico imprprio, caso previsto na lei
tncia regulamentar.                                  ou na Constituio".
     Portanto,  fundamental no perder de
vista dois limites ao exerccio do poder nor-        A prova da Magistratura/MG considerou
                                                     CORRETA a assertiva: "As agncias regu-
mativo decorrentes do carter infralegal             ladoras devem adaptar-se ao sistema jur-
dessa atribuio:                                    dico brasileiro, principalmente quanto ao
                                                     controle de legalidade dos seus atos".
     a) os atos normativos no podem contra-
riar regras fixadas na legislao ou tratar de        A prova da Magistratura/MG considerou
temas que no foram objeto de lei anterior;           ERRADA a assertiva: "As agncias regu-
                                                      ladoras no se submetem, de modo abso-
     b)  vedada a edio, pelas agncias, de         luto,  legislao formal, da se falar hoje
atos administrativos gerais e abstratos.              em `deslegalizao'".


3.7.3.6   Superviso ministerial e recursos hierrquicos imprprios
     A Advocacia-Geral da Unio emitiu dois importantes pareceres sobre o con-
trole administrativo da atuao das agncias reguladoras federais. No Parecer AGU
51/2006, reconheceu-se a possibilidade de interposio de recurso hierrquico
imprprio, dirigido ao ministro da pasta supervisora, contra decises das agncias
que inobservarem a adequada compatibilizao com as polticas pblicas adotadas
pelo Presidente da Repblica e os Ministrios que o auxiliam.
     No Parecer AGU 04/2006, foram abordados diversos temas relativos  super-
viso ministerial sobre as atividades das agncias reguladoras federais, especial-
mente para o fim de admitir a avocao, pelo Presidente da Repblica, de
competncias regulatrias das agncias. Abaixo segue a transcrio da ementa
do referido parecer:3
     "EMENTA: PORTO DE SALVADOR. THC2. DECISO DA ANTAQ.
AGNCIA REGULADOR A. CONHECIMENTO E PROVIMENTO DE
R ECURSO HIER RQUICO IMPRPRIO PELO MINISTRIO DOS
TRANSPORTES. SUPERVISO MINISTERIAL. INSTRUMENTOS. RE-
VISO ADMINISTRATIVA. LIMITAES.
     I  O Presidente da Repblica, por motivo relevante de interesse pblico, po-
der avocar e decidir qualquer assunto na esfera da Administrao Federal (DL n.
200/67, art. 170).
     II  Esto sujeitas  reviso ministerial, de ofcio ou por provocao dos inte-
ressados, inclusive pela apresentao de recurso hierrquico imprprio, as decises

3
    Fonte: <http://www.agu.gov.br/atosinternos> (pareceres).
150                        Manual de Direito Administrativo


das agncias reguladoras referentes s suas atividades administrativas ou que ultra-
passem os limites de suas competncias materiais definidas em lei ou regulamento,
ou, ainda, violem as polticas pblicas definidas para o setor regulado pela Admi-
nistrao direta.
     III  Excepcionalmente, por ausente o instrumento da reviso administrativa
ministerial, no pode ser provido recurso hierrquico imprprio dirigido aos Mi-
nistrios supervisores contra as decises das agncias reguladoras adotadas finalis-
ticamente no estrito mbito de suas competncias regulatrias previstas em lei e
que estejam adequadas s polticas pblicas definidas para o setor.
     IV  No caso em anlise, a deciso adotada pela ANTAQ deve ser mantida,
porque afeta  sua rea de competncia finalstica, sendo incabvel, no presente caso,
o provimento de recurso hierrquico imprprio para a reviso da deciso da Agn-
cia pelo Ministrio dos Transportes, restando sem efeito a aprovao ministerial
do Parecer CONJUR/MT n. 244/2005.
     V  A coordenao das Procuradorias Federais junto s agncias reguladoras
pelas Consultorias Jurdicas dos Ministrios no se estende s decises adotadas
por essas entidades da Administrao indireta quando referentes s competncias
regulatrias desses entes especificadas em lei, porque, para tanto, decorreria do
poder de reviso ministerial, o qual, se excepcionalmente ausente nas circunstncias
esclarecidas precedentemente, afasta tambm as competncias das Consultorias
Jurdicas. O mesmo ocorre em relao  vinculao das agncias reguladoras aos
pareceres ministeriais, no estando elas obrigadas a rever suas decises para lhes
dar cumprimento, de forma tambm excepcional, desde que nesse mesmo mbito
de sua atuao regulatria.
     VI  Havendo disputa entre os Ministrios e as agncias reguladoras quanto 
fixao de suas competncias, ou mesmo divergncia de atribuies entre uma
agncia reguladora e outra entidade da Administrao indireta, a questo deve ser
submetida  Advocacia-Geral da Unio.
     VII  As orientaes normativas da AGU vinculam as agncias reguladoras.
     VIII  As agncias reguladoras devem adotar todas as providncias para que,
 exceo dos casos previstos em lei, nenhum agente que no integre a carreira de
Procurador Federal exera quaisquer das atribuies previstas no artigo 37 da MP
n. 2.229-43/2001".

3.7.4   Agncias executivas
    Previstas no art. 37,  8, da Constituio Federal, com redao dada pela
Emenda Constitucional n. 19/98, agncias executivas  um ttulo atribudo pelo
governo federal a autarquias, fundaes pblicas e rgos que celebrem contrato
de gesto para ampliao de sua autonomia mediante a fixao de metas de de-
sempenho.
    Assim, as agncias executivas no so uma nova espcie de pessoa jurdica da
Administrao Pblica, mas uma qualificao obtida por entidades e rgos pblicos.
                                  Organizao administrativa                              151

     Importante instrumento da administrao gerencial, o instituto da agncia
executiva foi uma tentativa de aumentar a eficincia da Administrao Pblica por
meio da flexibilizao de exigncias legais em benefcio da eficincia na gesto
do interesse pblico.
     A baixa qualidade tcnica dos diplomas normativos disciplinadores da outorga
do ttulo de agncia executiva e a falta de clareza quanto aos seus objetivos resulta-
ram na diminuta repercusso prtica do instituto, havendo poucos casos de entida-
des que obtiveram tal qualificao. Um raro exemplo de agncia executiva  o
Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial  Inmetro,
uma autarquia federal que obteve a referida qualificao.

3.7.4.1 Histrico
      A disciplina jurdica das agncias executivas  realizada por diversos diplomas
normativos abaixo mencionados.
      1) Decreto n. 2.487/98: regulamenta o procedimento de outorga da qualifica-
o. Segundo o decreto, as autarquias e as fundaes integrantes da Administra-
o Pblica Federal podero, observadas as diretrizes do Plano Diretor da Refor-
ma do Aparelho do Estado, ser qualificadas como Agncias Executivas (art. 1).
      A qualificao de autarquia ou fundao
                                                     A prova da Magistratura do Distrito Fede-
como Agncia Executiva poder ser conferida          ral/2007 considerou INCORRETA a afirma-
mediante iniciativa do Ministrio supervisor,        o: "A qualificao como agncia execu-
                                                     tiva  feita por meio de lei de iniciativa
com anuncia do Ministrio da Administrao          privativa do Presidente da Repblica".
Federal e Reforma do Estado, que verificar o
cumprimento, pela entidade candidata  qualificao, dos seguintes requisitos:
      a) ter celebrado contrato de gesto com o respectivo Ministrio supervisor;
      b) ter plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional,
voltado para a melhoria da qualidade da gesto e para a reduo de custos, j con-
cludo ou em andamento.
      O ato de qualificao como Agncia Executiva dar-se- mediante decreto.
      O art. 1,  4, do decreto disciplina o processo de desqualificao, sendo
rea lizado por iniciativa do Ministrio supervisor, com anuncia do Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado, sempre que houver descumprimento
dos requisitos para outorga do ttulo.
      2) Decreto n. 2.488/98: delegou aos Ministrios supervisores competncia
para aprovar ou readequar estruturas regimentais ou estatutos das Agncias Exe-
cutivas. O Ministro supervisor poder subdelegar ao dirigente mximo da Agncia
Executiva a competncia mencionada.
      3) Lei n. 9.649/98: dispondo sobre a organizao da Presidncia da Repbli-
ca, a Lei n. 9.649/98, no art. 51, trata especificamente do processo de qualificao
como agncia executiva, in verbis: "O Poder Executivo poder qualificar como
Agncia Executiva a autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes
152                                 Manual de Direito Administrativo


requisitos: I  ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento; II  ter celebrado Contrato de Gesto com o respec-
tivo Ministrio supervisor".
     A lei prescreve que a qualificao como agncia executiva ser feita em ato
do Presidente da Repblica, sendo que o Poder Executivo editar medidas de
organizao administrativa especficas, visando assegurar a sua autonomia de ges-
to, bem como a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros para o
cumprimento dos objetivos e metas definidos nos contratos de gesto.
     4) Emenda Constitucional n. 19/98: a Emenda da Reforma Administrativa
acrescentou o  8 no art. 37 da Constituio Federal, determinando que a auto-
nomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da adminis-
trao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado
entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de
metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo  lei dispor sobre:
     I  o prazo de durao do contrato;
     II  os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e
responsabilidade dos dirigentes;
     III  a remunerao do pessoal.
     O texto do  8 do art. 37 da CF  o nico que menciona a possibilidade de
rgos pblicos tambm receberem a qualificao de agncias executivas. Trata-
-se de possibilidade polmica na medida em que, no tendo personalidade jurdica
prpria, os rgos pblicos no poderiam vincular-se contratualmente com a Unio,
especialmente levando em conta que a Unio e seus rgos constituem uma nica
pessoa jurdica. Assim, o contrato de gesto, nessa hiptese, seria um autocontrato.

3.7.4.2 Caractersticas
     As caractersticas fundamentais das agncias executivas so as seguintes:
 A prova do Ministrio Pblico/MS consi-         a) so autarquias, fundaes e rgos que
 derou INCORRETA a afirmao: "O contra-    recebem a qualificao por decreto do Presi-
 to de gesto s pode ser celebrado entre
 a Unio e suas empresas estatais".
                                            dente da Repblica ou portaria expedida por
                                            Ministro de Estado;
                                                 b) celebram contrato de gesto com o
 A prova da Magistratura Federal/5 Regio
                                    a       Ministrio supervisor para ampliao da
 considerou ERRADA a afirmao: "A quali-   autonomia;
 ficao de uma autarquia como agncia
 executiva, o que lhe assegura aumento dos       c) possuem um plano estratgico de rees-
 valores de contratao de obras e servios truturao e de desenvolvimento institucional,
 de engenharia com dispensa de licitao,
 depende de ela ter um plano estratgico de voltado para a melhoria da qualidade da gesto
 reestruturao e de desenvolvimento ins-   e para a reduo de custos.
 titucional em andamento ou, alternativa-
 men te, da celebrao de contrato de ges-
 to com o respectivo ministrio supervisor".
                                      Organizao administrativa                                     153

                         MUITO IMPORTANTE: Nos termos do art. 24, pargrafo nico, da Lei n. 8.666/93,
                         as agncias executivas tm o dobro do limite para contratao direta por
                         dispensa de licitao. Assim, obras e servios de engenharia de at R$ 30.000,00
                         (trinta mil reais) e demais objetos de at R$ 16.000,00 (dezesseis mil reais)
                         podem ser contratados pelas agncias executivas sem licitao.


3.7.4.3    Comparao entre agncias executivas e agncias reguladoras
    A nomenclatura assemelhada e as frequentes confuses entre os institutos re-
comendam esclarecer as mais importantes diferenas entre agncias executivas e
agncias reguladoras.

               Quadro comparativo entre agncias executivas e agncias reguladoras
                              Agncias executivas                      Agncias reguladoras
  Natureza          Qualificao jurdica atribuda a         Autarquias com regime especial
                    rgos ou pessoas governamentais
  Atuao           Visam a operacionalidade mediante         Controle e fiscalizao de setores
                    exerccio descentralizado de tarefas      privados
                    pblicas
  Surgimento        Contexto da reforma administrativa        Contexto da reforma administrativa
  Exemplos          Inmetro                                   Anatel, Aneel, Anac
  Base ideolgica Modelo da administrao gerencial           Modelo da administrao gerencial
  mbito            Existem somente no mbito federal         Existentes em todas esferas
  Federativo                                                  federativas


3.7.5     Associaes pblicas
     O art. 241 da Constituio Federal prescreve que a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios p-
blicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a
gesto associada de servios pblicos, bem       A prova da Magistratura do Paran/2008
como a transferncia total ou parcial de encar-  con siderou CORRETA a afirmao: "Os
                                                 obje tivos dos consrcios pblicos sero
gos, servios, pessoal e bens essenciais  con-  de ter minados pelos entes da Federao
tinuidade dos servios transferidos.             que se consorciarem, observados os limi-
                                                 tes constitucionais".
     Regulamentando a citada norma consti-
tucional, a Lei n. 11.107/2005 disciplinou o     A prova da Procuradoria da Fazenda Nacional
instituto do consrcio pblico. Consrcio        elaborada pela Esaf considerou CORRE TA a
pblico  o negcio jurdico plurilateral de     afirmao: "O sistema legislativo p trio
                                                 possibilita aos consrcios pblicos a promo-
direito pblico que tem por objeto medidas de    o de amplo rol de atividades, entre as quais
mtua cooperao entre entidades federa-         se inclui receber subvenes econmicas ou
                                                 sociais de rgos do Governo, promover a
tivas, resultando na criao de uma pessoa       arrecadao de tarifas e outorgar concesso
jurdica autnoma com natureza de direito        de servios pblicos mediante autorizao
                                                 prevista no contrato de consrcio pblico".
privado ou de direito pblico.
154                          Manual de Direito Administrativo


       A maior novidade do regime estabelecido pela Lei n. 11.107/2005  a personi-
ficao dos consrcios. As entidades consorciadas podem optar entre duas nature-
zas distintas para a pessoa jurdica criada aps a celebrao do contrato (art. 6):
       a) consrcio com natureza de direito privado sem fins econmicos: basica-
mente submete-se s regras da legislao civil, mas tem que seguir a legislao ad-
                                              ministrativa quanto  licitao, celebrao de
  A prova da Magistratura do Paran/2008
  considerou CORRETA a afirmao: "No         contratos, prestao de contas e admisso de
  caso de se revestir de personalidade jur-  pessoal sob regime celetista. Os consrcios de
  dica de Direito Privado, o consrcio pbli-
  co observar as normas de Direito Pblico
                                              direito privado no integram a Administrao;
  no que concerne  realizao de licitao,       b) associao pblica: se as entidades
  celebrao de contratos, prestao de       consorciadas optarem por conferir natureza
  contas e admisso de pessoal, que ser
  regido pela CLT".                           jurdica de direito pblico, a nova pessoa
                                              jurdica recebe a denominao de associao
                                              pblica. De acordo com a regra prevista no art.
  A prova da Magistratura do Paran/2008
  considerou CORRETA a afirmao: "O con-
                                              6 da Lei n. 11.107/2005, a associao pbli-
  srcio pblico com personalidade jurdica   ca integra a Administrao Pblica Indire-
  de Direito Pblico integra a Administrao  ta de todos os entes consorciados. Essa es-
  indireta de todos os entes da Federao
  consorciados".                              tranha caracterstica inaugura no Brasil a
                                              figura da entidade transfederativa porque a
associao pblica poder ser ao mesmo tempo federal, estadual e municipal, inte-
grando todas as esferas federativas das pessoas consorciadas.

                      PERGUNTA: O que so entidades transfederativas?
                      Resposta: So as associaes pblicas pertencentes  Administrao Pblica
                      Indireta de todas as pessoas federativas consorciadas.

     A novidade certamente implica diversas dificuldades prticas a respeito da
legislao aplicvel s associaes pertencentes a mais de uma esfera federativa.
Parece razovel concluir que se aplica  associao a legislao do mbito federati-
vo da entidade consorciada geograficamente mais extensa. Assim, por exemplo, se
a Unio participa do consrcio, ento a legislao aplicvel ser a federal quanto ao
regime de contratao, procedimento licitatrio, sistemas de controle etc.
      certo que as associaes pblicas so pessoas jurdicas de direito pblico
interno pertencentes  Administrao Pblica Indireta. Nesse sentido, prescreve
o art. 41, IV, do Cdigo Civil: "So pessoas jurdicas de direito pblico interno: (...)
IV  as autarquias, inclusive as associaes". Predomina o entendimento de que as
associaes pblicas so uma nova categoria de pessoas da Administrao In-
direta. Jos dos Santos Carvalho Filho, em posio minoritria, considera que 
uma espcie de autarquia.
     As associaes pblicas possuem alguns privilgios, tambm extensivos aos
consrcios com natureza de direito privado, tais como:
     a) poder de promover desapropriaes e de instituir servides  art. 2,  1, II;
                                  Organizao administrativa                                    155

    b) possibilidade de serem contratadas                A prova da Procuradoria da Fazenda Na-
pela Administrao Direta ou Indireta, com               cional elaborada pela Esaf considerou
dispensa de licitao  art. 2,  1, III;              CORRETAS as quatro assertivas abaixo:
                                                         "1) os consrcios pblicos podem realizar
    c) o dobro do limite para contratao                licitao da qual decorram contratos ad-
direta por dispensa de licitao em razo do             ministrativos celebrados por rgos dos
                                                         entes da Federao consorciados; 2) o
valor  art. 24, I e II, Lei n. 8.666/93.                consrcio pblico com personalidade jur-
                                                         dica de Direito Pblico integra a Adminis-
                                                         trao indireta de todos os entes da Fede-
3.7.6     Empresas estatais                              rao consorciados; 3 ) os consrcios
     D-se o nome de empresas estatais s pessoas        pblicos podem ter personalidade jurdica
                                                         de Direito Pblico ou de Direito Privado; 4)
jurdicas de direito privado pertencentes  Ad-          revestindo personalidade jurdica de Direi-
ministrao Pblica Indireta, a saber: empresas          to Privado, o consrcio pblico observar
                                                         as normas de Direito Pblico no que con-
pblicas e sociedades de economia mista. Em              cerne  celebrao de contratos".
que pese a personalidade de direito privado, em-
presas pblicas e sociedades de economia mista      Levando em conta que empresas pblicas
tm em comum as seguintes caractersticas:          e sociedades de economia mista tm regime
                                                    predominantemente privado, e no prprio
     a) sofrem controle pelos Tribunais de          das empresas privadas, a prova da Magis-
Contas, Poder Legislativo e Judicirio;             tratura do Tocantins/2007 considerou IN-
                                                    CORRETA a assertiva: "As empresas p-
     b) dever de contratar mediante prvia          blicas e as sociedades de economia mis ta
licitao. Entretanto, as empresas pblicas e       que exploram atividade econmica em re-
sociedades de economia mista exploradoras           gime de monoplio submetem-se ao regime
                                                    jurdico prprio das empresas privadas".
de atividade econmica no precisam licitar
para a contratao de bens e servios relacionados diretamente com suas ativi-
dades finalsticas, sob pena de inviabilizar a competio com as empresas privadas
do mesmo setor;
     c) obrigatoriedade de realizao de concurso pblico;
     d) proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes pblicas;
     e) contratao de pessoal pelo regime
                                                    A prova da OAB Nacional elaborada pelo
celetista de emprego pblico, com exceo           Cespe considerou CORRETA a assertiva:
dos dirigentes, sujeitos ao regime comissio-        "Os dirigentes das empresas estatais que
                                                    no so empregados dessas empresas no
nado (cargos "de confiana");                       so considerados celetistas".
     f) remunerao dos empregos no sujei-
ta ao teto constitucional, exceto se receberem recursos pblicos para pagamento
de despesas de pessoal ou de custeio em geral;
     g) jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal considerando inconstitucio-
nal a exigncia de aprovao prvia, no mbito do Poder Legislativo, como re-
quisito para nomeao de seus dirigentes pelo Chefe do Executivo;
     h) impossibilidade de falncia (art. 2, I, da Lei n. 11.101/2005).

3.7.6.1    Empresas pblicas
    Empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, criadas por au-
torizao legislativa, com totalidade de capital pblico e regime organizacional
156                          Manual de Direito Administrativo


livre. Exemplos: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social 
BNDES, Empresa de Correios e Telgrafos  ECT, Caixa Econmica Federal  CEF,
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria  Embrapa e Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroporturia  Infraero.
      O conceito legislativo est previsto no art. 5, II, do Decreto-Lei n. 200/67:
empresas pblicas so entidades dotadas de personalidade jurdica de direito pri-
vado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criadas por lei para
explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora
de contingncia, ou de convenincia administrativa, podendo revestir-se de quais-
quer das formas admitidas em direito.
      Elaborado no final dos anos 1960, o conceito de empresa pblica presente no
Decreto-Lei n. 200 est desatualizado em trs pontos principais:
      a) "capital exclusivo da Unio": na verdade a doutrina considera que o capital
                                             da empresa pblica dever ser exclusivamente
  A prova da Defensoria Pblica/BA elabo-
  rada pelo Cespe considerou CORRETA a       pblico, podendo sua origem ser federal, dis-
  afirmao: "O capital das empresas pbli-  trital, estadual ou municipal;
  cas  totalmente pblico, podendo perten-
  cer a diversos entes pblicos".                 b) "criadas por lei": a nova redao do art.
                                             37, XIX, da Constituio Federal, dada pela
                                             Emenda n. 19/98, prescreve que empresas
  A prova da Magistratura/GO considerou
  ERRADA a assertiva: "A empresa pblica     pblicas e sociedades de economia mista no
  da Unio  pessoa jurdica de Direito Pri- so criadas por lei, mas mediante autoriza-
  vado, criada por lei especfica mediante
  proposta do Presidente da Repblica".
                                             o legislativa;
                                                  c) "para explorao de atividade econ-
mica": atualmente empresas pblicas podem desempenhar dois tipos diferentes de
atuaes: exercer atividades econmicas ou prestar servios pblicos.

3.7.6.1.1 Caractersticas
       As empresas pblicas possuem as seguintes caractersticas fundamentais:
       a) criao autorizada por lei especfica: sempre que a Constituio utiliza a
locuo "mediante autorizao legislativa"  porque a forma de instituio da entida-
de submete-se a um procedimento distinto da simples "criao por lei". A instituio
por meio de lei especfica envolve trs fases: a) promulgao de lei autorizadora;
                                              b) expedio de decreto regulamentando a
  A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
  considerou ERRADA a assertiva: "As fun-     lei; c) registro dos atos constitutivos em
  daes tm necessariamente personalida-     cartrio e na Junta Comercial. Ao contrrio
  de jurdica de Direito Pblico, assemelhan-
  do -se s autarquias".
                                              das autarquias criadas por lei, a personalidade
                                              jurdica das empresas pblicas no surge com
a simples promulgao do diploma legislativo, mas com o registro de sua constitui-
o no cartrio competente.  o que determina o art. 45 do Cdigo Civil: "comea
a existncia legal das pessoas jurdicas de direito privado com a inscrio do ato
constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessrio, de autorizao
                                  Organizao administrativa                              157

ou aprovao do Poder Executivo, averbando-
-se no registro todas as alteraes por que        A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
passar o ato constitutivo". Trata-se de forma de   considerou ERRADA a assertiva: "Median-
                                                   te autorizao de lei especfica, as empre-
criao imposta pela natureza pri vada das         sas pblicas podem contar com participa-
empresas pblicas. Pela mesma razo, extino      o privada em seu capital".
de empresa pblica exige idntico procedi-         Admitindo que o capital pblico pode estar
                                                   repartido entre diversas pessoas governa-
mento: 1) lei autorizando; 2) decreto regula-      mentais, a prova de Procurador do Banco
mentando a extino; 3) bai xa dos atos consti-    Cen tral elaborada pela Esaf considerou
tutivos no registro competente;                    CORRETA a afirmao: "No Direito brasilei-
                                                   ro, uma empresa cujo capital seja de titula-
     b) todo capital  pblico: nas empresas       ridade de trs acionistas: Unio Federal 
pblicas no existe dinheiro privado integran-     que possui maioria do capital votante , uma
                                                   autarquia estadual e uma empresa pblica
do o capital social;                               municipal integra a Administrao indireta,
     c) forma organizacional livre: o art. 5      sendo considerada empresa pblica".
do Decreto-Lei n. 200/67 determina que a
estrutura organizacional das empresas pbli-
cas pode adotar qualquer forma admitida pelo       A prova do Ministrio Pblico/MS conside-
                                                   rou CORRETA a afirmao: " possvel, na
Direito Empresarial, tais como: sociedade          es fera federal, uma empresa pblica ser
annima, limitada e comandita;                     organizada sob a forma de sociedade an-
                                                   nima sendo a Unio sua nica proprietria".
     d) suas demandas so de competncia
da Justia Federal: nos termos do art. 109 da
Constituio Federal, cabe  Justia Federal julgar as causas de interesse da Unio,
entidade autrquica ou empresa pblica federal. No caso das empresas pblicas
distritais, estaduais ou municipais, em regra, as demandas so julgadas em varas
especializadas da Fazenda Pblica na justia comum estadual.

3.7.6.2 Sociedades de economia mista
    Sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado,
criadas mediante autorizao legislativa, com maioria de capital pblico e or-
ganizadas obrigatoriamente como sociedades annimas. Exemplos: Petrobras,
Banco do Brasil, Telebrs, Eletrobrs e Furnas.
    O conceito legal de sociedade de economia mista est previsto no art. 5, III,
do Decreto-Lei n. 200/67: "a entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, criada por lei para a explorao de atividade econmica, sob a forma de
sociedade annima, cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria
 Unio ou  entidade da Administrao Indireta".
    Assim como nas empresas pblicas, o conceito de sociedade de economia
mista apresentado pelo Decreto-Lei n. 200/67 exige dois reparos: so criadas me-
diante autorizao legislativa, e no por lei; alm de explorar atividades econ-
micas, podem tambm prestar servios pblicos.
     relevante destacar, ainda, que a referncia  maioria do capital votante per-
tencente  Unio ou  entidade da Administrao Indireta diz respeito s socieda-
des de economia mista federais. Aquelas ligadas s demais esferas federativas,
158                               Manual de Direito Administrativo


evidentemente, tero maioria de capital votante pertencendo ao Estado, Distrito
Federal, Municpios, ou s respectivas entidades descentralizadas.

3.7.6.2.1 Caractersticas
       Bastante semelhantes s empresas pblicas, as sociedades de economia mista
possuem as seguintes caractersticas jurdicas relevantes:
       a) criao autorizada por lei: a personalidade jurdica surge com o registro
                                               dos atos constitutivos em cartrio, assim como
  A prova da OAB Nacional elaborada pelo
  Cespe considerou ERRADA a assertiva: "As     ocorre com as empresas pblicas, no sendo
  autarquias, fundaes e empresas estatais,   criadas diretamente pela lei;
  de acordo com o princpio da legalidade,
  devem ser criadas por meio da lei".
                                                    b) a maioria do capital  pblico: na
                                               composio do capital votante, pelo menos
50% mais uma das aes com direito a voto devem pertencer ao Estado.  obriga-
tria, entretanto, a presena de capital votante privado, ainda que amplamente
minoritrio, sob pena de a entidade converter-se em empresa pblica. Quanto s
aes sem direito a voto, a legislao no faz qualquer exigncia em relao aos seus
detentores, podendo inclusive todas pertencer  iniciativa privada. A lei preocupa-
-se apenas em garantir ao Poder Pblico o controle administrativo da entidade, o
que depende somente da composio do capital votante. Porm, se o Estado detiver
minoria do capital votante, estaremos diante de empresa privada com partici-
                                               pao estatal, caso em que a entidade no
  A prova da OAB/MG considerou CORRETA         pertence  Administrao Pblica;
  a afirmao: "Existem entidades que con-
  tam com a participao do Poder Pblico           c) forma de sociedade annima: por
  na formao de seu capital social, junta-    expressa determinao legal, as sociedades de
  mente com o setor privado, mas que no
  integram a Administrao indireta".          economia devem ter obrigatoriamente a estru-
                                               tura de S.A.;
  A prova da Magistratura/PR considerou
                                                    d) demandas so julgadas na justia co-
  ERRADA a assertiva: " competente a Jus-     mum estadual: ainda que federais, as sociedades
  tia Federal para julgar as causas em que    de economia mista demandam e so demanda-
   parte sociedade de economia mista cujo
  acionista controlador seja a Unio Federal".
                                               das perante a justia estadual (art. 109 da CF).

          Quadro comparativo entre empresas pblicas e sociedades de economia mista
                Empresas pblicas                             Sociedades de economia mista
  Base legal: art. 5 , II, do Decreto -Lei n. 200/67 Base legal: art. 5 o, III, do Decreto -Lei n. 200/67
                    o


  Pessoas jurdicas de direito privado                Pessoas jurdicas de direito privado
  Totalidade de capital pblico                       Maioria de capital votante  pblico
  Forma organizacional livre                          Forma obrigatria de S.A.
  As da Unio tm causas julgadas perante a           Causas julgadas perante a Justia Comum
  Justia Federal                                     Estadual
  As estaduais, distritais e municipais tm           As estaduais, distritais e municipais tm
  causas julgadas, como regra, em Varas da            causas julgadas em Varas Cveis
  Fazenda Pblica
                                     Organizao administrativa                                     159

3.7.7 Outras caractersticas das empresas pblicas e sociedades de economia mista
     As demais caractersticas das empresas pblicas e sociedades de economia
mista variam conforme a atuao preponderante da entidade.
     Assim:
     1) Prestadoras de servio pblico: so         A prova da Procuradoria da Repblica con-
                                                    siderou INCORRETA a assertiva: "Os bens
imunes a impostos; os bens so pblicos,            das empresas pblicas prestadoras de
respondem objetivamente (sem comprovao            servios pblicos esto sempre sujeitos a
                                                    penhora".
de culpa) pelos prejuzos causados; o Estado
 responsvel subsidirio pela quitao da
condenao indenizatria; esto sujeitas           A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
                                                    considerou CORRETA a afirmao: "Recen-
impetrao de mandado de segurana e sofrem         te deciso do STF, levando em considera-
uma influncia maior dos princpios e normas        o a peculiar situao jurdica de uma
                                                    estatal (regida pelo Direito Privado), afir-
do Direito Administrativo. Exemplo: Empre-          mou a impossibilidade de se penhorarem
sa de Correios e Telgrafos  ECT.                  seus bens e determinou que sua execuo
                                                    s poderia ocorrer pelo regime do preca-
     2) Exploradoras de atividade econmica:        trio (art. 100 da Constituio Federal). Tal
no tm imunidade tributria; seus bens so         deciso ocorreu em referncia  Empresa
privados; respondem subjetivamente (com com-        Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT),
                                                    por se tratar de empresa pblica que exe-
provao de culpa) pelos prejuzos causados; o      cuta servio pblico".
Estado no  responsvel por garantir o paga-
mento da indenizao, no se sujeitam  impetrao de mandado de segurana e sofrem
menor influncia do Direito Administrativo. Exemplos: Banco do Brasil e Petrobras.

                        IMPORTANTE: Pessoas jurdicas de direito privado nunca titularizam servios
                        pblicos. Assim, ao contrrio do que ocorre com autarquias e fundaes pblicas,
                        as empresas pblicas e as sociedades de economia mista prestadoras de servi-
                        o pblico recebem da lei somente a titularidade da prestao, e no do servio
                        pblico em si. Desse modo, por exemplo, a Empresa de Correios e Telgrafos 
                        ECT, empresa pblica federal, detm a titularidade da prestao do servio
                        postal, enquanto a titularidade do servio pblico em si pertence  Unio.


                    Quadro comparativo entre prestadoras de servio pblico e
                             exploradoras de atividade econmica
         Prestadoras de servio pblico                 Exploradoras de atividade econmica
  Imunes a impostos                                 No tm imunidade
  Bens pblicos                                     Bens privados
  Responsabilidade objetiva                         Responsabilidade subjetiva
  O Estado responde subsidiariamente                O Estado no tem responsabilidade pelos
                                                    danos causados
  Sujeitam -se  impetrao de Mandado de           No se sujeitam  impetrao de Mandado de
  Segurana                                         Segurana
  Maior influncia do Direito Administrativo        Menor influncia do Direito Administrativo
  Obrigadas a licitar                               Obrigadas a licitar, exceto para bens e servios
                                                    relacionados com suas atividades finalsticas
    160                             Manual de Direito Administrativo


3.7.8     Fundaes governamentais de direito privado
       Bastante polmica cerca o debate sobre a possibilidade de o Estado criar fun-
daes com personalidade jurdica de direito privado.
       O art. 5, IV, do Decreto-Lei n. 200/67, includo pela Lei n. 7.596/87, admite
essa possibilidade ao conceituar fundao pblica como "a entidade dotada de
personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude
de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam
execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administra-
tiva, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamen-
to custeado por recursos da Unio e de outras fontes".
       Celso Antnio Bandeira de Mello rejeita veementemente a legitimidade da
instituio de fundaes estatais submetidas ao direito privado, sob o argu-
mento de que sua criao seria uma manobra inconstitucional para fugir dos con-
troles moralizantes impostos pelas regras de Direito Pblico.4 Para o autor, as
fundaes estatais so espcies do gnero autarquia, caracterizando-se, portanto,
como pessoas jurdicas de direito pblico.
                                                  Entretanto, a corrente doutrinria
  A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
                                              majoritria, adotada em provas e concursos
  considerou ERRADA a assertiva: "As fun-     pblicos, admite a possibilidade de cria-
  daes tm necessariamente personalida-     o de fundaes governamentais de direito
  de jurdica de direito pblico, assemelhan-
  do -se s autarquias".                      privado.
                                                  O argumento central favorvel a tal possi-
bilidade est, alm da expressa conceituao do art. 5, IV, do Decreto-Lei n. 200/67,
disposto no art. 37, XIX, da Constituio Federal, com redao dada pela Emenda
n. 19/98: "somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo  lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao".
        fcil notar que o texto constitucional no alocou a fundao dentro da cate-
goria a que pertencem as autarquias, cuja criao realiza-se "somente por lei espe-
cfica". A fundao de que fala o art. 37, XIX, da Constituio Federal no  a
fundao pblica, espcie do gnero autarquia. O dispositivo, pelo contrrio, alinha
a referida fundao ao lado das empresas pblicas e sociedades de economia mista,
isto , entre as pessoas jurdicas de direito privado, cuja criao cabe  lei espe-
cfica somente autorizar.
       Assim, deve-se reconhecer a possibilidade de o Estado, ao criar uma fundao,
escolher qual o regime jurdico aplicvel, decidindo livremente entre a instituio
de fundao pblica, espcie do gnero autarquia, dotada de personalidade jurdi-
ca de direito pblico, ou optar pela criao de fundao governamental com regime
de direito privado.

4
      Curso de direito administrativo, p. 183.
                                    Organizao administrativa                              161

     Portanto, as fundaes governamentais so conceituadas como pessoas ju-
rdicas de direito privado, criadas mediante autorizao legislativa, com a afeta-
o de um acervo de bens  determinada finalidade pblica. Exemplo: Fundao
Padre Anchieta, fundao governamental do Estado de So Paulo mantenedora
da Rdio e TV Cultura.
     Um maior detalhamento normativo sobre as formas de atuao das fundaes
governamentais de direito privado tornou-se imprescindvel para esclarecimento
das incertezas em torno do polmico instituto. Nesse sentido, a prpria redao do
art. 37, XIX, da Constituio Federal faz referncia  necessidade de promulgao
de lei complementar para definir as reas de sua atuao.
     Por fim,  conveniente reforar as diferenas existentes entre fundaes pbli-
cas e fundaes governamentais de direito privado.

                    Quadro comparativo entre fundaes pblicas e fundaes
                              governamentais de direito privado
               Fundaes pblicas                          Fundaes governamentais
  Pessoas jurdicas de direito pblico           Pessoas jurdicas de direito privado
  Pertencem  Administrao Pblica Indireta     Pertencem  Administrao Pblica Indireta
  Criadas por lei especfica                     Criadas por autorizao legislativa
  A personalidade jurdica surge com a simples   A personalidade jurdica surge com o registro
  publicao da lei                              dos atos constitutivos em cartrio, aps
                                                 publicao de lei autorizando e do decreto
                                                 regulamentando a instituio
  So extintas por lei especfica                So extintas com a baixa em cartrio
  Espcie do gnero autarquia                    Categoria autnoma
  Titularizam servios pblicos                  No podem titularizar servios pblicos


3.7.9   Empresas subsidirias
     Empresas subsidirias so aquelas controladas por empresas pblicas ou
sociedades de economia mista. Nos termos do art. 37, XX, da Constituio Fe-
deral, depende de autorizao legislativa a criao de subsidirias controladas por
entidades da Administrao Pblica Indireta.
     As subsidirias, em princpio, no integram a Administrao Pblica, exce-
to se preencherem todas as condies exigidas para instituio de empresas pbli-
cas ou sociedades de economia mista.

3.7.10 Fundaes de apoio
     As fundaes de apoio so pessoas jurdicas de direito privado, institudas
sob a forma de fundaes privadas para auxiliar instituies federais de ensino
superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica. Sua atuao d apoio a projetos de
pesquisa, ensino, extenso e desenvolvimento institucional, cientfico e tecnolgi-
co (art. 1 da Lei n. 8.958/94).
162                         Manual de Direito Administrativo


    As fundaes de apoio submetem-se  fiscalizao do Ministrio Pblico,
contratam em regime trabalhista e dependem de prvio registro e credencia-
mento no Ministrio da Educao e do Desporto e no Ministrio da Cincia e
Tecnologia, renovveis bienalmente.
    Podem ser contratadas por dispensa de licitao pelas instituies federais de
ensino superior e de pesquisa cientfica e tecnolgica (art. 24, XIII, da Lei n. 8.666/93).

3.8   ENTES DE COOPERAO
     Entes de cooperao so pessoas jurdicas de direito privado que colaboram
com o Estado exercendo atividades no lucrativas e de interesse social.
     A doutrina divide os entes de cooperao em duas categorias: entidades para-
estatais e terceiro setor.

3.8.1 Entidades paraestatais
    O nome paraestatais significa literalmente entidades que atuam ao lado do
Estado (do grego pra, lado). A ideia central do conceito remete a pessoas privadas
colaboradoras da Administrao Pblica.
    No existe, entretanto, um conceito legislativo de entidades paraestatais,
circunstncia que desperta uma impressionante controvrsia doutrinria a res-
peito de quais pessoas fazem parte da categoria das paraestatais.
    Reduzindo a disputa s concepes mais relevantes para concursos pblicos,
pode-se concluir pela existncia de sete posicionamentos distintos sobre quem
pertence  classe das entidades paraestatais:
    a) Hely Lopes Meirelles: empresas pblicas, sociedades de economia mista e
servios sociais;
    b) Jos Cretella Jnior: somente as autarquias;
    c) Celso Antnio Bandeira de Mello: pessoas colaboradoras que no se
preordenam a fins lucrativos, como os servios sociais;
    d) Srgio de Andrea Ferreira: empresas pblicas e sociedades de economia
mista;
    e) Oswaldo Aranha Bandeira de Mello: servios sociais, partidos polticos e
sindicatos;
    f) Jos dos Santos Carvalho Filho: toda a Administrao Indireta e os servios
sociais;
    g) Maria Sylvia Zanella Di Pietro: servios sociais e entidades do terceiro setor.
                                    Organizao administrativa                          163

     Assim, as diversas correntes podem ser sintetizadas no quadro a seguir:

                                Quadro das entidades paraestatais
                                       Empresas
                          Servios     pblicas e
                                                            Terceiro   Partidos
                           sociais    sociedades Autarquias                      Sindicatos
                                                             setor     polticos
                         (sistema S) de economia
                                         mista
  Hely Lopes
  Meirelles                             
  Jos Cretella Jnior                                
  Celso Antnio
  Bandeira de Mello         
  Srgio de Andrea
  Ferreira                              
  Oswaldo Aranha
  Bandeira de Mello                                                                 
  Jos dos Santos
  Carvalho Filho                                      
  Maria Sylvia
  Zanella Di Pietro                                              
     Embora a controvrsia tambm tenha reflexos nas questes de prova, tem
predominado em concursos pblicos o entendimento de que o conceito de enti-
dades paraestatais inclui somente os servios sociais, na esteira da opinio sus-
tentada por Celso Antnio Bandeira de Mello.
     Os servios sociais autnomos so pes-     A prova de Delegado de Polcia/PE elabora-
                                                da pelo Ipad considerou CORRETA a afir-
soas jurdicas de direito privado, criadas      mao: "Os servios sociais autnomos so
mediante autorizao legislativa e que com-     pessoas jurdicas de direito privado, cuja
pem o denominado sistema "S". O nome           criao depende de lei autorizadora, pres-
                                                tadoras de servios de utilidade pblica e
sistema "S" deriva do fato de tais entidades    financiadas por contribuies parafiscais".
estarem ligadas  estrutura sindical e terem
sempre sua denominao iniciando com a letra "S" de servio.
     Exemplos de servios sociais paraestatais:
     a) Servio Nacional de Aprendizagem Industrial  Senai;
     b) Servio Social da Indstria  Sesi;
     c) Servio Nacional de Aprendizagem Comercial  Senac;
     d) Servio Social do Comrcio  Sesc;
    164                            Manual de Direito Administrativo


     e) Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte  Senat;
     f) Servio Social do Transporte  Sest;
     g) Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas  Sebrae;
     h) Servio Nacional de Aprendizagem Rural  Senar.
     Importante destacar que o ltimo nome e, portanto, a letra final da sigla indica
o ramo sindical a que o servio social est ligado. Assim:
     a) terminao "I": servios ligados aos sindicatos da indstria. Exemplos: Senai
e Sesi;
     b) terminao "C": servios ligados aos sindicatos do comrcio. Exemplo: Sesc;
     c) terminao "T": servios ligados aos sindicatos de transportes. Exemplos:
Sest e Senat;
     d) terminao "AE": servios ligados s micro e pequenas empresas;
     e) terminao "R": servios ligados ao setor rural.
     Recentemente, algumas agncias sociais tm sido criadas sem observar as
nomenclaturas tradicionais atribudas aos servios sociais.  o caso da Agncia de
Promoo de Exportaes do Brasil  Apex-Brasil, um servio social autnomo
criado para realizar a promoo comercial das exportaes (art. 1 da Lei n.
10.668/2003), e da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial  ABDI,
tambm com natureza jurdica de servio social autnomo institudo para promo-
ver a execuo de polticas de desenvolvimento industrial (art. 1 da Lei n.
11.080/2004). Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, entretanto, as recm-
-criadas agncias sociais possuem algumas caractersticas jurdicas diferenciadas
em comparao com os servios sociais tradicionais, 5 tais como:
     a) o presidente  nomeado pelo Presidente da Repblica;
     b) a superviso compete ao Poder Executivo;
     c) previso de celebrao de contrato de gesto;
     d) dotaes oramentrias consignadas no Oramento Geral da Unio.
     Adotando entendimento isolado, Carvalho Filho defende que as novas agn-
cias sociais teriam natureza de agncias executivas sob a forma de autarquias.6 A
referida posio induz  concluso inaceitvel de que a Apex-Brasil e a ABDI fariam
parte da Administrao Pblica Indireta como pessoas autrquicas de direito pbli-
co, contrariando a prpria legislao instituidora dos mencionados servios sociais.

3.8.1.1       Caractersticas
          Os servios sociais autnomos possuem as seguintes caractersticas fundamentais:
          a) so pessoas jurdicas de direito privado;
          b) so criados mediante autorizao legislativa;
          c) no tm fins lucrativos;

5
      Manual de direito administrativo, p. 510.
6
      Manual de direito administrativo, p. 510.
                                      Organizao administrativa                                    165

     d) executam servios de utilidade p-
                                                       A prova de Procurador da Repblica con-
blica, mas no servios pblicos;                      siderou INCORRE TA a afirmao: "Os
     e) produzem benefcios para grupos ou             servios sociais autnomos destinam -se
                                                       a prestar servios pblicos".
categorias profissionais;
     f) no pertencem ao Estado;
     g) so custeados por contribuies compulsrias pagas pelos sindicalizados
(art. 240 da CF), constituindo verdadeiros exemplos de parafiscalidade tributria
(art. 7 do CTN);
     h) os valores remanescentes dos recursos arrecadados constituem supervit,
e no lucro, devendo ser revertidos nas finalidades essenciais da entidade;7
     i) esto sujeitos a controle estatal, inclusive por meio dos Tribunais de Contas;
     j) no precisam contratar pessoal me-
                                                       A prova da OAB Nacional elaborada pelo
diante concurso pblico;                               Cespe considerou INCORRETA a afirmao:
     k) esto obrigados a realizar licitao (art.     "As entidades do denominado sistema S
                                                       (Sesi, Sesc, Senai, Senac) no se submetem
1, pargrafo nico, da Lei n. 8.666/93). Deve-se       regra da licitao nem a controle pelo TCU".
registrar, no entanto, a existncia de entendimen-
to do Tribunal de Contas da Unio8 no sentido de que o procedimento licitatrio
adotado pelos servios sociais visa garantir transparncia na contratao de fornecedo-
res, podendo os regimentos internos de cada entidade definir ritos simplificados
prprios, desde que no contrariem as regras gerais previstas na Lei n. 8.666/93;
     l) so imunes a impostos incidentes sobre patrimnio, renda e servios (art.
150, VI, c, da CF).

3.8.2   Terceiro setor
     O nome "terceiro setor" designa ativida-
des que no so, nem governamentais (pri-                     A prova da Magistratura Federal conside-
meiro setor), nem empresariais e econmi-                     rou CORRE TA a afirmao: "O Estado
                                                              compe o primeiro setor, ao passo que o
cas (segundo setor). Desse modo, o terceiro                   mercado configura o segundo setor".
setor  composto por entidades privadas da
sociedade civil que exercem atividades de                     A prova da Procuradoria da Fazenda Nacio-
interesse pblico sem finalidade lucrativa.                   nal/2006 elaborada pela FCC considerou
                                                              CORRETA a afirmao: "As pessoas jurdi-
     O regime jurdico aplicvel a tais entidades             cas que integram o chamado Terceiro Setor
                                                              tm regime jurdico predominantemente de
 predominantemente privado, parcialmente                     Direito Privado, parcialmente derrogado por
derrogado por normas de Direito Pblico.                      normas de Direito Pblico". A mesma prova
                                                              entendeu ERRADA a assertiva: "As pessoas
     A Administrao Pblica incentiva o                      jurdicas que integram o chamado Terceiro
desenvolvimento das atividades do terceiro                    Setor tm regime jurdico predominante-
setor em razo do alcance social dessa atuao.               mente de Direito Pblico, parcialmente
                                                              derrogado por normas de Direito Privado".


7
    Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 511.
8
    1 Cmara do TCU, Deciso n. 47/2005.
166                          Manual de Direito Administrativo


O estmulo a tais entidades enquadra-se na funo administrativa denominada
fomento, que juntamente com os servios pblicos e o poder de polcia formam o
conjunto das trs atividades precpuas da Administrao Pblica moderna.
     No mbito federal, duas qualificaes podem ser atribudas para entidades
do terceiro setor: a) organizaes sociais (OSs); e b) organizaes da sociedade
civil de interesse pblico (Oscips).

3.8.2.1   Organizaes sociais
       Criada pela Lei n. 9.637/98, organizao social  uma qualificao especial
outorgada pelo governo federal a entidades da iniciativa privada, sem fins lucrativos,
                                               cuja outorga autoriza a fruio de vantagens
  A prova de Procurador da Repblica consi-    peculiares, como isenes fiscais, destinao
  derou CORRETA a afirmao: "s organiza-
  es sociais, segundo o regime legal em vi-
                                               de recursos oramentrios, repasse de bens
  gor, podero ser destinados recursos         pblicos, bem como emprstimo temporrio
  oramentrios e bens pblicos, alm de ser   de servidores governamentais.
  admissvel, ainda, a cesso especial de ser-
  vio pblico com nus para a Administrao".     As reas de atuao das organizaes
                                               sociais so ensino, pesquisa cientfica, de-
  Exigindo conhecimento de uma peculiarida-    senvolvimento tecnolgico, proteo e
  de do regime jurdico aplicvel ao terceiro
  se tor na legislao paulista, a prova da
                                               preservao do meio ambiente, cultura e
  Procuradoria do Estado de So Paulo ela-     sade. Desempenham, portanto, atividades
  borada pela Vunesp considerou CORRETA        de interesse pblico, mas que no se caracte-
  a afirmao: "As organizaes sociais
  criadas na rea da sade, no mbito do
                                               rizam como servios pblicos stricto sensu,
  Es tado de So Paulo, afastam -se em parte   razo pela qual  incorreto afirmar que as or-
  do modelo federal, na medida em que no      ganizaes sociais so concessionrias ou
  se cogita da possibilidade de substituio
  dos servios prestados pelo Estado no
                                               permissionrias.
  setor, mas, sim, de sua mera complementa-        Nos termos do art. 2 da Lei n. 9.637/98,
  o por essas entidades".
                                               a outorga da qualificao constitui deciso
                                               discricionria, pois, alm da entidade preen-
cher os requisitos exigidos na lei, o inciso II do referido dispositivo condiciona a
atribuio do ttulo a "haver aprovao, quanto  convenincia e oportunidade
de sua qualificao como organizao social, do Ministro ou titular de rgo
supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu objeto social
e do Ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado". Assim,
as entidades que preencherem os requisitos legais possuem simples expectativa de
direito  obteno da qualificao, nunca direito adquirido. Evidentemente, o
carter discricionrio dessa deciso, permitindo outorgar a qualificao a uma
entidade e negar a outro que igualmente atendeu aos requisitos legais, viola o prin-
cpio da isonomia, devendo-se considerar inconstitucional o art. 2, II, da Lei n.
9.637/98.
       Na verdade, as organizaes sociais representam uma espcie de parceria entre a
Administrao e a iniciativa privada, exercendo atividades que, antes da Emenda 19/98,
                                    Organizao administrativa                                167

eram desempenhadas por entidades pblicas.
                                                    A prova da Magistratura Federal conside-
Por isso, seu surgimento no Direito Brasileiro      rou CORRETA a afirmao: "A qualificao
est relacionado com um processo de privati-        de entidades como organizaes sociais e
                                                    a celebrao de contratos de gesto tive-
zao lato sensu realizado por meio da abertura     ram origem na necessidade de se desburo-
de atividades pblicas  iniciativa privada.        cratizar e otimizar a prestao de servios
     O instrumento de formalizao da parce-         coletividade, bem como de se viabilizarem
                                                    o fomento e a execuo de atividades rela-
ria entre a Administrao e a organizao so-       tivas s reas especificadas na Lei n. 9.637/98,
cial  o contrato de gesto, cuja aprovao         como ensino, pesquisa cientfica, desen-
deve ser submetida ao Ministro de Estado ou         volvimento tecnolgico, proteo e preser-
                                                    vao do meio ambiente, cultura e sade".
outra autoridade supervisora da rea de atua-
o da entidade.
     O contrato de gesto discriminar as atribuies, responsabilidades e obrigaes
do Poder Pblico e da organizao social, devendo obrigatoriamente observar os
seguintes preceitos:
     I  especificao do programa de trabalho proposto pela organizao social,
a estipulao das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execuo,
bem como previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho
a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade;
     II  a estipulao dos limites e critrios para despesa com remunerao e
vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados
das organizaes sociais, no exerccio de suas funes;
     III  os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da rea de atuao
da entidade devem definir as demais clusulas dos contratos de gesto de que sejam
signatrios.
     A fiscalizao do contrato de gesto ser exercida pelo rgo ou entidade su-
pervisora da rea de atuao correspondente  atividade fomentada, devendo a
organizao social apresentar, ao trmino de
                                                    A prova do Ministrio Pblico/RN considerou
cada exerccio, relatrio de cumprimento            CORRETA a afirmao: "A organizao social
das metas fixadas no contrato de gesto.             pessoa jurdica de direito privado, sem fins
                                                    lucrativos, que pode receber do Poder P-
     Se descumpridas as metas previstas no          blico, atravs de contrato de ges to, verbas
contrato de gesto, o Poder Executivo poder        e bens pblicos, com dispensa de licitao,
proceder  desqualificao da entidade              bem como a cesso de servidores pblicos
                                                    para o cumprimento de suas metas".
como organizao social, desde que precedi-
da de processo administrativo com garantia          A prova de Procurador do Estado/PE consi-
de contraditrio e ampla defesa.                    derou CORRETA a afirmao: "As organiza-
                                                    es sociais, disciplinadas pela Lei n.
     Por fim, convm relembrar que o art. 24,       9.637/98 na esfera federal, so aquelas
XXIV, da Lei n. 8.666/93 prev hiptese de          assim declaradas como pessoas jurdicas
                                                    de direito privado, sem fins lucrativos, que
dispensa de licitao para a celebrao de          celebram contrato de gesto com o Poder
contratos de prestao de servios com as           Pblico para obteno de recursos ora-
organizaes sociais, qualificadas no mbito        mentrios e desenvolvem servios sociais
                                                    no exclusivos do Estado, podendo estar
das respectivas esferas de governo, para ativi-     dispensadas de licitar no decorrer do exer-
dades contempladas no contrato de gesto.           ccio de suas atividades".
168                         Manual de Direito Administrativo


Excessivamente abrangente, o art. 24, XXIV, da Lei n. 8.666/93, tem a sua consti-
tucionalidade questionada perante o Supremo Tribunal Federal na ADIn 1.923/98.
Recentemente, foi indeferida a medida cautelar que suspendia a eficcia da norma,
de modo que o dispositivo voltou a ser aplicvel.

3.8.2.2   Oscips
      As organizaes da sociedade civil de interesse pblico  Oscips  so pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por iniciativa dos
                                             particulares, para desempenhar servios no
  A prova do Ministrio Pblico/RN conside-
  rou CORRETA a afirmao: "A Oscip 
                                             exclusivos do Estado, com fiscalizao pelo
  pessoa jurdica de direito privado e firma Poder Pblico, formalizando a parceria com a
  seu compromisso com a Administrao        Administrao Pblica por meio de termo de
  Pblica, atravs de um termo de parceria,
  sem ingerncia de agentes do Poder Pbli-  parceria.
  co em seus Conselhos de Administrao".        A outorga do ttulo de Oscip  disciplina-
                                             da pela Lei n. 9.790/99, regulamentada pelo
  A prova de Procurador da Repblica consi-
                                             Decreto n. 3.100/99, e permite a concesso de
  derou CORRETA a afirmao: "s Oscips,     benefcios especiais, como a destinao de
  segundo regime legal em vigor, podero     recursos pblicos.
  ser destinados recursos pblicos".
                                                 O campo de atuao das Oscips  mais
abrangente do que o das organizaes sociais. Nos termos do art. 3 da Lei n.
9.790/99, a qualificao somente poder ser outorgada s pessoas jurdicas de di-
reito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma
das seguintes finalidades:
      "I  promoo da assistncia social;
      II  promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;
      III  promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar de
participao das organizaes de que trata esta Lei;
      IV  promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar de
participao das organizaes de que trata esta Lei;
      V  promoo da segurana alimentar e nutricional;
      VI  defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do de-
senvolvimento sustentvel;
      VII  promoo do voluntariado;
      VIII  promoo do desenvolvimento econmico e social e combate  pobreza;
      IX  experimentao, no lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de
sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
      X  promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e asses-
soria jurdica gratuita de interesse suplementar;
      XI  promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da demo-
cracia e de outros valores universais;
                                  Organizao administrativa                              169

     XII  estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, pro-
duo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos".
     O termo de parceria firmado entre o Poder Pblico federal e a Oscip discri-
minar direitos, responsabilidades e obrigaes das partes signatrias, prevendo
especialmente metas a serem alcanadas, prazo de durao, direitos e obrigaes
das partes e formas de fiscalizao.
     Ao contrrio das organizaes sociais, a outorga do ttulo de Oscip  deciso
vinculada, podendo-se falar em direito adquirido  qualificao para todas as
entidades que preencherem os requisitos exigidos na legislao.
     O art. 2 da Lei n. 9.790/99 veda a concesso do ttulo de Oscip para as se-
guintes pessoas jurdicas:
     "I  as sociedades comerciais;                  A prova de Procurador do Trabalho consi-
                                                     derou INCORRETA a assertiva: "A um sin-
     II  os sindicatos, as associaes de classe    dicato pode ser outorgada a qualificao
ou de representao de categoria profissional;       de organizao da sociedade civil de inte-
                                                     resse pblico para, por exemplo, promover
     III  as instituies religiosas ou volta-      o desenvolvimento econmico e social e
das para a disseminao de credos, cultos,           combate  pobreza".
prticas e vises devocionais e confessionais;
     IV  as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes;
     V  as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou ser-
vios a um crculo restrito de associados ou scios;
     VI  as entidades e empresas que comercializam planos de sade e assemelhados;
     VII  as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras;
     VIII  as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas
mantenedoras;
     IX  as organizaes sociais;
     X  as cooperativas;
     XI  as fundaes pblicas;
     XII  as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas
por rgo pblico ou por fundaes pblicas;
     XIII  as organizaes creditcias que tenham qualquer tipo de vinculao
com o sistema financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituio Federal".
     O requerimento de qualificao ser formalizado perante o Ministro da Jus-
tia que, analisando o preenchimento dos requisitos legais, decide sobre a outorga
do ttulo.
     Assim como ocorre com as organizaes sociais, as obras, compras, servios
e alienaes a serem realizadas pelas Oscips, com os recursos ou bens repas-
sados voluntariamente pela Unio, sero contratadas mediante processo de lici-
tao pblica, de acordo com o estabelecido na legislao federal pertinente (art.
1 do Decreto n. 5.504/2005). Sendo bens e servios comuns, torna-se obrigat-
ria a utilizao do prego, preferencialmente na modalidade eletrnica.
170                                Manual de Direito Administrativo


 A prova do Ministrio Pblico/DF elaborada
                                                    Deixando de preencher as exigncias le-
 pelo Cespe considerou CORRETA a afirma-       gais, a entidade pode perder a qualificao
 o: "Sobre o chamado Terceiro Setor, que     de Oscip, mediante processo administrativo
 abrange os servios sociais autnomos,
 fun daes, associaes, cooperativas,        com garantia de ampla defesa e contraditrio.
 or ga nizaes sociais e Oscips pode -se
 dizer que no  permitida a participao de
 ser vidores pblicos na composio do         3.8.2.3 Comparao entre organizaes
 Conselho de Oscips".                          sociais e Oscips
                                          Por fim, torna-se oportuno sintetizar as
diferenas fundamentais entre as duas qualificaes outorgadas pelo governo fede-
ral s entidades que atuam no terceiro setor.

                                 Quadro comparativo entre OSs e Oscips
                Organizaes sociais                                     Oscips
  Lei n. 9.637/98                                   Lei n. 9.790/99
  Exercem atividades de interesse pblico           Exercem atividades de natureza privada
  anteriormente desempenhadas pelo Estado
  Contrato de gesto                                Termo de parceria
  A outorga  discricionria                        A outorga  vinculada
  A qualificao depende de aprovao               A qualificao  outorgada pelo Ministro
  do Ministro de Estado ligado  rea               da Justia
  de atuao da entidade
  Podem ser contratadas por dispensa de             No h previso legal de contratao direta
  licitao                                         sem licitao
  Devem realizar licitao para contrataes        Devem realizar licitao para contrataes
  resultantes da aplicao de recursos e bens       resultantes da aplicao de recursos e bens
  repassados diretamente pela Unio                 repassados diretamente pela Unio
  Esto proibidas de receber a qualificao de      No h previso legal equivalente
  Oscips


3.9   QUESTES
1. (Magistratura Federal  5a Regio) Acerca dos quatro setores da economia, os quais re-
percutem na atuao da administrao pblica, julgue os itens subsequentes.
     ( ) A ao de controle do Estado sobre organizaes do terceiro setor que recebem, utilizam e
         gerenciam recursos pblicos est amparada na Constituio Federal. Com o controle estatal,
         objetiva-se assegurar no apenas a regular aplicao dos recursos pblicos transferidos,
         mas tambm a observncia dos princpios da legitimidade e da economicidade na aplicao
         desses recursos, de forma a preservar o bem pblico, a correta identificao dos benefici-
         rios e a minimizao dos custos dos recursos utilizados na consecuo das atividades, sem
         comprometimento dos padres de qualidade, buscando-se, em suma, a eficincia alocativa
         do dinheiro pblico.
     ( ) A qualificao de entidades como organizaes sociais e a celebrao de contratos de
         gesto tiveram origem na necessidade de se desburocratizar e otimizar a prestao de
         servios  coletividade, bem como de se viabilizarem o fomento e a execuo de atividades
                                      Organizao administrativa                                  171

         relativas s reas especificadas na Lei n. 9.637/98, como ensino, pesquisa cientfica, desen-
         volvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade.
     ( ) O quarto setor  o espao institucional que abriga um conjunto de aes de carter privado,
         associativo e voluntarista e, em geral, estruturado e voltado para a gerao de bens e ser-
         vios pblicos de consumo coletivo.
     ( ) O Estado compe o primeiro setor, ao passo que o mercado configura o segundo setor.

2. (PFN  2002  Esaf) Em relao  organizao administrativa brasileira,  correto afirmar que:
      A) agncias executivas e agncias reguladoras so expresses com o mesmo significado jurdico;
      B) o contrato de gesto pode ser celebrado com rgo despersonalizado da Administrao Direta;
      C) as fundaes governamentais com personalidade jurdica de direito privado podem exercer
          poder de polcia administrativa;
      D) a empresa pblica tem por objeto, sempre, a explorao de atividade econmica.

3. (Analista Judicirio  TRT/AL  FCC) As agncias reguladoras, criadas para regular e fis-
calizar os servios prestados por empresas privadas que atuam na prestao de servios,
que em suas essncias seriam pblicos, tm natureza jurdica de
     A) autarquias sob regime especial;
     B) rgos da Administrao direta;
     C) empresas pblicas;
     D) rgos do Tribunal de Contas da Unio;
     E) entidades privadas.

4. (Analista Judicirio  TRT/MA  FCC) So traos distintivos entre empresa pblica e so-
ciedade de economia mista:
     A) forma jurdica; composio do capital e foro processual;
     B) foro processual; forma de criao e objeto;
     C) composio de capital; regime jurdico e forma de criao;
     D) objeto; forma jurdica e regime jurdico;
     E) regime jurdico; objeto e foro processual.

5. (OAB Nacional  Cespe) A norma jurdica necessria  criao de uma autarquia ou  auto-
rizao da instituio de uma empresa pblica foi definida pela Constituio Federal como
     A) lei, no caso de criao de autarquia, e decreto, no caso de instituio de empresa pblica;
     B) lei especfica, tanto para a criao de autarquia como para a instituio de empresa pblica;
     C) decreto, quando se tratar de criao de autarquia, e lei, para a instituio de empresa pblica;
     D) decreto especfico, tanto para a criao de autarquia quanto para a instituio de empresa
         pblica.

6. (Analista Judicirio  TRT/PB  FCC) As organizaes sociais tm como caracterstica,
entre outras,
     A) atuar tambm nas reas de ensino, pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico;
     B) o vnculo jurdico com o Poder Pblico por meio do contrato de parceria;
     C) criao por decreto do Chefe do Executivo;
     D) a desnecessidade de habilitar-se perante a Administrao Pblica;
     E) ser pessoa jurdica de direito privado, podendo ter fins lucrativos.
172                            Manual de Direito Administrativo


7. (PFN  2003  Esaf) Tratando -se de Administrao Pblica Descentralizada ou Indireta,
assinale a afirmativa errada:
     A) a qualificao como agncia executiva pode recair tanto sobre entidade autrquica quanto
         fundacional, integrante da Administrao Pblica;
     B) conforme a norma constitucional, a empresa pblica exploradora de atividade econmica
         ter tratamento diferenciado quanto s regras de licitao;
     C) admite-se, na esfera federal, uma empresa pblica, sob forma de sociedade annima, com
         um nico scio;
     D) pode se instituir uma agncia reguladora cujo objeto de fiscalizao ou regulao no seja
         uma atividade considerada como servio pblico;
     E) as entidades qualificadas como Organizaes Sociais, pela Unio Federal, passam a integrar,
         para efeitos de superviso, a Administrao Pblica Descentralizada.

8. (OAB Nacional  Cespe) Em relao  organizao da administrao pblica, assinale a
opo correta.
     A) Os dirigentes das empresas estatais que no so empregados dessas empresas no so
        considerados celetistas.
     B) A Receita Federal (fazenda pblica) tem natureza jurdica autrquica.
     C) Com o fim do regime jurdico nico, os funcionrios pblicos das empresas estatais, quando
        prestadoras de servio pblico, podem, atualmente, ser estatutrios.
     D) As autarquias, fundaes e empresas estatais, de acordo com o princpio da legalidade,
        devem ser criadas por meio de lei.

9. (Magistratura/PR  2007) A titulao genrica de Administrao Pblica, usada pelo le-
gislador constituinte de 1988, ao tratar da organizao do Estado, para efeito de sujeio
dos seus atos  obedincia de determinados princpios fundamentais e  observncia de
outras exigncias, restries ou limitaes ali declinadas, envolve as esferas de Poder da
Repblica. Nesse sentido assinale a alternativa correta, que aponta quais integrantes com-
pem a titulao Administrao Pblica:
     A) somente os rgos pblicos federais do Poder Executivo;
     B) somente os rgos pblicos federais, estaduais e municipais do Poder Executivo;
     C) os rgos dos Trs Poderes, na esfera federal, estadual e municipal, mas no as suas enti-
         dades descentralizadas;
     D) os rgos dos Trs Poderes, na esfera federal, estadual e municipal, bem como suas entida-
         des descentralizadas.

10. (Analista Judicirio  TRT/PE  FCC) Com relao s entidades da administrao pblica
indireta  correto afirmar:
      A) A Ordem dos Advogados do Brasil, criada por lei especfica, pode ser enquadrada como
          sociedade de economia mista.
      B) As autarquias so criadas por lei e, apesar de possurem personalidade jurdica de direito
          privado, no tm capacidade de auto-organizao.
      C) As sociedades de economia mista, em regra, podero ser estruturadas sob qualquer forma
          admitida em direito, podendo ser civil ou comercial.
      D) As sociedades de economia mista so constitudas com capital exclusivamente pblico, mas
          administradas em conjunto pela Administrao e pelo Administrado.
      E) As empresas pblicas so criadas e extintas por lei, possuindo personalidade jurdica de
          direito privado, estando sujeitas ao controle estatal.
                                      Organizao administrativa                                    173

11. (OAB Nacional  Cespe) Acerca das entidades paraestatais e do terceiro setor, assinale
a opo correta.
      A) As entidades do denominado sistema S (Sesi, Sesc, Senai, Senac) no se submetem  regra
         da licitao nem a controle pelo TCU.
      B) As entidades paraestatais esto includas no denominado terceiro setor.
      C) As organizaes sociais so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institu-
         das por iniciativa de particulares, para desempenhar atividade tpica de Estado.
      D) As organizaes da sociedade civil de interesse pblico celebram contrato de gesto, ao
         passo que as organizaes sociais celebram termo de parceria.

12. (Magistratura/PR  2007) Considerando as caractersticas da Teoria do rgo, no que se
refere aos rgos administrativos, assinale a alternativa INCORRETA:
     A) Possuem quadro de servidores.
     B) Possuem competncia prpria.
     C) Possuem estrutura e poderes funcionais.
     D) Possuem personalidade jurdica.

13. (Analista Judicirio  TRT/GO  FCC) Embora a Administrao Pblica indireta seja
constituda de entidades de direito pblico e/ou de direito privado,  certo que elas tm alguns
traos comuns, dentre os quais se destaca que
     A) elas tm liberdade na fixao ou modificao de seus prprios fins;
     B) a sua criao nem sempre  feita ou autorizada por lei;
     C) a sua finalidade essencial  o lucro, que ser distribudo dentre seus funcionrios/ou empregados;
     D) elas tm a possibilidade de se extinguirem pela prpria vontade;
     E) todas tm personalidade jurdica prpria, o que implica direitos e obrigaes definidas em lei.

14. (Analista Judicirio  TRT/AL  FCC) Quando celebram termo de parceria com a Admi-
nistrao Pblica, as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIPs, como
entidades do terceiro setor,
     A) passam a integrar a Administrao Direta;
     B) exercem atividade privada de interesse pblico;
     C) transformam-se em empresas estatais;
     D) exercem atividade de direito pblico;
     E) no esto sujeitas a fiscalizao por parte do Tribunal de Contas.

15. (OAB Nacional  Cespe) Acerca dos rgos pblicos, assinale a opo correta.
     A)  correto, do ponto de vista da natureza jurdica do rgo, afirmar que "Joo props uma
         ao de rito ordinrio contra a Receita Federal".
     B) Alguns rgos pblicos tm capacidade processual, j que so titulares de direitos subjetivos
         prprios a serem defendidos.
     C) A teoria que melhor explica a relao existente entre o servidor pblico e a pessoa jurdica
         do Estado  a teoria da representao, cuja caracterstica principal consiste no princpio da
         imputao volitiva. Assim, a vontade do rgo pblico  imputada  pessoa jurdica a cuja
         estrutura pertence, j que aquele estaria agindo em seu nome.
     D) A organizao da administrao pblica direta, no que se refere  estruturao dos rgos
         e competncia,  matria reservada  lei.
174                             Manual de Direito Administrativo


16. (Magistratura/PR  2007) A Administrao Pblica est condicionada aos princpios
explcitos e implcitos na Constituio. Dentre aqueles aplicados  Administrao Indireta
encontra-se o Princpio da Especialidade dos Entes. Assinale abaixo a alternativa correta,
pertinente a este princpio:
     A) Permite a criao de entidades sem fins lucrativos para atuar em comum competncia com
         as ONGs, nas lacunas da prestao de servios pblicos.
     B) Possibilita que, no curso da descentralizao administrativa, a criao ou a autorizao para
         criao de ente diverso da pessoa poltica s poder ser feita mediante lei especfica, sendo
         que a lei que instituir tal espcie de entidade, ou autorizar sua criao, dever informar a
         finalidade especfica para a qual foi criada.
     C) Sustenta que, sendo a atividade administrativa infralegal, as competncias pblicas no
         sero descaracterizadas seno nos casos previstos em lei.
     D) Titulao genrica da Administrao Pblica Indireta, usada pelo legislador constituinte de
         1988, ao tratar da Organizao do Estado, para efeito de sujeio dos seus atos  obedincia
         de determinados princpios fundamentais.

17. (OAB/SP  Vunesp)  ponto bsico, diferenciador de uma sociedade de economia mista
ou de uma empresa pblica, de uma autarquia:
      A) a autarquia insere-se na Administrao Pblica Direta e as demais na Indireta;
      B) apenas a autarquia submete-se ao regime jurdico pblico;
      C) as primeiras no precisam ser criadas por lei;
      D) s a autarquia presta servios administrativos ao Poder Pblico.

18. (Procuradoria da Repblica  22o ) Sobre as figuras da administrao indireta e entidades
afins,  correto afirmar que:
      A) por serem pessoas de direito pblico, as autarquias podem ser titulares de interesses pblicos,
          ao contrrio das empresas pblicas e sociedades de economia mista, as quais, sendo pessoas
          de direito privado, podem apenas receber qualificao para o exerccio de atividades pblicas;
      B) conquanto seja a autarquia pessoa jurdica distinta do Estado, o titular do Ministrio a que
          ela se submete  autoridade de alada para conhecer de recurso contra atos de seus diri-
          gentes, pois existem vnculos de controle legalmente previstos;
      C) a natureza das atividades desempenhadas pelas agncias reguladoras no impe o regime
          de cargo pblico para seus agentes, estando compatibilizada com o regime de emprego, nos
          termos da Consolidao da Legislao Trabalhista;
      D) no desempenho de atividades relacionadas  segurana nacional, as empresas pblicas e as
          sociedades de economia mista podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do
          setor privado.

19. (OAB/SP  Vunesp) As empresas pblicas e sociedades de economia mista podem con-
tratar sem o procedimento licitatrio previsto na Lei n. 8.666/93 (Lei de Licitaes)?
      A) No, com exceo das que explorarem atividade econmica.
      B) Sim, desde que o objeto do contrato diga respeito  sua atividade-fim.
      C) Sim, desde que o objeto do contrato diga respeito  sua atividade-meio.
      D) No, a no ser que estejam sujeitas ao regime jurdico de direito privado.

20. (Analista Judicirio  TRT/MG  FCC) Sobre as empresas pblicas e as sociedades de
economia mista,  INCORRETO afirmar:
     A) As sociedades de economia mista federais no foram contempladas com o foro processual
         da Justia Federal.
                                   Organizao administrativa                               175

     B) As empresas pblicas podem ser estruturadas sob qualquer das formas admitidas em direito.
     C) O capital das sociedades de economia mista  constitudo por capital pblico e privado.
     D) No capital das empresas pblicas pode ser admitida a participao de entidades da admi-
        nistrao indireta.
     E) As sociedades de economia mista no podem ser estruturadas sob a forma de sociedade
        annima.

21. (OAB/SP  Vunesp) As empresas PETROBRAS e ECT (Correios), ambas sociedades de
economia mista, distinguem-se uma da outra porque a
     A) ECT sofre ingerncia de princpios e preceitos de direito pblico.
     B) PETROBRAS tem personalidade de direito privado.
     C) ECT sofre o influxo de regras de direito pblico com uma carga mais acentuada.
     D) PETROBRAS  uma espcie de empresa estatal.

22. (Analista Judicirio  TRT/MT  FCC) Dentre as entidades da Administrao Pblica
Indireta, para cuja criao  suficiente mera autorizao legal, NO se incluem as
     A) empresas pblicas;
     B) autarquias;
     C) sociedades de economia mista;
     D) fundaes pblicas;
     E) fundaes privadas.

23. (OAB/SP  Vunesp) As Agncias Reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANP, etc.) so definidas
com a natureza jurdica de autarquias especiais, diferenciando-se das autarquias no especiais
     A) pela sua autonomia financeira;
     B) pela sua independncia administrativa;
     C) pela ausncia de subordinao hierrquica;
     D) pelo mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes.

24. (Analista Judicirio  TRT/SC  FCC) Sobre a organizao da administrao pblica,
assinale os rgos que integram a administrao direta:
     A) Tribunais Regionais do Trabalho.
     B) Tribunais de Contas dos Estados.
     C) Organizaes Sociais.
     D) Secretarias de Estado.
     E) Fundaes criadas por lei.

25. (OAB/SP  Vunesp) Pela legislao das Agncias Reguladoras, seus diretores devem ser
nomeados pelo Chefe do Executivo, aps aprovao prvia do Senado Federal. Se diretor
de Agncia Reguladora no for aprovado pelo Senado, poder ele ser nomeado assim mesmo?
     A) No, porque a deciso do Senado  vinculativa para o ato administrativo de nomeao.
     B) Sim, visto que a nomeao  da competncia discricionria do Poder Executivo.
     C) No, porque o ato de nomeao ser considerado inexistente.
     D) Sim, desde que o Senado d vigncia posterior ao ato de nomeao.
176                              Manual de Direito Administrativo


26. (Analista Judicirio  TRT/MG  FCC) A afirmao de ser o Presidente da Repblica auto-
ridade hierarquicamente superior ao dirigente da sociedade de economia mista, essa noo
      A) conflita com a regra consagrada pela doutrina, posto que, segundo esta, no h relao de
          hierarquia entre autoridades da Administrao direta e autoridades da Administrao indireta.
      B) conflita com a regra consagrada pela doutrina, posto que a relao hierrquica se estabelece
          entre um Ministro e as autoridades da Administrao indireta vinculadas ao respectivo Ministrio.
      C) conflita com a regra consagrada pela doutrina, posto que a noo de hierarquia apenas se
          aplica aos rgos militares da Administrao Pblica.
      D) est harmnica com a regra consagrada pela doutrina, posto que se trata do Presidente da
          Repblica e de sociedade de economia mista federal.
      E) est harmnica com a regra consagrada pela doutrina, posto que o Presidente da Repblica
           a autoridade de mxima hierarquia da Administrao do Pas, independentemente de se
          cogitar de sociedade de economia mista federal, estadual ou municipal.

27. (OAB/SP  Vunesp) Diz-se que s existe em relao  sociedade de economia mista
pres tadora de servio pblico e no quanto  exploradora de atividade econmica:
     A) obrigao de realizar seleo pblica para contratao de seus empregados;
     B) legitimidade passiva para Mandado de Segurana;
     C) obrigao de licitar;
     D) controle pelo Tribunal de Contas.

28. (Procurador da Repblica  21o ) Quanto s entidades da administrao indireta, assina-
le a alternativa INCORRETA:
      A) os bens das empresas pblicas prestadoras de servios pblicos esto sempre sujeitos a penhora;
      B) pelo regime legal em vigor, a prescrio das prestaes contra empresas pblicas d-se em
          5 (cinco) anos;
      C) a concesso de qualquer vantagem a empregados de sociedade de economia mista depende
          de prvia dotao oramentria;
      D) a lei que definir o estatuto jurdico das sociedades de economia mista poder sujeit-las
          parcialmente ao regime prprio das empresas pblicas.

29. (PFN  2002  Esaf) A recente reforma do Estado, empreendida pelo Governo Federal,
introduziu diversas novas figuras na Administrao Pblica Federal. No rol abaixo, assinale
aquela que pode ser conceituada como resultado da qualificao que se atribui a uma au-
tarquia ou fundao pblica, cujo objeto institucional seja uma atividade exclusiva de Esta-
do, com o propsito de dot-la de maior autonomia gerencial:
     A) agncia reguladora;
     B) organizao social;
     C) servio social autnomo;
     D) agncia executiva;
     E) organizao da sociedade civil de interesse pblico.

30. (OAB/SP  Vunesp) Integra a Administrao Indireta Federal, como autarquia, e tem
competncia para analisar e julgar, sob o prisma da concentrao econmica, processos de
fuso entre empresas de telecomunicaes:
     A) Secretaria de Acompanhamento Econmico (Seae).
     B) Anatel.
                                 Organizao administrativa                            177

    C) Secretaria de Direito Econmico (SDE).
    D) Cade.

31. (Analista Judicirio  TRT/PB  FCC)  considerada diferena, dentre outras, entre a
sociedade de economia mista e a empresa pblica,
     A) a sua forma de organizao.
     B) a criao e extino por lei.
     C) a sua sujeio ao controle estatal.
     D) o desempenho de atividade econmica.
     E) sua personalidade jurdica.

32. (Magistratura/SP) O detentor dos poderes da Administrao  o Estado, pessoa nica,
embora constituda dos vrios rgos que integram sua estrutura. Despersonalizados, esses
rgos no agem em nome prprio, mas no do Estado, de que so instrumentos indispens-
veis ao exerccio de suas funes e atividades tpicas. Muitas vezes, o Estado se v obriga-
do a adotar estratgias de funcionamento com vistas  maior eficincia da administrao.
Dentre elas, destacam-se a outorga de servio ou atividade a pessoa distinta, mas investi-
da dos necessrios poderes de administrao, a repartio de funes entre os vrios rgos
despersonalizados, sem quebra de hierarquia, a transferncia da execuo de servio ou
de competncia e a entrega dessas atribuies sem necessidade de lei especfica. As afir-
mativas desta ltima frase referem-se, respectivamente, a
     A) delegao, outorga, desconcentrao e descentralizao;
     B) descentralizao, desconcentrao, delegao e execuo indireta;
     C) coordenao, descentralizao, delegao e desconcentrao;
     D) execuo indireta, desconcentrao, descentralizao e delegao.
       4
         ATOS ADMINISTRATIVOS




4.1     FUNO DOGMTICA DA TEORIA DO ATO ADMINISTRATIVO
    O ato administrativo cumpre um importante papel de controle sobre as
atividades da Administrao Pblica.
    Sob a gide do Estado de Polcia, antes da submisso dos governantes  lei, o
soberano realizava concretamente sua vontade sem qualquer mecanismo de limi-
tao ou fiscalizao. Da inteno passava  ao sem estgios intermedirios. No
sculo XVIII, com o advento da Revoluo Francesa, a lei, at ento uma simples
exteriorizao da vontade do monarca, ganhou o status de expresso da vontade
popular, condicionando o desempenho das atividades administrativas ao seu cum-
primento. De fonte originria da norma, a Administrao passou a ocupar-se da
sua execuo concreta, realizando na prtica a vontade popular consagrada nas
determinaes emanadas do Parlamento. Antes de agir concretamente na aplica-
o da lei, o Poder Pblico passou a ser obrigado a expedir uma declarao de
vontade anunciando a deciso adotada, como requisito legitimador da sua futura
atuao. Essa declarao de vontade  o ato administrativo.

                                            Estado de Polcia
                               Vontade da Administrao       Ao concreta


                                                Estado de Direito
                     Vontade da Administrao        Ato administrativo   Ao concreta


     Desse modo, a Administrao Pblica no pode iniciar qualquer atuao ma-
terial sem a prvia expedio do ato administrativo que lhe sirva de fundamento.1
Segundo Michel Stassinopoulos,2o ato administrativo  a fonte e o limite material
da atuao da Administrao. 3

1
      Art. 7 da Lei Paulista do Processo Administrativo (Lei n. 10.177/98).
2
      Michel Stassinopoulos (pronuncia-se "michl istassinpolos") (Grcia, 1903 -2002): esse autor
      grego, de nome difcil,  simplesmente a maior autoridade mundial em teoria do ato administrativo.
    180                            Manual de Direito Administrativo


4.2       ATOS ADMINISTRATIVOS E DEMAIS ATOS JURDICOS 3
     Segundo Renato Alessi, h duas formas de compreender a atuao da Ad-
ministrao Pblica: a) cinematograficamente: por meio do estudo das ativida-
des jurdicas dinmicas, isto , vistas como quem assiste a um filme; b) fotografi-
camente: analisando o fenmeno jurdico a partir de instantes estticos capturados
como fotografias. Cada ato jurdico  um momento especfico no desenvolvimento
das atividades reguladas pelo Direito.
     So dois enfoques distintos que se complementam. Exemplificamos com ins-
titutos do Direito Administrativo. O estudo da funo administrativa e do servio
pblico revela uma compreenso do ramo visto na perspectiva dinmica do agir
administrativo; enquanto a teoria do ato administrativo favorece uma anlise es-
ttica de manifestaes pontuais da Administrao Pblica.
     Todos os ramos jurdicos utilizam esse duplo caminho para aproximarem-se
de seus objetos especficos. Em outras palavras, existe um ato jurdico tpico para
cada ramificao do Direito. Em comum, as diversas categorias de atos jurdicos
tm o poder de produzir efeitos jurdicos, ou seja, criar, preservar, modificar ou
extinguir direitos e deveres.

                      Ramo do Direito                                 Ato jurdico tpico
     Processual Civil                                  Ato do processo
     Tributrio                                        Fato imponvel
     Penal                                             Crime
     Constitucional                                    Lei
     Trabalhista                                       Contrato de trabalho
     Empresarial                                       Ato de comrcio
     Civil                                             Negcio jurdico
     Internacional Pblico etc.                        Tratado etc.


     Ato administrativo  o ato jurdico tpico do Direito Administrativo, dife-
renciando-se das demais categorias de atos por seu peculiar regime jurdico. No
universo dos atos jurdicos, a identidade prpria do ato administrativo decorre dos
seus atributos normativos especficos conferidos pela lei, tais como: presuno
de legitimidade, exigibilidade, imperatividade e autoexecutoriedade. Os efeitos
jurdicos decorrentes do ato administrativo consistem na criao, preservao,

      Foi Professor da Faculdade de Direito de Atenas, membro do Conselho de Estado Grego, chegou ao
      posto de Presidente da Repblica em 1974 e concorreu ao Prmio Nobel da Paz. Tem importantes
      trabalhos sobre direito administrativo traduzidos para diversos idiomas. Sugesto de leitura: sua obra
      clssica e referncia mundial  Trait des actes administratifs, Collection de l'Institut Franais
      d'Athnes, n. 82.
3
      Trait des actes administratifs, p. 24.
                                             Atos administrativos                                          181

modificao ou extino de direitos e deveres                       Identificando um conceito implcito de ato
para a Administrao Pblica e/ou para o                            administrativo na Constituio Federal, a
administrado.                                                       FCC considerou CORRETA a afirmao: "A
                                                                    conceituao de ato administrativo em
                                                                    face do Estado Democrtico de Direito,
4.3     CONCEITOS DOUTRINRIOS                                      obtida a partir do conjunto principiolgico
                                                                    constante na Constituio Federal, corres-
     A legislao brasileira no conceitua ato                      ponde  norma concreta, emanada do Es-
administrativo. Por isso, os doutrinadores                          tado, ou por quem esteja no exerccio da
                                                                    funo administrativa, que tem por finali-
apresentam diferentes definies.                                   dade criar, modificar, extinguir ou declarar
     Celso Antnio Bandeira de Mello: "de-                          relaes jurdicas entre o Estado e o admi-
                                                                    nistrado, suscetvel de ser contrastada
clarao do Estado, ou de quem lhe faa as                          pelo Poder Judicirio".
vezes, no exerccio de prerrogativas pblicas,
manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de
lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por rgos jurisdicionais".4
     Hely Lopes Meirelles: "toda manifestao unilateral de vontade da Admi-
nistrao Pblica que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obri-
gaes aos administrados ou a si prpria". 5
     Maria Sylvia Zanella Di Pietro: "declarao do Estado ou de quem o represen-
te, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime
jurdico de direito pblico e sujeita a controle pelo Poder Judicirio". 6
     Jos dos Santos Carvalho Filho: "a exte-
                                                     Na prova da Controladoria Geral da Unio,
riorizao da vontade dos agentes da Admi-           a Esaf considerou CORRETA a afirmao
nistrao Pblica ou de seus delegatrios,           (adaptada): "No conceito de ato adminis-
                                                     trativo, arrolado pelos juristas ptrios, so
nesse condio, que, sob regime de direito           assinaladas diversas caractersticas, entre
pblico, vise  produo de efeitos jurdicos,       elas: 1) provm do Estado ou de quem es-
com o fim de atender ao interesse pblico".    7     teja investido em prerrogativas estatais; 2)
                                                                     exercido no uso de prerrogativas pbli-
                                                                    cas, sob regncia do direito pblico; 3)
4.4 NOSSO CONCEITO                                                  trata-se de declarao jurdica unilateral,
                                                                    mediante manifestao que produz efeitos
    Aproveitando os elementos mais impor-                           de direito; 4) sujeita-se a exame de legiti-
tantes dos conceitos acima apresentados, po-                        midade por rgo jurisdicional, por no
                                                                    apresentar carter de definitividade".
demos definir ato administrativo como toda
manifestao expedida no exerccio da
funo administrativa, com carter infralegal, consistente na emisso de co-
mandos complementares  lei, com a finalidade de produzir efeitos jurdicos.
    O conceito pode ser dividido em quatro partes, para facilitar sua integral com-
preenso:

4
      Curso de direito administrativo, p. 16.
5
      Direito administrativo brasileiro, p. 145.
6
      Direito administrativo, p. 196.
7
      Manual de direito administrativo, p. 95.
    182                              Manual de Direito Administrativo


      a) toda manifestao expedida no exerccio da funo administrativa: o ato
administrativo nem sempre constitui declarao "de vontade", pois so comuns os
casos de mquinas programadas para expedir ordens em nome da Administrao. Os
comandos de trnsito emitidos por um semforo, por exemplo, so verdadeiros atos
administrativos que no decorrem de qualquer manifestao imediata de vontade.
Outro aspecto importante do conceito consiste na referncia ao ato administrativo
como aquele praticado no exerccio da funo administrativa. Destaca-se, com isso,
a possibilidade de tais atos serem expedidos por qualquer pessoa encarregada de
executar tarefas da Administrao, ainda que no esteja ligada  estrutura do Poder
                                            Executivo. Poder Judicirio, Poder Legisla-
  A prova de Tcnico Judicirio do TRT/GO
  considerou CORRE TA a afirmao: "
                                            tivo, Ministrio Pblico e particulares dele-
  considerado ato administrativo aquele     gatrios de funo adminis trativa, como
  praticado por entidade de direito privado concessionrios e permissionrios, tambm
  no exerccio de funo delegada do Poder
  Pblico e em razo dela".                 podem praticar atos administrativos;
                                                b) com carter infralegal: a caracterstica
jurdica mais notvel do ato administrativo  a sua necessria subordinao aos
dispositivos legais. Como a lei representa, na lgica do Estado de Direito, manifesta-
o legtima da vontade do povo, a submisso da Administrao Pblica  lei reafir-
ma a sujeio dos rgos e agentes pblicos  soberania popular. Ao ato administra-
tivo  reservado o papel secundrio de realizar a aplicao da lei no caso concreto;
      c) consistente na emisso de comandos complementares  lei: de acordo
com a clebre frmula de Michel Stassinopoulos, alm de a Administrao no
poder atuar contra legem (contrariando a lei) ou praeter legem (fora da lei), deve agir
secundum legem (conforme a lei).8 Isso significa que o ato administrativo s pode
tratar de matria previamente disciplinada em lei, estabelecendo desdobramentos
capazes de prover sua fiel execuo. No pode haver decreto disciplinando matria
nova, tampouco inovando em temas j legislados;
      d) com finalidade de produzir efeitos jurdicos: como qualquer ato jurdico,
o ato administrativo  praticado para adquirir, resguardar, modificar, extinguir e
declarar direitos. A diferena  que tais efeitos esto latentes na lei, cabendo ao ato
administrativo o papel de desbloquear a eficcia legal em relao a determinada
pessoa, ao contrrio de outras categorias de atos jurdicos, que no desencadeiam,
mas criam, por fora prpria, as consequncias jurdicas decorrentes de sua prtica.

4.5       FATO ADMINISTRATIVO
     A doutrina diferencia ato administrativo de fato administrativo. A origem da
distino  o Direito Civil, bero da teoria dos atos jurdicos.
     Segundo os civilistas, fato jurdico em sentido amplo  qualquer acontecimen-
to da vida relevante para o Direito, como a morte, por exemplo. O gnero fatos

8
      Trait des actes administratifs, p. 69.
                                           Atos administrativos                                   183

jurdicos  dividido em fatos naturais (fatos jurdicos em sentido estrito) e fatos
humanos (atos jurdicos em sentido amplo), sendo estes acontecimentos voluntrios
decorrentes do querer individual. Os atos jurdicos em sentido amplo, por sua vez,
dividem-se em atos jurdicos em sentido estrito, quando seus efeitos so determi-
nados pela lei, e negcios jurdicos (manifestaes de vontade capazes de produzir
efeitos jurdicos queridos pelas partes).

                                  Classificao civilista dos fatos jurdicos


                                Fatos jurdicos
                                stricto sensu
                                (acontecimentos naturais)
              Fatos jurdicos
                                                                Atos jurdicos
              lato sensu
                                Atos jurdicos                  stricto sensu
                                lato sensu                      (efeitos derivados da lei)
                                (comportamentos humanos)        Negcios jurdicos
                                                                (efeitos queridos pelas partes)



     Especialmente importante para o Direito
                                                    A prova da Magistratura/BA feita pelo
Administrativo  a diferena entre fatos jur-      Cespe considerou CORRETA a afirmao:
dicos stricto sensu e atos jurdicos lato sensu     "Fatos jurdicos, mesmo que independam
                                                    da vontade e de qualquer participao dos
baseada no critrio da voluntariedade. Os           agentes pblicos, podem ser relevantes
fatos jurdicos so acontecimentos da nature-       para o Direito Administrativo".
za sem qualquer relao com a vontade huma-
na, ao passo que os atos jurdicos so comportamentos humanos voluntrios. As
primeiras tentativas de compreenso do fenmeno dos atos administrativos utili-
zaram a distino civilista entre ato e fato como ponto de partida.
     Atualmente, os doutrinadores utilizam variados critrios para diferenciar atos
e fatos administrativos. Em linhas gerais, podem ser identificadas quatro concep-
es principais:
     1) corrente clssico-voluntarista: baseada na tradicional diferenciao do
Direito Civil, os adeptos dessa corrente utilizam o critrio da voluntariedade para
concluir que o ato administrativo  um comportamento humano voluntrio
produtor de efeitos na seara administrativa, enquanto o fato administrativo  um
acontecimento da natureza relevante para o Direito Administrativo, como a
prescrio administrativa e a morte de servidor pblico.  a posio defendida
por Maria Sylvia Zanella Di Pietro;9
     2) corrente antivoluntarista: rejeitando a utilizao tradicional do critrio
da voluntariedade, Celso Antnio Bandeira de Mello sustenta que o ato adminis-

9
    Direito administrativo, p. 190.
 184                              Manual de Direito Administrativo


trativo  enunciado prescritivo, declarao jurdica voltada a disciplinar como
coisas e situaes "devem ser", ao passo que o fato administrativo no possui
carter prescritivo, sendo simplesmente um acontecimento a que a lei atribui
consequncias jurdicas. O autor indica trs importantes consequncias decorren-
tes da distino entre ato e fato administrativo: "(a) atos administrativos podem
ser anulados e revogados, dentro dos limites do Direito; fatos administrativos no
so nem anulveis, nem revogveis; (b) atos administrativos gozam de presuno
de legitimidade; fatos administrativos no; (c) o tema da vontade interessa nos
atos administrativos denominados (ainda que a terminologia no seja boa) discri-
cionrios, isto , naqueles em cuja prtica a Administrao desfruta de certa margem
de liberdade; nos fatos administrativos nem se poderia prop-lo";10
     3) corrente materialista: adotada em alguns concursos, a terceira concepo
considera que o ato administrativo  uma manifestao volitiva da Administra-
o, no desempenho de suas funes de Poder Pblico, visando produzir algum
efeito jurdico, enquanto o fato administrativo  toda atividade pblica material
em cumprimento de uma deciso administrativa. Como se nota, os adeptos dessa
corrente, ao definir fato administrativo, abandonam integralmente a noo privada
de fato jurdico considerado como acontecimento da natureza, dotado de efeitos
jurdicos. Nessa esteira, preleciona Hely Lopes Meirelles, maior expoente dessa
corrente: "O ato administrativo no se confunde com o fato administrativo, se bem
estejam intimamente relacionados, por ser este consequncia daquele. O fato ad-
ministrativo resulta sempre do ato administrativo, que o determina".11 Como
exemplos de fato administrativo, o autor menciona a construo de uma ponte e a
instalao de um servio pblico.
     O fundamento terico da corrente materialista  a concepo clssica de deci-
so executria adotada por Michel Stassinopoulos. A expedio do ato administra-
tivo consistiria em requisito necessrio para a Administrao realizar uma ao
concreta (deciso executria). A ao concreta destinada a executar o ato admi-
nistrativo  o fato administrativo.

                      Ato administrativo                          Fato administrativo
                   (declarao de vontade)                          (ao concreta,
                                                                  deciso executria)



     Diogenes Gasparini, defensor dessa mesma conceituao, afirma que os fatos
administrativos traduzem mero trabalho ou operao tcnica dos agentes pbli-
cos, no expressando uma manifestao de vontade, juzo ou conhecimento da


10
     Curso de direito administrativo, p. 370 -371 (original sem destaques).
11
     Direito administrativo brasileiro, p. 146.
                                           Atos administrativos                                      185

Administrao Pblica sobre dada situao.12 E menciona como exemplos: cirurgia
em hospital pblico, varrio de rua e aula ministrada em escola municipal;
     4) corrente dinamicista (majoritria nos concursos): defendendo ponto de
vista prximo ao da corrente anterior, Jos dos Santos Carvalho Filho conceitua
fato administrativo como toda "atividade material no exerccio da funo adminis-
trativa, que visa a efeitos de ordem prtica para a Administrao",13 ou seja, tudo
aquilo que retrata alterao dinmica na Administrao ou movimento na ao
administrativa.
     O fato administrativo pode ser um evento da natureza (fato administrativo
natural) ou um comportamento voluntrio (fato administrativo voluntrio).
     O autor sustenta, ao contrrio de Hely Lopes Meirelles, que os fatos adminis-
trativos nem sempre tm como fundamento atos administrativos. Os fatos admi-
nistrativos podem ser decorrentes de atos administrativos, mas nada impede que
derivem tambm de condutas administrativas no formalizadas em atos admi-
nistrativos. Exemplo: a mudana de prdio  fato administrativo que no depende,
necessariamente, da expedio de ato administrativo prvio.
     Em sntese, os fatos administrativos podem ser voluntrios ou naturais. Os
voluntrios derivam de atos administrativos ou de condutas administrativas. J os
fatos administrativos naturais tm origem em fenmenos da natureza.

                                                Quadro sinptico

                                    Naturais
                                    Exemplo: raio que destri bem pblico


                 Fatos                                  Derivados de atos administrativos
                 administrativos                        Exemplo: apreenso de mercadoria

                                    Voluntrios
                                                        Derivados de condutas administrativas
                                                        Exemplo: mudana de local
                                                        de repartio pblica


                           DICA: Da teoria de Jos dos Santos Carvalho Filho, guarde a noo de fato
                           administrativo como evento dinmico da Administrao e os diversos exemplos
                           apresentados pelo autor:
                           a) apreenso de mercadorias;
                           b) disperso de manifestantes;
                           c) alterao de local de repartio pblica (mudana de endereo);
                           d) raio que destri bem pblico;
                           e) enchente que inutiliza equipamentos pertencentes ao servio pblico;



12
     Direito administrativo, p. 58.
13
     Manual de direito administrativo, p. 91.
 186                              Manual de Direito Administrativo

                          f) desapropriao de bens privados;
                          g) requisio de bens e servios.14


4.6 ATOS DA ADMINISTRAO14
      A Administrao Pblica, no exerccio de suas diversificadas tarefas, pratica
algumas modalidades de atos jurdicos que no se enquadram no conceito de atos
                                                administrativos. Nem todo ato da Adminis-
 A prova de Analista Judicirio do TRT/SP con-
 siderou INCORRETA a afirmao: "Qualquer
                                                trao  ato administrativo.
 manifestao de vontade ou declarao da            H dois entendimentos doutrinrios distin-
 Administrao configura ato administrativo".
                                                tos sobre o conceito de atos da Administrao:
      a) corrente minoritria: defendida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
considera que os atos da Administrao so todos os atos jurdicos praticados
pela Administrao Pblica, incluindo os atos administrativos;
      b) corrente majoritria: adotada por Celso Antnio Bandeira de Mello,
Diogenes Gasparini, Jos dos Santos Carvalho Filho e por todos os concursos
pblicos, essa segunda concepo considera que atos da Administrao so atos
jurdicos praticados pela Administrao Pblica que no se enquadram no con-
 A prova da Magistratura/SP 2007 conside-       ceito de atos administrativos, como os atos
 rou ERRADA a afirmao: " suficiente a        legislativos expedidos no exerccio de funo
 alegao de que se trata de ato poltico
 para tolher o controle judicial, pois  veda-
                                                atpica, os atos polticos definidos na Cons-
 do ao Poder Judicirio adentrar no exame       tituio Federal, os atos regidos pelo direito
 do mrito do ato administrativo".              privado e os atos meramente materiais.
 A prova de Analista Judicirio do TRT/SP
                                                     Sabendo que existem atos administrativos
 considerou INCORRETA a afirmao: "           praticados fora dos domnios da Administra-
 correto afirmar que o ato praticado por        o Pblica, como ocorre com aqueles expe-
 concessionrio de servio pblico, mesmo
 no exerccio de prerrogativas pblicas, no    didos por concessionrios e permissionrios,
 caracteriza ato administrativo".                possvel concluir: nem todo ato jurdico
                                                praticado pela Administrao  ato admi-
 A prova da OAB Nacional/2007.3 elaborada
 pelo Cespe considerou CORRETA a afirmao:     nistrativo; nem todo ato administrativo 
 "Existem atos praticados pelos administrado-   praticado pela Administrao.
 res pblicos que no se enquadram como atos
 administrativos tpicos, como  o caso dos          Resta analisar cada uma das espcies de
 contratos disciplinados pelo direito privado". atos da Administrao:

14
     Parece-nos incorreto tratar da desapropriao e da requisio como fatos administrativos. A desa-
     propriao  um procedimento administrativo e a requisio  ato administrativo. O autor adota
     abertamente o conceito de fato administrativo defendido por Jos Cretella Jnior. Entretanto,
     Cretella no afirma que a desapropriao  fato administrativo, mas que a penetrao material no
     imvel derivada da desapropriao  fato administrativo (Jos Cretella Jnior, Curso de direito
     administrativo, 17. ed., p. 188). Talvez Carvalho Filho esteja partindo da distino entre o procedi-
     mento jurdico-expropriatrio (procedimento administrativo) e o ingresso material do bem no
     domnio pblico (fato administrativo); entre o ato que autoriza a requisio (ato administrativo)
     e a materializao concreta da requisio (fato administrativo).
                                      Atos administrativos                                          187

     a) atos polticos ou de governo: no se caracterizam como atos administra-
tivos porque so praticados pela Administrao Pblica com ampla margem de
discricionariedade e tm competncia extrada diretamente da Constituio
Federal.
                                                 A prova da Magistratura/SP 2007 conside-
     Exemplos: declarao de guerra, decreto     rou ERRADAS as duas seguintes afirma-
de interveno federal, indulto, medida provi-   es: "(1) no  ato poltico o do Tribunal que
                                                 seleciona, na lista sxtupla encaminhada
sria, veto a projeto de lei e indulto;          pelo rgo de representao de classe, os
     b) atos meramente materiais: consistem      integrantes da lista trplice para compor o
na prestao concreta de servios, faltando-     quinto constitucional; (2) no  ato poltico
                                                 o do Chefe do Executivo ao conceder indul-
-lhes o carter prescritivo prprio dos atos     to e, portanto, inclui -se na categoria dos
administrativos. Exemplos: poda de rvore,       atos administrativos insuscetveis de apre-
                                                 ciao judicial".
varrio de rua e cirurgia em hospital pblico;
                       IMPORTANTE: Por no envolverem a emisso de ordens, os pareceres so
                       considerados atos da Administrao, mas no atos administrativos.

     c) atos legislativos e jurisdicionais: so              A prova da OAB/MG considerou CORRETA a
praticados excepcionalmente pela Adminis-                    afirmao: "No constitui ato administrativo
trao Pblica no exerccio de funo atpica.               a medida provisria, editada pelo Presidente
                                                             da Repblica, fixando ndice de reajuste de
Exemplo: medida provisria;                                  benefcio de aposentaria e de penso".
     d) atos regidos pelo direito privado ou
atos de gesto: constituem casos raros em que                A prova de Tcnico Judicirio do TRT/PB
a Administrao Pblica ingressa em relao                  elaborada pela FCC considerou CORRETA
                                                             a afirmao: "Os atos administrativos de
jurdica submetida ao direito privado ocupan-                ges to so os que a Administrao Pblica
do posio de igualdade perante o particular,                pratica sem usar de sua supremacia sobre
isto , destitudo do poder de imprio. Exem-                os destinatrios".

plo: locao imobiliria e contrato de compra
                                                             A prova de Analista Administrativo do TRT/
e venda;                                                     MS elaborada pela FCC considerou INCOR-
     e) contratos administrativos: so vincu-                RETA a afirmao: "Ao praticar atos de
                                                             gesto, a Administrao utiliza sua supre-
laes jurdicas bilaterais, distinguindo-se dos             macia sobre os destinatrios".
atos administrativos que so normalmente
prescries unilaterais da Administrao.                    A prova de Delegado/SP/2008 considerou
Exemplos de contratos administrativos: con-                  CORRETA a afirmao: "As atividades de
cesso de servio pblico e parceria pblico-                cunho poltico que visam a acontecimento
                                                             fu tu ro e s atividades operacionais ou
-privada.                                                    executrias compreendem, respectiva-
                                                             mente, atos governamentais e atos de
                                                             administrao".
4.7 SILNCIO ADMINISTRATIVO
    A doutrina discute se o silncio da Ad-                  A prova de Cartrio/SE/2007 elaborada pelo
                                                             Cespe considerou CORRETA a afirmao: "O
ministrao Pblica pode desencadear algu-                   silncio administrativo no significa ocor-
ma consequncia jurdica. Em regra, a inrcia                rncia do ato administrativo ante a ausncia
                                                             da manifestao formal de vontade, quando
administrativa no tem importncia para o                    no h lei dispondo acerca das consequn-
Direito. Pode ocorrer, porm, de a lei atri-                 cias jurdicas da omisso da administrao".
 188                               Manual de Direito Administrativo


buir-lhe algum significado especfico, ligando efeitos jurdicos  omisso da
Administrao.
     Segundo Hely Lopes Meirelles, "a omisso da Administrao pode represen-
tar aprovao ou rejeio da pretenso do administrado, tudo dependendo do
que dispuser a norma competente".15
     H situaes em que a vontade da Administrao Pblica se expressa sem a
necessidade da emisso de ato administrativo.
     Se a lei estabelecer que o decurso de prazo sem manifestao da Administrao
implica aprovao da pretenso, o silncio administrativo adquire o significado de
aceitao tcita. Nessa hiptese,  desnecessria apresentao de motivao.
     Em outros casos, a legislao pode determinar que a falta de manifestao no
prazo estabelecido importa rejeio tcita do requerimento formulado. Nesse caso,
a Administrao pode ser instada, inclusive judicialmente, a apresentar os motivos
que conduziram  rejeio da pretenso do administrado. Assim:

         Silncio representando              Decurso do prazo         Aprovao
         aprovao                           sem manifestao         (no precisa motivar)


         Silncio representando              Decurso do prazo         Rejeio
         rejeio                            sem manifestao         (pode-se exigir motivao)



      certo que silncio no  ato administrativo por ausncia de exteriorizao
de comando prescritivo. Trata-se de simples fato administrativo porque o silncio
nada ordena.
     Diferente  a situao quando a lei no atribuir significado ao silncio admi-
nistrativo. O art. 48 da Lei n. 9.784/99 determina que a Administrao tem o
dever de explicitamente emitir deciso sobre solicitaes ou reclamaes, em
matria de sua competncia. Em princpio, deve-se considerar que, enquanto pen-
dente de deciso administrativa, a pretenso do particular permanece indeferida.
     Se a lei estabelecer prazo para resposta, o silncio administrativo, aps trans-
curso do lapso temporal, caracteriza abuso de poder, ensejando a impetrao de
mandado de segurana, habeas data, medida cautelar, mandado de injuno ou ao
ordinria, com fundamento na ilegalidade da omisso. Entretanto, no havendo
prazo legal para resposta, admite-se tambm o uso das referidas medidas judiciais
com base no dever de observncia de durao razovel do processo administra-
tivo (art. 5, LXXVIII, da CF). Para Celso Antnio Bandeira de Mello, na ausncia
de norma especfica, deve-se considerar que a Administrao tem o prazo de trin-
ta dias para decidir, prorrogveis motivadamente por igual perodo.16

15
     Direito administrativo brasileiro, p. 110.
16
     Curso de direito administrativo, p. 410.
                                      Atos administrativos                                 189

     Bastante controvertida  a questo da natureza da deciso judicial nas aes
propostas contra o silncio administrativo:
     a) concepo clssica mandamental: o juiz ordena ao administrador que
decida, sob pena de multa e outras consequncias penais resultantes da desobedin-
cia  ordem judicial. Cabe tambm a propositura de posterior ao indenizatria
para reparao de eventual dano decorrente da omisso administrativa ilegal.  a
posio sustentada por Jos dos Santos Carvalho Filho;
     b) concepo moderna constitutiva: no caso de o requerimento versar sobre a
prtica de ato vinculado, o juiz, se estiver convencido da procedncia da pretenso,
pode substituir a vontade da Administrao acatando o pedido do administrado (na-
tureza constitutiva ou condenatria para cumprimento de obrigao de fazer). Porm,
se a deciso administrativa faltante tiver carter discricionrio,  vedado ao juiz, sob
pena de invadir a independncia do Poder Executivo, ingressar na anlise do mrito
administrativo, cabendo-lhe somente ordenar que a Administrao decida (natureza
mandamental).  a posio defendida por Celso Antnio Bandeira de Mello.
     Nada impede que o particular, prejudicado pelo silncio, antes de recorrer ao
Poder Judicirio, exera seu direito de petio, reclamando administrativamente
a deciso ausente (art. 5, XXXIV, da CF).
     Por fim, se a omisso administrativa contrariar enunciado de smula vincu-
lante, admite-se a propositura de reclamao constitucional perante o Supremo
Tribunal Federal (art. 7 da Lei n. 11.417/2006).

4.8 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
     Os atos administrativos so revestidos de propriedades jurdicas especiais
decorrentes da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Nessas caracters-
ticas, reside o trao distintivo fundamental entre os atos administrativos e as demais
categorias de atos jurdicos, especialmente os
                                                     A prova de Analista Judicirio do TRT/
atos privados. A doutrina mais moderna faz           Campinas considerou CORRETA a afirma-
referncia a cinco atributos: a) presuno de        o: "A imperatividade  uma das caracte-
                                                     rsticas que distingue o ato administrativo
legitimidade; b) imperatividade; c) exigibili-       do ato de direito privado".
dade; d) autoexecutoriedade; e) tipicidade.

4.8.1   Presuno de legitimidade
     O atributo da presuno de legitimidade,
tambm conhecido como presuno de lega-          A prova de Analista Judicirio do TRT/
                                                  Gois considerou CORRETA a afirmao:
lidade ou presuno de veracidade, significa      "A presuno de legitimidade autoriza a
que o ato administrativo, at prova em contr-    imediata execuo do ato administrativo,
                                                  mesmo que eivado de vcios ou defeitos".
rio,  considerado vlido para o Direito.
     Trata-se de uma derivao da supremacia do interesse pblico, razo pela qual
sua existncia independe de previso legal especfica.
 190                               Manual de Direito Administrativo


       Conforme o magistrio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, h cinco funda-
mentos para justificar a presuno de legitimidade:17 a) o procedimento e as
formalidades que antecedem sua edio, constituindo garantia de observncia
da lei; b) o fato de expressar a soberania do poder estatal, de modo que a autori-
dade que expede o ato o faz com consentimento de todos; c) a necessidade de asse-
gurar celeridade no cumprimento das decises administrativas; d) os mecanis-
                                                mos de controle sobre a legalidade do ato; e)
  A prova de Tcnico Judicirio do TRT/SP       a sujeio da Administrao ao princpio da
  considerou INCORRETA a afirmao: "A
  pre suno de legitimidade depende de         legalidade, presumindo-se que seus atos fo-
  previso legal".                              ram praticados em conformidade com a lei.
  A prova de Analista Judicirio do TRT/Cam-         A presuno de legitimidade  um atri-
  pinas considerou CORRETA a afirmao: "A
  presuno de legitimidade  qualidade ine-    buto universal aplicvel a todos os atos ad-
  rente a todo o ato da Administrao Pblica". ministrativos e atos da Administrao.
  A prova de Tcnico Judicirio do TRT/MT
                                                     Importante destacar que se trata de uma
  elaborada pela FCC considerou CORRETA         presuno relativa (juris tantum), podendo
  a afirmao: "Presuno de legitimidade       ser afastada diante de prova inequvoca da
  e presuno de veracidade dos atos admi-
  nistrativos no possuem carter absoluto".    ilegalidade do ato. Por bvio, o nus de provar
  A prova de Tcnico Judicirio do TRT/SP       o eventual defeito incumbe a quem alega, isto
  considerou CORRETA a afirmao: "Pre-         , cabe ao particular provar a existncia do
  suno de legitimidade no impede o
  questionamento do ato administrativo          vcio que macula o ato administrativo. Da
  perante o Poder Judicirio".                  afirmar-se que a presuno de legitimidade
                                                inverte o nus da prova, no cabendo ao
  A prova de Contador/Recife elaborada pela
  Esaf considerou CORRETA a afirmao: "A       agente pblico demonstrar que o ato por ele
  inverso do nus da prova, caracterstica     praticado  vlido, e sim ao particular incum-
  do Direito Administrativo, relaciona-se ao
  atributo da presuno de legitimidade".       be a prova da ilegalidade.
                                                     H quem diferencie presuno de legiti-
 A prova da Magistratura/BA /2006 feita         midade (ou de legalidade) e presuno de
 pelo Cespe considerou CORRETA a afirma-
 o: "A rigor, os atributos da presuno de    veracidade. A presuno de legitimidade
 validade (ou legitimidade) e da presuno      diria respeito  validade do ato em si, enquan-
 de veracidade dos atos administrativos no
 significam exatamente a mesma coisa. A         to a presuno de veracidade consagraria a
 primeira indica a conformidade do ato com      verdade dos fatos motivadores do ato. To-
 o ordenamento jurdico, ao passo que a
 segunda representa a adequao do ato 
                                                mando como exemplo a multa de trnsito. A
 realidade dos fatos. A depender das cir-       validade jurdica da multa em si decorre da
 cunstncias, o segundo atributo pode
 subsistir, mas ser afastado o primeiro, por
                                                presuno de legitimidade. Entretanto, ao
 defeitos do ato administrativo".               expedir a multa, o agente competente declara
                                                ter constatado a ocorrncia de uma infrao
(fato) motivadora da prtica do ato. A verdade dessa constatao  reforada pela
presuno de veracidade.

17
     Direito administrativo, p. 198.
                                           Atos administrativos                                         191

     Como consequncia dessa diferenciao, a inverso do nus da prova somente
seria aplicvel  presuno de veracidade na medida em que no direito brasileiro s se
produz prova sobre fatos (art. 332 do CPC) e a presuno de legitimidade no diz
respeito aos fatos, mas  validade do prprio ato
administrativo. Nesse sentido, a presuno de      A prova de Analista Administrativo do TRT/
                                                   AM elaborada pela FCC considerou COR-
veracidade equivale  popular "f pblica" dos     RETA a afirmao: "A certido negativa de
atos e documentos da Administrao.                tributos imobilirios expedida pela Prefei-
                                                   tura Municipal de Manaus  portadora de
     Por fim, da presuno de veracidade           f pblica, em decorrncia do atributo da
decorrem dois efeitos principais: a) enquan-       presuno de legitimidade".
to no decretada a invalidade, o ato produzir
os mesmos efeitos decorrentes dos atos vlidos; b) o Judicirio no pode apreciar
de ofcio a nulidade do ato administrativo.18

4.8.1.1 Presunes de validade, legalidade, veracidade, legitimidade e licitude
     Embora a doutrina majoritria no aprofunde o tema alm dos aspectos abor-
dados no item anterior, Diogo de Figueiredo Moreira Neto diferencia cinco pre-
sunes existentes no contexto dos atos administrativos:19
     a) presuno de validade: considerada pelo autor um verdadeiro princpio do
Direito Administrativo, a presuno de validade apontaria para o pressuposto de
que, at prova em contrrio, todos os atos da Administrao so considerados
vlidos perante o direito;
     b) presuno de legalidade:  a presuno de conformidade do ato com a lei;
     c) presuno de veracidade ou de realidade:  a presuno de verdade dos
motivos apontados como fundamentos fticos para prtica do ato;
     d) presuno de legitimidade: diz respeito  conformidade do ato com a
vontade da sociedade ou com os consensos polticos inseridos na competncia
discricionria;
     e) presuno de licitude:  a presuno
de conformidade do ato com os valores mo-        Misturando coercibilidade com autoexe-
rais tutelados pela ordem jurdica.              cutoriedade, a prova de Analista Adminis-
                                                                  trativo do TRT/PR elaborada pelo Cespe
                                                                  considerou INCORRETA a afirmao: "Pelo
4.8.2 Imperatividade ou coercibilidade                            atributo da coercibilidade, o poder de po-
                                                                  lcia tem execuo imediata, sem depen-
    O atributo da imperatividade significa                        dncia de ordem judicial".
que o ato administrativo pode criar unilate-                      A prova de Analista Judicirio do TRT/
                                                                  Gois considerou CORRETA a afirmao:
ralmente obrigaes aos particulares, inde-                       "A presuno de legitimidade autoriza a
pendentemente da anuncia destes.  uma                           imediata execuo do ato administrativo,
                                                                  mesmo que eivado de vcios ou defeitos".
capacidade de vincular terceiros a deveres

18
     Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, p. 198 -199.
19
     Curso de direito administrativo, p. 97.
192                          Manual de Direito Administrativo


jurdicos derivada do chamado poder extroverso. Ao contrrio dos particulares,
                                           que s possuem poder de auto-obrigao (in-
 A prova de Tcnico Judicirio do TRT/SP
 considerou CORRETA a afirmao: "A impe-  troverso), a Administrao Pblica pode criar
 ratividade implica que a imposio do ato deveres para si e tambm para terceiros.
 independe da anuncia do administrado".
                                               Ao contrrio da presuno de legitimida-
de, a imperatividade  atributo da maioria dos atos administrativos, no estando
presente nos atos enunciativos, como certides e atestados, nem nos atos negociais,
como permisses e autorizaes.

4.8.3 Exigibilidade
     A exigibilidade, conhecida entre os franceses como privilge du pralable,
consiste no atributo que permite  Administrao aplicar punies aos particula-
res por violao da ordem jurdica, sem necessidade de ordem judicial. A exigi-
bilidade, portanto, resume-se ao poder de aplicar sanes administrativas, como
multas, advertncias e interdio de estabelecimentos comerciais.
     Assim como a imperatividade, a exigibilidade  atributo presente na maioria
dos atos administrativos, mas ausente nos atos enunciativos.

4.8.4   Autoexecutoriedade
      Denominada em alguns concursos equivocamente de executoriedade, a
                                             autoexecutoriedade permite que a Adminis-
 A prova de Analista Judicirio do TRT/AM
 elaborada pela FCC considerou CORRETA       trao Pblica realize a execuo material
 a afirmao: "A possibilidade que certos    dos atos administrativos ou de dispositivos
 atos administrativos ensejam de imediata
 e direta execuo pela prpria Administra-
                                             legais, usando a fora fsica se preciso for para
 o, independentemente de ordem judicial,   desconstituir situao violadora da ordem
 decorre do atributo da autoexecutoriedade". jurdica. No Direito Administrativo francs,
 A prova de Tcnico Judicirio do TRT/MT
                                              denominada privilge d'action d'office.
 elaborada pela FCC considerou INCORRETA          Trata-se de uma verdadeira "autoexecuto-
 a afirmao: "Devido ao atributo da auto-   riedade" porque  realizada dispensando
 executoriedade, a Administrao Pblica
 pode condicionar a prtica de algum ato     autorizao judicial.
 administrativo ao pagamento de multa".           So exemplos de autoexecutoriedade:
     a) guinchamento de carro parado em local proibido;
     b) fechamento de restaurante pela vigilncia sanitria;
 A prova de Analista Judicirio do TRT/PB
                                               c) apreenso de mercadorias contra-
 considerou CORRE TA a afirmao: "A       bandeadas;
 Administrao Pblica, usando meios de
 coao, apreende mercadorias irregulares
                                               d) disperso de passeata imoral;
 ou interdita uma indstria poluidora. Tal     e) demolio de construo irregular em
 situao refere-se  autoexecutoriedade".
                                           rea de manancial;
     f) requisio de escada particular para combater incndio;
     g) interdio de estabelecimento comercial irregular;
                                           Atos administrativos                                 193

    h) destruio de alimentos deteriorados expostos para venda;
    i) confisco de medicamentos necessrios para a populao, em situao de
calamidade pblica.
    A autoexecutoriedade difere da exigibilidade  medida que esta aplica uma
punio ao particular (exemplo: multa de trnsito), mas no desconstitui material-
mente a irregularidade (o carro continua parado no local proibido), representando
uma coero indireta. Enquanto a autoexecutoriedade, alm de punir, desfaz
concretamente a situao ilegal, constituindo mecanismo de coero direta.

                                                 Comparao


                          Exigibilidade                             Autoexecutoriedade


                      Privilge du pralable                      Privilge d'action d'office


                          Aplicao de                               Execuo material
                     sanes administrativas                        do ato administrativo


                    Exemplo: multa de trnsito                Exemplo: guinchamento do carro


                     Dispensa ordem judicial                      Dispensa ordem judicial


                        Coero indireta                               Coero direta


                      Pune, mas no desfaz                          Pune e desconstitui
                          a ilegalidade                               a situao ilegal


                        No permite uso                                 Permite uso
                         da fora fsica                               da fora fsica



     A autoexecutoriedade  atributo de somente alguns tipos de atos adminis-
trativos. Na verdade, apenas duas categorias
                                                   A prova da OAB/SP elaborada pelo Cespe
de atos administrativos so autoexecutveis:       considerou CORRETA a afirmao: "Sobre os
     a) aqueles com tal atributo conferido por     atos administrativos,  incorreto afirmar que
lei.  caso do fechamento de restaurante pela      sempre possuem, independentemente de
                                                   previso legal expressa, autoexecutoriedade".
vigilncia sanitria;
     b) os atos praticados em situaes emergenciais cuja execuo imediata 
indispensvel para a preservao do interesse pblico. Exemplo: disperso pela
polcia de manifestao que se converte em onda de vandalismo.
     A possibilidade de utilizao da fora fsica, inerente  autoexecutoriedade,
refora a necessidade de identificao de mecanismos de controle judicial a pos-
teriori sobre a execuo material de atos administrativos. Merecem destaque,
nesse sentido, os princpios da razoabilidade e proporcionalidade, que exigem
 194                               Manual de Direito Administrativo


bom senso e moderao na aplicao da autoexecutoriedade.  possvel tambm a
concesso de liminar em mandado de segurana para suspender as medidas con-
cretas tendentes  execuo material do ato administrativo, na hiptese de revelar-
-se ilegal ou abusiva a ao da Administrao Pblica.

4.8.5 Tipicidade
     Por fim, alguns autores acrescentam a tipicidade no rol dos atributos do ato
administrativo. A tipicidade diz respeito  necessidade de respeitar-se a finalida-
de especfica definida na lei para cada espcie de ato administrativo. Dependendo
da finalidade que a Administrao pretende alcanar, existe um ato definido
em lei.20
     Vlida para todos os atos administrativos unilaterais, a tipicidade probe,
por exemplo, que a regulamentao de dispositivo legal seja promovida utilizando-
-se uma portaria, j que tal tarefa cabe legalmente a outra categoria de ato adminis-
trativo, o decreto.
     Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, "esse atributo representa uma garan-
tia para o administrado, pois impede que a Administrao pratique atos dotados
de imperatividade e executoriedade, vinculando unilateralmente o particular, sem
que haja previso legal; tambm fica afastada a possibilidade de ser praticado ato
totalmente discricionrio, pois a lei, ao prever o ato, j define os limites em que a
discricionariedade poder ser exercida".21
     Trata-se, portanto, de uma derivao do princpio da legalidade, impedindo
a Administrao Pblica de praticar atos atpicos ou inominados.

                        Quadro comparativo dos atributos do ato administrativo
        Atributo                Sntese                 Abrangncia             Dica especial
     Presuno de     O ato  vlido at prova     Todos os atos          Presuno relativa que
     legitimidade     em contrrio                 administrativos + atos inverte o nus da prova
                                                   da Administrao
     Imperatividade O ato cria unilateralmente Maioria dos atos           Deriva do poder
                    obrigaes ao particular administrativos              extroverso
     Exigibilidade    Aplicao de sanes         Maioria dos atos       Pune, mas no desfaz a
                      administrativas              administrativos        ilegalidade
     Autoexecu-       Execuo material que      Alguns atos              S quando a lei prev ou
     toriedade        desconstitui a ilegalidade administrativos          em situaes emergenciais
     Tipicidade       Respeito s finalidades      Todos os atos          Probe atos atpicos ou
                      especficas                  administrativos        inominados



20
      Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, p. 201.
21
      Direito administrativo, p. 201-202.
                                            Atos administrativos                         195

4.8.6 Outros atributos
     Alm das cinco caractersticas anteriormente apresentadas, Diogo de Figuei-
redo Moreira Neto identifica outros cinco atributos do ato administrativo:22
     a) existncia: consiste no preenchimento de todos os elementos componentes
do ato administrativo, a saber: competncia, objeto, forma, motivo e finalidade;
     b) eficcia: segundo o autor,  o atributo segundo o qual o ato administrativo
vlido presume-se apto a produzir seus regulares efeitos;
     c) exequibilidade: distinta da eficcia, exequibilidade  a possibilidade de
execuo imediata do ato eficaz, sempre que sua aplicao prtica no estiver
subordinada a termo, condio ou algum outro requisito legalmente estabelecido;
     d) efetividade:  a confirmao social e metajurdica de que o ato alcanou os
resultados prticos pretendidos pelo seu autor;
     e) relatividade:  a referibilidade de todo ato administrativo  sucesso de
normas superiores que legitimaram a sua expedio.

4.9 EXISTNCIA, VALIDADE E EFICCIA
     Como todo ato jurdico, o ato administrativo est sujeito a trs planos lgicos
distintos: a) existncia; b) validade; c) eficcia.
     A aceitao da diviso ternria dos planos lgicos do ato jurdico foi difundida
no Brasil por Pontes de Miranda, razo pela qual tem sido denominada de teoria
tripartite ou pontesiana.
     O plano da existncia ou da perfeio          A prova da Procuradoria do Estado/PB
                                                    feita pela Esaf considerou CORRETA a
consiste no cumprimento do ciclo de forma-          afirmao: "Ato perfeito  aquele que teve
o do ato.                                         seu ciclo de formao encerrado, por ter
                                                    esgotado todas as fases necessrias  sua
     O plano da validade envolve a conformi-        produo".
dade com os requisitos estabelecidos pelo
ordenamento jurdico para a correta prtica do ato administrativo.
     O plano da eficcia est relacionado com a aptido do ato para produzir
efeitos jurdicos.
     A interao do ato administrativo com cada um dos trs planos lgicos no
repercute nos demais. Constituem searas sistmicas distintas e relativamente inde-
pendentes. A nica exceo a tal independncia reside na hiptese dos atos juridi-
camente inexistentes, caso em que no se cogita de sua validade ou eficcia. Ato
inexistente  necessariamente invlido e no produz qualquer efeito.



22
     Curso de direito administrativo, p. 158.
196                                Manual de Direito Administrativo




                                              Os trs planos lgicos
                                                                 5
                        Existncia                                     Validade
                                          4
                                                         2
                                                         1
                                                  3




                                                      Eficcia



 A prova da Magistratura/SE feita pelo
 Cespe considerou CORRETA a afirmao:                  Assim, o ato administrativo pode ser:
 "Caso o Presidente da Repblica nomeie                 1) existente, invlido e eficaz;
 ministro do STF sem a aprovao do Sena-
 do Federal, o ato administrativo pertinente            2) existente, invlido e ineficaz;
 ser considerado existente, mas invlido".             3) existente, vlido e eficaz;
 A prova de Auditor Fiscal da Receita Fede-
                                                        4) existente, vlido e ineficaz;
 ral feita pela Esaf considerou CORRETA a               ou
 afirmao: "Conforme a doutrina, o ato
 administrativo, quando concludo seu ciclo
                                                        5) inexistente.
 de formao e estando adequado aos re-
 quisitos de legitimidade, ainda no se en-           4.9.1 Existncia ou perfeio do ato
 contra disponvel para ecloso de seus
 efeitos tpicos, por depender de um termo            administrativo
 inicial ou de uma condio suspensiva, ou O primeiro plano lgico ao qual o ato
 autorizao, aprovao ou homologao,
                                     administrativo se submete  o da existncia
 a serem manifestados por uma autoridade
                                     ou perfeio. Nele, importa verificar se o ato
 controladora, classifica-se como perfeito,
 vlido e ineficaz".
                                     cumpriu integralmente o seu ciclo jurdico
                                     de formao, revestindo-se dos elementos e
pressupostos necessrios para que possa ser considerado um ato administrativo.
     Importante reforar que a existncia jurdica do ato  diferente da sua exis-
tncia ftica. Se um particular finge ser juiz de direito e, ludibriando a todos, pre-
side uma audincia, os atos realizados so juridicamente inexistentes devido 
usurpao de funo pblica, mas materialmente ocorreram (existiram).
     Outra considerao relevante  que a existncia jurdica deve ser investigada
 luz de um determinado ramo do Direito. Isso porque o ato pode ser inexistente
para certo ramo, mas preencher os elementos necessrios para a existncia como
ato de outra categoria, gerando reflexos em seara jurdica diversa. Exemplo: um
contrato assinado por servidor transferindo a terceiros a responsabilidade por ato
                                  Atos administrativos                          197

lesivo praticado no exerccio de suas funes no possui qualquer significado para
o Direito Administrativo, mas pode ter fora vinculante entre o servidor e o tercei-
ro.  juridicamente inexistente para o Direito Administrativo e existente para o
Direito Privado.
     Na esteira dos ensinamentos de Celso Antnio Bandeira de Mello, devemos
considerar que o ato administrativo tem dois elementos e dois pressupostos de exis-
tncia. Elementos so aspectos intrnsecos ao ato; pressupostos so os extrnsecos.
     Os elementos de existncia so contedo e forma. Os pressupostos so ob-
jeto e referibilidade  funo administrativa.
     O primeiro elemento de existncia do ato administrativo  o contedo, enten-
dido como a necessidade de constatao de conduta decorrente do ato.
     Exemplos: 1) folha no preenchida do talo de multas  ato inexistente por
falta de contedo; 2) "ordem" expedida por escrito pelo chefe da repartio proi-
bindo e ao mesmo tempo permitindo dado comportamento  inexistente por au-
sncia de contedo, j que proibido e permitido so comandos contraditrios que
se excluem mutuamente.
     Igualmente inexistentes so os atos que probem o inevitvel ou exigem o que
 impossvel. Exemplos: 1) decreto proibindo a morte; 2) clusula de edital de con-
curso pblico que exige dos candidatos domnio de um idioma extinto; 3) portaria
municipal proibindo a chuva de cair.
     O outro elemento referido por Celso Antnio Bandeira de Mello  a forma do
ato que preferimos denominar exteriorizao do contedo. No haver ato admi-
nistrativo se o contedo no for divulgado pelo agente competente. Exemplo:
texto de ato administrativo esquecido na gaveta.
     Objeto do ato administrativo  o bem ou a pessoa a que o ato faz referncia.
Desaparecendo ou inexistindo o objeto, o ato administrativo que a ele faz meno
 tido como juridicamente inexistente. Exemplos: 1) promoo de servidor falecido;
2) alvar autorizando a "reforma do prdio" em terreno baldio.
     E, por fim, para existir como ato administrativo,  necessrio que o ato tenha
sido praticado no exerccio da funo administrativa. Se praticado por particular
usurpador de funo pblica, no se considera existente o ato administrativo.
Exemplo: multa de trnsito lavrada por particular. Na mesma situao, est o ato
praticado por servidor pblico vinculado a outro poder estatal ou visivelmente in-
competente para a conduta. Exemplo: medida provisria assinada por varredor de
ruas. Nesses casos, o ato no  imputvel  Administrao Pblica.
      hiptese tambm de inexistncia a situao dos atos didticos e dos no srios
mesmo quando praticados pelo servidor competente. Exemplo: 1) auto de infrao
preenchido e assinado pelo agente em curso de formao para novos fiscais; 2)
"demisso" de subordinado anunciada pelo chefe da repartio, por pilhria, em
festa de confraternizao dos funcionrios.
 198                             Manual de Direito Administrativo


4.9.1.1    Teoria do ato administrativo inexistente
       Um dos temas mais complexos do moderno Direito Administrativo  a teoria
do ato administrativo inexistente. A falta de bibliografia e a crescente incidncia
nos concursos de perguntas sobre o assunto justificam um tratamento detalhado
capaz de oferecer informaes seguras, especialmente para candidatos em provas
discursivas e exames orais.
                                                  A utilidade prtica em diferenciar inexis-
  Porm, admitindo a j superada viso de
  Hely Lopes Meirelles, a prova de Advogado  tncia e nulidade reside no fato de haver regi-
  da Unio /2006 considerou CORRETA a        mes jurdicos diferentes para o ato adminis-
  afirmao: " de pouco interesse prtico a
  distino entre nulidade e inexistncia
                                             trativo inexistente e o ato administrativo
  dentro do Direito Administrativo, pois os  nulo. Essa diversidade de tratamentos norma-
  atos inexistentes conduzem ao mesmo re-    tivos  a premissa fundamental para compreen-
  sultado dos atos nulos: a invalidao".
                                             der a teoria do ato inexistente.
       As primeiras consideraes doutrinrias e jurisprudenciais sobre o fenmeno
da inexistncia dos atos jurdicos surgiram no Direito Privado.
       Em termos de sistematizao, foi Karl Salomo Zachariae o primeiro autor a
tratar dos atos inexistentes, em estudo publicado em 1827, na Alemanha. O autor
identificou clara distino entre questes de validade, questes de existncia e
questes de direito. Ou seja, j na primeira metade do sculo XIX, houve o primei-
ro esforo de diferenciao entre os planos lgicos da existncia e da validade.
       A identificao da existncia jurdica como algo distinto de validade irradiou-
-se na doutrina francesa por meio das obras de Aubry e Rau e Demolombe.
       No incio do sculo XX, a teoria da inexistncia estava plenamente difundida
entre os civilistas franceses.
       Sempre, porm, houve divergncia entre os autores, porm, quanto aos elementos
fundamentais de existncia do ato. Em parte, como noticia Jean Marie Auby, tal di-
vergncia se devia ao fato de os privatistas franceses do incio do sculo XX terem
buscado no Cdigo Civil francs as bases jurdicas para a caracterizao dos elementos
do ato. Quando, em verdade, o Cdigo no distinguia atos nulos de atos inexistentes.23
       No Direito Pblico, a primeira teorizao sobre o ato administrativo inexis-
tente foi realizada por Laferrire. Em sua obra Trait de la jurisdiction administra-
tive e des recours contentieux, publicada em 1888 na Frana, Laferrire lanou as
bases para a concepo moderna da teoria dos atos administrativos inexistentes.
       Para Laferrire, caracteriza-se como inexistente o ato administrativo praticado
com usurpao de poder por pessoa visivelmente incompetente, seja por no per-
tencer aos quadros da Administrao, seja em razo de exercer funes que no lhe
conferem qualquer direito de deciso diante daquele caso concreto.
       Segundo Michel Stassinopoulos, so inexistentes os atos administrativos: (a)
de usurpao; (b) praticados fora da rbita de competncia administrativa, como

23
     AUBY, Jean-Marie. La thorie de l'inexistence des actes administratifs. Paris: ditions A. Pedone,
     1951, p. 5.
                                             Atos administrativos                 199

aqueles em que um rgo administrativo pretende julgar um processo no lugar do
tribunal competente; (c) praticados no mbito da Administrao, mas fora da com-
petncia do agente, de sorte que o ato no possa ser visto como uma declarao
normal de vontade do Estado.
     Entre os autores brasileiros, sempre houve controvrsia sobre a utilidade pr-
tica da teoria da inexistncia. Discute-se at que ponto convm diferenciar o ato
nulo do inexistente.
     Contrrio  diferenciao, Caio Tcito afirma: "No transita, livremente, em
nosso Direito Administrativo, a noo de ato inexistente, familiar ao direito francs.
A doutrina, como as jurisprudncias nacionais, quando no ignoram essa categoria
de nulidade absoluta, acentuam a sua inocuidade".24
     Em sentido contrrio, manifestou-se Pontes de Miranda: "Revela pouco estu-
do de lgica e, mais ainda, da estrutura dos sistemas lgicos, pensar-se que, se h
conceito de inexistncia, esse h de estar no mundo jurdico: e seria cometer o erro
inverso  em vez de se forar a insero do nulo no inexistente, forar-se-ia a inser-
o do inexistente no nulo, trazendo-se aquele para o mundo jurdico".25
     Prova maior da diferena entre valer e existir  a admisso unnime da catego-
ria dos atos invlidos. Ora, se um ato pode ser invlido,  porque existe juridica-
mente para ser comparado s regras do sistema. Ningum sustentaria que na aferi-
o da validade o nada  avaliado perante as exigncias do ordenamento jurdico.
O prprio ato de analisar a validade pressupe, como inafastvel exigncia lgica,
o objeto analisado, que no caso no pode ser outra coisa seno um ato juridicamen-
te relevante, um ato existente.
     H, portanto, um abismo a separar a inexistncia da simples nulidade.
     O que faz do ato juridicamente inexistente algo de repercusso prtica  a cir-
cunstncia de existir fenomenicamente, ser perceptvel, estar presente na vida fsi-
ca, constituir um ente do mundo do ser, detectvel historicamente no tempo e no
espao, possuindo s vezes toda a roupagem de um ato legitimamente jurdico, em
que pese nunca ter sido outra coisa seno um mero fato material dissimulado.
     Em sntese, podemos afirmar que so trs as razes essenciais para se estudar
a inexistncia como um vcio autnomo: a) pela lgica, os planos da existncia e da
invalidade no se confundem, sendo, portanto, juridicamente diferentes as patolo-
gias que podem apanhar o ato em um ou outro patamar; b) pelo regime jurdico
diferenciado, pois a resposta dada pelo sistema aos atos inexistentes  distinta daque-
la dada aos atos invlidos; c) pela repercusso prtica, que nos atos inexistentes,
como decorrncia do tratamento jurdico diferenciado, opera-se de modo peculiar.
     Nesse passo, cumpre apontar as diferenas entre os conceitos de inexistncia
administrativa, inexistncia jurdica, inexistncia de fato, quase inexistncia, via de
fato e falta de aparncia de ato.

24
     Comentrio, RDA 48/351.
25
     Tratado de direito privado, t. IV, p. 19.
 200                            Manual de Direito Administrativo


      Inexistncia administrativa  a situao dos atos no imputveis a algum
que aja no exerccio da funo administrativa, ou sendo imputveis, nos quais se
observa a ausncia de um dos elementos ou pressupostos fixados pelo regime
jurdico-administrativo para a incidncia de seus princpios e normas.
      Note-se que o fenmeno da inexistncia administrativa reporta-se apenas  no
incidncia do regime jurdico-administrativo, no excluindo a possibilidade de esse
mesmo ato existir para outros ramos do Direito.
      Inexistncia jurdica  a condio dos atos meramente materiais que nunca
ingressaram no mundo do Direito, pertencendo ainda ao universo do juridicamen-
te irrelevante.
      J inexistncia de fato  o nada, aquilo que nunca ocorreu no mundo fenom-
nico e, por isso, no pode ser apreendido pela mente seno como categoria relacio-
nal oposta  dos atos acontecidos. A relevncia dessa classe reside em delimitar
negativamente o conjunto de eventos existentes. Tudo isso para dizer que, se exis-
tncia ftica e existncia jurdica no se confundem, seus opostos, inexistncia f-
tica e inexistncia jurdica, tambm so conceitos inconfundveis.
      Existir para o Direito independe de existir materialmente; assim como inexis-
tir juridicamente independe de inexistir faticamente. O Direito cria suas prprias
realidades e por isso pode reputar como juridicamente existente algo que fenome-
nicamente nunca ocorreu.
      Esse fato alerta para uma importante constatao j mencionada: o ato admi-
nistrativamente inexistente pode existir como ato no mundo fsico. Portanto, est
longe de ser o nada.
      Para alguns autores, o ato administrativo inexistente difere do quase inexis-
tente. Ato administrativo quase inexistente  aquele praticado com irregularida-
de grosseira ou declarado pelo legislador como nulo e sem nenhum efeito. Confor-
me esclarece Diez, 26 tal distino s ganha relevo na Frana, onde os atos
inexistentes no so suscetveis de recurso por excesso de poder, ao contrrio dos atos
quase inexistentes, que podem ser impugnados por tal via.
      Outro conceito que a doutrina tem comparado com a inexistncia  o de via de
fato. Segundo Marienhoff, via de fato administrativa  a "flagrante, manifesta,
grosseira e grave violao da legalidade".27
      Cumpre mencionar tambm a diferena entre inexistncia administrativa e
falta de aparncia. Isso porque h quem reduza a inexistncia administrativa 
mera falta de aparncia de ato.
      O que faz do ato administrativo inexistente algo com repercusso prtica  o
fato de no ser o nada. O ato inexiste para o Direito, mas no mundo fenomnico 
um evento histrico perceptvel, localizado no tempo e no espao, que confunde o

26
     Manuel Mara Diez, Derecho administrativo, p. 373.
27
     Tratado de derecho administrativo, t. II, p. 493.
                                           Atos administrativos                          201

administrado e parece ser jurdico. Alguns desses atos aparentam legalidade para
certa pessoa mais desatenta, e para outras, no passam de mera dissimulao. Em
outros casos, ningum notaria a inexistncia jurdica, pois o ato se reveste externa-
mente de toda roupagem caracterstica de um ato administrativo regular, apesar de
no ter sido imputado  Administrao Pblica.
     Em sntese, a mera aparncia no fornece
                                                    Negando que o ato inexistente tenha apa-
elementos suficientes para induzir  inexistn-     rncia de ato administrativo, a prova da
cia jurdica. A falta de aparncia de ato  ind-   Procuradoria do Estado/PB feita pela Esaf
                                                    considerou INCORRETA a afirmao: "Ato
cio de inexistncia, mas que por si s no          imperfeito  o que apresenta aparncia de
constitui critrio juridicamente decisivo para      manifestao de vontade da Administrao
o diagnstico do referido defeito.                  Pblica, mas que no chegou a aperfeioar-
                                                    -se como ato administrativo".
     Como se pode depreender de tudo o que
foi dito, h uma autonomia do vcio de inexistncia perante os demais tipos de
defeitos do ato administrativo como consequncia de um peculiar regime jurdi-
co atribudo a tal categoria.
     Convm destacar algumas caractersticas do regime jurdico dos atos admi-
nistrativos inexistentes que os diferenciam dos atos administrativos nulos ou
invlidos:
     1) para o Direito, no h nenhuma possibilidade de os atos administrativos
inexistentes produzirem efeitos jurdicos na esfera de interesses do administrado.
O ato inexistente  juridicamente ineficaz porque a existncia  condio neces-
sria para produzir efeitos;28
     2) constituindo um nada jurdico, o ato administrativo inexistente no gera
obrigatoriedade, podendo ser ignorado livremente sem qualquer consequncia;
     3) particulares e agentes pblicos podem opor-se contra a tentativa de execuo
dos atos administrativos inexistentes usando a fora fsica.  a chamada reao
manu militari;
     4) devido  sua extrema gravidade, o vcio de inexistncia no admite conva-
lidao ou converso em atos regulares;
     5) ato inexistente no possui presuno de legitimidade;
     6) o defeito de inexistncia  imprescritvel e incaducvel, podendo ser sus-
citado a qualquer tempo perante a Administrao e o Judicirio.
     Por fim, convm listar todos os exemplos de atos administrativos inexisten-
tes j citados e as correspondentes justificativas para caracterizao do defeito:
     a) folha do talo de multas no preenchida (ausncia de contedo);
     b) ato administrativo proibindo e ao mesmo tempo permitindo determinado
comportamento (ausncia de contedo);
     c) decreto proibindo a morte (contedo materialmente impossvel);

28
     F. C. Pontes de Miranda, Tratado de direito privado, t. IV, passim.
202                          Manual de Direito Administrativo


                                                   d) edital de concurso exigindo domnio
  Adotando a viso de Celso Antnio Bandei-    de idioma extinto (contedo materialmente
  ra de Mello, a prova de Auditor Fiscal da    impossvel);
  Receita Federal feita pela Esaf considerou
  CORRETA a afirmao: "Pode ser conside-          e) portaria municipal proibindo a chuva
  rado como imperfeito (inexistente) o ato de  (contedo materialmente impossvel);
  nomeao de Secretrio de Estado ainda
  no publicado no respectivo Dirio Oficial".     f) texto de ato administrativo esquecido
                                               na gaveta (ausncia de forma);
  A prova de Defensor Pblico/SP considerou
                                                   g) promoo de servidor falecido (au-
  CORRETA a afirmao: "Deve ser conside-      sncia de objeto);
  rado ato administrativo inexistente o de-
  creto que exonera servidor j falecido".
                                                   h) alvar autorizando a reforma de prdio
                                               em terreno baldio (ausncia de objeto);
      i) ato praticado em usurpao de funo pblica (ato no imputvel  Admi-
nistrao Pblica);
      j) medida provisria assinada por varredor de ruas (ato no imputvel  Admi-
nistrao Pblica);
      k) auto de infrao lavrado pelo agente em curso de formao para novos fiscais
(ato no imputvel  Administrao Pblica);
      l) "demisso" de subordinado anunciada pelo chefe da repartio, por pilhria, em
festa de confraternizao dos funcionrios (ato no imputvel  Administrao Pblica);
      m) ordem administrativa cujo cumprimento implica a prtica de crime (conte-
do juridicamente impossvel).

4.9.2   Validade do ato administrativo
      No plano da validade, investiga-se a conformidade do ato administrativo
com os requisitos fixados no ordenamento para sua correta produo. O juzo de
validade pressupe a existncia do ato, razo pela qual s se pode falar em ato
vlido ou invlido aps o integral cumprimento do seu ciclo de formao.
      A doutrina fala em requisitos, pressupostos ou elementos para se referir s
condies de validade do ato administrativo. Os autores divergem quanto  deno-
minao e  quantidade dos requisitos, havendo basicamente dois posicionamentos
mais relevantes:
 A prova de Auditor Fiscal da Receita Fede-       a) viso tradicional: sustentada por Hely
 ral elaborada pela Esaf considerou CORRE-   Lopes Meirelles e fundamentada no art. 2 da
 TA a afirmao: "Os vcios do ato adminis-
 trativo esto previstos na lei que regula a
                                             Lei n. 4.717/65, a Lei da Ao Popular divide
 ao popular".                              o ato administrativo em cinco requisitos:
                                             competncia, objeto, forma, motivo e finali-
 A prova de Fiscal do INSS feita pela Esaf   dade.  a viso majoritria nos concursos
 considerou CORRETA a afirmao: "Segun-
 do a lei e a doutrina majoritria, motivo,  pblicos;
 forma, finalidade, competncia e objeto          b) viso moderna: foi desenvolvida por
 integram o ato administrativo".
                                             Celso Antnio Bandeira de Mello, que identi-
                                      Atos administrativos                                        203

fica seis pressupostos de validade do ato ad-
                                                             A prova de Oficial de Justia do TRT/AM
ministrativo: sujeito, motivo, requisitos pro-               elaborada pela FCC considerou CORRETA a
cedimentais, finalidade, causa e formalizao.               afirmao: "Alm de outros, constituem re-
     A anlise detalhada dos requisitos de va-               quisitos dos atos administrativos a compe-
                                                             tncia, a forma e o motivo".
lidade ser abordada nos tpicos seguintes
deste captulo.

4.9.3   Eficcia do ato administrativo
      O plano da eficcia analisa a aptido do ato para produzir efeitos jurdicos.
O destino natural do ato administrativo  ser praticado com a finalidade de criar,
declarar, modificar, preservar e extinguir direitos e obrigaes.
      Algumas circunstncias podem interferir na irradiao de efeitos do ato admi-
nistrativo:
      a) existncia de vcio: alguns defeitos especficos no ato bloqueiam a produo
de seus efeitos regulares.  o caso da inexistncia jurdica, vcio que impede a efi-
ccia do ato administrativo;
      b) condio suspensiva: suspende a produo de efeitos at a implementao
de evento futuro e incerto. Exemplo: alvar concedido a taxista com a condio de
que apresente o veculo para regularizao dentro de quinze dias;
      c) condio resolutiva: acontecimento futuro e incerto cuja ocorrncia interrompe
a produo de efeitos do ato administrativo. Exemplo: permisso para instalao de banca
de jornal em parque pblico outorgada at que seja construda loja de revistas no local;
      d) termo inicial: sujeita o incio da irradiao de efeitos do ato a evento futu-
ro e certo. Exemplo: licena autorizando construo de prdio residencial s a
partir de trinta dias de sua outorga;
      e) termo final: autoriza a produo de efeitos do ato por determinado perodo de
tempo. Exemplo: habilitao para conduzir veculo concedida pelo prazo de cinco anos.
      A doutrina divide os efeitos do ato administrativo em trs categorias:
      a) efeitos tpicos: so aqueles prprios do ato. Exemplo: a homologao da
autoridade superior tem o efeito tpico de aprovar o ato administrativo desencadean-
do sua exequibilidade;
      b) efeitos atpicos prodrmicos: so efeitos preliminares ou iniciais distin-
tos da eficcia principal do ato. Exemplos: a expedio do decreto expropriatrio
autoriza o Poder Pblico a ingressar no bem para fazer medies; dever da autori-
dade competente expedir ato de controle.
      No mbito do processo penal, tem-se
utilizado a expresso "efeito prodrmico" para        A prova da Magistratura de So Paulo 2011
fazer referncia a um dos efeitos da sentena         considerou CORRETA a afirmao: "Na
                                                      improbidade administrativa, o julgador
penal, qual seja, a vedao da reformatio in          poder reconhecer o efeito prodrmico da
pejus direta ou indireta na hiptese de somen-        prestao jurisdicional monocrtica quan-
                                                      do s o ru recorre, transitando em julgado
te o ru apelar. O mesmo raciocnio estende-se        a sentena para o autor da ao".
 ao de improbidade administrativa;
 204                               Manual de Direito Administrativo


     c) efeitos atpicos reflexos: so aqueles que atingem terceiros estranhos 
relao jurdica principal. Exemplo: com a desapropriao do imvel, extingue-se
a hipoteca que garantia crdito de instituio financeira.

4.10     MRITO DO ATO ADMINISTRATIVO
      Mrito ou merecimento  a margem de liberdade que os atos discricionrios
recebem da lei para permitir aos agentes pblicos escolher, diante da situao con-
 A prova da Magistratura Federal /2002
                                              creta, qual a melhor maneira de atender ao
 elaborada pela Esaf considerou CORRETA       interesse pblico. Trata-se de um juzo de
 a afirmao: "O mrito  aspecto do ato      convenincia e oportunidade que constitui
 administrativo que, particularmente, diz
 respeito  convenincia de sua prtica".     o ncleo da funo tpica do Poder Executi-
                                              vo, razo pela qual  vedado ao Poder Judici-
 A prova de Analista Judicirio do TRT/SP     rio controlar o mrito do ato administrativo.
 elaborada pelo Cespe considerou CORRETA
 a afirmao: "O juzo de convenincia e
                                                   Segundo Hely Lopes Meirelles, essa mar-
 opor tunidade, presente no ato discricion-  gem de liberdade pode residir no motivo ou
 rio, compreende o mrito administrativo,     no objeto do ato discricionrio.
 mas no afasta a necessidade de submisso
 do agente pblico ao princpio da legalidade      Pode ser adotada a seguinte regra mne-
 e ao atendimento do interesse pblico".      mnica para fixao do assunto:



                                                M     otivo
                                                
                                                r
                                                i
                                                t
                                                O    bjeto

4.10.1 Grave inoportunidade e grave inconvenincia
     Em brilhante aprofundamento no tema da discricionariedade, o professor
Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma que os juzos de convenincia e oportu-
nidade tm contedos especficos bastante distintos.29
     Segundo o autor, o juzo de oportunidade diz respeito ao momento e ao mo-
tivo ensejadores da prtica do ato. Nesse sentido, a grave inoportunidade, quando
da expedio de ato administrativo discricionrio sem observncia do momento e
do motivo apropriados, violaria o princpio da razoabilidade.

29
     Curso de direito administrativo, p. 110 -111.
                                       Atos administrativos                                         205

     Quanto ao juzo de convenincia, relaciona-se diretamente com a escolha do
contedo e a intensidade dos efeitos do ato jurdico praticado pela Administrao.
Assim, a desateno a esses dois aspectos do ato acarretaria grave inconvenincia,
ferindo o princpio da proporcionalidade.

                                              Mrito
                                   (s atos discricionrios tm)


            Oportunidade                                                 Convenincia
     (juzo sobre o momento e                                  (juzo na escolha do contedo e
    o motivo da prtica do ato)                               da intensidade de eficcia jurdica)

    A grave inoportunidade fere                                    A grave inconvenincia fere o
    o princpio da razoabilidade                                   princpio da proporcionalidade



4.11 REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO
     A doutrina diverge quanto  quantidade de requisitos de validade do ato admi-
nistrativo. Como o tema no foi objeto de tratamento legislativo direto, cada autor
tem liberdade para apontar a diviso que entender mais conveniente.
     O importante  enfatizar que a diviso didtica do ato administrativo em requisitos
serve para facilitar o controle de legalidade sobre eventuais defeitos nele existentes.
     Conforme mencionado nos itens anteriores, existem basicamente duas classi-
ficaes mais relevantes dos requisitos do ato administrativo: a corrente clssica e
a corrente mais moderna.

4.11.1 Corrente clssica (Hely Lopes Meirelles)
     A corrente clssica defendida por Hely Lopes Meirelles e majoritria para
concursos pblicos est baseada no art. 2 da Lei n. 4.717/65, segundo o qual "so
nulos os atos lesivos ao patrimnio das entida-   A prova de Analista Judicirio feita pela
des mencionadas no artigo anterior, nos casos     FCC considerou CORRETA a afirmao: "O
de: a) incompetncia; b) vcio de forma; c)       motivo, um dos requisitos do ato adminis-
                                                  trativo, pode ser conceituado como o
ilegalidade do objeto; d) inexistncia dos mo-    pressuposto de fato e de direito em virtude
tivos; e) desvio de finalidade".                  do qual a Administrao age".

     De acordo com essa viso, os requisitos do   Embora confundindo "requisitos de forma-
ato administrativo so: a) competncia; b) ob-    o" com "requisitos de validade", a prova
jeto; c) forma; d) motivo; e) finalidade. Motivo  de Procurador Federal feita pelo Cespe con-
                                                  siderou CORRETA a afirmao: "O exame do
e objeto so discricionrios requisitos porque    ato administrativo revela a existncia de
podem comportar margem de liberdade. Com-         requisitos necessrios  sua formao, que
                                                  podem ser assim discriminados: com-
petncia, forma e finalidade so requisitos       petncia, finalidade, forma, motivo e objeto".
vinculados.
 206                               Manual de Direito Administrativo


                                             Corrente clssica
                                                5 requisitos
     Competncia ou sujeito                             Vinculado
     Objeto                                             Discricionrio
     Forma                                              Vinculado
     Motivo                                             Discricionrio
     Finalidade                                         Vinculado


      1) Competncia ou sujeito: o primeiro requisito de validade do ato adminis-
trativo  denominado competncia ou sujeito. A competncia  requisito vincula-
do. Para que o ato seja vlido, inicialmente  preciso verificar se foi praticado pelo
agente competente segundo a legislao para a prtica da conduta. No Direito Ad-
ministrativo,  sempre a lei que define as competncias conferidas a cada agente,
                                             limitando sua atuao quela seara especfica
  A prova de Analista de Contas do TCU fei-
  ta pelo Cespe considerou CORRE TA a
                                             de atribuies. Assim, competncia adminis-
  afirmao: "O ato administrativo no surge trativa  o poder atribudo ao agente da
  espon taneamente e por conta prpria. Ele  Administrao para o desempenho de suas
  precisa de um executor, o agente pblico
  compe tente, que recebe da lei o devido    funes. 30
  dever-poder para o desempenho de suas           A competncia administrativa possui as
  funes".
                                             seguintes caractersticas:
      a) natureza de ordem pblica: pois sua definio  estabelecida pela lei, es-
tando sua alterao fora do alcance das partes;
      b) no se presume: porque o agente somente ter as competncias expressa-
mente outorgadas pela legislao;
      c) improrrogabilidade: diante da falta de uso, a competncia no se transfere
a outro agente;
                                                  d) inderrogabilidade ou irrenunciabi-
 A prova de Analista Judicirio do TRT/SP
 considerou CORRETA a afirmao: "Sendo      lidade: a Administrao no pode abrir mo
 um dos requisitos do ato administrativo, a  de suas competncias porque so conferidas
 competncia  irrenuncivel".
                                             em benefcio do interesse pblico;
      e) obrigatoriedade: o exerccio da competncia administrativa  um dever
para o agente pblico;
      f) incaducabilidade ou imprescritibilidade: a competncia administrativa
no se extingue, exceto por vontade legal;
      g) delegabilidade: em regra, a competncia administrativa pode ser transfe-
rida temporariamente mediante delegao ou avocao. Porm, so indelegveis:
competncias exclusivas, a edio de atos normativos e a deciso de recursos
(art. 13 da Lei n. 9.784/99).

30
      Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 147.
                                           Atos administrativos                         207

     2) Objeto:  o contedo do ato, a ordem por ele determinada, ou o resultado
prtico pretendido ao se expedi-lo. Todo ato
                                                 A prova de Tcnico Judicirio do TRT/GO
administrativo tem por objeto a criao, mo-     considerou CORRETA a afirmao: "Sendo
dificao ou comprovao de situaes ju-        um dos requisitos do ato administrativo, o
                                                 objeto consiste na criao, modificao ou
rdicas concernentes a pessoas, coisas ou ati-   comprovao de situaes jurdicas con-
vidades sujeitas  ao da Administrao         cernentes a pessoas, coisas e atividades
Pblica. O objeto  requisito discricionrio.
          31                                     sujeitas  ao do Poder Pblico".

     3) Forma:  requisito vinculado, envol-     Tratando do procedimento que pode ante-
vendo o modo de exteriorizao e os proce-       ceder a prtica do ato administrativo, a
dimentos prvios exigidos na expedio do        prova da AGU/2007 feita pelo Cespe consi-
                                                 derou CORRETA a afirmao: "Procedimen-
ato administrativo. Diante da necessidade de     to administrativo consiste no iter legal a
controle de legalidade, o cumprimento da         ser percorrido pelos agentes pblicos para
                                                 a obteno dos efeitos regulares de um ato
forma legal  sempre substancial para a va-      administrativo principal".
lidade da conduta. Em regra, os atos adminis-
trativos devero observar a forma escrita,       A prova da OAB/MT considerou CORRETA
admitindo-se excepcionalmente atos gestuais,     a afirmao: "A forma  o revestimento
                                                 subs tancial do ato administrativo, que pre-
verbais ou expedidos visualmente por mqui-      dominantemente se revela por escrito".
nas, como  o caso dos semforos, especial-
mente em casos de urgncia e transitoriedade     A prova de Tcnico Judicirio do TRT/PB
da manifestao.                                 elaborada pela FCC considerou CORRETA
                                                 a afirmao: "Alegando falta de verbas
     4) Motivo:  a situao de fato e o fun-    pblicas, o Prefeito de uma cidade litornea
damento jurdico que autorizam a prtica do      exonerou, ad nutum, determinado servidor.
                                                 No dia seguinte, sem qualquer modificao
ato. Constitui requisito discricionrio porque   na situao financeira do Municpio, no-
pode abrigar margem de liberdade outorgada       meou outro funcionrio para a mesma vaga.
                                                 Em virtude desse fato, o ato de exonerao
por lei ao agente pblico. Exemplo: a ocorrn-   ser nulo por causa da inobservncia do
cia da infrao  o motivo da multa de trnsito. requisito do ato administrativo denomina-
No se confunde com motivao, que  a           do motivo".

explicao por escrito das razes que levaram
                                                 Admitindo o carter VINCULADO DA FINA-
 prtica do ato.                                LIDADE, a prova de Analista Judicirio do
     5) Finalidade: requisito vinculado, a       TRT/SP elaborada pelo Cespe considerou
                                                 INCORRETA a afirmao: "O juzo de conve-
fi nalidade  o objetivo de interesse pblico    nincia e oportunidade, presente no ato
pretendido com a prtica do ato. Sempre que o    discricionrio, compreende o mrito adminis-
ato for praticado visando a defesa de interesse  trativo, ficando ao talante do agente pblico
                                                 a conduta quanto  finalidade da norma".
alheio ao interesse pblico, ser nulo por des-
vio de finalidade ou dtournement du pouvoir.

4.11.2     Corrente moderna (Celso Antnio Bandeira de Mello)
    A concepo mais moderna a respeito dos requisitos do ato administrativo 
a de Celso Antnio Bandeira de Mello, ainda pouco adotada em concursos

31
     Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 150.
 208                                    Manual de Direito Administrativo


     A prova de Procurador do TCE/PI feita pela
                                                       pblicos. O autor defende a existncia de seis
     FCC considerou CORRETA a afirmao:               pressupostos de validade: a) sujeito; b) mo-
     "Alegando a ocorrncia de determinado             tivo; c) requisitos procedimentais; d) finali-
     fato, o agente pblico competente praticou
     ato administrativo. Entretanto, o agente foi      dade; e) causa; f) formalizao. Sujeito, requi-
     induzido a erro e o fato alegado, na verda-       sitos procedimentais e causa so requisitos
     de, no ocorreu. Na ausncia desse fato,
     a lei no autorizaria a prtica do ato. Esse
                                                       vinculados. Motivo, finalidade e formalizao
     ato  nulo por inexistncia de motivos".          constituem requisitos discricionrios.

                                                    Corrente moderna
                                                      6 requisitos
     Sujeito                                                Vinculado
     Motivo                                                 Discricionrio
     Requisitos procedimentais                              Vinculado
     Finalidade                                             Discricionrio
     Causa                                                  Vinculado
     Formalizao                                           Discricionrio


     1) Sujeito:  o pressuposto subjetivo centrado na anlise sobre quem praticou
o ato. Para Celso Antnio Bandeira de Mello, no tema referente ao sujeito deve ser
estudada a capacidade do agente, a quantidade de atribuies do rgo que o
produziu, a competncia do agente emanador e a existncia de bices  atuao
no caso concreto. Trata-se de requisito vinculado. 32
     2) Motivo: constitui pressuposto objetivo atinente  situao ftica que au-
toriza a prtica do ato.  requisito discricionrio.
     3) Requisitos procedimentais: so atos jurdicos prvios e indispensveis para
a prtica do ato administrativo, caracterizando-se como pressuposto objetivo e
vinculado. Exemplo: a homologao da licitao, na modalidade concorrncia
pblica, pressupe os atos de habilitao e classificao (requisitos procedimentais).
     4) Finalidade:  o pressuposto teleolgico do ato administrativo. Trata-se
do bem jurdico pertinente ao interesse pblico pretendido com a prtica do ato.
Contrariando a maioria da doutrina, Celso Antnio Bandeira de Mello admite
                                           margem de liberdade na finalidade legal do
 Rejeitando a viso de Celso Antnio Ban-
 deira de Mello sobre a possibilidade de
                                           ato. Assim, a finalidade adquire a condio de
 discricionariedade na finalidade, a prova requisito discricionrio para o referido autor.
 da OAB/MG considerou CORRETA a afir-
 mao: "A finalidade  elemento sempre
                                                5) Causa:  o pressuposto lgico consis-
 vinculado do ato administrativo".         tente no nexo de adequao entre o motivo
                                           e o contedo do ato administrativo. Se o

32
       Curso de direito administrativo, p. 391.
                                             Atos administrativos                       209

agente pratica um ato incoerente ou despro-      Explorando implicitamente o conceito de
porcional com a situao concreta que ensejou    CAUSA, a prova da Magistratura Federal
sua expedio, h um problema na causa do        da 3 Regio 2008 considerou CORRETA a
                                                                    a

                                                 afirmao: "A discricionariedade, autoriza-
ato tornando-o nulo. Exemplo: ordem de de-       da em lei quanto aos motivos, somente
molio de casa por conta de pintura descas-     conduz a uma deciso vlida se o juzo de
                                                 con formao do abstrato ao concreto ob-
cada. A causa constitui requisito vinculado.     servar a necessria vinculao do proces-
     6) Formalizao:  o pressuposto for-       so decisrio com a finalidade de interesse
                                                 pblico, demonstrada tal conexo pelo
mal relacionado com o modo como o ato deve       prprio contedo do ato administrativo".
ser praticado. Coincide com a noo de forma
adotada pela corrente tradicional. Admite-se margem de liberdade quanto  forma
do ato, constituindo requisito discricionrio.

4.11.3 Diferentes teorias sobre a nulidade do ato
     A diviso do ato administrativo em requisitos serve para facilitar a identificao
de defeitos. Um defeito surge sempre que o ato administrativo for praticado em
desconformidade com as exigncias legais. Porm, h diversos nveis de descum-
primento da lei e consequentemente vrios graus de nulidade.
     Poucos temas despertam tanta controvrsia doutrinria e jurisprudencial
quanto o atinente aos tipos de nulidade do ato administrativo. O certo  que as
caractersticas peculiares do ato administrativo afastam a aplicao da teoria civilis-
ta que divide os atos ilegais simplesmente em nulos e anulveis (CC, arts. 166 e 171).
     Podem ser identificadas basicamente quatro teorias sobre os tipos de nulidade:
     a) teoria unitria: defendida por Hely Lopes Meirelles, essa teoria sustenta
que qualquer ilegalidade no ato administra-
                                                    A prova da Procuradoria do Distrito Fede-
tivo  causa de nulidade. Ou a lei  cumprida       ral/2007 considerou ERRADA a afirmao:
ou no . Inexistiriam graus de violao da         "Prevalece no Direito Administrativo bra-
                                                    sileiro a teoria unitria quanto aos graus
norma legal. Todo ato viciado  nulo. Hely          de invalidade do ato administrativo".
Lopes rejeitava inclusive a possibilidade de
convalidao de defeitos leves do ato administrativo, considerando que o interesse
privado no poderia preponderar sobre atos ilegais. "Da a impossibilidade jurdica
de convalidar-se o ato considerado anulvel, que no passa de um ato originaria-
mente nulo". 33 Entretanto, negar a possibilidade de convalidao de um ato eivado
por vcio que pode ser reparado  hoje impossvel diante da expressa previso do
instituto no art. 55 da Lei n. 9.784/99: "Em deciso na qual se evidencie no acar-
retarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem
defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao". A refern-
cia legal  categoria dos defeitos sanveis impe a aceitao da distino entre atos
nulos e anulveis. Com isso, tornou-se insustentvel a teoria unitria;

33
     Direito administrativo brasileiro, p. 169.
 210                               Manual de Direito Administrativo


      b) teoria binria: amplamente baseada nas concepes civilistas sobre nuli-
dade do ato jurdico, a teoria binria divide os atos administrativos ilegais em nulos
e anulveis. Ilustre adepto dessa viso, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello
sempre defendeu que o ato ser nulo se praticado por pessoa jurdica sem atribui-
o legal, por rgo incompetente, por usurpador de funo pblica, com objeto
ilcito ou impossvel por ofensa frontal  lei ou se descumprir formalidade essencial.
Ao contrrio, ser anulvel o ato praticado por servidor pblico incompetente ou
nos casos de erro, dolo, coao moral ou simulao. 34 O excessivo apego s concep-
es privadas desenvolvidas para compreenso dos vcios do negcio jurdico civil
reduz a aplicabilidade da teoria binria nos concursos pblicos;
      c) teoria ternria: segundo essa outra viso, defendida por Miguel Seabra
Fagundes, ao lado dos atos nulos e dos atos anulveis haveria tambm os atos
irregulares, que seriam portadores de defeitos superficiais e irrelevantes, incapazes
de causar a extino do ato administrativo. Seria o caso, por exemplo, de um erro
na nomenclatura do ato denominado "portaria" quando a lei exige "licena" para
aquela situao. A aceitao da categoria dos atos irregulares foi um grande avano
na compreenso do tema, mas a teoria ternria ainda utiliza demasiadamente as
concepes do Direito Civil, enfraquecendo a utilidade prtica da classificao
proposta;
      d) teoria quaternria: sustentada por Celso Antnio Bandeira de Mello e
adotada na maioria dos concursos, a teoria quaternria reconhece quatro tipos de
atos ilegais:
      1) atos inexistentes: quando faltar algum elemento ou pressuposto indispen-
svel para o cumprimento do ciclo de formao do ato;
      2) atos nulos: assim considerados os portadores de defeitos graves insuscet-
veis de convalidao, tornando obrigatria a anulao;
      3) atos anulveis: aqueles possuidores de defeitos leves passveis de convali-
dao;
      4) atos irregulares: detentores de defeitos levssimos e irrelevantes normal-
mente quanto  forma, no prejudicando a validade do ato administrativo.
      Mais moderna e atenta s peculiaridades do ato administrativo, a teoria qua-
ternria  a que melhor responde s indagaes presentes em provas e concursos
pblicos recentes.

4.12 VCIOS EM ESPCIE
    Com base na identificao dos requisitos do ato administrativo,  possvel
precisar quais as patologias mais frequentes envolvendo a sua prtica e indicar as
consequncias normativas delas decorrentes.

34
     Princpios gerais de direito administrativo, p. 655.
                                            Atos administrativos                                         211

    1) Quanto ao sujeito: podem ocorrer quatro defeitos principais quanto 
competncia para a prtica do ato administrativo:
    a) usurpao de funo pblica:  o mais grave defeito atinente ao requisito
do sujeito, ocorrendo quando ato privativo da Administrao  praticado por par-
ticular que no  agente pblico. Exemplos: auto de priso expedido por quem
no  delegado, multa de trnsito lavrada por
                                                  A prova de Advogado da Unio/2006 con-
particular e sentena prolatada por candidato     siderou CORRETA a afirmao: "O clssico
reprovado no concurso da magistratura. A          exemplo de ato inexistente  o ato pratica-
usurpao de funo pblica  crime tipificado    do pelo usurpador de funo pblica, mas
                                                  admite -se tambm o uso da expresso ato
no art. 328 do Cdigo Penal, constituindo         inexistente para designar atos cujo objeto
causa de inexistncia do ato administrativo;      seja materialmente impossvel, como a
                                                                   nomeao de pessoa morta".


                     IMPORTANTE: O crime de usurpao de funo pblica no ocorre quando o ato
                     for praticado por particular enquadrado na condio de gestor de negcios p-
                     blicos. A gesto de negcios pblicos  um instituto pouco conhecido no Brasil,
                     mas tradicional no direito europeu. Gestor de negcios  o particular que assume
                     sponte propria a conduo de uma tarefa pblica em situaes de emergncia
                     enquanto o Estado estiver ausente.  o caso do particular que presta socorro a
                     parturiente. Inexistindo agente pblico competente para atender  gestante, um
                     motorista pode conduzi-la ao hospital, assumindo durante o trajeto o status de
                     gestor de negcios pblico. Assim, enquanto exerce essa funo de interesse
                     pblico, o particular reveste-se de certas prerrogativas estatais, como a prefe-
                     rncia no trnsito tpica de viaturas pblicas. A definio do regime jurdico da
                     gesto de negcios pblicos ainda carece de maior ateno doutrinria, mas 
                     certo que sua caracterizao na prtica  causa excludente do crime de usur-
                     pao de funo pblica.

     b) excesso de poder: ocorre quando a          A prova de Analista de Finanas e Controle
                                                   elaborada pela Esaf considerou CORRETA
autoridade pblica, embora competente para         a afirmao: "O ato administrativo pode
praticar o ato, ultrapassa os limites de sua       apresentar diversos vcios. Tratando -se de
competncia exagerando na forma de defen-          vcio relativo ao sujeito, temos que, quando
                                                   o agente pblico extrapola os limites de sua
der o interesse pblico. Exemplo: destruio,      competncia, ocorre excesso de poder".
pela fiscalizao, de veculo estacionado em
local proibido. O excesso de poder causa nulidade da atuao administrativa;
     c) funcionrio de fato: exerce funo de fato o indivduo que ingressou irre-
gularmente no servio pblico em decorrncia de vcio na investidura. Exemplo:
cargo que exigia concurso, mas foi provido por nomeao poltica.
     O problema do funcionrio de fato  um dos mais complexos de todo o Direito
Administrativo, gerando controvrsias na doutrina e na jurisprudncia. Segundo
Celso Antnio Bandeira de Mello, o instituto remonta ao Direito Romano, quan-
do o escravo fugitivo Barbrio Filipe tornou-se pretor em Roma e, sendo desco-
berto, teve seus atos convalidados pelos tribunais romanos. 35

35
     Curso de direito administrativo, p. 245.
212                               Manual de Direito Administrativo


                                            Segundo jurisprudncia majoritria, se o
                                       funcionrio agir de boa-f, ignorando a irre-
 CUIDADO: A prova de Tcnico Administrati-
 vo do MPU/2007 elaborada pela FCC con-
                                       gularidade de sua condio, em nome da se-
 siderou INCORRETA a afirmao: "Anulada
                                       gurana jurdica e da proibio de o Estado
 a nomeao de servidor, dever ele repor
 os vencimentos percebidos ilegalmente,enriquecer sem causa, seus atos so mantidos
 inclusive se estiver de boa-f, aplicando-
                                       vlidos e a remunerao no precisa ser resti-
 -se o princpio da segurana jurdica".
                                       tuda. Assim, os atos do funcionrio de fato
so simplesmente anulveis com eficcia ex nunc, sendo suscetveis de convalidao.
      Comprovada, porm, a m-f, caracterizada pela cincia da ilegalidade na sua
investidura, os atos so nulos e a remunerao j percebida deve ser devolvida
aos cofres pblicos. Isso porque "nemo demnatur nisi per legale judicium" (ningum
pode se beneficiar da prpria torpeza). Nesse caso, os atos sero nulos com
eficcia ex tunc.
      O nus da prova incumbe a quem alega (art. 333 do CPC), razo pela qual
cabe ao Ministrio Pblico ou  entidade pblica autora da denncia demonstrar a
m-f. Em nossa opinio, se a funo de fato  exercida na rea jurdica, inverte-se
o nus da prova, cabendo ao funcionrio provar que ignorava a irregularidade.
      Convm registrar que em qualquer caso, com ou sem m-f, o funcionrio de
fato, assim que descoberta a irregularidade, deve ser imediatamente afastado de
suas funes.
      Diogo de Figueiredo Moreira Neto faz referncia a duas espcies de agentes
de fato: 1) agente putativo (regime igual ao do funcionrio de fato): quando um
servidor  investido na funo pblica com violao das normas legais, mas  repu-
tado como agente de direito; 2) agente necessrio (regime igual ao do gestor de
negcios pblicos):  o indivduo que em estado de necessidade pblica assume
certas funes pblicas agindo como o faria o servidor competente.
      d) incompetncia: de acordo com o art. 2, pargrafo nico, a, da Lei n.
4.717/65, a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas atri-
buies legais do agente que o praticou. A incompetncia torna anulvel o ato,
autorizando sua convalidao.
      2) Quanto ao objeto: no requisito do contedo, o ato administrativo pode ter
dois defeitos principais:
      a) objeto materialmente impossvel: ocorre quando o ato exige uma condu-
ta irrealizvel. Exemplo: decreto proibindo a morte.  causa de inexistncia do ato
administrativo;
      b) objeto juridicamente impossvel: a ilegalidade do objeto ocorre quando
o resultado do ato importa violao de lei, regulamento ou outro ato normativo (art.
2, pargrafo nico, c, da Lei n. 4.717/65).  o defeito que torna nulo o ato quando
seu contedo determina um comportamento contrrio  ordem jurdica. Porm,
quando o comportamento exigido constituir crime, o ato torna-se inexistente.
      3) Quanto  forma: o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia
incompleta ou irregular de formalidades indispensveis  existncia ou seriedade
                                             Atos administrativos                                    213

do ato (art. 2, pargrafo nico, b, da Lei n.
                                                      A prova da OAB/MT considerou INCORRE-
4.717/65). O defeito na forma torna anulvel          TA a afirmao: "A realizao do ato admi-
o ato administrativo, sendo possvel sua              nistrativo por forma outra que no a escri-
convalidao.                                         ta leva  sua inexistncia".

     4) Quanto ao motivo: esse defeito ocor-
re quando houver inexistncia ou falsidade do motivo:
     a) inexistncia do motivo: a inexistncia do motivo se verifica quando a ma-
tria de fato ou de direito, em que se funda-
                                                      A prova da OAB/SC considerou CORRETA
menta o ato,  materialmente inexistente ou           a afirmao: "Os atos administrativos des-
juridicamente inadequada ao resultado ob-             pro vidos de motivos so nulos. Mas a
tido (art. 2, pargrafo nico, d, da Lei n.          inexistncia destes se verifica quando a
4.717/65);                                            ma tria de fato ou de direito, em que se
                                                      fundamenta o ato,  materialmente inexis-
     b) falsidade do motivo: quando o motivo          tente ou juridicamente inadequada ao re-
alegado no corresponde quele efetivamente           sultado obtido".
ocorrido. Maria Sylvia Zanella Di Pietro exem-
plifica: "Se a Administrao pune um funcionrio, mas este no praticou qualquer
infrao, o motivo  inexistente; se ele praticou infrao diversa, o motivo  falso". 36
     5) Quanto  finalidade: no requisito finalidade, o defeito passvel de atingir
o ato administrativo  o desvio de finalidade, que se verifica quando o agente pra-
tica o ato visando fim diverso daquele pre-
                                                     A prova da OAB/MT considerou CORRETA
visto, explcita ou implicitamente, na regra         a afirmao: "A prtica de qualquer ato
de competncia (art. 2, pargrafo nico, e,         desinformado de um fim pblico  nula por
da Lei n. 4.717/65).                                 des vio de finalidade".


                                              Vcios em espcie
                Defeito                        Caracterizao                  Consequncia
     Usurpao de funo pblica        Particular pratica ato         Ato inexistente
                                        privativo de servidor
     Excesso de poder                   Ato praticado pelo agente     Ato nulo
                                        competente, mas excedendo
                                        os limites da sua competncia
     Funcionrio de fato                Indivduo que ingressou        Agente de boa-f: ato
                                        irregularmente no servio      anulvel;
                                        pblico                        Agente de m-f: ato nulo
     Incompetncia                      Servidor pratica ato fora de   Ato anulvel
                                        suas atribuies
     Objeto materialmente               Ato exige conduta irrealizvel Ato inexistente
     impossvel
     Objeto juridicamente               Ato exige comportamento        Exigncia ilegal: ato nulo;
     impossvel                         ilegal                         Exigncia criminosa: ato
                                                                       inexistente
                                                                                                 Continua

36
      Direito administrativo, p. 242.
214                         Manual de Direito Administrativo

Continuao
                                     Vcios em espcie
              Defeito                 Caracterizao                Consequncia
  Omisso de formalidade       Descumprimento da forma       Ato anulvel
  indispensvel                legal para prtica do ato
  Inexistncia do motivo       O fundamento de fato no      Ato nulo
                               ocorreu
  Falsidade do motivo          O motivo alegado no          Ato nulo
                               corresponde ao que
                               efetivamente ocorreu
  Desvio de finalidade         Ato praticado visando fim     Ato nulo
                               alheio ao interesse pblico


4.13 CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
     A enorme variedade de atos administrativos obriga a doutrina a realizar diver-
sas classificaes a fim de identificar semelhanas e diferenas no regime jurdico
aplicvel a cada espcie. Vamos analisar as classificaes fundadas nos mais impor-
tantes critrios doutrinrios.

4.13.1 Atos discricionrios e atos vinculados
       A mais importante classificao dos atos administrativos baseia-se no critrio
do grau de liberdade, dividindo os atos em vinculados e discricionrios.
  A prova de Tcnico Judicirio do TRT/          a) Atos vinculados so aqueles prticos
  Campinas considerou INCORRETA a afir-     pela Administrao sem margem alguma de
  mao: "No ato vinculado a lei estabelece
  quase todos os requisitos e condies de
                                            liberdade, pois a lei define de antemo todos
  sua realizao, deixando pouca margem de  os aspectos da conduta. Exemplos: aposenta-
  liberdade ao administrador".              doria compulsria do servidor que completa
 A prova de Analista Administrativo do TRT/
                                            70 anos de idade, lanamento tributrio, licen-
 MS elaborada pela FCC considerou COR-      a para construir.
 RETA a afirmao: "O ato ser vinculado         Atos vinculados no podem ser revoga-
 quando o ordenamento jurdico estabele-
 cer apenas um objeto como possvel para    dos porque no possuem mrito, que  o
 atingir determinado fim".                  juzo de convenincia e oportunidade relacio-
 A prova de Tcnico Judicirio do TRT/MT    nado  prtica do ato. Entretanto, podem ser
 elaborada pela FCC considerou CORRETA
 a afirmao: "A licena e a admisso so   anulados por vcio de legalidade.
 espcies de ato vinculado".                     b) Atos discricionrios so praticados
                                            pela Administrao dispondo de margem de
 A prova de Tcnico Judicirio do TRT/GO
 considerou CORRETA a afirmao: "Discri-
                                            liberdade para que o agente pblico decida,
 cionrio  o ato que o administrador pode  diante do caso concreto, qual a melhor manei-
 praticar com certa liberdade de escolha    ra de atingir o interesse pblico.
 quanto  convenincia e oportunidade".
                                                 Exemplos: decreto expropriatrio, auto-
rizao para instalao de circo em rea pblica, outorga de permisso de banca de
jornal.
                                       Atos administrativos                                           215

     Os atos discricionrios so caracterizados
pela existncia de um juzo de convenincia                   A prova de Analista de Finanas e Contro-
                                                              le 2008 elaborada pela Esaf considerou
e oportunidade no motivo ou no objeto,                        CORRETA a afirmao: "Quanto  discricio-
conhecido como mrito. Por isso, podem                        nariedade e  vinculao da atuao admi-
                                                              nistrativa, pode -se afirmar corretamente
tanto ser anulados na hiptese de vcio de                    que a discricionariedade presente num ato
legalidade quanto revogados por razes de                     administrativo nunca  total, pois, em geral,
interesse pblico.                                            ao menos a competncia, a forma e a finali-
                                                              dade so elementos definidos em lei e,
     Convm relembrar que os atos discricio-                  por tanto, vinculados".
nrios esto sujeitos a amplo controle de le-
galidade perante o Judicirio. Ao juiz                       A prova Analista do MPU elaborada pela
                                                              Esaf considerou CORRETA a afirmao: "
proibido somente revisar o mrito do ato                      possvel o controle judicial da discriciona-
discricionrio.                                               riedade administrativa, respeitados os li-
                                                              mites que so assegurados pela lei  atua-
     Por fim, deve-se observar que o ato dis-                 o da administrao".
cricionrio no se confunde com o ato arbi-
trrio. Arbitrrio  o ato praticado fora dos                 A prova de Tcnico Judicirio do TRT/Cam-
padres da legalidade, exorbitando os limites                 pinas considerou INCORRETA a afirmao:
                                                              "Discricionariedade e arbitrariedade so
de competncia definidos pela lei. O ato dis-                 ex presses sinnimas".
cricionrio, ao contrrio,  exercido dentro dos
limites da legalidade.

                   Quadro comparativo entre atos vinculados e discricionrios
                   Ato vinculado                                   Ato discricionrio
  Praticado sem margem de liberdade              Praticado com margem de liberdade
  Exs.: aposentadoria compulsria, lanamento    Exs.: decreto expropriatrio, autorizao,
  tributrio                                     permisso
  No tem mrito                                 Tem mrito
  Pode ser anulado, mas no revogado             Pode ser anulado e revogado
  Sofre controle judicial                        Sofre controle judicial, exceto quanto ao mrito
                                                 No se confunde com ato arbitrrio


4.13.2   Atos simples, compostos e complexos
     A mais controvertida classificao dos atos administrativos  aquela que os
divide quanto  formao em simples, compostos e complexos. A grande incidn-
cia em concursos e a falta de rigor dos autores na escolha de exemplos dessas trs
categorias de atos administrativos exigem
                                                  A prova de Tcnico Judicirio do TRT/PB
especial ateno dos candidatos:                  elaborada pela FCC considerou CORRETA
     a) atos simples so aqueles que resultam     a afirmao: "Os atos administrativos sim-
                                                  ples decorrem da declarao de vontade
da manifestao de um nico rgo, seja           de um nico rgo, seja ele singular ou
singular (simples singulares) ou colegiado        colegiado".
(simples colegiais ou coletivos). Exemplos:
 216                           Manual de Direito Administrativo


deciso do conselho de contribuintes, declarao de comisso parlamentar de
inqurito.
     Sobre os atos simples coletivos, preleciona Jos dos Santos Carvalho Filho: "As
vontades formadoras so interna corporis e se dissolvem no processo de formao,
                                             de modo que apenas uma  a vontade que se
 A prova de Tcnico Judicirio do TRT/PB     projeta no mundo jurdico";37
 elaborada pela FCC considerou INCORRE-
 TA a afirmao: "Os atos administrativos         b) atos compostos so aqueles praticados
 compostos so os que resultam da mani-      por um nico rgo, mas que dependem da
 festao de dois ou mais rgos, cujas
 vontades se fundem para um ato nico".
                                             verificao, visto, aprovao, anuncia, homo-
                                             logao ou "de acordo" por parte de outro,
 A prova de Assistente Jurdico/DF elaborada como condio de exequibilidade. A mani-
 pelo Cespe considerou CORRETA a afir-       festao do segundo rgo  secundria ou
 mao: "Ao ato administrativo cuja prtica
 dependa de vontade nica de um rgo da     complementar. Exemplos: auto de infrao
 administrao, mas cuja exequibilidade de-  lavrado por fiscal e aprovado pela chefia e ato
 penda da verificao de outro rgo, d-se
 o nome de ato administrativo composto".
                                             de autorizao sujeito a outro ato confirmat-
                                             rio, esse ltimo segundo Jos dos Santos Car-
valho Filho. No ato composto, a existncia, a validade e a eficcia dependem da
manifestao do primeiro rgo (ato principal), mas a execuo fica pendente at a
manifestao do outro rgo (ato secundrio).38,39
                   CUIDADO: Maria Sylvia Zanella Di Pietro menciona dois exemplos de atos
                   compostos: 1) nomeao do Procurador-Geral da Repblica, que depende de
                   prvia aprovao do Senado; 2) dispensa de licitao, pois depende de homo-
                   logao pela autoridade superior. 38 Na verdade, trata-se de dois exemplos de
                   atos complexos. No so os nomes "aprovao" e "homologao" que transfor-
                   mam o ato em composto, mas o papel desempenhado pela vontade do segundo
                   rgo. No ato composto, a segunda vontade  condio de exequibilidade. Nos
                   exemplos mencionados, a manifestao do segundo rgo no  condio de
                   exequibilidade, mas elemento de existncia. Equivocou -se a autora. 39

     Por fim, cumpre informar que Celso Antnio Bandeira de Mello no faz men-
o  categoria dos atos compostos;
                                                c) atos complexos so formados pela
 A prova de Analista Judicirio do TRT/PB
 considerou INCORRETA a afirmao: "Atos    conjugao de vontades de mais de um r-
 compostos so os que resultam da manifes-  go. A manifestao do segundo rgo  ele-
 tao de dois ou mais rgos, cujas vonta-
 des se fundem para formar um ato nico".
                                            mento de existncia do ato complexo. So-
                                            mente aps, o ato torna-se perfeito. Com a
integrao da vontade do segundo rgo,  que passa a ser atacvel pela via judicial
ou administrativa.

37
     Manual de direito administrativo, p. 127.
38
     Direito administrativo, p. 222 -223.
39
     Concordando com o equvoco nos exemplos da Professora Maria Sylvia: Jos dos Santos Carvalho
     Fi lho, Manual de direito administrativo, p. 126, nota 94.
                                         Atos administrativos                                  217

     A doutrina oferece diversos exemplos de
                                                  A prova da OAB/SP elaborada pelo Cespe
atos complexos que constantemente so exi-        considerou CORRETA a afirmao: "Carac-
gidos em concursos.                               teriza ato complexo a aprovao de tratado
                                                  internacional".
     Exemplo 1: investidura de funcionrio,
                                                  A prova de Analista Administrativo do TRT/
pois a nomeao  feita pelo Chefe do Execu-      MS elaborada pela FCC considerou COR-
tivo e complementada pela posse dada pelo         RETA a afirmao: "Constitui ato adminis-
                                                  trativo complexo o decreto assinado pelo
chefe da repartio (Hely Lopes Meirelles).       Presidente da Repblica e referendado
     Exemplo 2: nomeao, procedida por           pelo Ministrio de Estado".
autoridade de um dado rgo, que deve recair
sobre pessoa cujo nome consta de lista trplice elaborada por outro rgo (Celso
Antnio Bandeira de Mello).
     Exemplo 3: investidura de Ministro do Supremo Tribunal Federal (Jos dos
Santos Carvalho Filho).
     Exemplo 4: nomeao de desembargadores para Tribunais Federais (Dirley da
Cunha Jnior).
     Exemplo 5: aposentadoria do servidor pblico (Dirley da Cunha Jnior).
     Exemplo 6: concesso de alguns regimes especiais de tributao (Marcelo
Alexandrino).
     Exemplo 7: alguns casos de reduo da alquota do IPI (Marcelo Alexandrino).
     Exemplo 8: alguns regimes especiais relativos a documentos fiscais (Marcelo
Alexandrino).
     Exemplo 9: nomeao de dirigente de agncia reguladora indicado pelo Presi-
dente da Repblica sujeita-se  necessria aprovao do Senado (exemplo nosso).40


                   Quadro comparativo entre atos simples, composto e complexo 41
                          Simples                    Composto                   Complexo
     Mecanismo Manifestao de um           Praticado por um rgo, mas Conjugao de vontades
     de formao nico rgo                sujeito  aprovao de outro de mais de um rgo
     Exemplo      Deciso do conselho       Auto de infrao que         Investidura de
     importante   de contribuintes          depende do visto de          funcionrio
                                            autoridade superior
     Dica         A vontade do nico         A vontade do segundo        A vontade do segundo
     especial     rgo torna o ato          rgo  condio de         rgo  elemento de
                  existente, vlido e eficaz exequibilidade do ato       existncia do ato
     O que        Mesmo se o rgo for      Apareceu na prova             No ato complexo, as duas
     guardar      colegiado, o ato         "condio de exequibilidade", vontades se fundem na
                  simples                   o ato  composto              prtica de ato uno
4
1




40
      Alexandre Mazza, Agncias reguladoras, p. 154 -155.
41
      METFORA DA PORTA COM FECHADURAS. Recentemente um aluno me mandou e-mail
      contando outra estratgia para memorizar a diferena entre atos simples, complexo e composto.
218                               Manual de Direito Administrativo


4.13.3 Outras classificaes dos atos administrativos
4.13.3.1 Quanto aos destinatrios
      a) atos gerais ou regulamentares: dirigidos a uma quantidade indetermi-
nvel de destinatrios. So atos portadores de determinaes, em regra, abstratas
                                             e impessoais, no podendo ser impugnados
 A prova de Tcnico Judicirio do TRT/MT
 elaborada pela FCC considerou CORRETA
                                             judicialmente at produzirem efeitos concre-
 a afirmao: "Denomina-se ato regulamen-    tos em relao aos destinatrios. Exemplos:
 tar ou geral aquele que alcana a todos que edital de concurso, regulamentos, instrues
 se encontrem na mesma situao abstrata     normativas e circulares de servio. Os atos
 prevista na sua edio e, portanto, no h
 destinatrio determinado".                  gerais ganham publicidade por meio da publi-
                                             cao na imprensa oficial. No havendo meio
de publicao nos jornais, devem ser afixados em locais pblicos para conhecimen-
to geral;
      b) atos coletivos ou plrimos: expedidos em funo de um grupo definido
de destinatrios. Exemplo: alterao no horrio de funcionamento de uma reparti-
o pblica. A publicidade  atendida com a simples comunicao aos interessados;
      c) atos individuais: aqueles direcionados a um destinatrio determinado.
Exemplo: promoo de servidor pblico. A exigncia de publicidade  cumprida
com a comunicao ao destinatrio.

4.13.3.2    Quanto  estrutura
                                            a) atos concretos: regulam apenas um
 A prova da Defensoria Pblica/MT/2007  caso, esgotando-se aps a primeira aplicao.
 con siderou CORRETA a afirmao: "Os
                                        Exemplo: ordem de demolio de um imvel
 atos administrativos, quanto  natureza do
 con tedo, podem ser concretos, quando com risco de desabar;
 dispem para um nico e especfico caso,
 e se esgotam nessa aplicao. Sero abs-
                                            b) atos abstratos ou normativos: aqueles
                                        que se aplicam a uma quantidade indetermi-
 tratos os atos que dispem para casos que
 possam repetir-se".                    nvel de situaes concretas, no se esgotando
                                        aps a primeira aplicao. Tm sempre apli-
cao continuada. A competncia para expedio de atos normativos  indeleg-
vel (art. 13, I, da Lei n. 9.784/99). Exemplo: regulamento do IPI.

4.13.3.3    Quanto ao alcance
     a) atos internos: produzem efeitos dentro da Administrao, vinculando
somente rgos e agentes pblicos. Por alcanarem somente o ambiente adminis-
trativo domstico, no exigem publicao na imprensa oficial, bastando cientificar
os interessados. Exemplos: portaria e instruo ministerial;

   Imagine uma porta a ser aberta pela Administrao. No ato simples, a porta tem uma fechadura e
   a chave est na mo do agente. No ato complexo, a porta tem duas fechaduras e cada chave est na
   mo de um agente diferente. No ato composto, a porta s tem uma fechadura na mo do agente. Ele
   destranca, mas h outra pessoa atrs da porta dificultando a passagem. A criativa e eficiente met-
   fora est na internet, porm, sem indicao de autoria.
                                            Atos administrativos                                            219

    b) atos externos: produzem efeitos pe-
                                                                   A prova de Analista Financeiro da Receita
rante terceiros. Exemplo: fechamento de es-                        Federal feita pela Esaf considerou CORRE-
tabelecimento e licena.                                           TA a afirmao: "A classificao dos atos
                                                                   administrativos em atos de imprio e atos
                                                                   de gesto ampara-se na teoria da perso-
4.13.3.4     Quanto ao objeto                                      nalidade dupla do Estado".

     a) atos de imprio: praticados pela Ad-                       A prova de Tcnico Judicirio do TRT/PB
ministrao em posio de superioridade                            elaborada pela FCC considerou CORRETA
                                                                   a afirmao: "Os atos de imprio so os
diante do particular. Exemplos: desapropria-                       que a Administrao Pblica pratica valen-
o, multa, interdio de atividade;                               do-se de sua supremacia sobre o particular
                                                                   e lhes impem obrigatrio atendimento".
     b) atos de gesto: expedidos pela Admi-
                                                                   A prova de Tcnico Judicirio do TRT/SC
nistrao em posio de igualdade perante o                        considerou CORRETA a afirmao: "Quanto
particular, sem usar de sua supremacia e regi-                     ao seu objeto, os atos administrativos clas-
                                                                   sificam -se em `atos de imprio', `atos de
dos pelo direito privado. Exemplos: locao de                     ges to' e `atos de expediente'; os primeiros
imvel, alienao de bens pblicos;                                definem-se como aqueles que a Administra-
                                                                   o pratica usando de sua supremacia sobre
     c) atos de expediente: do andamento                          o administrado ou sobre o servidor, im-
a processos administrativos. So atos de                           pondo-lhes atendimento obrigatrio.  o que
                                                                   ocorre nas desapropriaes, nas interdies
rotina interna praticados por agentes subalter-                    de atividade e nas ordens estatutrias".
nos sem competncia decisria. Exemplo:
numerao dos autos do processo.                                   A prova de Tcnico Judicirio do TRT/PB
                                                                   elaborada pela FCC considerou CORRETA
                                                                   a afirmao: "Os atos administrativos de
4.13.3.5     Quanto  manifestao de vontade                      ex pediente so os de rotina interna do r-
                                                                   go pblico, sem carter vinculante e sem
     a) atos unilaterais: dependem de so-                          forma especial".
mente uma vontade. Exemplo: licena;
     b) atos bilaterais: dependem da anuncia das duas partes. Exemplo: contra-
to administrativo.

4.13.3.6     Quanto aos efeitos
    a) atos ampliativos: aqueles que aumentam a esfera de interesse do parti-
cular. Exemplos: concesso; permisso, autorizao. Segundo Celso Antnio Ban-
deira de Mello, os atos administrativos ampliativos so destitudos de imperativi-
dade, exigibilidade e executoriedade;42
    b) atos restritivos: limitam a esfera de interesse do destinatrio. Exemplo:
sanes administrativas.

4.13.3.7     Quanto ao contedo                                    A prova de Analista Judicirio do TRT/GO
                                                                   considerou CORRETA a afirmao: "Conside-
    a) atos constitutivos: criam novas situa-                      rando a classificao dos atos administrativos
es jurdicas. Exemplo: admisso de aluno                         quanto aos efeitos, a autorizao e a sano
                                                                   administrativa so atos constitutivos".
em escola pblica;

42
     Curso de direito administrativo, p. 421.
220                                    Manual de Direito Administrativo


                                          b) atos extintivos ou desconstitutivos:
                                      extinguem situaes jurdicas. Exemplo:
 A prova de Tcnico Judicirio do TRT/MT
 elaborada pela FCC considerou CORRETA
                                      demisso de servidor;
 a afirmao: "A expedio de uma certido
 pela Administrao Pblica pode ser ca-  c) atos declaratrios ou enunciativos:
 racterizada como um ato administrativo
                                      visam preservar direitos e afirmar situaes
 declaratrio".
                                      preexistentes. Exemplos: certido e atestado;
     d) atos alienativos: realizam a transferncia de bens ou direitos a terceiros.
Exemplo: venda de bem pblico;
     e) atos modificativos: alteram situaes preexistentes. Exemplo: alterao
do local de reunio;
     f) atos abdicativos: aqueles em que o titular abre mo de um direito. Exem-
plo: renncia  funo pblica.

4.13.3.8      Quanto  situao jurdica que criam
 A prova de Analista Financeiro da Receita
                                                 a) atos-regra: criam situaes gerais,
 Federal feita pela Esaf considerou ERRADA aabstratas e impessoais, no produzindo di-
 afirmao: "Ato-regra  aquele pelo qual al-
                                            reito adquirido e podendo ser revogados a
 gum se vincula a uma situao jurdica pre-
                                            qualquer tempo. Exemplo: regulamento;
 estabelecida, sujeita a alteraes unilaterais".
                                                 b) atos subjetivos: criam situaes par-
ticulares, concretas e pessoais. Podem ser modificados pela vontade das partes.
Exemplo: contrato;
  Tratando da estranha categoria dos atos-
                                                 c) atos -condio: praticados quando
  -cons tatao, a prova da OAB/RJ conside- algum se submete a situaes criadas pelos
  rou CORRETA a afirmao: "Ato -cons tata- atos-regra, sujeitando-se a alteraes unilate-
  o  o que, por si s, constata certa
  si tuao, acarretando sua respectiva     rais. Exemplo: aceitao de cargo pblico.
 correo, modificando -o para evitar a
 desconstituio".
                                                    4.13.3.9   Quanto  eficcia
     a) atos vlidos: so praticados pela autoridade competente atendendo a todos
os requisitos exigidos pela ordem jurdica;
     b) atos nulos: aqueles expedidos em desconformidade com as regras do sistema
normativo. Possuem defeitos insuscetveis de convalidao, especialmente nos requi-
sitos do objeto, motivo e finalidade. Exemplo: ato praticado com desvio de finalidade;
     c) atos anulveis: praticados pela Administrao Pblica com vcios sanveis
na competncia ou na forma. Admitem convalidao. Exemplo: ato praticado por
servidor incompetente;
     d) atos inexistentes: possuem um vcio gravssimo no ciclo de formao
impeditivo da produo de qualquer efeito jurdico. Exemplo: ato praticado por
usurpador de funo pblica;
     e) atos irregulares: portadores de defeitos formais levssimos que no pro-
duzem qualquer consequncia na validade do ato. Exemplo: portaria publicada com
nome de "decreto".
                                      Atos administrativos                                 221

4.13.3.10   Quanto  exequibilidade
    a) atos perfeitos: atendem a todos os requisitos para sua plena exequibilidade;
    b) atos imperfeitos: aqueles incompletos na sua formao. Exemplo: ordem
no exteriorizada;
    c) atos pendentes: preenchem todos os
                                                  A prova da Procuradoria do Estado/PB
elementos de existncia e requisitos de valida-   fei ta pela Esaf considerou CORRETA a afir-
de, mas a irradiao de efeitos depende do        mao: "Ato pendente  aquele que, em-
implemento de condio suspensiva ou termo        bora perfeito, est sujeito  condio ou
                                                  termo para que comece a produzir efei tos".
inicial. Exemplo: permisso outorgada para
produzir efeitos daqui a doze meses;              A prova de Analista Administrativo do TRT/
    d) atos consumados ou exauridos: pro-         MS elaborada pela FCC considerou INCOR-
                                                  RETA a afirmao: "Os atos pendentes no
duziram todos os seus efeitos. Exemplo:           esto aptos a produzir efeitos jurdicos, posto
edital de concurso exaurido aps a posse de       que no completaram seu ciclo de formao".
todos os aprovados.

4.13.3.11   Quanto  retratabilidade
     a) atos irrevogveis: so insuscetveis de revogao, tais como: os atos vin-
culados, os exauridos, os geradores de direito subjetivo e os protegidos pela imuta-
bilidade da deciso administrativa. Exemplo: lanamento tributrio (ato vinculado);
     b) atos revogveis: aqueles sujeitos  possibilidade de extino por revogao.
Exemplo: autorizao para bar instalar mesas sobre a calada;
     c) atos suspensveis: praticados pela Ad-       A prova da OAB/RJ considerou CORRETA
mi nistrao com a possibilidade de ter os           a afirmao: "Ato suspensvel  aquele em
                                                     que a Administrao pode fazer cessar os
efeitos interrompidos temporariamente                seus efeitos, em determinadas circunstn-
diante de situaes excepcionais. Exemplo:           cias ou por certo tempo, embora mantendo
                                                     o ato, para oportuna restaurao de sua
autorizao permanente para circo-escola uti-        operatividade".
lizar rea pblica durante os finais de semana,
mas que pode ser suspensa quando o local for cedido para outro evento especfico;
     d) atos precrios: expedidos pela Administrao Pblica para criao de
vnculos jurdicos efmeros e temporrios, passveis de desconstituio a
qualquer momento pela autoridade adminis-
                                                     A prova de Analista Financeiro elaborada
trativa diante de razes de interesse pblico        pela Esaf considerou CORRETA a afirma-
superveniente. Pela sua prpria natureza, no        o: "O ato administrativo conceituado
geram direito adquirido  permanncia do             como ato unilateral, discricionrio, pelo
                                                     qual a Administrao faculta o exerccio
benefcio. Exemplo: autorizao para instala-        de alguma atividade material, em carter
o de banca de flores em calada.                   precrio, denomina-se autorizao".


4.13.3.12   Quanto ao modo de execuo
    a) atos autoexecutrios: podem ser executados pela Administrao sem
necessidade de ordem judicial. Exemplo: requisio de bens;
222                                 Manual de Direito Administrativo


    b) atos no autoexecutrios: dependem de interveno do Poder Judicirio
para produzir seus efeitos regulares. Exemplo: execuo fiscal.

4.13.3.13     Quanto ao objetivo visado pela Administrao
     a) atos principais: so aqueles com a existncia bastante em si, no sendo
praticados em funo de outros atos. Exemplo: deciso do conselho de contribuintes;
     b) atos complementares: aprovam ou confirmam o ato principal, desenca-
deando a produo de efeitos deste. Exemplo: visto da autoridade superior aposto
em auto de infrao;
     c) atos intermedirios ou preparatrios: concorrem para a prtica de um
ato principal e final. Exemplo: a publicao do edital  ato preparatrio dentro do
procedimento licitatrio;
     d) atos-condio: so praticados como exigncia prvia para a realizao de
outro ato. Exemplo: concurso  ato-condio para a posse na magistratura;
     e) atos de jurisdio ou jurisdicionais: so praticados pela Administrao
Pblica envolvendo uma deciso sobre matria controvertida. Exemplo: deciso
de rgo administrativo colegiado revisando ato de agente singular.

4.13.3.14     Quanto  natureza da atividade
    a) atos de administrao ativa: criam uma utilidade pblica. Exemplo: ad-
misso de aluno em universidade pblica;
    b) atos de administrao consultiva: esclarecem, informam ou sugerem
providncias indispensveis para a prtica de ato administrativo. Exemplo: pare-
ceres opinativos;
    c) atos de administrao controladora: impedem ou autorizam a produo
dos atos de administrao ativa, servindo como mecanismo de exame da legalida-
de ou do mrito dos atos controlados. Exemplo: homologao de procedimento
pela autoridade superior;
    d) atos de administrao verificadora: apuram a existncia de certo direito
ou situao. Exemplo: registro de casamento;
    e) atos de administrao contenciosa: decidem no mbito administrativo
questes litigiosas. Exemplo: deciso de tribunal administrativo.

4.13.3.15     Quanto  funo da vontade administrativa
 A prova de Tcnico Judicirio do TRT/GO             a) atos negociais ou negcios jurdicos:
 considerou CORRETA a afirmao: "So           produzem diretamente efeitos jurdicos.
 negociais os atos que contm uma decla-
 rao de vontade da Administrao apta a       Exemplo: promoo de servidor pblico;
 concretizar determinado negcio jurdico            b) atos puros ou meros atos adminis-
 ou a deferir certa faculdade ao particular".
                                                trativos: no produzem diretamente efeitos,
                                         Atos administrativos                                    223

mas funcionam como requisito para desencadear, no caso concreto, efeitos ema-
nados diretamente da lei. Exemplo: certido.

4.14 ESPCIES DE ATO ADMINISTRATIVO
     A enorme quantidade de atos administrativos tipificados pela legislao brasi-
leira exige um esforo de identificao das diversas categorias. A mais conhecida
sistematizao  a empreendida por Hely Lo-
                                                  A prova de Analista Judicirio do TRT/SP
pes Meirelles,43 que divide os atos administra-   elaborada pelo Cespe considerou CORRE-
tivos em cinco espcies:                          TA a afirmao: "Atos normativos so os
                                                  que contm comandos gerais e abstratos
     a) atos normativos: so aqueles que con-     aplicveis a todos os administrados que se
                                                  enquadrem nas situaes neles previstas".
tm comandos, em regra, gerais e abstratos
                                                  A prova de Tcnico Judicirio do TRT/GO
para viabilizar o cumprimento da lei. Para al-    considerou CORRETA a afirmao: "So
guns autores, tais atos seriam leis em sentido    normativos os atos que contm um coman-
                                                  do geral do Executivo, visando  correta
material. Exemplos: decretos e deliberaes;      aplicao da lei".
     b) atos ordinatrios: so manifestaes
internas da Administrao decorrentes do
                                                  A prova de Tcnico Judicirio do TRT/GO
poder hierrquico disciplinando o funciona-       considerou CORRETA a afirmao: "So
mento de rgos e a conduta de agentes            ordinatrios os atos que visam a disciplinar
                                                  o funcionamento da Administrao e a
pblicos. Assim, no podem disciplinar com-       conduta funcional de seus agentes".
portamentos de particulares por constiturem
determinaes intra muros. Exemplos: instrues e portarias;
     c) atos negociais: manifestam a vontade
                                                  A prova de Tcnico Judicirio do TRT/SC
da Administrao em concordncia com o            considerou CORRETA a afirmao: "Clas-
interesse de particulares. Exemplos: conces-      si ficam -se como atos administrativos ne-
                                                  gociais a licena e a autorizao".
ses e licenas;
     d) atos enunciativos ou de pronncia:        A prova da OAB/RJ considerou CORRETA a
certificam ou atestam uma situao existen-       afirmao: "So atos administrativos enun-
                                                  ciativos certides, atestados e pareceres".
te, no contendo manifestao de vontade da
Administrao Pblica. Exemplos: certides,
pareceres e atestados;
     e) atos punitivos: aplicam sanes a particulares ou servidores que pratiquem
condutas irregulares. Exemplos: multas e interdies de estabelecimentos.




43
     A impecvel sistematizao empreendida no Direito administrativo brasileiro, p. 173 -192, serve de
     roteiro para os itens seguintes do presente trabalho. Procuramos ao mximo manter fidelidade ao
     original do autor diante das frequentes questes de concurso que exigem o conhecimento quase
     literal de seus conceitos.
224                          Manual de Direito Administrativo


                               Espcies de atos administrativos

                           Cinco espcies de atos administrativos


     Normativos        Ordinatrios      Negociais         Enunciativos        Punitivos
   comandos gerais     disciplinam      vontade da         certificam ou   aplicam sanes
     e abstratos         rgos e      Administrao       atestam uma         a agentes
    para aplicao       agentes      em concordncia        situao       e particulares
        da lei           pblicos     com particulares       existente




4.14.1 Atos normativos
      a) decretos e regulamentos: so atos administrativos, em regra, gerais e
abstratos, privativos dos Chefes do Executivo e expedidos para dar fiel execuo
 lei (art. 84, IV, da CF). Embora raramente exigida em concursos pblicos, existe
uma diferena entre decreto e regulamento: decreto  forma do ato; regulamen-
to  o contedo. Assim, o decreto  o veculo normativo introdutor do regulamen-
to. Como regra geral, decretos e regulamentos no podem criar obrigaes de fazer
  A prova da OAB/SC considerou INCORRE-
                                            ou no fazer a particulares (art. 5, II, da CF);
  TA a afirmao: "So considerados legti-     b) instrues normativas: so atos nor-
  mos os atos de mera regulamentao que,
  a pretexto de estabelecerem normas de
                                            mativos de competncia dos Ministros pra-
  complementao da lei, criam direitos e   ticados para viabilizar a execuo de leis e
  impem obrigaes aos indivduos".        outros atos normativos;
      c) regimentos: decorrentes do poder hierrquico, so atos administrativos
praticados para disciplinar o funcionamento interno de rgos colegiados e casas
legislativas. Normalmente, os regimentos so veiculados por meio de resoluo da
presidncia ou mesa do rgo colegiado;
      d) resolues: so atos administrativos inferiores aos decretos e regulamentos,
expedidos por Ministros de Estado, presidentes de tribunais, de casas legisla-
tivas e de rgos colegiados, versando sobre matrias de interesse interno dos
respectivos rgos;
      e) deliberaes: so atos normativos ou decisrios de rgos colegiados.

4.14.2   Atos ordinatrios
    a) instrues: expedidas pelo superior hierrquico e destinadas aos seus
subordinados, so ordens escritas e gerais para disciplina e execuo de determi-
nado servio pblico;
    b) circulares: constituem atos escritos de disciplina de determinado servio
pblico voltados a servidores que desempenham tarefas em situaes especiais.
Diferem das instrues porque no so gerais;
                                      Atos administrativos                                 225

     c) avisos: atos exclusivos de Ministros de Estado para regramento de temas
da competncia interna do Ministrio;
     d) portarias: atos internos que iniciam
                                                 A prova de Agente Tcnico do MP/AM/2008
sindicncias, processos administrativos ou       elaborada pelo Cespe considerou CORRE-
promovem designao de servidores para           TA a afirmao: "A portaria que d exerc-
cargos secundrios. So expedidas por chefes     cio a um servidor empossado  exemplo de
                                                 ato ordinatrio".
de rgos e reparties pblicas. As porta-
rias nunca podem ser baixadas pelos Chefes
do Executivo;
     e) ordens de servio: so determinaes especficas dirigidas aos respons-
veis por obras e servios governamentais autorizando seu incio, permitindo a
contratao de agentes temporrios ou fixando especificaes tcnicas sobre a
atividade. No so atos gerais;
     f) ofcios: so convites ou comunicaes escritas dirigidas a servidores su-
bordinados ou particulares sobre assuntos administrativos ou de ordem social;
     g) despachos: so decises de autoridades pblicas manifestadas por escrito
em documentos ou processos sob sua responsabilidade.

4.14.3 Atos negociais
     a) licena: constitui ato administrativo unilateral, declaratrio e vinculado
que libera, a todos que preencham os requisitos legais, o desempenho de atividades
em princpio vedadas pela lei. Trata-se de         A prova de Analista Judicirio do TRT/SP
manifestao do poder de polcia adminis-          elaborada pelo Cespe considerou CORRETA
trativo desbloqueando atividades cujo exer-        a afirmao: "Licena  ato administrativo
                                                   vinculado por meio do qual a Administrao
ccio depende de autorizao da Administra-        confere ao interessado consentimento para
o. Exemplo: licena para construir;              o desempenho de certa atividade".


                  ATENO: Exceo  regra, a licena ambiental  ato discricionrio.

     b) autorizao: ato unilateral, discricio-    A prova de Analista Judicirio do TRT/PB
nrio, constitutivo e precrio expedido para       considerou CORRETA a afirmao: "Consti-
                                                   tui ato discricionrio a autorizao dada
a realizao de servios ou a utilizao de bens   pela Administrao Pblica, diante do inte-
pblicos no interesse predominante do par-         resse pblico em jogo, para a circulao de
ticular. Exemplos: porte de arma, mesas de         veculos com peso ou altura excessivos ou
                                                   para a pesquisa e lavra de recursos naturais".
bar em caladas e autorizao para explorao
de jazida mineral. O art. 131 da Lei n.            A prova da OAB/MT considerou CORRETA
9.472/97 define caso rarssimo de autorizao      a afirmao: "A autorizao para explora-
                                                   o de jazida  exemplo de ato administra-
vinculada na hiptese de autorizao de ser-       tivo constitutivo".
vio de telecomunicao;
     c) permisso: ato unilateral, discricionrio (corrente majoritria) e precrio
que faculta o exerccio de servio de interesse coletivo ou a utilizao de bem p-
blico. Difere da autorizao porque a permisso  outorga no interesse predomi-
226                          Manual de Direito Administrativo


                                              nante da coletividade. Exemplo: permisso
 A prova de Analista Judicirio do TRT/SP
                                              para taxista, instalao de banca de jornal. Por
 elaborada pelo Cespe considerou INCOR-       determinao do art. 175 da Constituio Fe-
 RETA a afirmao: "Permisso  ato admi-     deral, toda permisso deve ser precedida de
 nistrativo vinculado e definitivo, pelo qual
 a Administrao consente que o particular    licitao. Diante disso, Celso Antnio Ban-
 execute servio de utilidade pblica ou      deira de Mello entende que a permisso cons-
 utilize privativamente bem pblico".
                                              titui ato vinculado (corrente minoritria);
                                                   d) concesso:  uma nomenclatura gen-
 Tratando da espcie CONCESSO DE USO,        rica que abarca diversas categorias de atos
 a prova da OAB/RJ considerou CORRETA         ampliativos da esfera privada de interesses.
 a afirmao: "Concesso de uso  contra-
 to administrativo pelo qual o Poder Pblico  A mais importante categoria  a concesso de
 atribui a utilizao exclusiva de um bem de  servio pblico, ato bilateral e precedido de
 seu domnio a particular, para que o explo-
 re segundo sua destinao especfica".
                                              concorrncia pblica, pelo que o Estado
                                              transfere a uma empresa privada a prestao
de servio pblico mediante remunerao paga diretamente pelo usurio;

                     Diferenas entre concesso, permisso e autorizao
                           Concesso                Permisso               Autorizao
  Quanto  natureza Ato bilateral             Ato unilateral,          Ato unilateral,
                    (contrato                 discricionrio e         discricionrio,
                    administrativo)           precrio                 constitutivo e precrio
  Quanto aos         S pessoas jurdicas     Pessoas fsicas e        Pessoas fsicas e
  beneficirios                               pessoas jurdicas        pessoas jurdicas
  Quanto  licitao Exige prvia             Exige licitao em       Exige licitao em
                     concorrncia             qualquer modalidade      qualquer modalidade
  Quanto ao prazo    Prazo determinado        Pode ter prazo           Pode ter prazo
                                              indeterminado            indeterminado
  Quanto  forma de Lei especfica            Autorizao legislativa Autorizao legislativa
  outorga
  Dica especial      Na concorrncia que       outorgada no          outorgada no
                     antecede a concesso,    interesse predominante interesse predominante
                     a fase do julgamento     da coletividade        do particular
                     antecede a habilitao   (interesse pblico)
  Exemplos           Rodovias, telefonia      Transporte de            Instalao de mesas
                     fixa, rdio, TV e        passageiros e taxistas   de bar em calada
                     empresas areas


    e) aprovao:  o ato administrativo unilateral e discricionrio que realiza
a verificao prvia ou posterior da legalidade e do mrito de outro ato como
condio para sua produo de efeitos;
    f) admisso: ato administrativo unilateral e vinculado que faculta, a todos
que preencherem os requisitos legais, o ingresso em reparties governamentais
ou defere certas condies subjetivas. Exemplo: admisso de usurio em biblioteca
                                          Atos administrativos                                          227

pblica e de aluno em universidade estatal. A       A prova da OAB Nacional elaborada pelo
admisso tambm  o instrumento pelo qual           Cespe considerou CORRETA a afirmao:
se d a investidura precria de algum nos qua-     "A Administrao Pblica realiza sua fun-
                                                    o executiva por meio de atos jurdicos
dros estatais na qualidade de extranumerrio; 44
                                                    que recebem a denominao especial de
     g) visto: constitui ato vinculado expedi-      atos administrativos. Os atos administra-
                                                    tivos que emanam do Poder Legislativo
do para controlar a legitimidade formal de          (leis) e do Poder Judicirio (decises judi-
outro ato de particular ou agente pblico;          ciais) podem ser diferenciados por sua
                                                    natureza, contedo e forma. Quando se
     h) homologao:  o ato administrativo         conceitua ato administrativo como sendo
unilateral e vinculado de exame da legali-          aquele pelo qual o Poder Pblico controla
dade e convenincia de outro ato de agente          outro ato da prpria administrao ou do
                                                    administrado, aferindo sua legitimidade
pblico ou de particular. A homologao            formal para dar-lhe exequibilidade, faz-se
condio de exequibilidade do ato controlado;       referncia ao conceito de VISTO".

     i) dispensa:  o ato administrativo dis-
cricionrio que exime o particular do desempenho de certa tarefa;
     j) renncia:  o ato unilateral, discricionrio, abdicativo e irreversvel pelo
qual a Administrao Pblica abre mo de crdito ou direito prprio em favor do
particular;
     k) protocolo administrativo:  a manifestao administrativa em conjunto com
o particular versando sobre a realizao de tarefa ou absteno de certo comporta-
mento em favor dos interesses da Administrao e do particular, simultaneamente.

4.14.4    Atos enunciativos
    a) certides: so cpias autenticadas de
atos ou fatos permanentes de interesse do                        A prova da AGU/2009 elaborada pelo Ces-
                                                                 pe considerou CORRETA a afirmao: "No
requerente constantes de arquivos pblicos;                      que tange s repercusses da natureza
    b) atestados: so atos que comprovam                         jurdico-administrativa do parecer jurdico,
fatos ou situaes transitrias que no cons-                    o STF entende que: quando a consulta 
                                                                 facultativa, a autoridade no se vincula ao
tem de arquivos pblicos;                                        parecer proferido, de modo que seu poder
    c) pareceres tcnicos: manifestaes                         de deciso no se altera pela manifestao
                                                                 do rgo consultivo; por outro lado, quan-
expedidas por rgos tcnicos especializa-                       do a consulta  obrigatria, a autoridade
dos referentes a assuntos submetidos a sua                       administrativa se vincula a emitir o ato tal
                                                                 como submetido  consultoria, com pare-
apreciao;                                                      cer favorvel ou contrrio, e, se pretender
    d) pareceres normativos: so pareceres                       praticar ato de forma diversa da apresen-
                                                                 tada  consultoria, dever submet -lo a
que se transformam em norma obrigatria                          novo parecer; por fim, quando a lei estabe-
quando aprovados pela repartio competente;                     lece a obrigao de decidir  luz de parecer
                                                                 vinculante, essa manifestao de teor ju-
    e) apostilas: equiparam-se a uma aver-                       rdico deixa de ser meramente opinativa,
bao realizada pela Administrao declaran-                     no podendo a deciso do administrador ir
do um direito reconhecido por norma legal.                       de encontro  concluso do parecer".



44
     Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 431.
 228                                     Manual de Direito Administrativo


4.14.5 Atos punitivos
    a) multa: constitui punio pecuniria imposta a quem descumpre disposi-
es legais ou determinaes administrativas;
    b) interdio de atividade:  a proibio administrativa do exerccio de
determinada atividade;
    c) destruio de coisas:  o ato sumrio de inutilizao de bens particulares
imprprios para consumo ou de comercializao proibida.

4.14.6 Espcies de ato quanto  forma e quanto ao contedo
    A doutrina costuma diferenciar as espcies que constituem formas de ato
administrativo e aquelas que representam contedos de ato administrativo. Isso
porque algumas nomenclaturas especficas so veculos introdutores de normas,
enquanto outras constituem a prpria norma. Assim, por exemplo, decreto  o
veculo introdutor (forma) do regulamento (contedo).
    Para facilitar a compreenso dessa dualidade, segue tabela indicativa das mais
importantes formas de ato com os correspondentes contedos que veiculam.

                                    Formas e contedos de atos administrativos
                         Formas de ato                               Contedos veiculados
     Decreto                                             Regulamentos, outros atos normativos e,
                                                         excepcionalmente, atos concretos
     Alvar                                              Autorizaes e licenas
     Resoluo                                           Deliberaes colegiadas
     Aviso                                               Ofcios e instrues
     Portaria                                            Instrues, ordens de servio e circulares


4.15 EXTINO DO ATO ADMINISTRATIVO
      O ato administrativo  praticado, produz efeitos e desaparece. Seu ciclo vital encerra-
-se de diversas maneiras, conhecidas como formas de extino do ato administrativo.
      Algumas vezes, a extino  automtica porque opera sem necessidade de qual-
quer pronunciamento estatal.  a chamada extino de pleno direito ou ipso iure.
      Noutros casos, a extino ocorre pela fora de um segundo ato normativo
expedido especificamente para eliminar o ato primrio. So as hipteses denomi-
                                                nadas de retirada do ato.
  A prova de Analista Judicirio do TRT/PB con-
  siderou INCORRETA a afirmao: "A recusa
                                                     Quando o ato no  eficaz, pode ser ex-
  pelo particular ou pela Administrao Pblica tinto pela retirada (revogao e anulao) ou
   causa de convalidao do ato administrativo pela recusa do beneficirio.45
     ante a renncia por parte do beneficirio".


45
       A sistematizao adotada nos itens seguintes baseia-se na classificao de Celso Antnio Bandeira
       de Mello, Curso de direito administrativo, p. 438 e s.
                                      Atos administrativos                                       229

     Tratando-se de atos eficazes, a fim de sistematizar as diversas modalidades
extintivas, a doutrina identifica quatro categorias principais de extino dos atos
administrativos:
     1) Extino ipso iuri pelo cumprimento         A prova do Ministrio Pblico do Trabalho
integral de seus efeitos: quando o ato admi-        considerou CORRETA a afirmao: "O ato
                                                    administrativo pode se ex tinguir pelo
nistrativo produz todos os efeitos que enseja-      exaurimento integral de sua eficcia".
ram sua prtica, ocorre sua extino natural
e de pleno direito. A extino natural pode dar-se das seguintes formas:
     a) esgotamento do contedo: o ato exaure integralmente a sua eficcia aps
o cumprimento do contedo. Exemplo: edital de licitao de compra de vacinas
aps a vacinao realizada;
     b) execuo material: ocorre quando a ordem expedida pelo ato  material-
mente cumprida. Exemplo: ordem de guinchamento de veculo extinta aps sua
execuo;
     c) implemento de condio resolutiva ou termo final: o ato  extinto quan-
do sobrevm o evento preordenado a cessar sua aplicabilidade. Exemplo: trmino
do prazo de validade da habilitao para conduzir veculos.
     2) Extino ipso iuri pelo desaparecimento do sujeito ou do objeto: o ato
administrativo  praticado em relao a pessoas ou bens. Desaparecendo um desses
elementos, o ato extingue-se automaticamente. Exemplos: promoo de servidor
extinta com seu falecimento; licena para re-
formar imvel extinta com o desabamento do          A prova da OAB/RJ considerou CORRETA
                                                    a afirmao: "Um cidado obteve licena
prdio.                                             para construir. Contudo, passados dez
     3) Extino por renncia: ocorre quan-         anos o imvel pegou fogo, caso em que se
do o prprio beneficirio abre mo da situao      exige novo pedido de licena".

proporcionada pelo ato. Exemplo: exonerao
de cargo a pedido do ocupante.
     4) Retirada do ato:  a forma de extino mais importante para provas e con-
cursos pblicos. Ocorre com a expedio de
um ato secundrio praticado para extinguir          A prova de Analista Judicirio do TRT/Cam-
                                                    pinas considerou CORRETA a afirmao: "O
ato anterior. As modalidades de retirada so:       ato administrativo extingue -se por cum-
revogao, anulao, cassao, caducidade           primento dos seus efeitos; pelo desapare-
                                                    cimento do sujeito ou objeto e pela retirada,
e contraposio.                                    que se verifica por vrias maneiras".
                                                             A prova de Analista Judicirio do TRT/PB
4.15.1 Revogao                                             considerou CORRETA a afirmao: "A reti-
                                                             rada de um ato administrativo pode dar-se
     Revogao  a extino do ato adminis-                  por revogao, invalidao e caducidade".
trativo perfeito e eficaz, com eficcia ex nunc,
praticada pela Administrao Pblica e fundada em razes de interesse pblico
(convenincia e oportunidade).
     Nesse sentido, estabelece o art. 53 da Lei n. 9.784/99: "A Administrao deve
anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los
por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos".
230                                 Manual de Direito Administrativo


     Com o mesmo teor, a Smula n. 473 do STF enuncia: "A administrao pode
anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque
deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou opor-
tunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial".
     Na revogao, ocorre uma causa superveniente que altera o juzo de convenin-
cia e oportunidade sobre a permanncia de determinado ato discricionrio, obri-
gando a Administrao a expedir um segundo ato, chamado ato revocatrio, para
extinguir o ato anterior. Pelo princpio da simetria das formas, somente um ato
administrativo pode retirar outro ato administrativo. Ento, a revogao de um
ato administrativo tambm  ato administrativo. Na verdade, a revogao no
 exatamente um ato, mas o efeito extintivo produzido pelo ato revocatrio. O ato
revocatrio  ato secundrio, concreto e discricionrio que promove a retirada do
ato contrrio ao interesse pblico.

4.15.1.1    Competncia para revogar
      Por envolver questo de mrito, a revogao s pode ser praticada pela Admi-
nistrao Pblica, e no pelo Judicirio. Essa afirmao  feita em unssono pela
                                            doutrina. Mas na verdade contm uma simpli-
 A prova de Analista Judicirio do TRT/     ficao. A revogao  de competncia da
 Campinas considerou INCORRETA a afir-
 mao: "A revogao do ato administrati-   mesma autoridade que praticou o ato revo-
 vo no mbito da Administrao no pode     gado. Quando Judicirio e o Legislativo pra-
 ser feita por quem o praticou".
                                            ticam atos administrativos no exerccio de
 A prova de Analista Administrativo do TRT/
                                            funo atpica, a revogao pode ser por eles
 MS elaborada pela FCC considerou INCOR-    determinada.  vedado ao Judicirio revogar
 RETA a afirmao: "O Judicirio sempre
 pode revogar os atos discricionrios que
                                            ato praticado por outro Poder.
 se verificam inconvenientes e inoportunos,
 com efeitos ex nunc".
                                                   4.15.1.2 Objeto do ato revocatrio
 A prova da Magistratura do Trabalho  24 a             O ato revocatrio  expedido somente para
 Regio/2007 considerou CORRETA a afirma-          extinguir ato administrativo ou relao jurdica
 o: "O objeto da revogao  um ato admi-
 nistrativo vlido ou uma relao jurdica         anterior. Essa  sua finalidade especfica.
 vlida dele decorrente. Na revogao no
 se busca restaurar legitimidade violada, mas
 atender a uma convenincia administrativa".


   Ato discricionrio        Causa superveniente          Ato revocatrio    Extino do ato primrio
     (ato primrio)                                      (ato secundrio)   (efeito do ato revocatrio)



    Assim, o ato passvel de revogao  um ato perfeito e eficaz, destitudo de
qualquer vcio. Alm disso, a revogao s pode extinguir atos discricionrios
                                        Atos administrativos                                          231

porque atos vinculados no admitem reavalia-
                                                               A prova de Tcnico Judicirio do TRT/AL
o do interesse pblico. Tecnicamente, a re-                  con siderou CORRETA a afirmao: "No
vogao s atinge o ato em si quando este for                  Municpio X, determinado terreno  objeto
geral e abstrato. Sendo ato concreto, a revo-                  de um decreto declarando -o de utilidade
                                                               pblica, para fins de desapropriao, para
gao extingue os efeitos, e no o prprio ato.                a construo de uma escola. Entretanto,
                                                               por no ser mais conveniente e oportuna
                                                               essa construo, cabe ao Prefeito editar
4.15.1.3   Fundamento e motivo da revogao
                                                               decreto de revogao".
     A justificativa sistmica para a Adminis-
trao revogar seus atos  a prpria natureza     A prova de Tcnico Judicirio do TRT/SP
                                                  considerou CORRETA a afirmao: "A re-
discricionria da competncia que permite         vogao do ato administrativo praticado
reavaliar convenincia e oportunidade da          pelo Poder Executivo insere -se na compe-
permanncia de um ato perfeito e eficaz.          tncia da prpria Administrao Pblica".

     O motivo da revogao  a supervenincia
de fato novo impondo outro juzo sobre o interesse pblico relativo ao ato praticado.
                  IMPORTANTE: O ato revocatrio deve ser fundamentado, apresentando -se
                  qual foi o fato superveniente justificador da revogao. No havendo comprova-
                  o do fato novo, o ato revocatrio deve ser anulado administrativa ou judicial-
                  mente. A mera alegao de "interesse pblico" no  suficiente para revogar.


4.15.1.4   Efeitos da revogao
     Nenhum ato vlido nasce contrrio ao interesse pblico. Em um dado momento de
vida, o ato se torna inconveniente e inoportuno. Por isso, o Direito preserva os efeitos
produzidos pelo ato at a data de sua revogao.
Da falar-se que a revogao produz efeitos fu-      A prova de Analista Administrativo do TRT/
                                                     MS elaborada pela FCC considerou INCOR-
turos, no retroativos, ex nunc ou proativos.        RETA a afirmao: " prerrogativa exclusi-
                                                               va da Administrao Pblica revogar, com
4.15.1.5   Natureza do ato revocatrio                         efeitos retroativos, os atos administrativos
                                                               vinculados eivados de vcio ou defeitos".
     O ato revocatrio  ato secundrio, cons-
titutivo e discricionrio.

4.15.1.6   Forma do ato revocatrio
     O ato revocatrio deve ter obrigatoriamente a mesma forma do ato revogado.

4.15.1.7   Natureza da revogao
     Ao afirmar que a Administrao "pode" revogar seus atos inconvenientes, o
art. 53 da Lei n. 9.784/99 reafirmou a natureza de poder, e no de dever.

4.15.1.8 Caractersticas da competncia
revocatria                                                    A prova de Analista Judicirio do TRT/SP
                                                               considerou CORRETA a afirmao: "Sendo
     A competncia para revogar atos admi-                     um dos requisitos do ato administrativo, a
nistrativos  intransmissvel, irrenuncivel                   competncia  irrenuncivel".
e imprescritvel.
232                                  Manual de Direito Administrativo


 A prova de Analista Administrativo do TRT/
                                                 4.15.1.9    Limites ao poder de revogar
 MS elaborada pela FCC considerou COR-               A doutrina menciona vrios tipos de atos
 RETA a afirmao: "A revogao opera
 efei tos ex nunc e no alcana os atos admi-
                                                 administrativos que no podem ser revoga-
 nistrativos que exauriram os seus efeitos".     dos, tais como:
 A prova de Analista Judicirio do TRT/PI            a) atos que geram direito adquirido;
 feita pela Esaf considerou CORRETA a
 afirmao: "No podem ser revogados os              b) atos j exauridos;
 atos que exauriram seus efeitos; como a             c) atos vinculados, como no envolvem
 revogao opera efeitos para o futuro,
 impedindo que o ato continue a produzir         juzo de convenincia e oportunidade, no
 efeitos, se o ato j exauriu, no haver        podem ser revogados;
 razo para a revogao".
                                                     d) atos enunciativos que apenas decla-
                                                 ram fatos ou situaes, como certides, pare-
 Tratando da impossibilidade de revogao        ceres e atestados;
 de atos preclusos, a prova da OAB/SC
 considerou CORRE TA a afirmao: "A                 e) atos preclusos no curso de procedi-
 Administrao Pblica pode revogar a li-        mento administrativo: a precluso  bice 
 citao, em virtude de critrios de ordem
 administrativa, ou por razes de interesse
                                                 revogao.
 pblico. Nessa hiptese, dever sempre
 justificar os motivos de sua deciso. Toda-
 via, no vale, como justificativa, a alegao
                                                 4.15.1.10   Revogao de atos complexos
                                       Quando o ato administrativo depende,
 de interesse pblico no desfazimento do
 que j existia antes do incio do processo
 licitatrio".
                                   para sua formao, da conjugao de vontades
                                   de mais de um rgo da Administrao (ato
complexo), a revogao ser possvel somente com a concordncia de todos os
rgos envolvidos na prtica do ato.

4.15.1.11     Anulao da revogao: possibilidade
    Se o ato revocatrio for praticado em desconformidade com as exigncias do
ordenamento, pode ser anulado.  a anulao da revogao, possvel na esfera ad-
ministrativa e na judicial.

4.15.1.12     Revogao da revogao: polmica
     Bastante controvertida  a discusso sobre a possibilidade de revogao do ato
revocatrio. Sendo discricionrio, o ato revocatrio em princpio pode ser revo-
gado. Mas a doutrina majoritria nega efeito repristinatrio  revogao da revo-
gao. Assim, o ato revogador da revogao no ressuscita o primeiro ato revogado,
podendo apenas representar um novo ato baseado nos mesmos fundamentos do ato
inicial. O certo  que a eficcia da revogao  sempre proativa, de modo que a re-
vogao ao ato revogatrio s produz efeitos futuros, faltando-lhe o poder de
restaurar retroativamente a eficcia do primeiro ato revogado.

4.15.1.13     Revogao da anulao: impossibilidade
     O ato anulatrio tem natureza vinculada, sendo insuscetvel de revogao. Por
tal motivo,  impossvel revogar a anulao.
                                      Atos administrativos                                            233

4.15.1.14     Anulao da anulao: possibilidade
    Tendo algum defeito, o ato anulatrio pode ser anulado perante a Adminis-
trao ou o Judicirio.

4.15.1.15     Revogao e dever de indenizar
     A doutrina admite a possibilidade de
indenizao aos particulares prejudicados pela               Entendendo que "invalidao"  um gnero
revogao, desde que tenha ocorrido a extin-                 que comporta as espcies "anulao" e
                                                             "revogao", a prova de Controladoria-Ge-
o antes do prazo eventualmente fixado para                 ral da Unio feita pela Esaf considerou
permanncia da vantagem.                                     COR RETA a afirmao: "Um determinado
                                                             ato administrativo, tido por ilegal, no che-
     A revogao de atos precrios ou de vi-                 ga a causar dano ou leso ao direito de
gncia indeterminada no gera, porm,                        algum ou ao patrimnio pblico, mas a sua
dever de indenizar, pois neles a revogabilida-               vigncia e eficcia, por ter carter normati-
                                                             vo continuado, pode vir a prejudicar o bom
de a qualquer tempo  inerente  natureza da                 e regular funcionamento dos servios de
vantagem estabelecida.                                       cer to setor da Administrao, razo pela
                                                             qual, para a sua invalidao, torna-se par-
                                                             ticularmente cabvel e /ou necessrio
4.15.2      Anulao ou invalidao                          aplicar o instituto da anulao".

     Anulao ou invalidao  a extino de
                                                A prova de Analista Administrativo do TRT/
um ato ilegal, determinada pela Administra-     SP elaborada pelo Cespe considerou COR-
o ou pelo Judicirio, com eficcia retroativa RETA a afirmao: "A anulao deve ocor-
                                                rer quando h vcio no ato, relativo  lega-
 ex tunc.                                      lidade ou  legitimidade".
     Esse  o conceito que se pode extrair do
art. 53 da Lei n. 9.784/99 ("a Administrao deve anular seus prprios atos,
quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de conve-
nincia ou oportunidade, respeitados os di-     A prova da OAB/RO considerou CORRETA
reitos adquiridos") e da Smula 473 do STF      a afirmao: "A Administrao deve anular
("a administrao pode anular seus pr-         seus prprios atos, quando eivados de vcio
                                                de legalidade, e pode revog-los por moti-
prios atos, quando eivados de vcios que os     vo de convenincia ou oportunidade, res-
tornam ilegais, porque deles no se origi-      peitados os direitos adquiridos".

nam direitos; ou revog-los, por motivo de
                                                A prova de Analista Administrativo do TRT/
convenincia ou oportunidade, respeitados os    SP elaborada pelo Cespe considerou
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os  INC OR R E TA a af ir mao : "O Poder
                                                Judicirio, no exerccio da funo jurisdi-
casos, a apreciao judicial").                 cional, no pode anular ato administrativo,
                                                             s pode revog-lo".
4.15.2.1     Competncia para anular                         A prova de Tcnico Judicirio do TRT/AL
                                                             considerou CORRETA a afirmao: "Valen-
     Ao contrrio da revogao, a anulao                   do-se de documentos falsos um muncipe
pode ter como sujeito ativo a Administrao                  logra obter a aprovao de um loteamento
                                                             junto  Prefeitura Municipal. Constatado o
ou o Poder Judicirio.                                       vcio, que torna nulo o ato administrativo, a
     Os fundamentos da anulao administra-                  anulao pode ser feita pela prpria Ad-
                                                             ministrao Pblica ou pelo Poder Judicirio".
tiva so o poder de autotutela e o princpio
234                                 Manual de Direito Administrativo


                                                da legalidade, tendo prazo decadencial de
 A prova de Analista do MPU feita pela Esaf     cinco anos para ser decretada. Nesse sentido,
 considerou CORRETA a afirmao: "O ato         prescreve o art. 54 da Lei n. 9.784/99: "O di-
 administrativo goza da presuno de legiti-
 midade, mas, quando dele decorrerem efei-      reito da Administrao de anular os atos ad-
 tos favorveis para seus destinatrios e       ministrativos de que decorram efeitos favor-
 estiver eivado de vcio insanvel de legali-
 dade, a Administrao tem o direito de anu-
                                                veis para os destinatrios decai em cinco
 l-lo no prazo decadencial de cinco anos".     anos, contados da data em que foram pratica-
 A prova da OAB/RO considerou CORRETA           dos, salvo comprovada m-f".
 a afirmao: "O direito da Administrao
 de anular atos administrativos de que de-           J a anulao via Poder Judicirio  decor-
 corram efeitos favorveis para os destina-     rente do controle externo exercido sobre a
 trios decai em cinco anos, contados da
 data em que foram praticados, salvo com-
                                                atividade administrativa e sujeita-se ao prazo
 provada m-f".                                prescricional de cinco anos (art. 1 do De-
                                                creto n. 20.910/32).

4.15.2.2     Objeto e natureza do ato anulatrio
     A anulao do ato administrativo ilegal tambm constitui ato administrativo.
                                             o chamado ato anulatrio.
 A prova de Analista Administrativo do TRT/      O ato anulatrio  praticado para extin-
 SP elaborada pelo Cespe considerou
 INCORRETA a afirmao: "Os atos vincu-     guir ato administrativo anterior, podendo este
 lados no so passveis de anulao".      ser vinculado ou discricionrio.

      Ato administrativo            Defeito        Ato anulatrio       Extino do ato primrio
        (ato primrio)                            (ato secundrio)      (efeito do ato anulatrio)



     O ato passvel de anulao  um ato administrativo ilegal, defeituoso.
     O ato anulatrio  secundrio, constitutivo e vinculado.

4.15.2.3     Efeitos da anulao
      O ato nulo j nasce contrariando o ordenamento jurdico. No h nulidade
superveniente. Assim, a anulao deve desconstituir os efeitos desde a data da pr-
tica do ato administrativo defeituoso.  por isso que a anulao produz efeitos
retroativos, passados, ex tunc ou pretritos.
                                                   A anulao de atos unilaterais ampliati-
  A prova de Procurador do INSS elaborada
  pelo Cespe considerou CORRETA a afirma-     vos e a dos praticados pelo funcionrio de
  o: "Para as partes envolvidas, os efeitos fato, desde que nos dois casos seja comprova-
  da anulao de um ato administrativo re-
  troagem  data da prtica do ato ilegal.    da a boa-f, ter, entretanto, efeitos ex nunc.
 Apesar da anulao, porm, admite -se a
 produo de efeitos vlidos em relao a
 terceiro de boa-f, podendo o ato anulado
                                                4.15.2.3.1 Modulao dos efeitos anulatrios
 ensejar, por exemplo, uma ao de repara-           Bastante inovadora  a possibilidade dis-
 o de dano".
                                                cricionria, aceita por alguns doutrinadores,
                                         Atos administrativos                                         235

de a Administrao Pblica reduzir a extenso dos efeitos da anulao se a mo-
dulao for a melhor soluo para defender o interesse pblico e a segurana
jurdica.46

4.15.2.4     Forma do ato anulatrio
   O ato anulatrio deve observar a mesma forma utilizada para a prtica do ato
anulado.

4.15.2.5     Natureza da competncia anulatria
    O art. 53 da Lei n. 9.784/99 afirma que a Administrao "deve" anular seus
atos ilegais. Da concluir-se que anulao  um dever da Administrao, e no
uma simples faculdade.

4.15.2.6     Anulao e indenizao
     Em princpio, a anulao de ato adminis-                   A prova da OAB Nacional elaborada pelo
trativo no gera dever de indenizar o parti-                    Cespe considerou INCORRETA a afirma-
                                                                o: "A anulao de um ato administrativo,
cular prejudicado, exceto se comprovada-                        em regra, implica o dever da Administrao
mente sofreu dano especial para a ocorrncia                    de indenizar o administrado pelos prejuzos
                                                                decorrentes da invalidao do ato".
do qual no tenha colaborado.

4.15.2.7     Limites ao dever anulatrio
    A doutrina considera que a anulao no pode ser realizada quando: a) ultra-
passado o prazo legal; b) houver consolidao dos efeitos produzidos; c) for
mais conveniente para o interesse pblico manter a situao ftica j consolidada
do que determinar a anulao (teoria do fato consumado); d) houver possibili-
dade de convalidao.
                                                                A prova de Analista Financeiro da CGU feita
4.15.2.8 Comparao entre revogao e                           pela Esaf considerou CORRETA a afirmao:
anulao                                                        "Quanto  aplicao de princpios constitu-
                                                                cionais em processos administrativos, 
     De tudo quanto foi dito nos itens ante-                    entendimento pacificado no Supremo Tri-
                                                                bunal Federal, constituindo smula vincu-
riores, podem ser destacadas vrias diferen-                    lante para toda a Administrao e Tribunais
as entre revogao e anulao. Convm re-                      inferiores, que, nos processos perante o
                                                                Tribunal de Contas da Unio, asseguram-se
forar as mais importantes, conforme quadro                     o contraditrio e a ampla defesa quando da
a seguir.                                                       deciso puder resultar anulao ou revoga-
                                                                o de ato administrativo que beneficie o
                                                                interessado, sem exceo".



46
     Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, p. 230.
236                               Manual de Direito Administrativo


                           Quadro comparativo entre anulao e revogao
                                    Anulao                             Revogao
 Motivo             Ilegalidade                            Convenincia e oportunidade
                                                           (interesse pblico)
 Competncia        Administrao e Poder Judicirio       Somente a Administrao
 Efeitos            Retroativos (ex tunc)                  No retroativos (ex nunc)
 Ato que realiza Ato anulatrio                            Ato revocatrio
 Natureza           Deciso vinculada                      Deciso discricionria
 Alcance            Atos vinculados e atos discricionrios Atos discricionrios perfeitos e
                                                           eficazes
 Prazo              5 anos                                 No tem
 Dica especial      Anulao de atos ampliativos e dos     A revogao s pode ser realizada
                    praticados por funcionrio de fato tem com a supervenincia de fato novo
                    efeitos ex nunc                        que deve constar da motivao do ato
                                                           revocatrio


 A prova de Analista Financeiro feita pela     4.15.3 Cassao
 Esaf considerou CORRETA a afirmao: "No            a modalidade de extino do ato admi-
 mbito das teorias relativas  invalidao
 do ato administrativo, entende-se a figura    nistrativo que ocorre quando o administrado
 da cassao como a retirada do ato, porque    deixa de preencher condio necessria para
 o destinatrio descumpriu condies que
 deveriam permanecer atendidas a fim de
                                               permanncia da vantagem. Exemplo: habilita-
 dar continuidade  situao jurdica".        o cassada porque o condutor ficou cego.

                                               4.15.4 Caducidade ou decaimento
 A prova de Delegado da Polcia Federal
 elaborada pelo Cespe considerou CORRE-   Consiste na extino do ato em consequn-
                                     cia da sobrevinda de norma legal proibindo
 TA a afirmao: "Ocorre a extino do ato
 administrativo por caducidade quando o
                                     situao que o ato autorizava. Funciona como
 ato perde seus efeitos jurdicos em razo
                                     uma anulao por causa superveniente.
 de norma jurdica superveniente que im-
 pede a permanncia da situao anterior-
                                     Como a caducidade no produz efeitos auto-
 mente consentida".
                                     mticos,  necessria a prtica de um ato
constitutivo secundrio determinando a extino do ato decado. Exemplo: perda
do direito de utilizar imvel com fins comerciais com a aprovao de lei transfor-
mando a rea em exclusivamente residencial.

4.15.5 Contraposio
    Ocorre com a expedio de um segundo ato, fundado em competncia di-
versa, cujos efeitos so contrapostos aos do ato inicial, produzindo sua extino.
A contraposio  uma espcie de revogao praticada por autoridade distinta da
que expediu o ato inicial. Exemplo: ato de nomeao de um funcionrio extinto
com a exonerao.
                                           Atos administrativos                        237

4.15.6     Extines inominadas
     O avanado estgio de desenvolvimento da teoria da extino do ato administra-
tivo no impede a constatao de situaes concretas em que o ato desaparece sem
que haja enquadramento em qualquer das modalidades acima referidas. So extin-
es atpicas ou inominadas. Exemplo: ordem expedida por semforo tida como
sem efeito em razo de ordem contrria determinada por um guarda de trnsito.

4.16 CONVALIDAO
     Convalidao, sanatria, aperfeioamento, convalescimento, sanao, te-
raputica, depurao ou aproveitamento 
uma forma de suprir defeitos leves do ato        A prova de Analista Financeiro feita pela
                                                 Esaf considerou CORRETA a afirmao:
para preservar sua eficcia.  realizada por     "Os efeitos da convalidao retroagem 
meio de um segundo ato chamado ato conva-        data da prtica do ato convalidado".
lidatrio. O ato convalidatrio tem natureza
vinculada (corrente majoritria), constituti-    Utilizando o interessante conceito de
va, secundria e eficcia ex tunc.               MEIOS PARA RESTAURAR A JURIDICIDA-
                                                 DE, a prova da OAB/SP elaborada pelo
     Assim como a invalidao, a convalidao    Cespe considerou CORRETA a afirmao:
constitui meio para restaurar a juridicidade.    "So meios para restaurar a juridicidade
                                                 administrativa, e no para adequ -la s
     O fundamento da convalidao  a pre-       mudanas da realidade social, a invalidao
servao da segurana jurdica e da econo-       e a convalidao, ambas exercidas pela
mia processual, evitando-se que o ato viciado    Administrao Pblica".

seja anulado e, em decorrncia, seus efeitos
                                                 Entendendo que a convalidao SOMENTE
sejam desconstitudos.                           PODE RATIFICAR O ATO INTEIRO, a prova
     O objeto da convalidao  um ato admi-     da OAB/MS considerou INCORRETA a
nistrativo, vinculado ou discricionrio, possui- afir mao: "Convalidao  o processo de
                                                 que se vale a Administrao para aprovei-
dor de vcio sanvel ensejador de anulabili-     tar atos administrativos com vcios super-
dade. Atos inexistentes, nulos ou irregulares    veis, de forma a confirm-los, no todo ou
nunca podem ser convalidados.                    em parte".

     So passveis de convalidao os atos com   Entendendo que incompetncia em razo
defeito na competncia ou na forma. Defeitos     da matria  vcio do OBJETO, a prova de
no objeto, motivo ou finalidade so insanveis,  Analista Financeiro feita pela Esaf consi-
                                                 derou CORRETA a afirmao: "No se ad-
obrigando a anulao do ato. Jos dos Santos     mite convalidao quando o ato est vicia-
Carvalho Filho, no entanto, admite convali-      do por incompetncia em razo da matria".
dao de ato com vcio no objeto, motivo ou      A prova de Analista Financeiro feita pela
finalidade quando se tratar de ato plrimo, isto Esaf considerou CORRETA a afirmao: "A
                                                 convalidao de ato viciado quanto  forma
, "quando a vontade administrativa se preor-     possvel, desde que esta no seja essen-
denar a mais de uma providncia administra-      cial  validade do ato".
tiva no mesmo ato: aqui ser vivel suprimir
ou alterar alguma providncia e aproveitar o ato quanto s demais providncias,
no atingidas por qualquer vcio".47

47
     Manual de direito administrativo, p. 159.
 238                           Manual de Direito Administrativo


      O art. 55 da Lei n. 9.784/99 disciplina a convalidao nos seguintes termos:
"Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem
                                               prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem
  A prova da OAB/RO considerou CORRETA
  a afirmao: "Em deciso na qual se evi-     defeitos sanveis podero ser convalidados
  dencie no acarretar leso ao interesse      pela prpria Administrao".
  pblico, os atos que apresentarem defeitos
  sanveis podero ser convalidados pela            Ao afirmar que os atos com defeitos san-
  prpria Administrao".                      veis "podero ser convalidados", a Lei do Pro-
                                               cesso Administrativo abertamente tratou da
  Adotando a soluo da Lei n. 9.784/99, a
                                               convalidao como faculdade, uma deciso
  prova de Analista Financeiro feita pela Esaf discricionria. A soluo  absurda porque traz
  considerou CORRETA a afirmao: "O ato       como consequncia aceitar a anulao do ato
  de convalidao classifica -se como ato
  discricionrio".                             tambm uma opo discricionria. Se a conva-
                                               lidao  escolha discricionria, ento o outro
caminho possvel diante do ato viciado (anulao) igualmente seria escolha discri-
cionria. Mas isso contraria frontalmente a natureza jurdica da anulao.  por isso
que a doutrina considera a convalidao como um dever, uma deciso vinculada.
      O argumento principal em prol da natureza vinculada da convalidao  que em
favor dela concorrem dois valores jurdicos: a economia processual e a segurana
jurdica; enquanto o argumento pela anulao  abonado somente pelo princpio da
legalidade.48 Portanto, para a lei, a convalidao  um poder; para a doutrina, um dever.
      Celso Antnio Bandeira de Mello, entretanto, identifica um nico caso em que
a convalidao seria discricionria: vcio de competncia em ato de contedo
discricionrio.49
      Existem trs espcies de convalidao:
                                                    a) ratificao: quando a convalidao  rea-
  Reconhecendo ser a prescrio hiptese       lizada pela mesma autoridade que praticou o ato;
  de confirmao, a prova de Analista Judi-         b) confirmao: realizada por outra
  cirio do TRT/PB considerou CORRETA a
  afirmao: " caracterizada como hipte-     autoridade;
  se de confirmao a que se d em decor-           c) saneamento: nos casos em que o par-
  rncia da prescrio do direito de anular o
  ato administrativo".                         ticular  quem promove a sanatria do ato.
  A prova da Procuradoria do Distrito Fede-         Quanto aos limites, no podem ser obje-
  ral/2007 considerou CORRETA a afirma-
  o: "Diogo de Figueiredo Moreira Neto,
                                               to de convalidao os atos administrativos:
  em sua Teoria do aperfeioamento da re-           a) com vcios no objeto, motivo e finalidade;
  lao jurdica com defeito de legalidade,
  formula o conceito de fato sanatrio, o qual      b) cujo defeito j tenha sido impugnado
  ocorre com a consumao da prescrio,       perante a Administrao Pblica ou o Poder
  tanto introversa quanto extroversa".
                                               Judicirio;

48
     ZANCANER, Weida. Da convalidao e da invalidao dos atos administrativos. 2. ed. So Paulo:
     Malheiros, 1996, p. 68.
49
     Curso de direito administrativo, p. 165.
                                         Atos administrativos                          239

     c) com defeitos na competncia ou na forma, quando insanveis;
     d) portadores de vcios estabilizados por fora de prescrio ou decadncia;
     e) cuja convalidao possa causar leso ao interesse pblico;
     f) em que a convalidao pode ilegitimamente prejudicar terceiros;
     g) se a existncia do vcio invalidante for imputada  parte que presumidamen-
te se beneficiar do ato;50
     h) se o defeito for grave e manifesto (teoria da evidncia). 51
     Por fim, sendo ato administrativo vinculado, o ato convalidatrio pode ser
anulado, mas no revogado.

4.16.1 Teoria dos atos sanatrios
     Diogo de Figueiredo Moreira Neto construiu uma teoria bastante sofisticada
para tratar do "aperfeioamento da relao jurdico-administrativa com defeito de
legalidade". 52
     Segundo o autor, a sanatria voluntria (convalidao) possui trs modalidades:
     a) ratificao: corrige defeito de competncia;
     b) reforma: elimina a parte viciada de um ato defeituoso;
     c) converso administrativa: a Administrao transforma um ato com vcio de
legalidade, aproveitando seus elementos vlidos, em um novo ato. O autor reconhe-
ce ainda a possibilidade de uma converso legislativa, promovida, no por meio de
ato administrativo, mas por fora de lei.
     Alm das modalidades voluntrias, o referido administrativista faz referncia
 sanatria no voluntria ou fato sanatrio, nomes atribudos aos institutos da
prescrio e da decadncia, que operam a estabilizao de defeitos do ato adminis-
trativo pelo transcurso de um prazo legal associado  inrcia do titular do direito 
impugnao.

4.17 CONVERSO
    Converso  o aproveitamento de ato defeituoso como ato vlido de outra
categoria. Exemplo: contrato de concesso outorgado mediante licitao em mo-
dalidade diversa da concorrncia convertido em permisso de servio pblico.
    O ato de converso  constitutivo, discricionrio e com eficcia ex tunc.

4.18 QUESTES
1. (Magistratura/SP  2007) A partir da considerao de que atos polticos so os praticados
por agentes de governo, so atos governamentais por excelncia, e no apenas de adminis-


50
     Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, p. 242.
51
     Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, p. 242.
52
     Curso de direito administrativo, p. 241.
240                                Manual de Direito Administrativo


trao, consistem na prpria conduo dos negcios pblicos, e no simplesmente na
execuo de servios pblicos  da seu maior discricionarismo ,  correto afirmar que
     A)  suficiente a alegao de que se trata de ato poltico para tolher o controle judicial, pois 
         vedado ao Poder Judicirio adentrar no exame do mrito do ato administrativo;
     B) no h uma categoria de atos polticos, como entidade ontolgica autnoma na escala dos
         atos estatais, nem h um rgo ou poder que os pratique com privatividade;
     C) no  ato poltico o do tribunal que seleciona, na lista sxtupla encaminhada pelo rgo de
         representao de classe, os integrantes da lista trplice para compor o quinto constitucional;
     D) no  ato poltico o do Chefe do Executivo ao conceder indulto e, portanto, inclui-se na ca-
         tegoria dos atos administrativos insuscetveis de apreciao judicial.

2. (Advogado do Instituto Rio Branco  Esaf) Tcio, servidor pblico de uma Autarquia Fede-
ral, aprovado em concurso pblico de provas e ttulos, ao tomar posse, descobre que seria
chefiado pelo Sr. Abel, pessoa com quem sua famlia havia cortado relaes, desde a poca
de seus avs, sem que Tcio soubesse sequer o motivo. Depois de sua primeira semana de
trabalho, apesar da indiferena de seu chefe, Tcio sentia-se feliz, era seu primeiro trabalho
depois de tanto estudar para o concurso ao qual se submetera. Qual no foi sua surpresa ao
descobrir, em sua segunda semana de trabalho, que havia sido removido para a cidade de
So Paulo, devendo, em trinta dias, adaptar-se para se apresentar ao seu novo chefe, na-
quela localidade. Considerando essa situao hipottica e os preceitos, a doutrina e a juris-
prudncia do Direito Administrativo brasileiro, assinale a nica opo correta.
      A) A conduta do Sr. Abel no merece reparos, posto que amparada pela lei.
      B) O Sr. Abel agiu com excesso de poder, razo pela qual seu ato padece de vcio.
      C) O Sr. Abel agiu corretamente, na medida em que Tcio ainda se encontrava em estgio probatrio.
      D) O Sr. Abel incidiu em desvio de finalidade, razo pela qual o ato por ele praticado merece ser anulado.
      E) Considerando que o ato do Sr. Abel padece de vcio, o mesmo dever ser revogado.

3. (Delegado da Polcia Federal) Em relao aos atos administrativos, considere os seguintes
conceitos, cujos mbitos esto graficamente representados abaixo:

                                             Os trs planos lgicos
                                                                5
                         Existncia                                      Validade
                                         4
                                                        2
                                                        1
                                                 3




                                                     Eficcia

Conceito a) perfeio: qualidade do ato cujo ciclo de produo completou-se.
Conceito b) eficcia: qualidade do ato apto a produzir seus efeitos.
Conceito c) validade: qualidade do ato conforme o ordenamento jurdico.
                                         Atos administrativos                                     241

Em face desses conceitos, julgue com VERDADEIRO ou FALSO os itens seguintes:
    1) Quanto ao conceito de eficcia, o grfico est errado em parte, pois todo ato vlido  eficaz.
    2) Quanto ao conceito de perfeio, o grfico est errado em parte, pois todo ato perfeito  eficaz.
    3) Todo ato eficaz  perfeito.
    4) Pode haver ato eficaz e invlido.
    5) Nem todo ato perfeito  vlido.

4. (Magistratura/SP  2007)  reconhecido  Administrao o poder de executar direta e
imediatamente seus atos imperativos, independentemente de pedido cominatrio ou man-
dado judicial. Tal processo executrio tem cabimento quando as circunstncias indicam a
necessidade premente da obteno do fato ou coisa. Atua pela atualizao, por parte do
administrador, dos chamados meios diretos de coero administrativa, de modo a tornar
possvel obter, por coao absoluta, a prpria prestao exigida do administrado, ou, na sua
impossibilidade, outra equivalente. Isso significa a possibilidade direta de
I. cobrana contenciosa de multa ou sano pecuniria;
II. interdio de atividade ilegal;
III. embargo de obra clandestina;
IV. demolio de obra clandestina;
V. inutilizao de gneros alimentcios imprprios para o consumo;
VI. reintegrao imediata de posse de imvel pblico.
So verdadeiros apenas os itens
       A) I, II, IV e VI.
       B) II, III, V e VI.
       C) II, III, IV e V.
       D) I, III, IV e VI.

5. (Delegado/SC  2008) Complete as lacunas na frase a seguir e assinale a alternativa cor-
reta: ______________  o efeito mediato do ato,  o objetivo decorrente do interesse cole-
tivo e indicado pela lei, buscado pela Administrao. ______________  pressuposto de fato
e direito que leva a Administrao a praticar o ato. J a __________  um aspecto formal
que constitui garantia jurdica para o administrado e para a Administrao, possibilitando o
controle do ato.
      A) Motivo  Objeto  competncia.
      B) Finalidade  Objeto  competncia.
      C) Objeto  Finalidade  forma.
      D) Finalidade  Motivo  forma.

6. (Auditor Fiscal da Receita Federal  2003  Esaf) Conforme a doutrina, o ato administra-
tivo, quando concludo seu ciclo de formao e estando adequado aos requisitos de legiti-
midade, ainda no se encontra disponvel para ecloso de seus efeitos tpicos, por depender
de um termo inicial ou de uma condio suspensiva, ou autorizao, aprovao ou homolo-
gao, a serem manifestados por uma autoridade controladora, classifica-se como:
      A) perfeito, vlido e eficaz;
      B) perfeito, vlido e ineficaz;
      C) perfeito, invlido e eficaz;
      D) perfeito, invlido e ineficaz;
      E) imperfeito, invlido e ineficaz.
242                           Manual de Direito Administrativo


7. (Ministrio Pblico/MS  2006) O regime jurdico administrativo consiste em um conjunto
de princpios e regras que balizam o exerccio das atividades da Administrao Pblica, tendo
por objetivo a realizao do interesse pblico. Vrios institutos jurdicos integram este regime.
Assinale, entre as situaes abaixo, aquela que no decorre da aplicao de tal regime.
     A) Clusulas exorbitantes dos contratos administrativos.
     B) Autoexecutoriedade do ato de polcia administrativa.
     C) Veto presidencial  proposio de lei.
     D) Natureza estatutria do regime jurdico prevalente do servio pblico.
     E) Concesso de imisso provisria na posse em processo expropriatrio.

8. (Analista Judicirio  TRT/MG  FCC) Para responder s prximas duas questes, consi-
dere a seguinte situao: Para contratar, pelo regime da Lei n. 8.666/93, a compra de mate-
riais de escritrio, no valor de R$ 12.000,00, e uma obra no valor de R$ 20.000,00, uma socie-
dade de economia mista federal decide pela inexigibilidade de licitao por motivo do valor.
Posteriormente, invocando nulidade nos contratos assim celebrados, a autoridade adminis-
trativa competente decide revog-los de ofcio. Todavia, alegando tratar-se de ato discri-
cionrio o ato de revogao, tal autoridade no motiva. Em defesa, as empresas que haviam
sido contratadas recorrem ao Presidente da Repblica que, sendo autoridade hierarquica-
mente superior ao dirigente da sociedade de economia mista, poderia, em nome da impera-
tividade dos atos administrativos, reconsiderar a deciso de seu subordinado.
Quanto  ausncia de motivao do ato em questo,
      A) configura-se propriamente hiptese em que a motivao  dispensada, dado o carter dis-
          cricionrio do ato;
      B) equivoca-se a autoridade, pois a desnecessidade de motivao no decorre necessariamen-
          te da natureza discricionria do ato;
      C) equivoca-se a autoridade, posto que todo ato administrativo deve ser motivado, sob pena
          de nulidade;
      D) equivoca-se a autoridade, posto que todo ato administrativo deve ser motivado, sob pena
          de ser considerado anulvel;
      E) equivoca-se a autoridade, pois apenas os atos vinculados dispensam motivao.

9. Quanto ao emprego da noo de imperatividade dos atos administrativos na situao
proposta, tal noo foi
     A) adequadamente invocada;
     B) inadequadamente invocada, sendo a autoexecutoriedade o mecanismo que melhor se aplica
         situao;
     C) inadequadamente invocada, sendo a autotutela o mecanismo que melhor se aplica  situao;
     D) inadequadamente invocada, sendo a presuno de veracidade o mecanismo que melhor se
        aplica  situao;
     E) inadequadamente invocada, sendo a presuno de legalidade o mecanismo que melhor se
        aplica  situao.

10. (OAB/SP  120o ) So requisitos de validade do ato administrativo:
     A) competncia, convenincia, finalidade, motivo e objetivo;
     B) forma, competncia, finalidade, motivo e objeto;
     C) imperatividade, competncia, legitimidade, motivo e objeto;
     D) forma, competncia, finalidade, oportunidade e objeto.
                                        Atos administrativos                                    243

11. (Tcnico Judicirio  TRT/PB  FCC) A licena caracteriza-se como o ato administrativo
      A) bilateral e discricionrio, que proporciona ao particular que preencha os requisitos legais a
          fruio de certo bem pblico;
      B) unilateral, discricionrio e precrio, segundo o qual a Administrao faculta ao particular o
          uso privativo de determinado bem pblico;
      C) unilateral e vinculado, pelo qual a Administrao Pblica faculta quele que preencha os
          requisitos legais o exerccio de uma atividade;
      D) unilateral, discricionrio, precrio e gratuito, pelo qual a Administrao Pblica faculta ao
          particular a execuo de servio pblico;
      E) unilateral e vinculado, segundo o qual a Administrao pblica reconhece a legalidade de
          um ato jurdico.

12. (OAB/RS) O Banco Central do Brasil instaurou processo administrativo contra XYZ Ad-
ministradora de Consrcios pela prtica de irregularidades na contabilizao e na aplicao
de recursos captados junto aos consorciados. Alm disso, considerando o carter precrio
da autorizao para atuar no mercado de consrcios, proibiu a constituio de novos grupos.
Intimada, a empresa admitiu as irregularidades, mas negou ter agido de m-f. Ao mesmo
tempo em que se comprometeu a corrigir as falhas apresentadas, adequando sua conduta
s exigncias da autoridade reguladora, solicitou que fosse suspensa a proibio de abrir
novos grupos de consrcio. O atendimento desse pleito  juridicamente
     A) vedado, pois, uma vez suspensa a autorizao concedida a ttulo precrio, somente cabe
         revisar o ato restritivo se presentes vcios que determinem sua anulao;
     B) possvel, desde que se verifiquem os pressupostos de convalidao da autorizao original;
     C) possvel, pois a revogao da proibio , como esta, ato discricionrio;
     D) impossvel, pois somente o Poder Judicirio pode, em juzo de convenincia e oportunidade,
         rever o ato restritivo.

13. (Tcnico Judicirio  TRT/PB  FCC) O ato administrativo praticado no exerccio da
competncia discricionria
     A) pode ser revogado pelo Judicirio ou Legislativo quando inadequado ou inoportuno;
     B) no  passvel de controle judicial, administrativo ou legislativo;
     C) pode ser apreciado judicialmente, desde que sobre o mrito;
     D) no goza do atributo da presuno de legitimidade;
     E) pode ser passvel de apreciao judicial quanto aos aspectos de legalidade.

14. (Analista Financeiro  Esaf) Tratando -se de convalidao do ato administrativo  incor-
reto afirmar que:
     A) O ato de convalidao classifica-se como ato discricionrio.
     B) Os efeitos da convalidao retroagem  data da prtica do ato convalidado.
     C)  factvel a convalidao quando se tratar de vcio quanto ao motivo.
     D) No se admite convalidao quando o ato est viciado por incompetncia em razo da matria.
     E) A convalidao de ato viciado quanto  forma  possvel, desde que esta no seja essencial
           validade do ato.

15. (OAB/SP  129 o ) Um secretrio municipal, sob o argumento de reestruturar o sistema de
ensino do Municpio, removeu uma diretora de escola municipal para um bairro distante.
Inconformada, a diretora recorreu ao Prefeito, alegando que a sua remoo ocorrera
244                            Manual de Direito Administrativo


unicamente porque seu marido teria brigado com o secretrio. O que deve o Prefeito fazer,
se confirmado o alegado pela diretora?
     A) Editar ato administrativo avocatrio, desconcentrando a eficcia do ato de remoo.
     B) Convalidar o ato, com efeito retroativo, corrigindo o desvio de poder.
     C) Revogar o ato, com efeito retroativo.
     D) Declarar nulo o ato da remoo, com efeito retroativo.

16. (Analista Administrativo  TRT/MS  FCC) O atributo da imperatividade garante que os
atos administrativos obrigacionais sejam
     A) revogados pela prpria Administrao, em razo de seu poder de autotutela;
     B) executados pela prpria Administrao Pblica, sem necessidade de interveno do Poder
          Judicirio;
     C) considerados verdadeiros e conforme o ordenamento jurdico;
     D) convalidados ante a constatao de sua nulidade absoluta, com efeitos ex nunc;
     E) impostos a terceiros, independentemente de sua concordncia.

17. (OAB/SP  130 o ) Um instituto educacional teve indeferido, pelo Ministro da Educao,
seu pedido de autorizao para funcionamento de cursos de graduao nas reas de Cin-
cias Humanas, sob o sucinto despacho de que os referidos cursos seriam "desnecessrios"
e que haveria, na mesma rea, "excesso de oferta de vagas por outras instituies". H
condies de se conseguir, em juzo, a anulao do ato do Ministro?
      A) Sim, desde que o ato discricionrio do Ministro afronte dispositivo legal, visto que o Poder
         Judicirio no tem condies de substituir o Executivo para analisar a convenincia e a
         oportunidade do ato administrativo.
      B) No, porque a Lei de Diretrizes e Bases da Educao, bem como a Lei de Procedimentos
         Administrativos, do competncia discricionria, de cunho totalmente subjetivo, ao Ministro
         da Educao, para indeferir autorizao para funcionamento de cursos de graduao, sem
         necessidade de explicitao expressa.
      C) Sim, comprovando, por exemplo, que o ato discricionrio do Ministro  ilegal, por falta de
         motivao suficiente, eis que no fundamenta as razes nem explicita a adequao da de-
         ciso em face do interesse pblico.
      D) No, porque a motivao, na edio do ato administrativo discricionrio, pode restringir-se
          mera referncia a prejuzo ao interesse pblico, sem necessidade de explicitao dos fatos
         e dos fundamentos jurdicos que lhe do base.

18. (Tcnico Judicirio  TRT/SP) Sendo um dos requisitos do ato administrativo, a compe-
tncia 
      A) modificvel por vontade do agente;
      B) transfervel;
      C) irrenuncivel;
      D) prescritvel;
      E) de exerccio no obrigatrio.

19. (OAB/MG  2007.1) Quanto  extino do ato administrativo,  correto afirmar:
     A) o ato administrativo praticado por agente incompetente deve ser revogado;
     B) a revogao s incide sobre ato administrativo vinculado;
                                          Atos administrativos                                     245

     C) um ato administrativo perfeito e eficaz pode tanto ser anulado ou revogado, conforme o caso;
     D) a anulao do ato administrativo opera efeitos ex nunc.

20. (Tcnico Judicirio  TRT/SP) No que concerne aos atributos do ato administrativo, 
INCORRETO afirmar que a
     A) presuno de legitimidade depende de previso legal;
     B) presuno de legitimidade do ato administrativo  relativa;
     C) imperatividade implica que a imposio do ato independe da anuncia do administrado;
     D) autoexecutoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos ensejam de
         imediata e direta execuo pela prpria Administrao;
     E) presuno de legitimidade no impede o questionamento do ato administrativo perante o
         Poder Judicirio.

21. (OAB/MG  2007.1) Marque a alternativa que apresenta um exemplo de ato administra-
tivo vinculado:
      A) Desapropriao de imvel para construo de um hospital, desde que haja previso ora-
          mentria.
      B) Nomeao de servidor efetivo para ocupar cargo destinado s atribuies de direo, chefia
          ou assessoramento.
      C) Revogao de decreto municipal que probe o trnsito de veculos pesados no centro de uma
          cidade.
      D) Anulao de aposentadoria voluntria, por vcio de legalidade quanto ao objeto.

22. (Tcnico Judicirio  TRT/MS  FCC) Sobre o controle dos atos administrativos, pode-se
afirmar que o ato editado com vcio de legalidade
      A) s pode ser anulado por deciso judicial em ao autnoma;
      B) s pode ser anulado ou invalidado pela prpria Administrao Pblica, pois s ela detm o
         poder de autotutela;
      C) pode ser anulado ou invalidado pela prpria Administrao Pblica, assim como pelo Poder
         Judicirio;
      D) pode ser anulado pela prpria Administrao, desde que ocorra ratificao pelo Poder Judicirio;
      E) no pode ser anulado pela Administrao Pblica, na hiptese de ter ele produzido efeito.

23. (OAB/SP  132o) Aps o rgo ambiental ter autorizado o Governo a implantar a transposi-
o das guas do Rio So Francisco, e tendo a Administrao Pblica iniciado os respectivos
trabalhos, constatou-se que os laudos do rgo ambiental foram sustentados em erros que
poderiam prejudicar a implementao do projeto. Em face disso, a autoridade ambiental
      A) deve declarar nula sua deciso autorizativa, o que determinar a suspenso da obra at
         posterior nova deciso;
      B) deve revogar a licena concedida, aps ouvir as partes interessadas;
      C) deve obter deciso do Poder Judicirio para revogar a licena concedida;
      D) no pode anular ou revogar a licena, por se tratar de ato jurdico perfeito e porque a Admi-
         nistrao j teria iniciado os trabalhos.

24. (Tcnico Judicirio  TRT/SP) Sobre o conceito de ato administrativo,  correto afirmar:
      A) O ato administrativo no produz efeitos jurdicos imediatos.
      B) Ato praticado por concessionrio de servio pblico, mesmo no exerccio de prerrogativas
         pblicas, no caracteriza ato administrativo.
246                             Manual de Direito Administrativo


      C) Qualquer manifestao de vontade ou declarao da Administrao configura ato administrativo.
      D) Todo ato administrativo retrata manifestao bilateral de vontades.
      E) Quando o Estado pratica atos jurdicos regulados pelo Direito Civil ou Comercial, coloca-se
         no plano dos particulares.

25. (OAB/MG) So sempre vinculados os seguintes elementos do ato administrativo:
     A) sujeito e objeto;
     B) objeto e finalidade;
     C) forma e motivo;
     D) sujeito e finalidade.

26. (Analista Judicirio  TRT/SP  2008) Sobre as espcies do ato administrativo, considere:
I. Licena  ato administrativo vinculado por meio do qual a Administrao confere ao inte-
ressado consentimento para o desempenho de certa atividade.
II. Permisso  ato administrativo vinculado e definitivo, pelo qual a Administrao consente
que o particular execute servio de utilidade pblica ou utilize privativamente bem pblico.
III. Autorizao  ato administrativo pelo qual a Administrao consente que o particular
exera atividade ou utilize bem pblico no seu prprio interesse.
 correto o que consta APENAS em
      A) I e II.
      B) I e III.
      C) I, II e III.
      D) II.
      E) II e III.

27. (Assistente Jurdico da AGU) Assinale a letra que contenha a ordem que expresse a
correlao correta:
1. ato vinculado;
2. ato discricionrio.
( ) aposentadoria compulsria por implemento de idade
( ) gradao de penalidade em processo administrativo
( ) revogao de processo licitatrio
( ) exonerao de servidor em estgio probatrio
( ) concesso de alvar para atividade comercial
      A) 2, 1, 1, 2, 2
      B) 1, 2, 2, 1, 1
      C) 2, 2, 2, 1, 1
      D) 1, 2, 1, 2, 1
      E) 1, 1, 2, 2, 2

28. (Analista Financeiro da Receita Federal  Esaf) Consoante a legislao federal,  falso
afirmar-se quanto  convalidao do ato administrativo:
     A) decorre de poder discricionrio;
     B) somente se aplica em atos com vcios sanveis;
     C) no pode se dar por ato jurisdicional;
     D) pode ocorrer em hiptese de desvio de finalidade;
     E) no se aplica a atos que tenham acarretado prejuzo a terceiros.
                                         Atos administrativos                                     247

29. (OAB/MS) Analise as proposies abaixo e assinale a alternativa correta:
So atributos do ato administrativo:
I. o seu objeto, que deve ser lcito, possvel e em consonncia com o princpio da moralidade;
II. finalidade, vez que todo ato administrativo contm um resultado que a Administrao
pretende alcanar;
III. imperatividade, vez que os atos administrativos impem -se a terceiros, independente-
mente de sua concordncia;
IV. tipicidade, vez que os atos administrativos devem estar descritos em lei para serem
praticados.
       A) Todas as assertivas esto corretas.
       B) Todas as assertivas esto incorretas.
       C) Apenas I e III esto corretas.
       D) Apenas I e II so incorretas.

30. (Controladoria Geral da Unio  2006  Esaf) No conceito de ato administrativo, arrolado
pelos juristas ptrios, so assinaladas diversas caractersticas. Aponte, no rol abaixo,
aquela que no se enquadra no referido conceito.
     A) Provm do Estado ou de quem esteja investido em prerrogativas estatais.
     B)  exercido no uso de prerrogativas pblicas, sob regncia do Direito Pblico.
     C) Trata-se de declarao jurdica unilateral, mediante manifestao que produz efeitos de direito.
     D) Consiste em providncias jurdicas complementares da lei, em carter necessariamente
         vinculado.
     E) Sujeita-se a exame de legitimidade por rgo jurisdicional, por no apresentar carter de
         definitividade.

31. (Analista Judicirio  TRT/SP  2008) O juzo de convenincia e oportunidade, presente
no ato discricionrio, compreende o mrito administrativo,
      A) ficando o agente pblico sujeito aos termos da lei quanto s condies e ao momento da
          prtica do ato;
      B) ficando ao arbtrio do agente pblico a prtica do ato;
      C) mas o agente pblico deve obedecer a todos os elementos estabelecidos na lei para a pr-
          tica do ato;
      D) mas no afasta a necessidade de submisso do agente pblico ao princpio da legalidade e
          ao atendimento do interesse pblico;
      E) ficando ao talante do agente pblico a conduta quanto  finalidade da norma.

32. (Controladoria Geral da Unio  Esaf) Um determinado ato administrativo, tido por ilegal,
no chega a causar dano ou leso ao direito de algum ou ao patrimnio pblico, mas a sua
vigncia e eficcia, por ter carter normativo continuado, pode vir a prejudicar o bom e re-
gular funcionamento dos servios de certo setor da Administrao, razo pela qual, para a
sua invalidao, torna-se particularmente cabvel e/ou necessrio
     A) aplicar o instituto da revogao;
     B) aplicar o instituto da anulao;
     C) aguardar reclamao ou recurso cabvel;
     D) o uso da ao popular;
     E) o uso do mandado de segurana.
248                             Manual de Direito Administrativo


33. (Especialista em Gesto Pblica  Esaf) No mbito do regime jurdico -administrativo, a
presuno de legitimidade dos atos da Administrao Pblica no se caracteriza por
     A) classificar-se como presuno absoluta;
     B) admitir a execuo imediata da deciso administrativa;
     C) ter o efeito de inverter o nus da prova;
     D) criar obrigaes para o particular, independente de sua aquiescncia;
     E) admitir prova em contrrio.

34. (OAB/RS) Sobre o desfazimento dos atos administrativos, segundo entendimento con-
sagrado na doutrina e na jurisprudncia, assinale a assertiva correta:
     A) A Administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios que os tornam
        ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou
        oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apre-
        ciao judicial.
     B) A administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios que os tornam ilegais,
        porque deles no se originam direitos; mas no pode revog-los, por motivo de convenincia
        ou oportunidade, porque devem ser respeitados os direitos adquiridos e a expectativa de di-
        reitos daqueles que, cedo ou tarde, podero vir a ser beneficiados pelo ato revogado.
     C) A Administrao no pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios que os tornam
        ilegais, ou mesmo revog-los, por motivo de convenincia e oportunidade, porque isso im-
        plicaria exerccio de autotutela administrativa, expressamente vedada em nosso ordenamen-
        to jurdico.
     D) A Administrao pode revogar seus atos quando inconvenientes ou inoportunos, porque a
        revogao  ato discricionrio, mas jamais poder anul-los de ofcio, caso em que dever
        recorrer sempre ao Poder Judicirio, o nico a deter competncia para tanto.

35. (Analista Judicirio  TRT/SP  2008) Atos normativos so:
     A) aqueles editados em situaes nas quais uma determinada pretenso do particular coincide
         com a manifestao de vontade da Administrao;
     B) atos administrativos internos, endereados aos servidores pblicos, que veiculam determi-
         naes atinentes ao adequado desempenho de suas funes;
     C) os que contm comandos gerais e abstratos aplicveis a todos os administrados que se
         enquadrem nas situaes nele previstas;
     D) atos que no contm uma manifestao de vontade da Administrao;
     E) aqueles pelos quais a Administrao pode impor diretamente sanes a seus servidores ou
         aos administrados em geral.

36. (Tcnico Judicirio  TRT/SP) A revogao do ato administrativo praticado pelo Poder
Executivo insere-se na competncia
     A) do Tribunal de Contas;
     B) do Poder Judicirio;
     C) do Poder Legislativo;
     D) da prpria Administrao Pblica;
     E) do Ministrio Pblico.

37. (Analista de Planejamento e Oramento  2008  Esaf) Em se tratando dos atos adminis-
trativos, analise os itens a seguir e marque com V a assertiva verdadeira e com F a falsa,
assinalando ao final a opo correspondente.
                                    Atos administrativos                               249

( ) Entre os atributos do ato administrativo, encontra-se a presuno de veracidade a qual
diz respeito  conformidade do ato com a lei; em decorrncia desse atributo, presume -se,
at prova em contrrio, que os atos administrativos foram emitidos com observncia da lei.
( ) A autoexecutoriedade consiste em atributo pelo qual os atos administrativos se impem
a terceiros, independentemente de sua concordncia.
( ) Entre os elementos do ato administrativo, encontra-se a finalidade, a qual  o pressu-
posto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo.
( ) O objeto ou contedo do ato administrativo consiste no efeito jurdico imediato que o
ato produz.
      A) F, V, F, F
      B) F, V, V, F
      C) V, F, V, V
      D) F, F, F, V
      E) V, V, F, F

38. (Tcnico Judicirio  TRT/SC) Classificam-se como atos administrativos "negociais"
      A) o decreto autnomo e o decreto regulamentar;
      B) a instruo, a circular e o aviso;
      C) a licena e a autorizao;
      D) o regulamento, a portaria e a resoluo;
      E) a certido e o atestado.

39. (Analista Financeiro da Receita Federal  Esaf) Analise o seguinte ato administrativo: O
Governador do Estado Y baixa decreto declarando um imvel urbano de utilidade pblica,
para fins de desapropriao, para a construo de uma cadeia pblica, por necessidade de
vagas no sistema prisional. Identifique os elementos desse ato, correlacionando as duas
colunas:
1) Governador do Estado;
2) interesse pblico;
3) decreto;
4) necessidade de vagas no sistema prisional;
5) declarao de utilidade pblica.
( ) finalidade
( ) forma
( ) motivo
( ) objeto
( ) competncia
      A) 4/3/5/2/1
      B) 4/3/2/5/1
      C) 2/3/4/5/1
      D) 5/3/2/4/1
      E) 2/3/5/4/1

40. (OAB/MT) O direito de a Administrao Pblica Federal anular os atos de que decorram
efeitos favorveis para o destinatrio decai em
     A) 5 anos da data em que foram praticados;
     B) 3 anos da data em que foram praticados;
250                            Manual de Direito Administrativo


      C) 10 anos da data em que foram praticados;
      D) 5 anos da data em que foram praticados, salvo se comprovada m-f.

41. (Analista Judicirio  TRT/PB) Os atos administrativos, a exemplo da demisso, do pa-
recer, da deliberao de um Conselho e do decreto do Chefe do Executivo, referendado
pelos Secretrios de Estado, podem ser classificados quanto  funo da vontade e quanto
 formao da vontade. Esses casos dizem respeito, respectivamente, ao
      A) ato consumado, ato pendente, ato composto e ato complexo;
      B) mero ato administrativo, ato simples, ato complexo e ato administrativo puro;
      C) ato administrativo puro, mero ato administrativo, ato simples e ato complexo;
      D) mero ato administrativo, ato simples, ato individual e ato geral;
      E) ato declaratrio, ato administrativo puro, ato enunciativo e ato constitutivo.

42. (Analista do Instituto Rio Branco  Esaf) Assinale a opo que contempla exemplo de
ato administrativo desprovido de executoriedade:
     A) Apreenso de mercadoria.
     B) Interdio de estabelecimento.
     C) Cassao de licena para conduzir veculo.
     D) Demolio de edifcio em situao de risco.
     E) Cobrana de multa administrativa.

43. (Analista do TCU  Esaf) Assinale entre os atos administrativos abaixo aquele que no
est viciado.
     A) Ato de remoo de servidor para localidade distante como forma de punio.
     B) Portaria de presidente de autarquia rodoviria declarando imvel de utilidade pblica para
          fins de desapropriao.
     C) Ato de interdio de estabelecimento comercial, sem prvio contraditrio, em caso de risco
          iminente para a sade pblica.
     D) Contratao direta, amparada em notria especializao do contratado, para servios sin-
          gulares de publicidade.
     E) Decreto de governador de Estado declarando utilidade pblica de imvel rural para fins de
          desapropriao para reforma agrria.

44. (Ministrio Pblico/MG  2008) Em relao ao controle dos atos administrativos,  COR-
RETO afirmar que
     A) a adequao dos atos administrativos do Poder Judicirio  ordem jurdica  mister reserva-
         do, tambm, ao Ministrio Pblico;
     B) para a licitude do ato, faculta-se  Administrao Pblica observar as limitaes externas
         perante a finalidade e as internas que se impem no regime de competncia;
     C) trata-se a discricionariedade administrativa de efetiva liberdade para a Administrao deci-
         dir a seu talante, visando tornar perfeito o desiderato normativo;
     D) ao Poder Judicirio  defeso analisar e decidir acerca de ato administrativo discricionrio;
     E) a atividade administrativa no pode, em sede de controle jurisdicional, ser objeto de consi-
         derao sob o crivo da legalidade.

45. (Ministrio Pblico/PR  2008) Assinale a alternativa correta:
     A) Os bens dominicais caracterizam-se por estarem afetados a finalidades pblicas especficas
         e, portanto, no podem ser alienados, salvo na hiptese de desafetao.
                                        Atos administrativos                                    251

     B) Os bens de uso especial podem ser alienados, independentemente de desafetao.
     C) Enfrentando o tema do controle jurisdicional sobre as polticas pblicas, o Supremo Tribunal
        Federal admitiu o provimento jurisdicional no sentido de obrigar o Poder Pblico a ofertar
        atendimento s crianas, em creche e em pr-escola.
     D)  vedado ao poder concedente, em razo das normas gerais sobre a delegao de servio
        pblico, intervir na concesso.
     E) Nenhuma das alternativas anteriores.

46. (Magistratura/PA  2008  FGV) A respeito dos atos administrativos, assinale a alterna-
tiva correta:
      A) A administrao deve revogar seus prprios atos quando eivados de vcio de legalidade e
         pode anul-los por motivo de convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
      B) So elementos do ato administrativo: competncia, objeto, forma, motivo, finalidade. Se
         ausente, ou viciado um desses elementos, o ato ser nulo. A incompetncia fica caracteri-
         zada quando o ato nulo no se incluir nas atribuies do agente que o praticou. O vcio de
         forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou irregular de formalidades indis-
         pensveis  existncia ou seriedade do ato. A ilegalidade do objeto ocorre quando o resul-
         tado do ato importa violao da lei, regulamento ou outro ato normativo. A inexistncia dos
         motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato 
         materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido. O desvio de
         finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto,
         explcita ou implicitamente, na regra de competncia.
      C) Os atos administrativos so revestidos de alguns atributos que os diferenciam dos atos
         privados em geral: imperatividade, que significa que os atos administrativos so cogentes;
         presuno de legitimidade, ou seja, a presuno de que surgiram de acordo com as normas
         legais; e autoexecutoriedade, que significa que a Administrao Pblica pode executar suas
         prprias decises. A autoexecutoriedade s no  aplicada no que tange aos atos expropria-
         trios, pois estes sempre devem ser executados pelo Poder Judicirio, sob pena de violao
         ao princpio do devido processo legal.
      D) Atos administrativos vinculados so aqueles que o agente pratica reproduzindo os elementos
         que a lei previamente estabelece; nesse tipo de ato, no h qualquer subjetivismo ou valo-
         rao, mas apenas a averiguao de conformidade entre o ato e a lei. J os atos adminis-
         trativos discricionrios do total liberdade ao agente para atuar, no precisando ele ficar
         amarrado a qualquer comando normativo, seja princpio ou regra.
      E) Os pareceres so atos administrativos que consubstanciam opinies de alguns agentes
         administrativos sobre matria submetida  sua apreciao. O parecer vincula  Administra-
         o, ou seja, o administrador no  obrigado a requer-lo, mas, uma vez requerida a sua
         elaborao, obrigatoriamente o administrador pblico estar vinculado a ele, s podendo
         agir de acordo com as suas determinaes.

47. (Procuradoria da Fazenda Nacional  2007  Esaf) Considerando os atos administrativos,
analise os itens a seguir:
I. Recentemente, o Supremo Tribunal Federal decidiu que cabe ao Poder Judicirio apreciar
o mrito dos atos administrativos, e que a anlise de sua discricionariedade  possvel para
a verificao de sua regularidade em relao  forma, objeto e finalidade.
II. No se aplica a Teoria dos Motivos Determinantes aos atos discricionrios.
III. A Administrao pode revogar seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam
ilegais, porque deles no se originam direitos, respeitados os direitos adquiridos.
252                                Manual de Direito Administrativo


IV. Uma vez anulado o ato pela prpria Administrao, cessa imediatamente sua operativi-
dade, no obstante possa o interessado pleitear judicialmente o restabelecimento da situa-
o anterior.
V. O ato administrativo pode ser extinto pela caducidade, a qual ocorre porque o destinat-
rio descumpriu condies que deveriam permanecer atendidas a fim de poder continuar
desfrutando da situao jurdica.
A quantidade de itens corretos  igual a:
     A) 1
     B) 2
     C) 3
     D) 4
     E) 5

48. (Magistratura Federal  4 a Regio  2008) Dadas as assertivas abaixo, assinalar a alter-
nativa correta.
I. A autoexecutoriedade dos atos administrativos consiste em que a prpria Administrao
possa, por si mesma, executar a pretenso traduzida no ato, independentemente de prvio
socorro s vias judiciais.
II. Porque vedado ao Judicirio adentrar o mrito do ato administrativo, no pode o juiz
sindicar sobre desvio de finalidade ou ausncia de motivao em sua gnese.
III. Em face da rigidez com que incide o princpio da legalidade, cogente ao servidor pbli-
co, perde toda relevncia o princpio da razoabilidade, que no tem aplicao no direito
administrativo.
IV. O princpio da economicidade, privilegiado frente ao da ampla defesa, faculta a utilizao
da sindicncia como meio punitivo, sem necessidade de formal oportunidade de defesa,
considerado suficiente o interrogatrio do imputado.
      A) Est correta apenas a assertiva I.
      B) Esto corretas apenas as assertivas I e IV.
      C) Esto corretas apenas as assertivas II e III.
      D) Esto incorretas todas as assertivas.

49. (Magistratura/SP  2008) Dentre os atos administrativos ordinatrios destacam -se as
__________, ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execuo de determi-
nado servio pblico, as __________, expedidas a determinados funcionrios ou agentes
administrativos incumbidos de certo servio e de maior generalidade que as anteriores; os
__________, destinados a dar conhecimento de assuntos afetos  atividade administrativa;
as __________, atos administrativos internos com determinaes gerais ou especiais, de-
signao de servidores e instaurao de sindicncia e processos administrativos; as
__________, contendo imposies de carter administrativo ou especificaes tcnicas
sobre modo e forma de sua realizao; os __________ com determinaes e instrues das
Corregedorias ou tribunais para a regularizao e uniformizao dos servios; e os
__________, comunicaes escritas expedidas entre autoridades, subalternos e superiores
e entre a Administrao e particulares.
As expresses faltantes so:
     A) portarias ... instrues ... ofcios ... resolues ... ordens de servio ... comandos ... avisos;
     B) ordens de servio ... circulares ... avisos ... portarias ... resolues ... provimentos ... despachos;
     C) circulares ... instrues ... avisos ... portarias ... ordens de servio ... despachos ... ofcios;
     D) instrues ... circulares ... avisos ... portarias ... ordens de servio ... provimentos ... ofcios.
      5
       PODERES DA ADMINISTRAO




5.1 PODERES-DEVERES
     Para o adequado cumprimento de duas competncias constitucionais, a legis-
lao confere  Administrao Pblica competncias especiais. Sendo prerrogativas
ligadas a obrigaes, as competncias administrativas constituem verdadeiros
poderes-deveres instrumentais para a defesa do interesse pblico. Por facilidade
metodolgica, vamos estudar os importantes poderes administrativos, ao lado de
algumas figuras de interveno estatal na propriedade privada.

5.2   PODER VINCULADO
     Fala-se em poder vinculado ou poder           A prova do Ministrio Pblico/ES conside-
                                                   rou CORRETA a assertiva: "Em se tratando
regrado quando a lei atribui determinada           de poder vinculado, a liberdade de ao do
competncia definindo todos os aspectos da         administrador  mnima, pois ter que se
conduta a ser adotada, sem atribuir margem         ater  enumerao minuciosa do Direito
                                                   Positivo para realiz-lo eficazmente".
de liberdade para o agente pblico escolher a
melhor forma de agir. Onde houver vinculao, o agente pblico  um simples
executor da vontade legal. O ato resultante do exerccio dessa competncia  deno-
minado de ato vinculado. Exemplo de poder vinculado  o de realizao do lana-
mento tributrio (art. 3 do CTN).

5.3   PODER DISCRICIONRIO
    Na discricionariedade, o legislador atribui certa competncia  Administrao
Pblica, reservando uma margem de liberdade para que o agente pblico, diante
da situao concreta, possa selecionar entre as opes predefinidas qual a mais
apropriada para defender o interesse pblico.
                                                   A prova do Ministrio Pblico/ES conside-
Ao invs de o legislador definir no plano da       rou INCORRETA a afirmao: "Atos discri-
norma um nico padro de comportamento,            cionrios so os que a Administrao pode
                                                   praticar com liberdade de ao para ense-
delega ao destinatrio da atribuio a incum-      jar normas de carter legislativo".
bncia de avaliar a melhor soluo para agir
    254                              Manual de Direito Administrativo


                                       diante das peculiaridades da situao concreta.
    A prova do Ministrio Pblico/ES conside-
                                       O ato praticado no exerccio de competncia
    rou CORRETA a assertiva: "O poder discri-
                                       assim conferida  chamado de ato discricion-
    cionrio no se exerce acima ou alm da
    lei, seno como toda e qualquer atividade
    executria com sujeio a ela".
                                       rio. Exemplo: decreto expropriatrio.
                                            A doutrina discute quais seriam as justi-
ficativas da discricionariedade. Celso Antnio Bandeira de Mello enumera as
explicaes apresentadas pelos administrativistas para a existncia de competncias
discricionrias:1
     a) inteno deliberada do legislador: para alguns autores, a discricionarie-
dade  uma tcnica utilizada intencionalmente pelo legislador para transferir ao
administrador pblico a escolha da soluo mais apropriada para atender a finali-
dade da norma;
     b) impossibilidade material de regrar todas as situaes: ao legislador seria
impossvel disciplinar adequadamente a grande variedade de circunstncias con-
cretas relacionadas ao exerccio da funo administrativa, sendo mais razovel
conferir competncias flexveis passveis de adaptao  realidade dos fatos;
     c) inviabilidade jurdica da supresso da discricionariedade: no regime da
Tripartio de Poderes, o legislador est impedido de esgotar no plano da norma a
disciplina de todas as situaes concretas pertinentes aos assuntos administrativos,
 medida que isso implicaria o esvaziamento das atribuies do Poder Executivo e
a ruptura de sua independncia funcional;
     d) impossibilidade lgica de supresso da discricionariedade: por fim, o
ltimo e mais importante fundamento da discricionariedade  a impossibilidade l-
gica de o legislador excluir competncias discricionrias porque a margem de liber-
dade caracterstica desse instituto reside na impreciso e na indeterminao dos
conceitos empregados pela lei para definir competncias. Sempre que o legislador
outorga uma competncia,  obrigado a faz-lo por meio de dispositivos legais tradu-
zidos em conceitos jurdicos, cujo grau de impreciso determina inevitavelmente a
natureza discricionria da competncia atribuda. Assim, por exemplo, quando a lei
afirma que a Administrao deve proibir o uso de "trajes indecentes" em certos am-
bientes, a indeterminao inerente ao conceito de traje indecente abre margem de
liberdade para o agente pblico avaliar em quais casos a proibio deve ser aplicada.
     Essa impossibilidade lgica de supresso da discricionariedade demonstra a
inevitabilidade da existncia de competncias discricionrias, no tendo o le-
gislador como impedir o surgimento da margem de liberdade inerente  outorga
legal de atribuies administrativas.
     Importante destacar tambm que os conceitos jurdicos imprecisos e inde-
terminados empregados pelo legislador  o veculo introdutor de competncias
discricionrias. Outros exemplos de conceitos indeterminados: "boa-f", "bons

1
      Curso de direito administrativo, p. 955 -956.
                                       Poderes da Administrao                              255

costumes", "interesse pblico", "soluo adequada", "deciso razovel", "servidor
pblico", "imvel rural". Cada um dos conceitos mencionados pode adquirir signi-
ficados diferentes nas leis ou diante das situaes concretas. A simples referncia
feita pela legislao a uma dessas noes pode transformar em discricionria a
competncia outorgada ao administrador pblico.
      Outro problema importante consiste em saber em quais aspectos da compe-
tncia pode haver discricionariedade. Inicialmente, deve-se atentar para o fato de
que haver discricionariedade sempre que pelo menos um dos aspectos da
competncia inclua a referida margem de liberdade. Assim, se a lei estabelecer
liberdade quanto  forma de expedio do ato administrativo, ainda que todos os
demais aspectos da conduta estejam predefinidos pelo legislador, o ato ser dis-
cricionrio. Nunca haver discricionariedade em todos os aspectos do comporta-
mento a ser adotado porque isso significaria liberdade total para agir, o que con-
traria a prpria ideia de competncia. Toda atribuio de competncia implica a
definio de limites. No existe competncia ilimitada.  por essa razo que
mesmo os atos discricionrios tero necessariamente elementos vinculados. Por
exemplo: o decreto expropriatrio  um caso clssico de ato discricionrio, pois a
lei faculta ao agente pblico decidir qual imvel ser desapropriado e para qual
finalidade. Sem dvida, a variedade de opes faz do decreto expropriatrio um
ato discricionrio. Mas a lei define vinculadamente a competncia para expedio
do decreto, que  ato privativo do Chefe do Executivo (art. 6 do Decreto-Lei n.
3.365/41). A margem de liberdade convive com a vinculao quanto  competncia,
mesmo assim trata-se de ato discricionrio.
      Para Hely Lopes Meirelles, autor da concepo clssica e predominante em
concursos pblicos, a discricionariedade somente pode residir no motivo ou no
objeto do ato administrativo. Competncia, forma e finalidade seriam requisitos
obrigatoriamente vinculados em qualquer ato administrativo. Para o autor, ato
discricionrio  aquele cuja prtica envolva margem de liberdade quanto ao motivo
ou objeto do ato administrativo.
      Celso Antnio Bandeira de Mello desenvolveu uma teoria mais moderna
para explicar o fenmeno da discricionariedade.2 Ao contrrio da viso tradicional,
para essa corrente mais moderna, a discricionariedade no tem vinculao apenas
com o mrito do ato administrativo, podendo a margem de liberdade ser encontra-
da tambm em outros aspectos da competncia administrativa. O autor admite que
a margem de liberdade atribuda pela lei ao administrador pblico possa residir nos
seguintes aspectos da norma atribuidora da competncia:
      1) na hiptese da norma: a discricionariedade pode residir na impreciso
quanto  descrio da situao ftica ensejadora da atuao administrativa, isto ,
no motivo do ato;

2
    Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 19.
256                              Manual de Direito Administrativo


    2) no comando da norma: a margem de liberdade pode estar presente na
deciso sobre: 1) praticar ou no o ato; 2) o momento apropriado para sua ex-
pedio; 3) a forma de exteriorizao do ato; 4) o contedo da deciso a ser
proferida;
    3) na finalidade da norma: adotando entendimento inovador, Celso Antnio
Bandeira de Mello admite discricionariedade residente nos valores jurdicos apon-
tados pela lei como finalidade do ato administrativo.
    A comparao entre as duas vises a respeito da discricionariedade pode ser
resumida no seguinte quadro:

                     Quadro comparativo das vises sobre a discricionariedade
                                 Correntes sobre a discricionariedade
                 Viso tradicional                                Viso moderna
  Hely Lopes Meirelles                             Celso Antnio Bandeira de Mello
  Aspectos onde admite discricionariedade:         Aspectos onde admite discricionariedade:
  Motivo                                           Motivo
  Objeto                                           Contedo (= Objeto)
                                                   Deciso sobre praticar o ato ou no
                                                   Momento da prtica do ato
                                                   Forma
                                                   Finalidade


                                            Importante destacar, ao final, que os autores
 A prova da OAB Nacional elaborada pelo
                                       so unnimes em admitir amplo controle judi-
 Cespe considerou INCORRETA a assertiva:
                                       cial sobre o exerccio do poder discricionrio,
 "O poder discricionrio no comporta ne-
 nhuma possibilidade de controle por parte
                                       exceto quanto ao mrito do ato administrativo.
 do Poder Judicirio".
                                       Conforme mencionado nos captulos anterio-
res, o mrito do ato discricionrio constitui o ncleo da funo tpica do Poder
Executivo, sendo incabvel permitir que o Poder Judicirio analise o juzo de con-
venincia e oportunidade da atuao administrativa sob pena de violao da Tri-
partio de Poderes.
     Alguns julgados tm reforado a possibilidade de controle judicial sobre a im-
plementao de polticas pblicas, o que representa um avano na fiscalizao sobre
o exerccio da discricionariedade. Entretanto, as decises restringem-se a aceitar um
controle de legalidade e razoabilidade na eleio das prioridades em que devam ser
aplicadas as verbas pblicas. Trata-se, em ltima anlise, de uma reviso judicial de
decises violadoras de princpios administrativos, e no exatamente de controle
especfico do mrito das decises adotadas pela Administrao Pblica.
     A ttulo de exemplo, vale transcrever dois importantes arestos de nossos tribu-
nais superiores:
                                 Poderes da Administrao                                    257

     "ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL  AO CIVIL PBLICA 
ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONRIO: NOVA VISO.
     1. Na atualidade, o imprio da lei e o seu controle, a cargo do Judicirio, au-
toriza que se examinem, inclusive, as razes de convenincia e oportunidade
do administrador.
     2. Legitimidade do Ministrio Pblico para exigir do Municpio a execuo de
poltica especfica, a qual se tornou obrigatria por meio de resoluo do Conselho
Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente.
     3. Tutela especfica para que seja includa verba no prximo oramento, a fim
de atender a propostas polticas certas e determinadas.
     4. Recurso especial provido" (STJ, REsp 493.811/SP, j. em 11-11-2003).
     "AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINRIO. CONS-
TITUCIONAL. VAGA EM ESTABELECIMENTO DE EDUCAO INFAN-
TIL. DIREITO ASSEGURADO PELA CONSTITUIO DO BRASIL. O Su-
premo Tribunal Federal fixou entendimento no sentido de que `embora resida,
primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo a prerrogativa de formular e
executar polticas pblicas, revela-se possvel, no entanto, ao Poder Judicirio
determinar, ainda que em bases excepcionais, especialmente nas hipteses de
polticas pblicas definidas pela prpria Constituio, sejam essas implemen-
tadas pelos rgos estatais inadimplentes, cuja omisso  por importar em
descumprimento dos encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem em carter
mandatrio  mostra-se apta a comprometer a eficcia e a integridade de direi-
tos sociais impregnados de estatura constitucional'. Precedentes. No obstante
a formulao e a execuo de polticas pblicas dependam de opes polticas a
cargo daqueles que, por delegao popular, receberam investidura em mandato
eletivo, cumpre reconhecer que no se revela absoluta, nesse domnio, a liberda-
de de conformao do legislador, nem a de atuao do Poder Executivo.  que,
se tais Poderes do Estado agirem de modo irrazovel ou procederem com a clara
inteno de neutralizar, comprometendo-a, a eficcia dos direitos sociais, econ-
micos e culturais, afetando, como decorrncia causal de uma injustificvel inrcia
estatal ou de um abusivo comportamento governamental, aquele ncleo intangvel
consubstanciador de um conjunto irredutvel de condies mnimas necessrias a
uma existncia digna e essenciais  prpria sobrevivncia do indivduo, a, ento,
justificar-se-, como precedentemente j enfatizado  e at mesmo por razes fun-
dadas em um imperativo tico-jurdico , a possibilidade de interveno do Poder
Judicirio, em ordem a viabilizar, a todos, o acesso aos bens cuja fruio lhes haja
sido injustamente recusada pelo Estado. Agravo regimental a que se nega provi-
mento" (STF, RE 59.559/SC, j. em 28-4 -2009).
                    Pergunta: O que  discricionariedade tcnica?
                    Resposta: A expresso "discricionariedade tcnica"  utilizada para designar a
                    soluo de questes que exijam conhecimento cientfico especializado. Nesses
                    casos, a Administrao Pblica  obrigada a tomar uma deciso amparada em
258                           Manual de Direito Administrativo


                       parecer tcnico-profissional. Exemplo: ordem de demolio fundamentada em
                       laudo de renomado engenheiro civil atestando o comprometimento da estru-
                       tura da construo. Como a discricionariedade tcnica envolve conhecimentos
                       especializados, a Administrao fica vinculada  manifestao conclusiva do
                       profissional consultado.  por isso que os casos denominados de "discricio-
                       nariedade tcnica", na verdade, so hipteses de vinculao administrativa,
                       no cabendo ao Poder Pblico adotar soluo diferente da indicada pelo espe-
                       cialista. Assim, deciso administrativa dessa natureza s pode ser impugnada,
                       judicial ou administrativamente, com amparo em outro parecer tcnico da lavra
                       de profissional especializado na matria.


5.4       PODER DISCIPLINAR
       O poder disciplinar consiste na possibilidade de a Administrao aplicar pu-
                                                 nies aos agentes pblicos que cometam
  A prova de Defensor Pblico/BA considerou
  INCORRETA a afirmao: "No uso do poder        infraes funcionais.
  disciplinar no h discricionariedade algu-         Assim, trata-se de poder interno, no
  ma, na medida em que a legislao prev
  regras com a mesma rigidez que a criminal".
                                                 permanente e discricionrio. Interno porque
                                                 somente pode ser exercido sobre agentes p-
  A 4 Prova de Cartrio /SP considerou
      a
                                                 blico, nunca em relao a particulares.  no
  CORRETA a afirmao: "Com relao ao
  poder disciplinar da Administrao Pblica,
                                                 permanente  medida que  aplicvel apenas
  pode-se afirmar que  a faculdade punitiva     se e quando o servidor cometer falta fun-
  interna da Administrao, s abrangendo        cional.  discricionrio porque a Administra-
  as infraes relacionadas com o servio".
                                                 o pode escolher, com alguma margem de
liberdade, qual a punio mais apropriada a ser aplicada ao agente pblico.
       Importante frisar que, constatada a infrao, a Administrao  obrigada a
punir seu agente.  um dever vinculado. Mas a escolha da punio  discricionria.
                                                 Assim, o poder disciplinar  vinculado quan-
  A 84 Prova do Ministrio Pblico/SP consi-
      a

  derou CORRETA a assertiva: "A discriciona-
                                                 to ao dever de punir e discricionrio quan-
  riedade do poder disciplinar deve ser compre-  to  seleo da pena aplicvel.
  endida no sentido de que seu exerccio no
  est vinculado  prvia definio da lei sobre
                                                      O art. 127 da Lei n. 8.112/90 prev seis
  a infrao funcional e a respectiva sano".   penalidades diferentes para faltas funcionais
                                                 cometidas por servidores pblicos federais:
       a) advertncia;
       b) suspenso;
       c) demisso;
       d) cassao da aposentadoria ou disponibilidade;
       e) destituio de cargo em comisso;
                                                      f) destituio de funo comissionada.
  A 84 Prova do Ministrio Pblico /SP
          a

  considerou INCORRETA a assertiva: "Se               A aplicao de qualquer uma dessas penali-
  o superior hierrquico presenciar a falta      dades exige instaurao de prvio processo ad-
  disciplinar, essa circunstncia o exime de
  explicitar os motivos que o levaram a impor
                                                 ministrativo com garantia de contraditrio e
  a penalidade ao subordinado".                  ampla defesa, sob pena de nulidade da punio.
                                           Poderes da Administrao                                   259

                             ATENO: Algumas leis especficas admitiam a direta aplicao, pela autori-
                             dade competente, de penalidades disciplinares sem processo administrativo
                             na hiptese de notoriedade dos fatos imputados ao agente pblico.  a deno-
                             minada "verdade sabida". Atualmente, segundo a unanimidade dos doutrina-
                             dores, o instituto da verdade sabida  inconstitucional por violar a obrigato-
                             riedade de realizao do processo administrativo para aplicao de qualquer
                             punio disciplinar (art. 5 o, LIV e LV, da CF).


5.5     PODER HIERRQUICO
     Poder hierrquico, no magistrio de Hely
                                               A prova de Procurador do Banco Central
Lopes Meirelles, " o de que dispe o Execu-   considerou CORRETA a assertiva: "So
tivo para distribuir e escalonar as funes de decorrncias do exerccio do poder hierr-
                                               quico: i) avocao, feita por um Ministro
seus rgos, ordenar e rever a atuao de      de Estado, de competncia de subordinado
seus agentes, estabelecendo a relao de su-   seu; ii) alterao, por dirigente de autar-
bordinao entre os servidores do seu quadro   quia, de ato praticado por subordinado seu;
                                               iii) reviso, por Ministro de Estado, de ato
de pessoal". 3
                                               praticado por subordinado seu; iv) delega-
      um poder interno e permanente exer-     o de competncias do Presidente da
                                               Repblica para um Ministro de Estado".
cido pelos chefes de repartio sobre seus
agentes subordinados e pela administrao      A prova de Procurador da Fazenda Nacio-
central em relao aos rgos pblicos consis- nal/2007 elaborada pela Esaf considerou
                                               CORRETA a assertiva: "Hierarquia  o
tente nas atribuies de comando, chefia e     escalonamento em plano vertical dos r-
direo dentro da estrutura administrativa.    gos e agentes da Administrao que tem
                                               como objetivo a organizao da funo
     Assim como o disciplinar, o poder hierr- administrativa".
quico  interno  medida que no se aplica a
particulares. Mas, ao contrrio daquele, o     A prova de Procurador da Fazenda Nacio-
poder hierrquico  exercido permanente-       nal/2007 elaborada pela Esaf considerou
                                               CORRETA a assertiva: "Como resultado
mente, e no em carter episdico, como        do poder hierrquico, a Administrao 
ocorre com o poder disciplinar.                dotada da prerrogativa de ordenar, coor-
                                               denar, controlar e corrigir as atividades
     Importante destacar que no existe        de seus rgos e agentes no seu mbito
hierarquia entre a Administrao Direta        interno".
e as entidades componentes da Administra-
o Indireta. A autonomia caracterstica das autarquias, fundaes pblicas e
empresas governamentais repele qualquer subordinao de tais entidades peran-
te a Administrao Central. O poder hierr-
quico tambm no  exercido sobre rgos       A prova de Procurador da Fazenda Nacio-
consultivos.                                   nal/2007 elaborada pela Esaf considerou
                                               CORRETA a assertiva: "Os rgos consul-
     A Lei do Processo Administrativo  Lei    tivos, embora includos na hierarquia ad-
n. 9.784/99  prev dois institutos relaciona- ministrativa para fins disciplinares, fogem
                                                relao hierrquica".
dos com o poder hierrquico: a delegao e a

3
      Direito administrativo brasileiro, p. 117.
260                                  Manual de Direito Administrativo

 A prova de Procurador da Fazenda Nacio-
 nal/2007 elaborada pela Esaf considerou    avocao de competncias. So institutos
 CORRETA a assertiva: "Do sistema hierr-   com sentidos opostos, pois a delegao distri-
 quico na Administrao decorrem alguns
 efeitos especficos, como o poder de coman-
                                            bui temporariamente a competncia represen-
 do, o dever de obedincia, fiscalizao, o tando um movimento centrfugo, enquanto a
 poder de reviso, a delegao e a avocao".
                                            avocao concentra a competncia de manei-
                                            ra centrpeta. Outra diferena importante,
 A prova de Procurador da Fazenda Nacio-
 nal/2007 elaborada pela Esaf considerou    como veremos a seguir,  que delegao pode
 INCORRETA a assertiva: "A avocao  a     beneficiar agentes e rgos pblicos subordi-
 trans ferncia de atribuies de um rgo
 a outro no aparelho administrativo, abran-
                                            nados ou no  autoridade delegante. Fala-se,
 gendo funes genricas e comuns da        assim, em delegao vertical, no primeiro
 Administrao".                            caso, e delegao horizontal, no segundo. Ao
                                            passo que a avocao s pode ser realizada em
relao  competncia de um subordinado. S existe avocao vertical.
     Essas primeiras diferenas podem ser sintetizadas nos termos da ilustrao
abaixo:

                           Delegao                                    Avocao




                                                  
                    Movimento centrfugo                        Movimento centrpeto
                    distribui competncia                      concentra competncia
                    vertical ou horizontal...                    ...somente vertical



5.5.1    Delegao de competncia
       A lei determina as atribuies dos agentes e dos rgos pblicos pertencentes 
Administrao Pblica. Entretanto, para atender a convenincias tcnicas, sociais,
econmicas, jurdicas ou territoriais,  possvel a quem detm a competncia legal dis-
tribuir transitoriamente parcela de suas atribuies por meio do instituto da delegao.
       Nos termos do art. 12 da Lei n. 9.784/99, um rgo administrativo ou seu titu-
lar podero delegar parte da sua competncia a outros rgos ou titulares, ainda
                                                que estes no lhe sejam hierarquicamente su-
  A prova da AGU/2006 considerou CORRETA        bordinados, quando for conveniente, em razo
  a afirmao: "Salvo impedimento legal, cir-   de circunstncias de ndole tcnica, social,
  cunstncia de natureza econmica pode ser
  invocada para justificar a convenincia de um econmica, jurdica ou territorial.
  rgo administrativo colegiado em delegar         A delegao  a transferncia temporria
  parte de sua competncia a seu Presidente".
                                                de competncia administrativa de seu titular
                                     Poderes da Administrao                                 261

a outro rgo ou agente pblico subordinado  autoridade delegante (delegao
vertical) ou fora da linha hierrquica (delegao horizontal).
     Trata-se de transferncia sempre provis-
                                                     A prova da AGU/2006 considerou INCORRE-
ria porque a delegao pode ser revogada a           TA a afirmao: " obrigatria a publicao
qualquer tempo pela autoridade delegante.            em meio oficial dos atos de delegao ante
                                                     o seu carter formal e, a partir da publicao,
     O ato de delegao obrigatoriamente             o ato de delegao torna-se irrevogvel".
especificar as matrias e poderes transferi-
dos, os limites da atuao do delegado, a durao e os objetivos da delegao e o
recurso cabvel, podendo conter ressalva de exerccio da atribuio delegada.
     Os atos expedidos nessa condio devero indicar que foram praticados em de-
corrncia de delegao. Alm disso, conforme disposto no art. 14,  3, da Lei n.
9.784/99, as decises adotadas por delegao consideram-se praticadas pelo delegado.
     Por fim, cabe destacar que a regra  a delegabilidade da competncia. Porm, a
prpria legislao assevera que trs competncias administrativas so indelegveis:
     a) a edio de ato de carter normativo: isso porque os atos normativos ineren-
tes s funes de comando dos rgos pblicos baixam regras gerais vlidas para todo
o quadro de agentes. Sua natureza  incompatvel com a possibilidade de delegao;
     b) a deciso em recursos administrativos: a impossibilidade de delegao,
nessa hiptese,  justificada para preservar a garantia do duplo grau, impedindo que
a mesma autoridade que praticou a deciso
                                                     A prova de Procurador do Banco Cen-
recorrida receba, por delegao, a competncia       tral/2006 considerou CORRETA a assertiva:
para analisar o recurso;                             " legalmente vedada, como regra, a dele-
                                                     gao de competncia em se tratando da
     c) as matrias de competncia exclusiva         deciso de recurso administrativo".
do rgo ou autoridade: so casos em que a
prpria natureza da matria recomenda o exerccio da competncia somente pelo
rgo habilitado diretamente pela legislao.

5.5.2   Avocao de competncia
                                                    A prova da AGU/2006 considerou INCORRE-
      Diante de motivos relevantes devida-          TA a afirmao: "A avocao  ato excepcio-
mente justificados, o art. 15 da Lei n. 9.784/99    nal, de carter transitrio, que, no entanto,
permite que a autoridade hierarquicamente           dispensa motivao por parte da autoridade
                                                    hierarquicamente superior que a determina".
superior chame para si a competncia de um
rgo ou agente subordinado. Esse movimento centrpeto  a chamada avocao
de competncia, medida excepcional e temporria pela qual determinada compe-
tncia administrativa  convocada pela autoridade superior. Ao contrrio da delegao,
a avocao s pode ser realizada dentro de uma
mesma linha hierrquica, denominando-se             A 22 Prova da Procuradoria da Repblica
                                                                 a


avocao vertical. No existe, no direito bra-      considerou CORRE TA a afirmao: "A
                                                    avocao, no plano do poder hierrquico
sileiro, avocao horizontal, que  aquela reali-   da Administrao, desonera o agente p-
zada entre rgos ou agentes dispostos sem          blico inferior de toda a responsabilidade
                                                    pelo ato avocado pelo superior".
subordinao hierrquica.
262                                Manual de Direito Administrativo


5.6   SUPERVISO MINISTERIAL
      A superviso ministerial, ou controle ministerial,  o poder exercido pelos
Ministrios Federais, e pelas Secretarias Estaduais e Municipais, sobre rgos e
entidades pertencentes  Administrao Pblica Indireta. Como as entidades
descentralizadas so dotadas de autonomia, inexiste subordinao hierrquica
exercida pela Administrao Direta sobre tais pessoas autnomas. Assim, os rgos
da Administrao central desempenham somente um controle finalstico sobre
a atuao de autarquias, fundaes pblicas e demais entidades descentralizadas.
Tal controle  a superviso ministerial que, ao contrrio da subordinao hierr-
                                                   quica, no envolve a possibilidade de reviso
  A prova da OAB/RJ considerou CORRETA a           dos atos praticados pela entidade controlada,
  assertiva: "Das decises finais das agncias
  reguladoras pode caber recurso hierrquico
                                                   mas se restringe a fiscalizar o cumprimento
  imprprio para o respectivo Ministrio super-    da lei, por parte das pessoas pertencentes 
  visor, caso previsto na lei ou na Constituio". Administrao Pblica Indireta.
                                                         sobre esse poder que dispe o art. 19 do
Decreto-Lei n. 200/67: "Todo e qualquer rgo da Administrao Federal, di-
reta ou indireta, est sujeito  superviso do Ministro de Estado competente,
excetuados unicamente os rgos mencionados no art. 32, que esto submetidos 
superviso direta do Presidente da Repblica".
      A superviso ministerial existente na Administrao Indireta ope-se ao poder
hierrquico caracterstico da Administrao direta.
      Diante da autonomia das entidades descentralizadas, as decises por elas expe-
didas, em princpio, no se sujeitam a recurso hierrquico dirigido ao Ministro de
                                                   Estado da respectiva pasta. Porm, h casos
  A prova de Defensor Pblico do Estado de
  So Paulo elaborada pela Vunesp considerou       excepcionais de expressa previso legal de
  CORRETA a assertiva: "Recurso hierrquico        recurso contra deciso das entidades descen-
  imprprio  o recurso interposto contra a
  deciso de dirigente de entidade da Admi-
                                                   tralizadas endereado  Administrao direta.
  nistrao indireta, para a autoridade a que       o chamado recurso hierrquico imprprio.
 est vinculada, na Administrao direta".


                                              5.7   PODER REGULAMENTAR
                                                   Decorrente do poder hierrquico, o
 A prova da OAB Nacional elaborada pelo       poder regulamentar consiste na possibilidade
 Cespe considerou INCORRETA a assertiva:      de os Chefes do Poder Executivo editarem
 "A possibilidade de o Chefe do Poder Exe-
 cutivo emitir decretos regulamentares com    atos administrativos gerais e abstratos, ou
 vistas a regular uma lei penal deriva do     gerais e concretos, expedidos para dar fiel
 poder de polcia".
                                              execuo  lei.
                                                   O poder regulamentar enquadra-se em uma
 A prova da OAB Nacional elaborada pelo       categoria mais ampla denominada poder nor-
 Cespe considerou INCORRETA a assertiva:      mativo, que inclui todas as diversas categorias
 "O poder regulamentar  exercido apenas
 por meio de decreto".
                                              de atos gerais, tais como: regimentos, instru-
                                              es, deliberaes, resolues e portarias.
                                  Poderes da Administrao                             263

     O fundamento constitucional da competncia regulamentar  o art. 84, IV,
segundo o qual "compete privativamente ao Presidente da Repblica: IV  san-
cionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regula-
mentos para sua fiel execuo".
     Embora frequentemente confundidos, o conceito de decreto no  exatamen-
te igual ao de regulamento: aquele constitui uma forma de ato administrativo; este
representa o contedo do ato. Decreto  o veculo introdutor do regulamento.
O certo  que decretos e regulamentos so atos administrativos e, como tal,
encontram-se em posio de inferioridade diante da lei, sendo-lhes vedado criar
obrigaes de fazer ou deixar de fazer aos
                                                   A prova da Magistratura/GO considerou
particulares, sem fundamento direto na lei         INCORRETA a afirmao: "O poder regula-
(art. 5, II, da CF).                              mentar  a faculdade de que dispe a Ad-
                                                   ministrao Pblica de normatizar matria
     Sua funo especfica  estabelecer deta-     ainda no regulamentada em lei".
lhamentos quanto ao modo de aplicao de
dispositivos legais, dando maior concretude,
                                                   A 176 Prova da Magistratura/SP conside-
                                                             a

no mbito interno da Administrao Pblica,        rou CORRETA a assertiva: "Dependendo a
aos comandos gerais e abstratos presentes na       lei de regulamentao para sua entrada em
                                                   vigor, tal regulamentao  da competn-
legislao.                                        cia do Poder Executivo".
      comum encontrar na doutrina a afirma-
o de que decretos e regulamentos so atos administrativos gerais e abstratos. A
assertiva, no entanto, contm uma simplificao. Normalmente esses dois atributos
esto presentes. So atos gerais porque se aplicam a um universo indeterminado
de destinatrios. O carter abstrato relaciona-se com a circunstncia de incidirem
sobre quantidade indeterminada de situaes concretas, no se esgotando com a
primeira aplicao. No entanto, existem casos raros em que os atos regulamenta-
res so gerais e concretos, como ocorre com os regulamentos revogadores expe-
didos com a finalidade especfica de extinguir ato normativo anterior. Trata-se,
nessa hiptese, de ato geral e concreto porque se esgota imediatamente aps cum-
prir a tarefa de revogar o regulamento pretrito.
     A competncia regulamentar  privativa dos Chefes do Executivo e, em
princpio, indelegvel. Tal privatividade, enunciada no art. 84, caput, da Consti-
tuio Federal,  coerente com a regra prevista no art. 13, I, da Lei n. 9.784/99, se-
gundo a qual no pode ser objeto de delegao a edio de atos de carter
normativo.
     Entretanto, o pargrafo nico do art. 84 da Constituio Federal prev a pos-
sibilidade de o Presidente da Repblica delegar aos Ministros de Estado, ao
Procurador-Geral da Repblica ou ao Advogado-Geral da Unio a competncia
para dispor, mediante decreto, sobre: a) organizao e funcionamento da ad-
ministrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou
extino de rgos pblicos; e b) extino de funes ou cargos pblicos, quan-
do vagos.
264                        Manual de Direito Administrativo


    Deve-se considerar as hipteses do art. 84, pargrafo nico, da CF, como os
nicos casos admitidos de delegao de competncia regulamentar.
                    Pergunta: O que  referenda ministerial?
                    Resposta: Nos termos do art. 87, pargrafo nico, I, da Constituio Federal,
                    referenda ministerial  a manifestao de anuncia aposta pelo Ministro de
                    Estado nos atos e decretos presidenciais que versem sobre matria relacio-
                    nada ao respectivo ministrio. A doutrina discute o que ocorre se o Ministro
                    deixar de referendar decreto pertinente  sua pasta. O entendimento majori-
                    trio considera que a falta de referenda no interfere na existncia, validade
                    ou eficcia do decreto.  a mesma concluso a que chegou o Supremo Tribunal
                    Federal no julgamento do MS 22.706 -1. Entretanto, a recusa na aposio da
                    referenda ministerial representa grave ruptura da vinculao hierrquica
                    diante do Presidente da Repblica, importando a automtica exonerao do
                    Ministro envolvido.


5.7.1   Espcies de regulamento
     Existem diversas espcies de regulamentos administrativos:
     a) regulamentos administrativos ou de organizao: so aqueles que discipli-
nam questes internas de estruturao e funcionamento da Administrao Pblica
ou relaes jurdicas de sujeio especial do Poder Pblico perante particulares;
     b) regulamentos delegados, autorizados ou habilitados: em alguns pases 
possvel o Poder Legislativo delegar ao Executivo a disciplina de matrias reserva-
das  lei, transferindo temporariamente competncias legislativas para a Ad-
ministrao Pblica. Essa modalidade de regulamento no  admitida pelo siste-
ma jurdico brasileiro;
     c) regulamentos executivos: so os regulamentos comuns expedidos sobre ma-
tria anteriormente disciplinada pela legislao permitindo a fiel execuo da lei;
     d) regulamentos autnomos ou independentes: so os que versam sobre
temas no disciplinados pela legislao.

5.7.2   Regulamentos autnomos ou independentes
     A admissibilidade de decretos e regulamentos autnomos ou independen-
tes no direito brasileiro sempre despertou grande controvrsia doutrinria.
A compreen so da polmica exige recordar a origem histrica dessa espcie de
regulamento.
     Os regulamentos autnomos ou independentes surgiram em alguns pases
europeus, como Frana, Itlia, Portugal e Alemanha, cujas constituies atribuam
a disciplina de determinados assuntos ao Poder Legislativo, reservando outros temas
para o Poder Executivo tratar mediante decreto. Sobre as matrias sujeitas  reser-
va de regulamento, era vedada a promulgao de leis, criando uma verdadeira li-
mitao  competncia legislativa dos parlamentos. Tais circunstncias histricas,
ligadas  ascenso dos parlamentos em detrimento dos poderes do Rei, levaram 
                               Poderes da Administrao                         265

atual peculiar diviso de atribuies legiferantes entre o Poder Legislativo e a Ad-
ministrao Pblica.
     Assim, a existncia de decretos autnomos ou independentes pressupe sempre
uma repartio constitucional de competncias legiferantes entre o Poder Legisla-
tivo e a Administrao Pblica. Havendo reserva de regulamento, o Poder Execu-
tivo pode disciplinar os temas a ele cometidos sem necessidade de lei prvia versan-
do sobre tais matrias. Assim, fala-se em decreto independente de lei, autnomo
em relao ao Poder Legislativo, extraindo seu fundamento de validade diretamen-
te do Texto Constitucional.
     No Brasil, o texto original da Constituio de 1988 no tinha qualquer previso
de reserva de regulamento. Pelo contrrio. O art. 48 da Constituio  bastante
claro ao prescrever: "Cabe ao Congresso Nacional dispor sobre todas as matrias
de competncia da Unio". O Texto Maior no reservou temas para o Poder Exe-
cutivo tratar mediante decreto autnomo, pois atribuiu ao Poder Legislativo a
competncia para disciplinar todas as matrias. S havia previso para expedio
de decretos executivos (art. 84, IV).
     Ainda assim, alguns autores, como Hely Lopes Meirelles e Diogenes Gaspa-
rini, admitiam a existncia de casos especficos ensejadores da expedio de de-
cretos independentes, desde que mediante expressa autorizao constitucional.
Essa viso encontrava respaldo tambm em alguns julgados do Supremo Tribunal
Federal, cuja jurisprudncia sempre foi vacilante a respeito da admissibilidade dos
decretos independentes.
     De outro lado, doutrinadores do porte de Celso Antnio Bandeira de Mello
e Maria Sylvia Zanella Di Pietro no reconheciam na Constituio Federal, es-
pecialmente diante do art. 48, qualquer dispositivo capaz de legitimar a expedio
de decretos independentes.
     Cabe frisar que a aceitao dos decretos independentes representa, em pases
de incipiente tradio democrtica como o Brasil, um retrocesso institucional, na
medida em que viabiliza a criao unilateral de normas jurdicas sem qualquer
debate legitimador realizado no mbito do Parlamento.
     A acirrada disputa entre esses dois pontos de vista no permitia identificar uma
corrente majoritria.
     Entretanto, o equilbrio de foras entre os autores que admitiam decretos in-
dependentes e aqueles que os rejeitavam foi alterado com a promulgao da Emen-
da Constitucional n. 32, promulgada em 11 de setembro de 2001.
     Alterando a redao do art. 84, VI, da Constituio Federal, a Emenda Cons-
titucional n. 32/2001 definiu dois temas que s podem ser disciplinados por
decreto do Presidente da Repblica:
     a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no
implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos;
     b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos.
266                                 Manual de Direito Administrativo


       bastante discutvel se uma emenda constitucional poderia subtrair temas da
competncia legislativa do Congresso Nacional e atribu-los ao Poder Executivo
sem esbarrar na clusula ptrea insculpida no art. 60,  4, III, da Constituio
Federal, in verbis: "No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente
a abolir: (...) III  a separao dos Poderes".
      Entretanto, tornou-se praticamente incontestvel a concluso de que a Emen-
da Constitucional n. 32/2001 definiu dois casos de reserva de regulamento,
reforando decisivamente o ponto de vista favorvel  aceitao, pelo menos nessas
                                             hipteses, de decretos autnomos e indepen-
  A prova do Ministrio Pblico Federal 2005 dentes no direito brasileiro.
 considerou INCORRETA a afirmao: "O po-
 der regulamentar da Administrao somente
 pode ser exercido em relao s leis que ex-   5.7.3   Poder regulamentar e previso legal
 pressamente recomendem a necessidade de
 regulamentao, no podendo contrariar,           O exerccio do poder regulamentar inde-
 restringir ou ampliar suas disposies".       pende de previso na lei a ser regulamentada.

5.8   PODER DE POLCIA OU LIMITAO ADMINISTRATIVA
     Juntamente com os servios pblicos e as atividades de fomento, o poder
de polcia constitui uma das trs funes precpuas da Administrao Pblica
moderna.
     Servio pblico e fomento so atuaes estatais ampliativas da esfera de
interesses do particular, sendo prestadas pela Administrao por meio do ofereci-
mento de vantagens diretas aos indivduos e s coletividades.
     O poder de polcia, pelo contrrio, representa uma atividade estatal restri-
tiva dos interesses privados, limitando a liberdade e a propriedade individual em
favor do interesse pblico.
     Por sua origem ligada aos abusos cometidos na Idade Mdia, no perodo co-
nhecido como Estado de Polcia, marcado pela ausncia de subordinao dos go-
vernantes s regras do direito, o termo "poder de polcia" vem sendo abandonado
pela doutrina mais moderna diante do vis autoritrio que sua histria carrega.
Outro inconveniente da terminologia  provocar uma incorreta associao da refe-
rida atividade administrativa com os rgos estatais de segurana pblica conhe-
cidos como "polcias".
     Cabe aqui importante advertncia: o poder de polcia no se reduz  atuao
estatal de oferecimento de segurana pblica.  que as instituies pblicas
encarregadas desse mister herdaram o nome da atividade, sendo conhecidas como
"polcias". Porm, a noo de poder de polcia  bem mais abrangente do que o
combate  criminalidade, englobando, na verdade, quaisquer atividades estatais
de fiscalizao. Desse modo, vigilncia sanitria e fiscalizao de trnsito so
exemplos de manifestao do poder de polcia sem qualquer relao com a segu-
rana pblica. Por isso, as polcias civil, militar e federal exercem o poder de polcia;
                                  Poderes da Administrao                              267

mas este no se esgota na atividade especfica de manter a segurana pblica. 
bem mais abrangente.
     Diante dessas razes, recentemente alguns administrativistas passaram a subs-
tituir a designao clssica "poder de polcia" pela locuo limitao administra-
tiva, terminologia tecnicamente mais apropriada para designar as atividades estatais
abrangidas pelo poder de polcia. Entretanto, tendo em vista a larga utilizao em
concursos pblicos,  mais conveniente manter o emprego da nomenclatura tradi-
cional "poder de polcia", compatibilizando seu contedo com as exigncias do
Estado Democrtico de Direito e atentando para o real significado que a expresso
recebe na doutrina mais moderna.

5.8.1   Poder de polcia: sentido amplo e sentido estrito
     A doutrina costuma tratar do conceito de poder de polcia empregando a ex-
presso em duas acepes distintas:
     a) poder de polcia em sentido amplo:       A 10 Prova do Ministrio Pblico Militar
                                                             a

                                                 considerou CORRETA a afirmao: "A inter-
inclui qualquer limitao estatal  liberdade e  veno administrativa da autoridade pbli-
propriedade privadas, englobando restries      ca no exerccio das atividades individuais
                                                 suscetveis de fazer perigar interesses ge-
legislativas e limitaes administrativas.       rais, tendo por objetivo evitar que se produ-
     Assim, por exemplo, as disposies do       zam, ampliem ou generalizem os danos so-
                                                 ciais que as leis procuram prevenir,
Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001), que     denomina-se polcia administrativa".
condicionam o uso regular da propriedade
urbana ao cumprimento da sua funo social, constituem poder de polcia em sen-
tido amplo. Porm, a excessiva amplitude desse conceito reduz sua utilidade prti-
ca, no havendo registro de sua utilizao em concursos pblicos;
     b) poder de polcia em sentido estrito: mais usado pela doutrina, o conceito
de poder de polcia em sentido estrito inclui
somente as limitaes administrativas           A prova de Procurador do Banco Central
                                                 elaborada pela Esaf considerou CORRETA
liberdade e propriedade privadas, deixando de    a asser tiva: "Nos termos do conceito
fora as restries impostas por dispositivos     aceito pela doutrina nacional, caracteriza
                                                 exerccio do poder de polcia a interdio
legais. Exemplos: vigilncia sanitria e pol-   de um estabelecimento por agentes de
cia de trnsito. Basicamente, a noo estrita de vigilncia sanitria".
poder de polcia envolve atividades adminis-
trativas de FISCALIZAO e CONDICIO-             A prova da OAB/RJ elaborada pelo Cespe
                                                 considerou CORRETA a assertiva: "O poder
NAMENTO da esfera privada de interesse,          de polcia pode envolver atos de fiscaliza-
em favor da coletividade.                        o e sano".


5.8.2   Conceitos doutrinrios
     Os conceitos de poder de polcia apresentados pelos doutrinadores tendem a
restringir-se s atuaes administrativas limitadoras da liberdade e propriedade
privada. Vejamos alguns exemplos:
    268                                 Manual de Direito Administrativo


    A prova da Magistratura/GO considerou     Hely Lopes Meirelles: "poder de polcia
    CORRETA a afirmao: "Poder de polcia  a
                                          a faculdade de que dispe a Administrao
    faculdade de que dispe a Administrao
                                         Pblica para condicionar e restringir o uso
    Pblica para condicionar e restringir o uso e
                                         e gozo de bens, atividades e direitos indivi-
    gozo de bens, atividades e direitos individu-
    ais, em benefcio da coletividade ou do pr-
    prio Estado".
                                         duais, em benefcio da coletividade ou do
                                         prprio Estado".4
     Celso Antnio Bandeira de Mello: "a atividade da Administrao Pblica,
expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em
sua supremacia geral e na forma da lei, a liberdade e propriedade dos indivduos,
mediante ao ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coer-
citivamente aos particulares um dever de absteno a fim de conformar-lhes os
comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo". 5
     Maria Sylvia Zanella Di Pietro: "atividade do Estado consistente em limitar
o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico".6
     Jos dos Santos Carvalho Filho: "prerrogativa de direito pblico que, cal-
cada na lei, autoriza a Administrao Pblica a restringir o uso e o gozo da liber-
dade e da propriedade em favor do interesse da coletividade".7
     Importante destacar, ainda, a existncia de um conceito legislativo de poder de polcia.

5.8.3       Conceito legal de poder de polcia
      A par do esforo doutrinrio em oferecer um conceito apropriado do instituto, o
                                              direito positivo brasileiro possui um conceito
 A prova do Ministrio Pblico/MG conside-
 rou CORRETA a assertiva: "No direito bra-
                                              legislativo de poder de polcia. O art. 78 do
 sileiro, o poder de polcia est conceituado Cdigo Tributrio Nacional apresenta a se-
 no art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional".   guinte conceituao: "Considera-se poder de
                                              polcia atividade da administrao pblica
 A prova da Magistratura/GO considerou        que, limitando ou disciplinando direito, inte-
 CORRETA a afirmao: "A extenso do poder    resse ou liberdade, regula a prtica de ato ou
 de polcia  muito ampla e inclui a proteo
  moral e  segurana das construes".
                                              absteno de fato, em razo de interesse pbli-
                                              co concernente  segurana,  higiene,  ordem,
aos costumes,  disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades eco-
nmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico,  tranquilidade
pblica ou ao respeito  propriedade e aos direitos individuais ou coletivos". E com-
pleta o pargrafo nico do referido dispositivo: "Considera-se regular o exerccio do
poder de polcia quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei


4
      Direito administrativo brasileiro, p. 127.
5
      Curso de direito administrativo, p. 830.
6
      Direito administrativo, p. 117.
7
      Manual de direito administrativo, p. 73.
                                     Poderes da Administrao                                       269

aplicvel, com observncia do processo legal e,              A prova do Ministrio Pblico/MG conside-
tratando-se de atividade que a lei tenha como                rou CORRETA a assertiva: "Poder de polcia
discricionria, sem abuso ou desvio de poder".                a faculdade de que dispe a Administra-
                                                             o Pblica para condicionar e restringir o
                                                             uso e o gozo de bens, atividades e direitos
5.8.4   Nosso conceito                                       individuais, em benefcio da coletividade ou
                                                             do prprio Estado".
     Utilizando os elementos mais importan-
tes dos conceitos acima referidos,  possvel
                                                     A prova de Procurador do Estado de So
apresentar o nosso conceito.                         Paulo elaborada pela Vunesp considerou
     Poder de polcia  a atividade da Admi-         INCORRETA a assertiva: "O fundamento
                                                     do poder de polcia  a supremacia especial
nistrao Pblica, baseada na lei e na supre-        que o Estado exerce sobre todas as pes-
macia geral, consistente no estabelecimento          soas, bens e atividades".
de limitaes  liberdade e propriedade dos
particulares, regulando a prtica de ato ou a        A prova de Defensor Pblico/BA conside-
                                                     rou CORRETA a afirmao: "Dentre os
absteno de fato, manifestando-se por meio          meios de atuao do poder de polcia tm-
de atos normativos ou concretos, em bene-            -se atos normativos e atos concretos, bem
fcio do interesse pblico.                          como atos ou medidas de polcia adminis-
                                                     trativa preventivos e repressivos".
     Convm destacar os componentes mais
relevantes da conceituao apresentada:
     a)  a atividade da Administrao Pblica: a acepo estrita de poder de
polcia constitui uma atuao administrativa exercida abaixo do nvel legal. Assim,
as limitaes decorrentes dessa atividade no se confundem com as restries 
liberdade e propriedade impostas pela legislao. A natureza administrativa impe
tambm a necessria observncia dos instrumentos de controle representados pelos
princpios do Direito Administrativo. A validade do exerccio do poder de polcia
est condicionada, entre outros, aos imperativos de razoabilidade, proporcionali-
dade, responsabilidade, eficincia e legalidade;
     b) baseada na lei: o exerccio do poder de polcia manifesta-se por meio da ex-
pedio de atos administrativos que liberam atuaes particulares, em princpio ve-
dadas pela legislao. Isso porque a lei condiciona o exerccio de determinadas ativi-
dades  obteno de autorizao ou concesso pelo Poder Pblico. Somente aps o
preenchimento de requisitos fixados na legislao  que o ato administrativo de poder
de polcia permite o desempenho da atividade
at ento vedada. Esse  o efeito liberatrio        A prova de Defensor Pblico do Estado de
caracterstico dos atos de polcia administrativa;   So Paulo elaborada pela Vunesp conside-
                                                     rou CORRETA a assertiva: "No  atividade
     c) limitaes  liberdade e propriedade         tpica da polcia administrativa a aplicao
dos particulares: o poder de polcia se apresen-     de sanes aos concessionrios de servi-
                                                     os pblicos, pela inadequao do servio".
ta diante dos particulares por meio de restries
aos direitos de liberdade e propriedade, impon-      A prova do Ministrio Pblico/TO considerou
do condicionamentos capazes de compatibilizar        CORRETA a afirmao: "No exerccio ou em
seu exerccio s necessidades de interesse p-       razo do poder de polcia, a Administrao
                                                     Pblica pode restringir direitos fundamentais".
blico. Importante destacar, entretanto, que as
270                           Manual de Direito Administrativo


limitaes decorrentes do poder de polcia tambm vinculam o prprio Estado.
Assim, por exemplo, as regras de trnsito obrigatrias para o condutor particular
igualmente se aplicam s viaturas conduzidas por agentes pblicos. A liberdade e a
propriedade governamentais tambm devem se adequar s necessidades do inte-
resse pblico;
      d) regulando a prtica de ato ou a absteno de fato: em regra o poder de
polcia manifesta-se por meio do estabelecimento de deveres negativos ou obriga-
es de no fazer impostas aos particulares. Excepcionalmente, podem surgir de-
veres positivos decorrentes do exerccio do poder de polcia. Esse  o significado
da expresso "regulando a prtica de ato ou a absteno de fato" presente no con-
ceito do art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional. O legislador destacou a possibili-
dade de o poder de polcia apresentar-se por meio de deveres positivos (prtica de
ato) ou deveres negativos (absteno de fato) impostos ao particular. O melhor
exemplo de dever positivo decorrente do poder de polcia  a obrigao de o dono
do imvel atender  funo social da propriedade (art. 5, XXIII, da CF: "a pro-
priedade atender a sua funo social");
      e) por meio de atos normativos ou concretos: o poder de polcia pode
manifestar-se pela prtica de atos normativos, como  o caso das regras municipais
                                                sobre o direito de construir, assim como por
  A 23 Prova da Procuradoria da Repblica
        a

  considerou CORRE TA a afirmao: "A
                                                meio de atos concretos, como o deferimento
  Administrao Pblica no exerccio do         de licena para reforma de determinado
  poder de polcia regulamenta as leis e
  controla a sua aplicao preventivamente
                                                imvel;
  (por meio de ordens, notificaes, licenas        f) em benefcio do interesse pblico:
  e autorizaes) ou repressivamente (me-
  diante imposio de medidas coercitivas)".
                                                a finalidade precpua do poder de polcia 
                                                conciliar os direitos individuais e a defesa
                                                do interesse pblico.  com esse intuito que
  A prova de Procurador do Estado de So
  Paulo elaborada pela Vunesp considerou        o Estado impe limitaes  liberdade e 
  CORRETA a assertiva: "O poder de polcia      propriedade privada: fortalecer o primado
  expressa-se por meio de medidas repres-
  sivas, que tm por objetivo coagir o infrator da supremacia do interesse pblico sobre o
  ao cumprimento da lei".                       privado.

5.8.5       Poder de polcia: vinculado ou discricionrio?
      A compreenso clssica da doutrina brasileira sobre a natureza jurdica do
 A prova da Magistratura/SP considerou
                                              poder de polcia considera tratar-se de com-
 CORRETA a assertiva: " trao caracters-    petncia discricionria. Nesse sentido, o j
 tico do poder disciplinar administrativo ser
 marcado pelo discricionarismo".
                                              mencionado conceito de Hely Lopes Meirelles
                                              inicia afirmando que o poder de polcia  "a
faculdade de que dispe a Administrao Pblica", reforando o carter de per-
misso, de facultatividade, e no de obrigao, que envolve o exerccio dessa com-
petncia administrativa.
                                        Poderes da Administrao                                     271

     De fato, a anlise da maioria das hipteses de sua aplicao prtica indica
discricionariedade no desempenho do poder de polcia. Todavia,  preciso fazer
referncia a casos excepcionais em que ma-
                                                   A 23 Prova da Procuradoria da Repblica
                                                                   a

nifestaes decorrentes do poder de polcia        considerou INCORRETA a afirmao: "A
adquirem natureza vinculada. O melhor              discricionariedade est presente em todo e
                                                   qualquer ato emanado do poder de polcia".
exemplo  o da licena, ato administrativo
vinculado e tradicionalmente relacionado com o poder de polcia. Sobre o tema,
cabe trazer a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello: "Em rigor, no Estado de
Direito inexiste um poder, propriamente dito, que seja discricionrio fruvel pela
Administrao Pblica. H, isto sim, atos em que a Administrao Pblica pode
manifestar competncia discricionria e atos a respeito dos quais a atuao admi-
nistrativa  totalmente vinculada. Poder discricionrio abrangendo toda uma
classe ou ramo de atuao administrativa  coisa que no existe... pode-se asseverar,
isto sim, que a polcia administrativa se ex-
                                                   A 23 Prova da Procuradoria da Repblica
                                                                   a

pressa ora atravs de atos no exerccio de         considerou INCORRETA a afirmao: "O
competncia discricionria, ora atravs de         poder de polcia  sempre exercido com
                                                   vinculao estrita obedecendo s limita-
atos vinculados".8                                 es da lei relativamente  competncia, 
                                                              forma, aos fins, aos motivos e ao objeto".
5.8.6 Caractersticas
     Sintetizando o regime jurdico do poder de polcia, podemos destacar as se-
guintes caractersticas principais:
     a) atividade restritiva: ao contrrio do servio pblico e do fomento que so
ampliativos, as atuaes administrativas includas no poder de polcia representam
limitaes  atuao particular, restringindo a esfera de interesses dos indivduos.
     Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto, as funes de polcia destinam-se
" harmonizao do exerccio das liberdades e dos direitos individuais com os
interesses gerais".9
     b) limita liberdade e propriedade: diferentemente do que ocorre com as
diversas figuras de interveno estatal na propriedade privada, como a servido e
a requisio, o poder de polcia limita dois valores jurdicos distintos: liberdade e
propriedade;
     c) natureza discricionria (regra geral): na esteira daquilo que tradicional-
mente se compreende como a natureza jurdica do poder de polcia, trata-se de
atribuio discricionria, exceo feita a casos raros, como a licena, em que pre-
pondera o carter vinculado da atribuio;
                                                    A prova do Ministrio Pblico/MG consi-
     d) carter liberatrio: o poder de polcia,    derou CORRETA a assertiva: "So atributos
via de regra, manifesta-se por meio de atos ad-     do poder de polcia a discricionariedade, a
                                                    autoexecutoriedade e a coercibilidade".
ministrativos que autorizam o exerccio de

8
    Curso de direito administrativo, p. 829 -830.
9
    Curso de direito administrativo, p. 133.
272                           Manual de Direito Administrativo


atividades at ento vedadas pela lei. Esse o papel desempenhado por licenas, auto-
rizaes, permisses e concesses;
       e)  sempre geral: o poder de polcia estende-se  generalidade dos indivduos,
no se restringindo a limitar particularmente ningum. Nisso difere da servido
administrativa, que sempre atinge bem determinado;
       f) cria obrigaes de no fazer (regra geral): normalmente o poder de pol-
cia estabelece deveres negativos aos particulares, estabelecendo obrigaes de no
fazer. Em casos raros, pode gerar deveres positivos, por exemplo, na obrigao de
atendimento da funo social da propriedade;
       g) no gera indenizao: pelo fato de atingir a todos, o exerccio regular do
                                                poder de polcia no causa danos especficos
  A prova de Procurador do Banco Central
  elaborada pela Esaf considerou CORRETA a
                                                que possam resultar no direito ao recebimen-
  assertiva: "Segundo a regra geral legalmen-   to de indenizao;
  te estabelecida, a ao punitiva da Adminis-
  trao Pblica Federal, direta e indireta, no      h) atinge particulares (regra geral):
  exerccio do poder de polcia, objetivando    normalmente o poder de polcia  direcionado
  apurar infrao  legislao em vigor, pres-
  creve em cinco anos, comportando interrup-    para limitar a esfera de interesses dos particu-
  o ou suspenso".                            lares. Entretanto, suas determinaes so obri-
                                                gatrias tambm para rgos e agentes pblicos;
       i)  indelegvel: o poder de polcia  manifestao do poder de imprio do
Estado, pressupondo a posio de superioridade de quem o exerce, em relao ao
administrado. Por isso, a doutrina no admite delegao do exerccio do poder de
polcia a particulares. Entretanto,  possvel delegar atividades materiais de apoio
ao poder de polcia, j que elas no realizam a fiscalizao em si, mas apenas servem
de apoio instrumental para que o Estado desempenhe privativamente o poder de
polcia. Exemplos: empresa privada que instala radares fotogrficos para apoiar na
fiscalizao do trnsito; e manuteno de presdios administrados pela iniciativa
privada. Nos dois casos, o particular realiza atividades materiais secundrias, per-
mitindo que o Estado exera a fiscalizao propriamente dita.

5.8.7   Polcia administrativa versus polcia judiciria
     Conforme mencionado anteriormente, o poder de polcia constitui um com-
plexo de atividades administrativas mais abrangentes do que as atuaes de segu-
rana pblica. Assim, o poder de polcia no  privativo das "polcias". Mas o estudo
das atividades estatais de preveno e represso  criminalidade, sob a tica da teo-
ria do poder de polcia,  til para responder frequentes questes nos concursos
pblicos.
     Tradicionalmente, a doutrina costuma dividir as atuaes de segurana pbli-
ca em polcia administrativa e polcia judiciria:
                                          Poderes da Administrao                                      273

     a) polcia administrativa: tem carter predominantemente preventivo,
atuando antes de o crime ocorrer, para evit-lo, submetendo-se essencialmente s
regras do Direito Administrativo. No Brasil, a polcia administrativa  associada
ao chamado policiamento ostensivo, sendo realizada pela Polcia Militar;
     b) polcia judiciria: sua atuao preponderante tem natureza repressiva,
agindo aps a ocorrncia do crime para apurao da autoria e materialidade. Sujeita-
-se basicamente aos princpios e normas do
                                                   A prova de Procurador do Estado de So
Direito Processual Penal. No sistema atual,        Paulo elaborada pela Vunesp considerou
a polcia judiciria  exercida pela Polcia       INCORRETA a assertiva: "O conceito de
                                                   polcia administrativa se confunde com o
Civil e pela Polcia Federal.                      de polcia judiciria".


                            ATENO: No regime estabelecido pela Constituio Federal de 1988, as
                            Guardas Civis Municipais (GCMs) no exercem nem polcia administrativa nem
                            polcia judiciria, tendo sua competncia restrita  conservao do patrimnio
                            pblico municipal.  o que estabelece o art. 144,  8 o, da Constituio Federal:
                            "Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas  proteo
                            de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei".


                  Quadro comparativo entre polcia administrativa e polcia judiciria
                                           Polcia administrativa                Polcia judiciria
                                       Preventiva                         Repressiva
     Atuao predominante
                                       (antes do crime)                   (aps o crime)
     Ramo de regncia                  Direito Administrativo             Direito Processual Penal
     Instituies que exercem          Polcia Militar                    Polcia Civil e Polcia Federal


    Diferenciando os dois tipos de polcia, Diogo de Figueiredo Moreira Neto
afirma que a polcia judiciria tem uma atuao voltada s pessoas, enquanto que
a polcia administrativa relaciona-se mais com a atividade das pessoas.10

5.8.8      Poder de polcia versus servido administrativa
    A servido administrativa  uma modalidade de interveno do Estado na
propriedade privada. Ao contrrio do poder de polcia, a servido atinge um bem
determinado, restringindo seu uso em benefcio do interesse pblico. Exemplo de
servido  o tombamento.
    De to frequente em provas, a comparao entre limitao administrativa
(poder de polcia) e servido administrativa merece especial destaque no estudo
dos poderes da Administrao.

10
      Curso de direito administrativo, p. 443.
274                           Manual de Direito Administrativo


          Quadro comparativo entre limitao administrativa e servido administrativa
                                   Limitao administrativa
                                                                      Servido administrativa
                                      (poder de polcia)
  Valores atingidos             Liberdade e propriedade            Somente propriedade
  Contedo                      Gera obrigaes de no fazer       Produz dever de tolerar
  Indenizao                   Nunca indeniza                     Pode indenizar
  Abrangncia                    geral (vale para todos)          Atinge bem determinado
  Conceito legislativo          Previsto no art. 78 do Cdigo      No tem
                                Tributrio Nacional
  Delegabilidade                Indelegvel a particulares         Indelegvel a particulares
  Exemplos importantes          Vigilncia sanitria, polcia de   Tombamento, placa com nome
                                trnsito, regras municipais        da rua na fachada do imvel,
                                sobre direito de construir,        passagem de fios e cabos
                                fiscalizaes em geral             sobre a propriedade
  Dicas especiais               Natureza discricionria.           Se a restrio for muito
                                Excepcionalmente pode              excessiva, cabe ao de
                                vincular tambm o Estado           desapropriao indireta


5.9   INSTRUMENTOS DE INTERVENO ESTATAL NA PROPRIEDADE PRIVADA
     Alm das limitaes administrativas inerentes ao poder de polcia, o ordena-
mento jurdico define diversos outros poderes administrativos capazes de realizar
a interveno estatal na propriedade privada com vistas a adequar o uso dos bens
particulares aos imperativos do interesse pblico.

5.9.1 Servido administrativa
       A servido  um direito real pblico sobre propriedade alheia, restringindo
                                                seu uso em favor do interesse pblico. Dife-
  A prova da OAB Nacional/2009.3 elaborada      rentemente da desapropriao, a servido no
  pelo Cespe considerou CORRETA a afirmao:
  "A servido administrativa afeta a exclusivi- altera a propriedade do bem, mas somente
  dade do direito de propriedade, visto que     cria restries na sua utilizao, transferindo
  transfere a outrem faculdades de uso e gozo".
                                                a outrem as faculdades de uso e gozo.
       Os exemplos mais comuns so: 1) placa com nome da rua na fachada do imvel;
2) passagem de fios e cabos pelo imvel; 3) instalao de torres de transmisso de
energia em terreno privado; 4) tombamento.
       Decorrente da supremacia do interesse pblico sobre o privado, a servido,
em regra, independe de registro para produzir seus efeitos regulares, pois sua
eficcia resulta diretamente do ato de instituio.
       A base normativa do instituto est nos arts. 1.378 a 1.389 do Cdigo Civil. No
entanto, a servido administrativa no possui exatamente o mesmo regime ju-
rdico da servido privada, na medida em que aquela atende ao interesse pblico
e sofre maior influncia das regras do direito administrativo, ao passo que esta
                                       Poderes da Administrao                           275

 instituda em favor do interesse privado e submete-se exclusivamente s regras
civilsticas.
     Ao contrrio da limitao administrativa, a servido atinge bem determina-
do, gravando-o com restrio especfica que no se estende aos demais bens. Em-
bora o caso mais comum seja a servido recaindo sobre bem imvel, nada impede
que atinja tambm bens mveis e servios. Em casos excepcionais, admite-se a
instituio de servido onerando bens pblicos, como na hiptese de prdio p-
blico obrigado a conservar placa indicativa do nome da rua.
     Sendo uma restrio especial, a servido pode gerar direito  indenizao desde
que o prejudicado demonstre significativo
                                                    A prova da Magistratura/MG considerou
prejuzo decorrente da limitao imposta. Po-       CORRETA a afirmao: "A servido, ainda
rm, a regra  no haver indenizao. Evidente      que represente nus imposto  propriedade
                                                    privada, por si s, no impe a figura da
que no caso da placa com o nome da rua no h       indenizao".
razo para pleitear qualquer reparao diante da
inexistncia ou insignificncia da reduo patri-   A prova da OAB Nacional/2009.3 elaborada
monial experimentada. J na hiptese de al-         pelo Cespe considerou INCORRETA a afirma-
                                                    o: "Cabe direito  indenizao em qualquer
guns tombamentos ambientais, a excessiva limi-      das hipteses de servido administrativa".
tao imposta ao proprietrio do bem,
mormente quando no lhe so oferecidas contrapartidas, pode autorizar a propositura
de ao indenizatria ou, se for o caso, de ao de desapropriao indireta.
     A instituio de uma servido pode se dar de diversas formas. A modalida-
de tpica  por acordo entre o Poder Pblico e o proprietrio, precedido da ex-
pedio de decreto pelo Chefe do Poder Executivo. Se o proprietrio rejeitar a
servido,  possvel a sua decretao por sentena judicial, adotando-se o mesmo
procedimento previsto no Decreto-Lei n. 3.365/41 para as aes expropriatrias.
Pode ocorrer ainda a instituio forada de servido por meio da imposio ilegal
de restries  propriedade, restando ao par-
                                                    A prova da OAB Nacional/2009.3 elabora-
ticular prejudicado pleitear judicialmente re-      da pelo Cespe considerou CORRETA a
parao dos danos sofridos. Ou ainda estabe-        afirmao: "As servides administrativas
                                                    podem decorrer diretamente da lei, de
lecer a servido por meio de lei especfica.        acordo ou de sentena judicial".
     Assim como nas servides privadas, a
servido administrativa  caracterizada pela perpetuidade, cogitando-se de sua
extino somente em situaes excepcionais, como o desaparecimento do bem
gravado, incorporao do bem ao domnio
                                                    A prova da OAB Nacional/2009.3 elabora-
pblico ou manifesto desinteresse do Esta-          da pelo Cespe considerou INCORRETA a
do em continuar utilizando parte do domnio         afirmao: "Somente mediante lei pode ser
                                                    extinta uma servido administrativa".
alheio. 11




11
     Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 735.
 276                                     Manual de Direito Administrativo


     A prova da OAB Nacional/2009.3 elaborada
     pelo Cespe considerou INCORRETA a afir-         5.9.2   Tombamento
     mao: "O tombamento, que configura ins-
     tituio de direito real de natureza pblica,
                                                  Predomina doutrinariamente e nos con-
                                             cursos pblicos o entendimento de que o
     impe ao proprietrio a obrigao de supor-
     tar nus parcial sobre o imvel e no afeta o
                                             tombamento  um tipo especfico de servi-
     carter absoluto do direito de propriedade".
                                             do12 instituda com a finalidade de preser-
                                             vao histrica, cultural, arqueolgica, arts-
 A 176 Prova da Magistratura/SP considerou
          a

 CORRETA a afirmao: "O Estado descobre     tica, turstica ou paisagstica de determinada
 stio arqueolgico com achados de valor     propriedade. Posicionamentos minoritrios
 histrico em poder de particular, sujeito 
 explorao econmica. Pretende preveni-lo
                                             consideram que a natureza jurdica do tomba-
 de possvel dano ou modificao, sem nus.  mento no seria de servido, mas de limitao
 A alternativa a ser adotada  efetuar o     administrativa,13 ou, para outros, consistiria
 tombamento, deixando-o em poder do pro-
 prietrio, com as restries legais".       em instrumento sui generis de interveno
                                             restritiva do Estado na propriedade privada.14
      O nome tombamento deriva do processo utilizado em Portugal de registrar
os bens sujeitos a regime especial de proteo nos arquivos existentes na Torre do
Tombo.
      No Brasil, o fundamento do referido instituto  o prprio Texto Constitucio-
nal, cujo art. 216,  1, prescreve: "O Poder Pblico, com a colaborao da comu-
nidade, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inven-
trios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de
acautelamento e preservao".
      A disciplina normativa do tombamento  realizada pelo Decreto-Lei n. 25/37,
que prev o tombamento voluntrio, realizado por iniciativa do proprietrio, e o
tombamento compulsrio, imposto administrativamente se o dono, aps notifi-
cao, se opuser  inscrio da coisa no Livro do Tombo.
      O tombamento pode recair sobre bens mveis ou imveis, pblicos ou pri-
vados, cuja conservao seja de interesse da coletividade (art. 1 do Decreto-Lei n.
25/37), sendo obrigatria a efetivao do registro de sua instituio no cartrio
competente.
      Nos termos do art. 3 do decreto-lei citado, so insuscetveis a tombamento
as obras de origem estrangeira:
      1) que pertenam s representaes diplomticas ou consulares acreditadas no pas;
      2) que adornem quaisquer veculos pertencentes a empresas estrangeiras, as
quais faam carreira no pas;
      3) que estejam vinculadas a processos sucessrios por morte ou por ausncia
de estrangeiros, e que continuam sujeitas  lei pessoal do proprietrio;

12
       Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 899.
13
        a opinio, por exemplo, de Jos Cretella Jnior.
14
       Por exemplo, Jos dos Santos Carvalho Filho e Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
                                   Poderes da Administrao                               277

     4) que pertenam a casas de comrcio de objetos histricos ou artsticos;
     5) que sejam trazidas para exposies comemorativas, educativas ou comerciais;
     6) que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para ador-
no dos respectivos estabelecimentos.
     O tombamento no transforma a coisa
                                                   A prova de Procurador do Estado de So
tombada em bem pblico, mantendo-a no              Paulo elaborada pela Vunesp considerou
domnio do seu proprietrio. Mas sujeita o         CORRETA a afirmao: "O tombamento  a
                                                   restrio parcial ao direito de propriedade
dono a uma srie de restries extensivas          privada que no retira do particular o exer-
tambm a terceiros. Exemplo de limitao           ccio dos direitos inerentes ao domnio".
imposta a terceiros est previsto no art. 18 do
Decreto-Lei n. 25/37: "Sem prvia autorizao do Servio do Patrimnio Histrico
e Artstico Nacional, no se poder, na vizinhana da coisa tombada, fazer constru-
o que lhe impea ou reduza a visibilidade, nem nela colocar anncios ou cartazes,
sob pena de ser mandada destruir a obra ou
retirar o objeto, impondo-se neste caso a mul-     A prova de Delegado de Polcia/PE consi-
                                                   derou CORRETA a afirmao: "O tomba-
ta de 50% do valor do mesmo objeto".               mento de bem particular incidente sobre
     Havendo interesse do proprietrio em          bem imvel importar sujeies dirigidas
                                                   tambm aos vizinhos do bem tombado, a
alienar onerosamente o bem tombado, dever         despeito de estes no possurem bem com
oferec-lo  Unio, ao Estado e ao Municpio,      valor a ser preservado".

nessa ordem, para que exeram, pelo mesmo
preo, o direito de preferncia na aquisio da coisa (art. 22).
     Desaparecendo o interesse pblico na manuteno do tombamento,  possvel
proceder  sua extino, de ofcio ou a requerimento da parte interessada, deno-
minada destombamento.

5.9.3   Requisio
     Estabelece o art. 5, XXV, da Constituio Federal: "no caso de iminente peri-
go pblico, a autoridade competente poder usar de propriedade particular, asse-
gurada ao proprietrio indenizao ulterior, se houver dano".
     A referida norma  o fundamento constitucional do instituto da requisio,
uma importante forma de interveno estatal na propriedade privada, cuja origem
remonta ao Direito Militar Romano na poca em que os grandes deslocamentos
das tropas atravs de propriedades privadas dependiam de simples e gratuita requi-
sio junto aos proprietrios.
     Requisio  a utilizao transitria,
onerosa, compulsria, discricionria e au-        A 4 Prova de Cartrio/SP considerou COR-
                                                              a

                                                  RETA a afirmao: "A requisio  a utilizao
toexecutvel de um bem privado pelo Estado        coativa de bens ou servios particulares, pelo
em situaes de iminente perigo pblico.          Poder Pblico, por ato de execuo imediata
                                                  e direta da autoridade requisitante e indeni-
Quanto ao regime jurdico aplicvel, a requi-     zao ulterior, para atendimento de necessi-
sio pode ser civil ou militar.                  dades coletivas urgentes e transitrias".
278                            Manual de Direito Administrativo


     So exemplos de requisio comuns em concursos pblicos: 1) escada para
combater incndio; 2) veculo para perseguio a criminoso; 3) barco para salva-
mento; 4) terreno para socorrer vtimas de acidente.
     Baseada na supremacia do interesse pblico sobre o privado, a fora requi-
sitria pode recair sobre bem mvel, imvel e semovente.
     Em casos excepcionais, deve-se considerar possvel tambm a requisio, pela
Unio, de bens pblicos estaduais ou municipais, assim como, pelo Estado, de bens
municipais, adotando-se analogicamente a regra de desapropriaes de bens pbli-
cos prevista no art. 2,  2, do Decreto-Lei n. 3.365/41.
     Embora o Texto Constitucional faa referncia  "propriedade particular", a
doutrina admite requisio de servios, em hipteses como a convocao de me-
srios para eleio, de jurados para Tribunal do Jri e de conscritos para o servio
militar obrigatrio.
     Quanto  indenizao de eventuais prejuzos decorrentes do uso da coisa, a
Constituio determina que seja ulterior e paga somente se comprovado o
prejuzo.
     Importante destacar, por fim, as diferenas fundamentais entre requisio e
desapropriao, conforme quadro abaixo.

                      Quadro comparativo entre requisio e desapropriao
                                           Requisio                       Desapropriao
  Fundamento                     Art. 5 , XXV:
                                      o
                                                                   Art. 5 , XXIV:
                                                                        o

  constitucional                 "no caso de iminente perigo       "a lei estabelecer o
                                 pblico, a autoridade             procedimento para
                                 competente poder usar de         desapropriao por
                                 propriedade particular,           necessidade ou utilidade
                                 assegurada ao proprietrio        pblica, ou por interesse
                                 indenizao ulterior, se houver   social, mediante justa e prvia
                                 dano".                            indenizao em dinheiro,
                                                                   ressalvados os casos
                                                                   previstos nesta Constituio".
  Natureza jurdica              Ato unilateral, discricionrio,   Procedimento administrativo
                                 no real e autoexecutvel
  Durabilidade                   Transitria                       Definitiva
  Objeto                         Bens ou servios                  Bens ou quaisquer direitos
  Motivo                         Iminente perigo pblico           Necessidade pblica,
                                                                   utilidade pblica ou interesse
                                                                   social
  Status do bem                  Permanece no domnio              Ingressa no domnio pblico
                                 privado
  Indenizao                    Posterior e se houver dano        Prvia, justa e em dinheiro
                                                                   (regra geral)
                                        Poderes da Administrao                                      279

5.9.3.1     Requisio com perda de domnio?
                                                                 Prestigiando corrente minoritria, o 88 o
     H quem defenda, adotando corrente             Concurso do MP/SP 2011 considerou COR-
minoritria, a estranha possibilidade de requi-     RETA a afirmao: "A interveno do Estado
                                                    na propriedade particular que acarreta a
sio supressiva da propriedade recaindo so-        perda do domnio sobre o bem, alm da de-
mente sobre bens fungveis. Trata-se de uma
                                15
                                                    sapropriao,  a requisio administrativa".
esdrxula adaptao de concepes civilistas
acerca da requisio privada  realidade do Direito Administrativo.  luz do que
dispe o art. 5, XXV, da CF, no h base para sustentar o uso da requisio como
meio indireto de desapropriao sem a observncia do devido processo legal e das
garantias prprias do procedimento expropriatrio. Alm disso, a aquisio de bens
privados pelo Estado, valendo-se do instituto da requisio, viola o dever constitucio-
nal de licitar (art. 37, XXI, da CF).

5.9.4     Ocupao temporria
     Ocupao provisria ou temporria  a modalidade de interveno do Esta-
do na propriedade de bens particulares em         A 38 Prova de Cartrio/RJ considerou
                                                                       a

apoio  realizao de obras pblicas ou          CORRETA a afirmao: "A situao consti-
prestao de servios pblicos, mediante          tutiva da ocupao temporria  a realiza-
                                                  o de obras e servios pblicos normais".
utilizao discricionria, autoexecutvel,
remunerada ou gratuita e transitria. Pode        A 38 Prova de Cartrio/RJ considerou
                                                                       a

ter como objeto bem mvel ou imvel. No          CORRETA a afirmao: "A ocupao tem-
tem natureza real.                                porria constitui direito de carter no real
                                                  (igual  requisio e diferente da servido,
     O exemplo mais comum  a ocupao            que  de carter real)".
temporria de imvel privado para obras rela-
cionadas  realizao de desapropriao (art. 36 do Decreto-Lei n. 3.365/41).
     Segundo Hely Lopes Meirelles, "essa prerrogativa pode ser transferida a
concessionrios e empreiteiros, desde que autorizados pela Administrao a
ocupar terrenos baldios ou propriedades inexploradas, nas proximidades das obras
ou servios pblicos a realizar". E completa o autor: "A ocupao temporria no
admite demolies ou alteraes prejudiciais  propriedade particular utilizada;
permite, apenas, seu uso momentneo e inofensivo, compatvel com a natureza e
destinao do bem ocupado".16
     A instituio pode ocorrer mediante ato formal, na hiptese de apoio  desa-
propriao, ou pela simples ocupao material dispensando formalidade, nas
situaes desvinculadas de desapropriao.
     Quanto ao motivo, a ocupao difere da requisio, pois dispensa a caracteri-
zao de iminente perigo pblico, podendo ser realizada em qualquer situao de
necessidade vinculada  obra ou servio pblico.

15
     Vide, por exemplo, Csar Fiza, Direito civil completo, p. 513.
16
     Direito administrativo brasileiro, p. 600.
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     A respeito da indenizao, quando a ocupao for vinculada  desapropria-
o, o art. 36 do Decreto-Lei n. 3.365/41 fala em ocupao remunerada, devendo-
 A 38 Prova de Cartrio/RJ considerou
      a
                                             -se considerar obrigatria a indenizao. Nas
 CORRETA a afirmao: "A indenizabilidade    demais hipteses, a regra  a ausncia de
 varia de acordo com a modalidade de ocu-    indenizao, exceto se o proprietrio demons-
 pao: se for vinculada  desapropriao,
 haver dever indenizatrio e, se no for,   trar algum prejuzo especial decorrente do uso
 inexistir em regra esse dever, a menos que compulsrio do bem.
 haja prejuzo para o proprietrio".


5.10 QUESTES
1. (Fiscal do ISS/SP  FCC)  adequada a invocao do poder de polcia para justificar que
um agente administrativo
      A) prenda em flagrante um criminoso;
      B) aplique uma sanso disciplinar a um servidor subordinado seu;
      C) determine a interdio de um estabelecimento que viole normas sanitrias;
      D) agrida algum, agindo em legtima defesa;
      E) envie ao Ministrio Pblico a notcia do cometimento de uma infrao por um cidado.

2. (Delegado/SC) Com relao aos poderes administrativos, correlacione as colunas a seguir.
1) Poder vinculado
2) Poder hierrquico
3) Poder de polcia
4) Poder regulamentar
5) Poder disciplinar
6) Poder discricionrio
( )  o mecanismo de que dispe a Administrao Pblica para conter abusos do direito
individual.
( )  a faculdade de que dispem os chefes do Executivo, em todas as esferas, de explicar
a lei para sua correta execuo.
( ) Confere ao administrador liberdade na escolha da convenincia, oportunidade e con-
tedo do ato.
( ) Impe ao agente pblico a restrio rigorosa aos preceitos legais, sem qualquer liber-
dade de ao.
( ) Tem por objetivo ordenar, controlar, coordenar e corrigir as atividades administrativas
no mbito interno da Administrao Pblica.
( )  a faculdade punitiva interna da Administrao e s abrange as infraes relacionadas
com o servio.
A sequncia correta, de cima para baixo, :
      A) 2  5  6  1  4  3
      B) 6  5  2  1  3  4
      C) 1  4  2  6  5  3
      D) 3  4  6  1  2  5

3. (Tcnico Judicirio  TRT/PB  FCC)  certo que o poder de polcia
      A)  a atividade do Estado consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais em bene-
         fcio do interesse pblico;
                                      Poderes da Administrao                                    281

     B) preordena-se a descobrir e conduzir ao Judicirio os infratores da ordem jurdica penal;
     C) caracteriza-se pela faculdade de que dispe o administrador para distribuir e escalonar suas
        funes;
     D)  aquele conferido  Administrao Pblica para aplicar penalidades a seus agentes, em
        razo da prtica de infraes de carter funcional;
     E) se efetiva por atos administrativos expedidos por meio do exerccio de uma competncia
        vinculada, sendo incabvel a discricionria.

4. (OAB/Cespe) Acerca da interveno do Estado na propriedade, assinale a opo correta.
     A) O tombamento s pode recair sobre bens imveis.
     B) A vedao de desmatamento de parte da rea de floresta em cada propriedade rural 
        exemplo de limitao administrativa.
     C) A servido administrativa no precisa ser registrada no Registro de Imveis.
     D) O ato administrativo que formaliza a requisio no  autoexecutrio, dependendo de prvia
        apreciao judicial ou administrativa, assegurando-se ampla defesa e contraditrio.

5. (Fiscal do ICMS/SP  FCC)  manifestao tpica do poder de polcia da Administrao
Pblica a
      A) priso em flagrante de um criminoso;
      B) interdio de estabelecimento comercial por agentes da vigilncia sanitria;
      C) criao de uma taxa decorrente de ao de fiscalizao;
      D) aplicao de pena a servidor pblico;
      E) vigilncia exercida sobre o patrimnio pblico.

6. (Agente Fiscal da Sefaz/CE  Esaf) A aplicao da penalidade de advertncia a servidor pblico
infrator, por sua chefia imediata,  ato administrativo que expressa manifestao do poder
      A) hierrquico;
      B) regulamentar;
      C) de polcia;
      D) disciplinar;
      E) vinculado.

7. (OAB/Cespe) Acerca da funo e dos poderes administrativos, assinale a opo correta.
     A) A competncia do Conselho Nacional de Justia (CNJ) para expedir atos regulamentares no
        mbito de sua competncia, ou recomendar providncias,  definida como poder regulamen-
        tar de natureza derivada, no podendo o CNJ, diante da sua natureza administrativa, editar
        atos normativos primrios ou autnomos.
     B) So caractersticas do poder de polcia: a discricionariedade, a autoexecutoriedade, a coer-
        cibilidade e a no submisso ao controle judicial.
     C) O Senado Federal exerce tpica funo administrativa ao organizar os seus prprios servios
        administrativos, como, por exemplo, ao propor projeto de lei visando implantar um novo
        plano de cargos e salrios para os seus servidores.
     D) Na definio da funo administrativa, de acordo com o critrio objetivo formal, a funo ad-
        ministrativa  analisada pelo regime jurdico em que se situa a sua disciplina e no em face dos
        sujeitos envolvidos (critrio subjetivo) ou do contedo da atividade (critrio objetivo formal).
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8. (Escrivo de Polcia/SC) De acordo com o que ensina Hely Lopes Meirelles, a administra-
o  dotada de poderes administrativos, consectrios e proporcionais aos encargos que
lhe so atribudos, que se constituem em instrumentos de trabalho, adequados  realizao
das tarefas administrativas.
Assinale a alternativa que apresenta um poder administrativo conceituado incorretamente.
      A) PODER DISCIPLINAR   a faculdade de punir internamente as infraes funcionais dos
          servidores e demais pessoas sujeitas  disciplina dos rgos e servios de Administrao.
      B) PODER DE POLCIA   a faculdade de que dispe o Poder Executivo, quando est em jogo a
          segurana da coletividade, de empregar a fora policial para garantir a tranquilidade pblica.
      C) PODER DISCRICIONRIO   o poder que o direito concede  administrao, de modo expl-
          cito ou implcito, dentro dos limites permitidos pela lei, para a prtica de atos administrativos,
          com liberdade na escolha de sua convenincia, oportunidade e contedo.
      D) PODER REGULAMENTAR   a faculdade de que dispem os chefes de executivos (Presidente
          da Repblica, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execuo ou expedir
          decretos autnomos sobre matria de sua competncia, ainda no disciplinada por lei.

9. (OAB/Cespe) A frase "A deciso adotada por ocasio da aplicao da lei no reflete ava-
liaes livres e ilimitadas do administrador, mas traduz a concretizao da soluo mais
adequada e satisfatria, tomando em vista critrios abstratamente previstos em lei ou de-
rivados do conhecimento tcnico-cientfico ou da prudente avaliao da realidade" reflete,
em relao ao agente pblico, os limites
     A) da fiscalizao do Tribunal de Contas competente;
     B) da sua competncia vinculada;
     C) do controle externo cabvel sobre sua competncia arbitrria;
     D) da sua ao discricionria.

10. (Analista Judicirio  TRT/SC  FCC) Poder regrado  aquele que o direito positivo  a lei
 confere  Administrao Pblica para a prtica de ato de sua competncia, determinando
os elementos e requisitos necessrios  sua formalizao. Na hiptese, o texto est discor-
rendo sobre o poder
      A) de polcia;
      B) discricionrio;
      C) regulamentar;
      D) vinculado;
      E) disciplinar.

11. Qual dos atos abaixo indica funo normativa para um determinado procedimento, que
 publicado por um agente pblico a ele vinculado e que no pode modific-lo substancial-
mente, a no ser reiniciando ou recompondo o prazo para no prejudicar os interessados?
     A) Adjudicao decidida por um servidor do Poder Legislativo.
     B) Ato do Poder Legislativo exercendo funo administrativa.
     C) Edital de concurso publicado por um Tribunal de Justia.
     D) Audincia pblica prvia  edio de uma resoluo normativa.

12. Quando o administrador socorre-se de parmetros normativos e se vale de procedimen-
tos tcnicos e jurdicos prescritos pela Constituio e pela lei, para balancear os interesses
em jogo e tomar uma deciso que tenha mais legitimidade, diz-se que ele
                                      Poderes da Administrao                                 283

     A)   instituiu privilgio para atender ao princpio da supremacia do interesse pblico;
     B)   aplicou a verticalidade das relaes entre Estado e particular;
     C)   exerceu discricionariedade;
     D)   realizou uma competncia vinculada.

13. A figura da interveno estatal que leva em conta a necessidade pblica urgente e tem-
porria, voltada para bens e servios de particulares, requerendo, autoexecutoriamente, o
uso dos mesmos, e sujeitando o Poder Pblico a ulterior indenizao, se tiver infligido dano
reparvel ao particular, denomina-se
     A) poder de polcia;
     B) desapropriao por interesse pblico;
     C) servido pblica que imponha  propriedade particular nus real de uso;
     D) requisio administrativa.

14. (OAB/SP) Um municpio situado  beira-mar, para proteger fauna e flora nativas da Mata
Atlntica, estabeleceu restries ao acesso  praia, regrando o funcionamento de barracas,
entrada de carros etc. Tem, o Municpio, competncia para estabelecer tais restries?
      A) No, porque praia  bem pblico de uso comum, de propriedade da Unio.
      B) Sim, calcado no seu poder de polcia municipal.
      C) Sim, desde que tenha a Unio, por convnio, delegado ao Municpio a fiscalizao de bem
         pblico federal.
      D) No, porque cabe apenas  Unio estabelecer normas gerais sobre preservao ambiental.

15.  caracterstica prpria do Poder Regulamentar da Administrao Pblica:
      A) impor obrigao de fazer ou de no fazer;
      B) possibilitar a inovao na ordem jurdica;
      C) ser expedido com a estrita finalidade de produzir as disposies operacionais uniformizado-
          ras necessrias  execuo de lei;
      D) ser ato geral, concreto, de competncia privativa do Chefe do Poder Executivo.

16. (Tcnico Judicirio  TRT/Campinas  FCC) Quanto  discricionariedade e vinculao do
ato administrativo,  correto que
      A) ato discricionrio  aquele em que o administrador tem certa liberdade de escolha, especial-
         mente quanto  convenincia e oportunidade;
      B) discricionariedade e arbitrariedade so expresses sinnimas;
      C) no ato vinculado a lei estabelece quase todos os requisitos e condies de sua realizao,
         deixando pouca margem de liberdade ao administrador;
      D) quanto aos elementos competncia e finalidade do ato administrativo, a lei pode deixar 
         livre apreciao da autoridade tanto no ato discricionrio quanto no ato vinculado;
      E) o Poder Judicirio pode apreciar o ato administrativo quanto aos aspectos da convenincia
         e oportunidade.

17. A passagem de fios eltricos de alta tenso sobre propriedade particular caracteriza
     A) ocupao administrativa;
     B) servido civil;
     C) limitao administrativa;
     D) servido administrativa.
284                             Manual de Direito Administrativo


18. (Tcnico do MP/SC) A faculdade que dispe a Administrao Pblica de aplicar sanes
relativas a infraes funcionais de seus servidores caracteriza o poder
      A) disciplinar;
      B) de liderana;
      C) autocrtico;
      D) pblico;
      E) de complementao.

19. (OAB/SP) O poder regulamentar de que dispem os Chefes de Executivos, no que tange
s leis, 
      A) exercitvel, mesmo relativamente quelas cujo veto de que foram objeto tenha sido rejeitado;
      B) delegvel;
      C) de exerccio indispensvel, para que sejam exequveis;
      D) instrumental hbil  correo de eventuais equvocos, no mbito do contedo.

20. (Tcnico Judicirio  TRT/Campinas  FCC) Sobre a competncia, no mbito do proces-
so administrativo regulado pela Lei n. 9.784/99,  certo que
      A) ela  irrenuncivel;
      B) a deciso de recursos administrativos pode ser objeto de delegao, desde que para auto-
         ridade imediatamente subordinada;
      C) o ato de delegao dispensa a publicao em meio oficial se for expressamente cientificada
         a autoridade delegada e seus subordinados;
      D) o ato de delegao  irrevogvel antes de completar um ano da sua expedio;
      E)  vedada a avocao de competncia atribuda a rgo hierarquicamente inferior.

21. Municpio cobra remunerao mensal de concessionria de servio pblico de telefonia
para utilizar seu subsolo, na passagem de cabos de fibra tica. A doutrina diverge sobre a
possibilidade desta cobrana. O argumento jurdico mais consistente que o Procurador do
Municpio dever utilizar, para sustentar a pretenso,  tratar-se de
     A) indenizao pela servido de passagem;
     B) cobrana de taxa pelo uso do bem pblico;
     C) cobrana de preo pblico porque o servio pblico da concessionria  da rbita federal;
     D) indenizao pelos danos causados ao subsolo na construo dos dutos para colocao dos
          cabos de fibra tica.

22. (Tcnico Legislativo/SC) _________________  o de que dispe o Executivo para distri-
buir e escalonar as funes de seus rgos, ordenar e rever a atuao de seus agentes,
estabelecendo a relao de subordinao entre os servidores do seu quadro de pessoal.
Assinale a alternativa que completa o espao adequadamente.
      A) Poder disciplinar.
      B) Poder regulamentar.
      C) Poder de polcia.
      D) Poder hierrquico.
      E) Poder discricionrio.
                                       Poderes da Administrao                                    285

23. (OAB/SP) A exigncia imposta por lei municipal, determinativa de recuo de certo nme-
ro de metros na construo a ser levantada em terreno urbano, constitui
     A) limitao administrativa;
     B) servido predial;
     C) desapropriao parcial do terreno;
     D) servido administrativa.

24.  caracterstica das limitaes administrativas  propriedade
     A) implicarem restrio geral e gratuita, imposta indeterminadamente a propriedades, pelo
         Poder Pblico, em benefcio da coletividade;
     B) implicarem nus real, ficando, o bem gravado, em estado de especial sujeio  utilidade pblica;
     C) gerarem, para o Poder Pblico, obrigao de indenizar o proprietrio do bem atingido;
     D) decorrerem de ato especfico da Administrao, individualizando o bem ou os bens a serem
         gravados.

25. (Analista Judicirio  TRT/AL  FCC) O Poder Pblico lanou mo, urgente e transitoria-
mente, de um prdio de trs andares, pertencente a Joo Silva, empresrio do ramo de
equipamentos de incndio, para atender demanda de perigo iminente. Nesse caso, ele o fez,
corretamente, por meio de
     A) limitao administrativa;
     B) ocupao temporria;
     C) desapropriao indireta;
     D) servido administrativa;
     E) requisio.

26. Entre os poderes da Administrao,  incorreto afirmar que
     A) o poder hierrquico consiste em avocar atribuies, desde que estas no sejam da compe-
         tncia exclusiva do rgo subordinado;
     B) o poder normativo interno, decorrente da relao hierrquica, consiste na expedio de atos
         normativos, como resolues, portarias e instrues, com o objetivo de ordenar a atuao
         dos rgos subordinados;
     C) o poder normativo autnomo, exercido tambm privativamente pelo Chefe do Poder Execu-
         tivo, consiste na expedio de decretos autnomos sobre matria de sua competncia ainda
         no disciplinada por lei;
     D) o poder normativo regulamentar, exercido privativamente pelo Chefe do Poder Executivo,
         consiste na regulamentao das leis por meio da expedio de decretos e regulamentos para
         sua fiel execuo.

27. (Escrivo de Polcia/SC) A atividade destinada a disciplinar direito, interesse ou liberda-
de, regulando a prtica de ato ou absteno de fato, em razo do interesse pblico concer-
nente  segurana,  higiene,  ordem, ao exerccio da atividade econmica, dentre outros,
 denominado de
      A) poder de polcia ostensiva;
      B) poder de polcia judiciria;
      C) poder de polcia administrativa;
      D) poder normativo da Administrao Pblica.
286                            Manual de Direito Administrativo


28. Toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruvel diretamente
pelo administrado, prestada pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes, sob regime de di-
reito pblico, 
     A) servio pblico;
     B) interveno econmica;
     C) polcia administrativa;
     D) fomento.

29. (Tcnico do MP/SC) A atividade da Administrao Pblica que, limitando ou disciplinan-
do direitos, interesses ou liberdades individuais, regula a prtica de ato ou absteno de
fato, em razo do interesse pblico, nos limites da lei e com observncia do devido proces-
so legal, constitui mais propriamente o exerccio do poder
      A) disciplinar;
      B) de polcia;
      C) regulamentar;
      D) hierrquico;
      E) de competncia.

30. (OAB/SP) Quando o Estado impe limitao  liberdade ou  propriedade do administra-
do, sem que haja total despojamento desses direitos, o que acarretaria indenizao, est-se
falando em
     A) desapropriao;
     B) poder de polcia;
     C) servido administrativa;
     D) interveno estatal.

31. (Analista Judicirio  TRT/SP  FCC) De acordo com a Lei n. 9.784/99, que regula o pro-
cesso administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, a competncia
      A)  irrenuncivel e se exerce pelos rgos administrativos a que foi atribuda como prpria,
          salvo os casos de delegao e avocao legalmente admitidos;
      B) para deciso de recursos administrativos  delegvel;
      C) no pode ser delegada para rgo que no seja hierarquicamente subordinado ao rgo
          delegante;
      D) para edio de atos normativos pode ser delegada;
      E) pode ser feita por ato interno, desnecessria a sua publicao.

32. A liberdade  a regra. A interveno estatal do poder de polcia, a exceo, que s se
justifica
      A) quando indispensvel  coexistncia ordenada das liberdades;
      B) pelo princpio da separao de poderes;
      C) pelo princpio da razoabilidade dos atos vinculados;
      D) quando indispensvel  motivao dos atos administrativos.

33. (Tcnico Judicirio  TRT/RJ  Cespe) Em relao ao exerccio da competncia adminis-
trativa e ao regramento que lhe d a Lei n. 9.784/99, assinale a opo correta:
                                   Poderes da Administrao                                  287

    A) A deciso de recurso administrativo pode ser delegada pelo agente pblico competente a
       servidor que tenha curso de capacitao especfico para a matria objeto de julgamento,
       nos termos do regimento interno de autarquia federal.
    B) A delegao no extingue a possibilidade de o delegante a revogar e, em assim fazendo,
       poder praticar o ato administrativo.
    C) O ato de delegao deve ser publicado no meio oficial, mas a sua revogao, por restaurar
       competncia legal, dispensa a publicizao.
    D) A avocao administrativa viola o princpio do juiz natural e  vedada pela Lei n. 9.784/99.
    E) Circunstncias de ndole social no autorizam a delegao de competncia administrativa.

34. Utilizao transitria e cogente de bens ou servios, diante de perigo pblico iminente,
indenizvel a posteriori, chama-se
     A) requisio;
     B) tombamento;
     C) expropriao;
     D) limitao administrativa.
     6
       RESPONSABILIDADE DO ESTADO




6.1 INTRODUO
     A moderna teoria do rgo pblico susten-
                                                 A prova de Procurador Federal/2007 elabo-
ta que as condutas praticadas por agentes        rada pelo Cespe considerou CORRETA a
pblicos, no exerccio de suas atribuies,      afirmao: "As aes dos entes polticos 
                                                 como Unio, Estados, Municpios e Distrito
devem ser imputadas ao Estado. Assim, quan-      Federal  concretizam-se por intermdio de
                                                 pessoas fsicas, e, segundo a teoria do rgo,
do o agente pblico atua, considera-se que o     os atos praticados por meio desses agentes
Estado atuou. Essa noo de imputao  refor-   pblicos devem ser imputados  pessoa jur-
                                                 dica de Direito Pblico a que pertencem".
ada tambm pelo princpio da impessoalidade,
que assevera ser a funo administrativa exer-
cida por agentes pblicos "sem rosto", por con-
ta da direta atribuio  Administrao Pblica
                                                 A prova de Procurador do Estado da Para-
das condutas por eles praticadas.                ba/2008 elaborada pelo Cespe considerou
     Nesse contexto,  natural considerar que    CORRETA a assertiva: "Um policial militar
                                                 do Estado da Paraba, durante perodo de
o Estado responde pelos prejuzos patrimo-       folga, em sua residncia, tem um desenten-
niais causados pelos agentes pblicos a parti-   dimento com sua companheira e lhe desfe-
                                                 riu um tiro com uma arma pertencente 
culares, em decorrncia do exerccio da fun-     corporao. Considerando o ato hipottico
o administrativa.                              praticado pelo referido policial,  correto
                                                 afirmar que no h responsabilidade civil do
     Levando em conta a natureza patrimo-        Estado, pois o dano foi causado por policial
                                                 fora de suas funes pblicas".
nial dos prejuzos ensejadores dessa reparao,
conclui-se que tal responsabilidade  civil.
A responsabilidade  extracontratual por vincular-se a danos sofridos em relaes
jurdicas de sujeio geral. As indenizaes devidas a pessoas que mantm espe-
cial vinculao contratual com o Estado so disciplinadas por regras diferentes
daquelas estudadas no captulo da responsabilidade civil extracontratual.
     Assim, o tema responsabilidade do Estado investiga o dever estatal de res-
sarcir particulares por prejuzos civis e extracontratuais experimentados em
decorrncia de aes ou omisses de agentes pblicos no exerccio da funo
290                                  Manual de Direito Administrativo

 A prova da Defensoria Pblica da Unio          administrativa. Os danos indenizveis podem
 elaborada pelo Cespe considerou ERRADA
 a proposio: "A ao indenizatria decor-      ser materiais, morais ou estticos.
 rente de danos morais tem carter pessoal,           O tema  disciplinado pelo art. 37,  6,
 pois o herdeiro no sucede no sofrimento
 da vtima nem pode ser indenizado por dor       da Constituio Federal: "As pessoas jurdicas
 alheia. Por isso, se o autor falecer no curso   de direito pblico e as de direito privado pres-
 do processo, no poder ocorrer substitui-
 o processual no polo ativo da demanda.        tadoras de servios pblicos respondero pelos
 Nesse caso, o processo ser extinto sem         danos que seus agentes, nessa qualidade, cau-
 resoluo de mrito, por perda superve-
 niente da legitimidade ad causam do autor".     sarem a terceiros, assegurado o direito de re-
                                                 gresso contra o responsvel nos casos de dolo
                                                 ou culpa".
 A prova da Magistratura/SP considerou
 CORRETA a proposio: "O  6o do art. 37 da          Antes de analisarmos detalhadamente os
 Constituio da Repblica manteve a respon-     elementos componentes do tratamento cons-
 sabilidade civil objetiva da Administrao,
 sob a modalidade do risco administrativo".      titucional atualmente dispensado  matria, 
                                                 fundamental compreender as linhas gerais da
                                                 evoluo histrica da responsabilidade estatal.

6.2   EVOLUO HISTRICA
     At chegar ao estgio atual, a teoria da responsabilidade do Estado passou por
trs fases principais: 1) teoria da irresponsabilidade estatal; 2) teoria da res-
ponsabilidade subjetiva; 3) teoria da responsabilidade objetiva.
     Evidentemente que em cada pas a evoluo histrica da responsabilidade es-
tatal seguiu um ritmo prprio. Assim, a data de passagem de uma teoria para outra
sofre variao, dependendo do direito positivo. Procuramos indicar as datas nor-
malmente associadas  transio das etapas evolutivas nos pases ocidentais europeus
e, especialmente, no Brasil.

6.2.1 Teoria da irresponsabilidade estatal (at 1873)
    Tambm chamada de teoria feudal, regalista ou regaliana, a teoria da irres-
ponsabilidade do Estado era prpria dos Estados Absolutistas nos quais a vontade
do Rei tinha fora de lei. Assim, a exacerbao da ideia de soberania impedia ad-
mitir que os sditos pudessem pleitear indenizaes por danos decorrentes da
atuao governamental. Em grande parte, essa situao resultou da ento concep-
o poltico-teolgica que sustentava a origem divina do poder. Os governantes
eram considerados "representantes de Deus na terra", escolhidos e investidos
diretamente pela prpria divindade. Por isso, eventuais prejuzos causados pelo
Estado deveriam ser atribudos  providncia divina e, se Deus no erra, o atribu-
to da inerrncia se estendia aos governantes nomeados por Ele.
                                    Responsabilidade do Estado                                     291

      Essa inerrncia dos governantes foi sinteti-
                                                    A prova de Procurador do Estado/CE elabo-
zada em duas frases que resumiam bem o esp-        rada pelo Cespe considerou ERRADA a pro-
rito do perodo: "o rei no erra" ("the king can    posio: "Nos Estados absolutistas, negava-
                                                    -se a obrigao da Administrao Pblica de
do no wrong" ou "le roi ne peut mal faire") e       indenizar os prejuzos causados por seus
"aquilo que agrada ao prncipe tem fora de         agentes aos administrados, com fundamento
lei" ("quod principi placuit habet legis vigorem"). no entendimento de que o Estado no podia
                                                    causar males ou danos a quem quer que
      O perodo da irresponsabilidade estatal       fosse (`the king can do no wrong'). Segundo
comeou a ser superado por influncia do di-        a classificao da doutrina, a teoria adotada
                                                    nesse perodo era a teoria do risco integral".
reito francs. Em 17 de fevereiro de 1800, ou
28 de Pluvioso do ano VIII no calendrio ps-
-revolucionrio, foi promulgada uma lei francesa disciplinando o ressarcimento
de danos advindos de obras pblicas.
      Mas o grande evento que motivou a superao da teoria da irresponsabilidade
foi a deciso de 8 de fevereiro de 1873, tomada pelo Tribunal de Conflitos na
Frana, conhecida como Aresto Blanco.1
                        HISTRICO DO ARESTO BLANCO: O Tribunal de Conflitos  o rgo da estrutura
                        francesa que decide se uma causa vai ser julgada pelo Conselho de Estado ou
                        pelo Poder Judicirio. Em 8 de fevereiro de 1873, sob a relatoria do conselheiro
                        David, o Tribunal de Conflitos analisou o caso da menina Agns Blanco que,
                        brincando nas ruas da cidade de Bordeaux, foi atingida por um pequeno vago
                        da Companhia Nacional de Manufatura de Fumo. O pai da criana entrou com
                        ao de indenizao fundada na ideia de que o Estado  civilmente responsvel
                        pelos prejuzos causados a terceiros na prestao de servios pblicos. O Ares-
                        to Blanco foi o primeiro posicionamento definitivo favorvel  condenao do
                        Estado por danos decorrentes do exerccio das atividades administrativas. Por
                        isso, o ano de 1873 pode ser considerado o divisor de guas entre o perodo da
                        irresponsabilidade estatal e a fase da responsabilidade subjetiva.

     Atualmente, no h mais nenhum caso de pas ocidental que ainda adote a
teoria regalista ou da irresponsabilidade. Os Estados Unidos e a Inglaterra, ltimos
redutos de sua aplicao, passaram a admitir a responsabilidade estatal com as
publicaes do "Federal Tort Claims" em 1946 e do "Cromn Proceeding Act"
em 1947.

6.2.2   Teoria da responsabilidade subjetiva (1874 at 1946)
     Conhecida tambm como teoria da responsabilidade com culpa, teoria
intermediria, teoria mista ou teoria civilista, a teoria da responsabilidade sub-
jetiva foi a primeira tentativa de explicao a respeito do dever estatal de indenizar
particulares por prejuzos decorrentes da prestao de servios pblicos.
     Indispensvel para a admissibilidade da responsabilizao estatal foi uma nova
concepo poltica chamada de teoria do fisco. A teoria do fisco sustentava que o

1
    Devido  origem francesa da deciso, deve-se pronunciar arsto Blanc.
292                          Manual de Direito Administrativo


Estado possua dupla personalidade: uma pessoa soberana, infalvel, encarnada
na figura do monarca e, portanto, insuscetvel a condenao indenizatria; e outra,
pessoa exclusivamente patrimonial, denominada "fisco", capaz de ressarcir par-
ticulares por prejuzos decorrentes da atuao de agentes pblicos.
     A viso "esquizofrnica" da dupla personalidade estatal foi decisiva para, num
primeiro momento, conciliar a possibilidade de condenao da Administrao e a
noo de soberania do Estado.
     A teoria subjetiva estava apoiada na lgica do direito civil na medida em que
o fundamento da responsabilidade  a noo de CULPA. Da a necessidade de a
vtima comprovar, para receber a indenizao, a ocorrncia simultnea de quatro
requisitos: a) ato; b) dano; c) nexo causal; d) culpa ou dolo.
     Assim, para a teoria subjetiva  sempre necessrio demonstrar que o agente
pblico atuou com inteno de lesar (dolo), com culpa, erro, falta do agente, falha,
atraso, negligncia, imprudncia, impercia.
     Embora tenha representado grande avano em relao ao perodo anterior, a
teoria subjetiva nunca se ajustou perfeitamente s relaes de direito pblico dian-
te da hipossuficincia do administrado frente ao Estado. A dificuldade da vtima
em comprovar judicialmente a ocorrncia de culpa ou dolo do agente pblico pre-
judicava a aplicabilidade e o funcionamento prtico da teoria subjetiva.
     Foi necessrio desenvolver uma teoria adaptada s peculiaridades da relao
desequilibrada entre o Estado e o administrado.
     Entretanto, importante destacar que, excepcionalmente, a teoria subjetiva
ainda  aplicvel no direito pblico brasileiro, em especial quanto aos danos por
omisso e na ao regressiva.

6.2.3 Teoria da responsabilidade objetiva (1947 at hoje)
      Mais apropriada  realidade do Direito Administrativo a teoria objetiva, tambm
chamada de teoria da responsabilidade sem culpa ou teoria publicista, afasta a
necessidade de comprovao de culpa ou dolo do agente pblico e fundamenta o
dever de indenizar na noo de RISCO. Quem presta um servio pblico assume
o risco dos prejuzos que eventualmente causar, independentemente da existn-
cia de culpa ou dolo.
  A prova da Magistratura/SP considerou
                                                     A doutrina costuma afirmar que a tran-
  CORRETA a proposio: "A teoria da culpa      sio para a teoria publicista deveu-se  con-
  administrativa, transio entre a doutrina    cepo de culpa administrativa, teoria que
  subjetiva da culpa civil e a tese objetiva do
  risco administrativo, leva em conta a falta
                                                representou uma adaptao da viso civilista
  do servio e a culpa subjetiva do agente".     realidade da Administrao Pblica.
                                                     Via de regra, a adoo da teoria objetiva
transfere o debate sobre culpa ou dolo para a ao regressiva a ser intentada
pelo Estado contra o agente pblico, aps a condenao estatal na ao indenizat-
ria. Foi o que aconteceu no Brasil aps a Constituio Federal de 1946: a discus-
so sobre culpa ou dolo foi deslocada para a ao regressiva.  o que se infere da
                                       Responsabilidade do Estado                               293

norma contida no art. 194 da Constituio Federal de 1946, cujo contedo foi re-
produzido nas constituies seguintes: "As pessoas jurdicas de direito pblico
interno so civilmente responsveis pelos danos que os seus funcionrios, nessa
qualidade, causem a terceiros. Pargrafo nico. Caber-lhes- ao regressiva con-
tra os funcionrios causadores do dano, quando tiver havido culpa destes".
     Para a teoria objetiva, o pagamento da          A prova de Agente Financeiro da CGU/2006
indenizao  efetuado somente aps a com-           elaborada pela Esaf considerou CORRETA a
provao, pela vtima, de trs requisitos:           assertiva: "A responsabilidade objetiva do
                                                     Estado, em ltima anlise, resulta na obriga-
a) ato; b) dano; c) nexo causal.                     o de indenizar quem tenha sido vtima de
     Ao invs de indagar sobre a falta do servi-     algum procedimento ou acontecimento, que
                                                     lhe produza alguma leso, na esfera juridi-
o ( faut du service), como ocorreria com a          camente protegida, para cuja configurao
teoria subjetiva, a teoria objetiva exige apenas     sobressai relevante haver nexo causal entre
um fato do servio, causador de danos ao             aquele comportamento e o dano causado".

particular.
     A teoria objetiva baseia-se na ideia de solidariedade social, distribuindo entre
a coletividade os encargos decorrentes de prejuzos especiais que oneram determi-
nados particulares.  por isso, tambm, que a doutrina associa tal teoria s noes
de partilha de encargos e justia distributiva.
     Duas correntes internas disputam a primazia quanto ao modo de compreenso
da responsabilidade objetiva: teoria do risco integral e teoria do risco administrativo.
     A teoria do risco integral  uma variante radical da responsabilidade objetiva,
sustentando que a comprovao de ato, dano e nexo  suficiente para determinar a
condenao estatal em qualquer circunstncia.
     J a teoria do risco administrativo, va-        A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
riante adotada pela Constituio Federal de          considerou CORRETA a proposio: "A vti-
1988, reconhece a existncia de excludentes          ma de `bala perdida' teria mais condies
                                                     de ser indenizada pelo Estado brasileiro se
ao dever de indenizar, conforme detalhamen-          nossa Constituio adotasse a teoria da
to indicado nos itens seguintes.                     responsabilidade objetiva do risco integral".

     Enfatizando, a Constituio Federal de
1988 adotou a teoria objetiva na variao do risco administrativo (art. 37,  6).

                    Quadro comparativo entre a teoria subjetiva e a teoria objetiva
                                         Teoria subjetiva                   Teoria objetiva
  Vigncia                     1873 a 1946                          1946 at hoje
  Fundamento                   culpa                                risco
  Noo central                falta do servio                     fato do servio
                               (faute du service)
  Requisitos                   ato, dano, nexo e culpa ou dolo      ato, dano e nexo causal
  Constituio                 adotou somente para danos por         a teoria adotada como regra
  Federal de 1988              omisso e na ao regressiva         geral pela CF/88, na modalidade
                                                                    do risco administrativo
294                          Manual de Direito Administrativo


6.3 EVOLUO DA RESPONSABILIDADE ESTATAL NO DIREITO POSITIVO
BRASILEIRO
       As Constituies Federais de 1824 e 1891 no faziam qualquer referncia 
responsabilizao estatal por prejuzos causados a particulares. Havia somente
dispositivos prevendo a responsabilidade do funcionrio pblico em caso de
abuso ou omisso. Algumas leis, entretanto, mencionavam uma responsabilidade
solidria entre o Estado e o funcionrio por danos causados na prestao de servi-
os, como transporte ferrovirio e correios.
       O Cdigo Civil de 1916 adotou a teoria subjetiva civilista para danos cau-
sados pelo Estado. Nesse sentido, o art. 15 do Cdigo Bevilqua prescrevia: "As
pessoas jurdicas de direito pblico so civilmente responsveis por atos dos seus
representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo
contrrio ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regres-
sivo contra os causadores do dano".
       As Constituies de 1934 e 1937 reforaram a aplicao da teoria subjetiva e
estabeleceram a responsabilidade solidria entre a Fazenda Pblica e o funcio-
nrio por prejuzos decorrentes de negligncia, omisso ou abuso no exerccio de
seus cargos.
       Divisor de guas no direito brasileiro, a Constituio de 1946 passou a adotar
a teoria objetiva por fora de seu art. 194: "As pessoas jurdicas de direito pblico
interno so civilmente responsveis pelos danos que os seus funcionrios, nessa
qualidade, causem a terceiros. Pargrafo nico. Caber-lhes- ao regressiva contra
os funcionrios causadores do dano, quando tiver havido culpa destes". Conforme
                                               mencionado anteriormente, a partir da Cons-
  A prova de Agente da Polcia Federal elabo-  tituio Federal de 1946 a discusso sobre
  rada pelo Cespe considerou CORRETA a         culpa ou dolo foi deslocada da ao indeni-
  assertiva: "A responsabilidade civil do ser-
  vidor decorre de ato omissivo ou comissivo,  zatria para a ao regressiva intentada pelo
  doloso ou culposo, que resulte em prejuzo   Estado contra o agente pblico.
  ao errio ou a terceiros. A obrigao de re-
  parar o dano estende-se aos sucessores, e,        A Carta de 1967, em seu art. 105, acres-
  tratando-se de dano causado a terceiros,
  responder o servidor ou o sucessor, peran-
                                               centou a necessidade de comprovao de
  te a Fazenda Pblica, em ao regressiva".   culpa ou dolo para responsabilizao do
                                               agente pblico na ao regressiva. Com isso,
tornou-se claro que a responsabilidade do Estado  objetiva, mas o agente pblico
responde subjetivamente pelos prejuzos que causar no exerccio da funo ad-
ministrativa. A Carta de 1969 nada acrescentou ao tema.
       A Constituio Federal de 1988, em seu art. 37,  6, estabelece que "as pes-
soas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios
                                   Responsabilidade do Estado                              295

pblicos respondero pelos danos que seus
                                                  A prova de Defensor Pblico/BA elaborada
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,   pelo Cespe considerou CORRETA a afirma-
assegurado o direito de regresso contra o res-    o: "No art. 37,  6 , da Constituio Federal
                                                                          o

                                                  de 1988, esto compreendidas duas regras:
ponsvel nos casos de dolo ou culpa". A refe-     a da responsabilidade objetiva do Estado
rncia inovadora s "pessoas jurdicas de di-     (estendida s pessoas jurdicas de direito
                                                  privado que prestam servios pblicos) e a
reito privado prestadoras de servios pblicos"   da responsabilidade subjetiva do agente".
implica a concluso de que, com o texto de
1988, a responsabilidade objetiva  garantia do usurio, independentemente
de quem realize a prestao do servio pblico.
     O Cdigo Civil de 2002 enfatiza a aplicao da teoria objetiva para os danos
causados pelo Estado.  o que estabelece o seu art. 43: "As pessoas jurdicas de
direito pblico interno so civilmente responsveis por atos dos seus agentes que
nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os
causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo".
     A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tambm tem contribudo no
enfrentamento de temas especficos relativos  responsabilidade do Estado.
     No julgamento do RE 262.651/SP, em 16 de novembro de 2005, o Supremo
Tribunal Federal firmou o controvertido entendimento de que a responsabilidade
dos concessionrios de servio pblico  objetiva perante usurios, mas subjetiva
perante terceiros no usurios.
     Em 15 de agosto de 2006, o Tribunal passou a rejeitar a propositura de ao
indenizatria per saltum diretamente contra a pessoa fsica do agente pblico, ao
argumento de que a ao regressiva constitui
garantia em favor do agente pblico no sentido    A prova da OAB Nacional 2006.3 elaborada
de no ser acionado pela vtima para ressarci-    pelo Cespe considerou CORRETA a afirma-
                                                  o: "A ao de responsabilidade objetiva,
mento de prejuzo causado no exerccio de         com fundamento na Constituio da Rep-
funo pblica (RE 327.904/SP).                   blica, no pode ser proposta contra o
                                                  servidor causador do dano, conforme en-
     O Supremo Tribunal Federal, alinhando-       tendimento do STF".
-se  doutrina majoritria, alterou o entendi-
mento sobre responsabilidade dos concessionrios de servio pblico, voltando
a considerar aplicvel a teoria objetiva para danos causados a usurios e a tercei-
ros no usurios (RE 591.874/MS, j. em 26 -8-2009).

6.4   LINHA DO TEMPO
      Com base nas informaes acima indicadas sobre a evoluo histrica da res-
ponsabilidade do Estado,  possvel estabelecer uma linha do tempo, a fim de faci-
litar a assimilao dos eventos fundamentais para o desenvolvimento da teoria no
Brasil e no mundo.
                                                                                                                                                                                                      296




                                                              Linha do Tempo: Evoluo histrica da responsabilidade do Estado




        Irresponsabilidade do Estado                     Responsabilidade Subjetiva                                                            Responsabilidade Objetiva


     1800 (Frana)              1824 (Brasil)         1873 (Frana)           1891 (Brasil)        1916 (Brasil)     1934/1937 (Brasil)     1946 (Brasil)     1967/1969 (Brasil)     1988 (Brasil)
    (lei francesa de        (CF sem previso de      (Aresto Blanco:      (CF sem previso de     (CC adota teoria    (CFs prevendo          (CF criou a        (CFs mantm         (CF estende a
28 Pluvioso do Ano VIII      responsabilidade      reconhecimento da      responsabilidade          subjetiva)      responsabilidade     responsabilidade    responsabilidade     responsabilidade
indenizao decorrente            estatal)          responsabilidade            estatal)                                 subjetiva)           objetiva)           objetiva)         objetiva para
    de obra pblica)                                     estatal)                                                                                                                   prestadores de
                                                                                                                                                                                   servio pblico)
                                                                                                                                                                                                      Manual de Direito Administrativo




      2002 (Brasil)             2005 (Brasil)          2006 (Brasil)         2009 (Brasil)
   (Novo Cdigo Civil       (STF: concessionrios      (STF: agente      (STF: concessionrios
   reconhece teoria             respondem              pblico s       respondem objetivamente
        objetiva)              subjetivamente         responde em          perante usurios
                             perante terceiros)      ao regressiva)         e terceiros)
                                   Responsabilidade do Estado                                  297

6.5 RESPONSABILIDADE NA CONSTITUIO DE 1988
     A responsabilidade do Estado  disciplinada pelo art. 37,  6, da Constituio
Federal de 1988: "As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o respon-
svel nos casos de dolo ou culpa".
     Inicialmente, pode-se notar que a Constituio Federal adotou, como regra, a
teoria objetiva na modalidade do risco administrativo. Isso significa que o paga-
mento da indenizao no precisa de comprovao de culpa ou dolo (objetiva) e
que existem excees ao dever de indenizar (risco administrativo).
     A completa compreenso do referido dispositivo exige o desdobramento da
norma em trs partes:
     a) as pessoas jurdicas de direito pblico respondero pelos danos que seus
agentes causarem a terceiros: Unio, Estados, Distrito Federal, Territrios, Muni-
cpios, autarquias, fundaes e associaes pblicas so pessoas jurdicas de direito
pblico e, por ostentarem natureza pblica, respondem objetivamente pelos danos
que seus agentes causem a particulares. Impor-
tante notar que o Texto Constitucional, quanto     Confirmando a tese de que pessoas jurdicas
                                                   de direito pblico respondem pela teoria
s referidas pessoas jurdicas de direito pblico, objetiva independentemente da atividade
no condiciona a responsabilidade objetiva ao      exercida, a prova de Advogado do Instituto
tipo de atividade exercida. Por isso, a responsa-  Rio Branco elaborada pela Esaf considerou
                                                   ERRADA a assertiva: "Respondem objetiva-
bilidade objetiva decorre da personalidade         mente pelos danos que seus agentes cau-
pblica e ser objetiva independentemente          sem nessa qualidade as agncias regulado-
                                                   ras de atividades econmicas".
da atividade desempenhada: prestao de
servio pblico, exerccio do poder de polcia,
                                                   A prova da Defensoria Pblica da Unio/2001
interveno no domnio econmico, atividade        elaborada pelo Cespe considerou FALSA a
normativa ou qualquer outra manifestao da        afirmao: "No ordenamento jurdico bra-
                                                   sileiro, a responsabilidade objetiva  restri-
funo administrativa;                             ta ao Estado e s pessoas jurdicas integran-
     b) as pessoas jurdicas de direito priva-     tes de sua administrao indireta".
do prestadoras de servio pblico respon-          A prova de Fiscal do ISS/SP elaborada pela
                                                   FCC considerou CORRETA a proposio: "A
dero pelos danos que seus agentes causa-          responsabilidade objetiva, incidente quanto
rem a terceiros: empresas pblicas, sociedades     s pessoas jurdicas de direito pblico,
                                                   estende-se, entre outros casos, nos termos
de economia mista, concessionrios e permis-       da Constituio Federal, a uma empresa pri-
sionrios so pessoas jurdicas de direito         vada concessionria de servios pblicos".
privado e, como tal, no esto inerentemente
vinculadas  responsabilidade objetiva, como       Cometendo grave erro ao estender a apli-
                                                   cao da teoria objetiva a todas as entida-
ocorre com as pessoas de direito pblico. As-      des da Administrao Indireta, a prova da
sim, as pessoas de direito privado respon-         Magistratura/SP considerou CORRETA a
                                                   proposio: "Todas as entidades estatais e
dem objetivamente enquanto prestam                 seus desmembramentos administrativos
servios pblicos como uma decorrncia do          so obrigados a indenizar o dano causado
regime jurdico prprio do servio pblico, e      por seus servidores, independentemente da
                                                           prova de culpa no cometimento da leso".
298                               Manual de Direito Administrativo


 A 179 a Prova da Magistratura/SP conside-
                                             no pela qualidade da pessoa.  que a respon-
 rou CORRETA a proposio: "O empregado      sabilidade objetiva  garantia do usu rio
 de pessoa jurdica de direito privado,      independentemente de quem realize a pres-
 prestadora de servio pblico,  conside-
 rado agente para efeito de responsabili-    tao. Por isso, desempenhando outras
 dade civil administrativa".                 atividades, como uma atividade econmica,
                                             por exemplo, empresas pblicas e sociedades
 A prova da Defensoria Pblica da Unio/2001 de economia mista esto sujeitas somente 
 elaborada pelo Cespe considerou ERRADA      responsabilidade subjetiva;
 a afirmao: "As sociedades de economia
 mista, independentemente do seu objeto          c) assegurado o direito de regresso
 social, submetem -se  responsabilidade     contra o responsvel nos casos de dolo ou
 objetiva pelo dano que seus agentes cau-
 sarem a terceiros".                         culpa: a Constituio Federal prev a utiliza-
                                             o de ao regressiva contra o agente, mas
somente nos casos de culpa ou dolo. Assim, a responsabilidade do agente pblico
 subjetiva, pois pressupe a existncia de culpa ou dolo.

6.6 FUNDAMENTOS DO DEVER DE INDENIZAR
     O dever estatal de indenizar particulares por danos causados por agentes p-
blicos encontra dois fundamentos: legalidade e igualdade.
     Quando o ato lesivo for ilcito, o fundamento do dever de indenizar  o princpio
da legalidade, violado pela conduta praticada em desconformidade com a legislao.
     No caso, porm, de ato lcito causar prejuzo especial a particular, o funda-
mento para o dever de indenizar  a igual repartio dos encargos sociais, ideia
derivada do princpio da isonomia.

6.7   RISCO INTEGRAL E RISCO ADMINISTRATIVO
      Existem duas correntes distintas da teoria objetiva: teoria do risco integral e
teoria do risco administrativo.
      A teoria do risco integral  uma variao radical da responsabilidade obje-
tiva, que sustenta ser devida a indenizao sempre que o Estado causar prejuzo a
  A prova de Analista Jurdico da Sefaz/CE
                                                particulares, sem qualquer excludente. Em-
  elaborada pela Esaf considerou CORRETA a      bora seja a viso mais favorvel  vtima, o
  proposio: "A teoria que responsabiliza o    carter absoluto dessa concepo produz in-
  Estado pelos danos que seus agentes cau-
  sarem a terceiros sem admitir qualquer ex-
                                                justia, especialmente diante de casos em que
  cludente de responsabilidade em defesa do     o dano  produzido em decorrncia de ao
  Estado denomina-se teoria do risco integral". deliberada da prpria vtima. No h notcia
                                                de nenhum pas moderno cujo direito positivo
  A prova da OAB Nacional elaborada pelo
  Cespe considerou CORRETA a afirmao:         tenha adotado o risco integral como regra
  "No campo da Responsabilidade Extracon-       geral aplicvel  responsabilidade do Estado,
  tratual do Estado, diz-se que este no se     jamais tendo sido adotada entre ns. Sua
  converte em Segurador Universal, visto que
  o direito brasileiro no adota a teoria do    admissibilidade transformaria o Estado em
  Risco Integral".                              verdadeiro indenizador universal.
                                   Responsabilidade do Estado                                299

      A teoria do risco integral, entretanto,  aplicvel no Brasil em situaes ex-
cepcionais:
      a) acidentes de trabalho (infortunstica): nas relaes de emprego pblico,
a ocorrncia de eventual acidente de trabalho impe ao Estado o dever de indenizar
em quaisquer casos, aplicando-se a teoria do risco integral;
      b) indenizao coberta pelo seguro obrigatrio para automveis (DPVAT):
o pagamento da indenizao do DPVAT  efetuado mediante simples prova do
acidente e do dano decorrente, independentemente da existncia de culpa, haja ou
no resseguro, abolida qualquer franquia de responsabilidade do segurado (art. 5
da Lei n. 6.194/74);
      c) atentados terroristas em aeronaves: por fora do disposto nas Leis n.
10.309/2001 e n. 10.744/2003, a Unio assumiu despesas de responsabilidade
civil perante terceiros na hiptese da ocorrncia de danos a bens e pessoas, passageiros
ou no, provocados por atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos,
ocorridos no Brasil ou no exterior, contra aeronaves de matrcula brasileira operadas
por empresas brasileiras de transporte areo pblico, excludas as empresas de txi-
-areo (art. 1 da Lei n. 10.744/2003). Tecnicamente, trata-se de uma responsabili-
dade estatal por ato de terceiro, mas que se sujeita  aplicao da teoria do risco in-
tegral porque no prev excludentes ao dever de indenizar. A curiosa Lei n. 10.744/2003
foi uma resposta do governo brasileiro  crise no setor de aviao civil aps os aten-
tados de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos. O objetivo dessa assuno de
responsabilidade foi reduzir o valor dos contratos de seguro obrigatrios para compa-
nhias areas e que foram exorbitantemente majorados aps o 11 de Setembro;
      d) dano ambiental: por fora do art. 225,  2 e 3, da Constituio Federal,
h quem sustente que a reparao de prejuzos ambientais causados pelo Estado
seria submetida  teoria do risco integral. Porm, considerando a posio majorit-
ria entre os jusambientalistas,  mais seguro defender em concursos a aplicao
da teoria do risco administrativo para danos ambientais;
      e) dano nuclear: assim como ocorre com os danos ambientais, alguns administra-
tivistas tm defendido a aplicao da teoria do risco integral para reparao de prejuzos
decorrentes da atividade nuclear, que constitui monoplio da Unio (art. 177, V, da CF).
Entretanto, a Lei de Responsabilidade Civil por Danos Nucleares  Lei n. 6.653/77,
prev diversas excludentes que afastam o dever de o operador nuclear indenizar preju-
zos decorrentes de sua atividade, tais como: culpa exclusiva da vtima, conflito armado,
atos de hostilidade, guerra civil, insurreio e excepcional fato da natureza (arts. 6 e 8).
Havendo excludentes previstas diretamente na legislao, impe-se a concluso de que
a reparao de prejuzos nucleares, na verdade,
sujeita-se  teoria do risco administrativo.            A prova de Fiscal do INSS elaborada pelo
                                                        Cespe considerou ERRADA a assertiva:
      O direito positivo brasileiro, com as ex-         "Ser subjetiva a responsabilidade civil do
cees acima mencionadas, adota a responsa-             Estado por acidentes nucleares".
bilidade objetiva na variao da teoria do risco
administrativo. Menos vantajosa para a vtima do que a do risco integral, a teoria
do risco administrativo reconhece excludentes da responsabilidade estatal. Exclu-
dentes so circunstncias que, ocorrendo, afastam o dever de indenizar. So trs:
300                                Manual de Direito Administrativo


 A prova da Defensoria Pblica da Unio/2001
                                                      a) culpa exclusiva da vtima: ocorre
 elaborada pelo Cespe considerou CORRETA         culpa exclusiva da vtima quando o prejuzo 
 a afirmao: "A teoria do risco administra-     consequncia da inteno deliberada do
 tivo, base para a responsabilidade objetiva
 do Estado, admite a excluso da responsa-       prprio prejudicado. So casos em que a v-
 bilidade estatal nos casos de comprovao       tima utiliza a prestao do servio pblico para
 de culpa exclusiva da vtima".                  causar um dano a si prpria. Exemplos: suic-
                                                 dio em estao do Metr; pessoa que se joga
  A prova da Defensoria Pblica da Unio elabo-
  rada pelo Cespe considerou CORRETA a pro-
                                                 na frente de viatura para ser atropelada.
  posio: "Segundo a teoria da causalidade           Diferente  a soluo para os casos da
  adequada, quando inmeras e sucessivas         chamada culpa concorrente, em que a vtima
  causas contribuem para a produo do evento
  danoso, todas as concausas so consideradas    e o agente pblico provocam, por culpa rec-
  adequadas a produzir esse evento, uma vez      proca, a ocorrncia do prejuzo. Nesses casos,
  que, sem elas, o resultado no teria ocorrido,
  imputando-se o dever de reparar o dano a todas
                                                 fala-se em concausas. Exemplo: acidente de
  ou a qualquer das pessoas que o provocaram".   trnsito causado porque a viatura e o carro do
                                                 particular invadem ao mesmo tempo a pista
alheia. Nos casos de culpa concorrente, a questo se resolve com a produo de
provas periciais para determinar o maior culpado. Da maior culpa, desconta-se
a menor, realizando um processo denominado compensao de culpas. A culpa
concorrente no  excludente da responsabilidade estatal, como ocorre com a
culpa exclusiva da vtima. Na verdade, a culpa concorrente  fator de mitigao ou
causa atenuante da responsabilidade. Diante da necessidade de discusso sobre
culpa ou dolo, nos casos de culpa concorrente aplica-se a teoria subjetiva;
       b) fora maior:  um acontecimento involuntrio, imprevisvel e incontro-
lvel que rompe o nexo de causalidade entre a ao estatal e o prejuzo sofrido pelo
particular. Exemplo: erupo de vulco que destri vila de casas. J no caso fortui-
                                                 to, o dano  decorrente de ato humano ou de
  A prova de Analista Previdencirio elabo-
  rada pelo Cespe considerou CORRETA a
                                                 falha da Administrao. Exemplo: rompimen-
  assertiva: "Em caso de fato danoso a           to de adutora. O caso fortuito no exclui a
  particular por fora maior e culpa da vtima,  responsabilidade estatal;
  pode haver excluso da responsabilidade
  do Estado; todavia, o mesmo no ocorre na           c) culpa de terceiro: ocorre quando o
  hiptese de caso fortuito".                    prejuzo pode ser atribudo a pessoa estranha
                                                 aos quadros da Administrao Pblica. Exem-
  A prova de Analista do Comrcio Exte-          plo: prejuzo causado por atos de multido. Mas,
  rior/2009 elaborada pelo Cespe considerou      no dano provocado por multido, o Estado
  CORRETA a afirmao: "Em caso de danos
  causados por atos de multido, somente        responde se restar comprovada sua culpa.
  possvel responsabilizar o Estado caso se           A doutrina indaga sobre o impacto que as
  comprove sua participao culposa".
                                                 excludentes causam sobre os requisitos da teo-
  O 23 Concurso para Procurador da Rep-
      o

  blica considerou CORRETA a afirmao:          ria objetiva. Predomina o entendimento de
  "O legislador constituinte s cobriu o risco   que culpa exclusiva da vtima, fora maior e
  administrativo da atuao ou inao dos
  servidores pblicos; no responsabilizou
                                                 culpa de terceiro so excludentes de causali-
  objetivamente a Administrao por atos         dade, rompendo o nexo causal entre a condu-
  predatrios de terceiros".                     ta e o resultado lesivo.
                                    Responsabilidade do Estado                                 301

    Por fim,  conveniente estabelecer uma comparao entre as duas variaes da
teoria objetiva.

      Quadro comparativo entre a teoria do risco integral e a teoria do risco administrativo
                  Risco integral                              Risco administrativo
  Variante radical da teoria objetiva            Variante moderada da teoria objetiva
  Corrente mais vantajosa para a vtima          Corrente menos vantajosa para a vtima
  No reconhece excludentes                      Possui trs excludentes: culpa exclusiva da
                                                 vtima, fora maior e fato de terceiro
  Adotada em casos raros, como acidentes de      Adotada como regra geral no direito brasileiro
  trabalho, seguro obrigatrio (DPVAT) e
  atentados em aeronaves


6.8 CARACTERSTICAS DO DANO INDENIZVEL
     De acordo com a doutrina, para que o dano seja indenizvel deve possuir duas
caractersticas: ser anormal e especfico.
     Dano anormal  aquele que ultrapassa os inconvenientes naturais e esperados
da vida em sociedade. Isso porque o convvio social impe certos desconfortos
considerados normais e tolerveis, no ensejando o pagamento de indenizao a
ningum. Exemplo de dano normal: funcionamento de feira livre em rua residencial.
     Considera-se dano especfico aquele que alcana destinatrios determinados,
ou seja, que atinge um indivduo ou uma classe delimitada de indivduos. Por isso,
se o dano for geral, afetando difusamente a coletividade, no surge o dever de in-
denizar. Exemplo de dano geral: aumento no valor da tarifa de nibus.
     Presentes os dois atributos, considera-se que o dano  antijurdico, produzin-
do o dever de pagamento de indenizao pela Fazenda Pblica.

6.9 RESPONSABILIDADE POR ATOS LCITOS
     Para configurao da responsabilidade estatal  irrelevante a licitude ou ili-
citude do ato lesivo, bastando que haja um prejuzo decorrente de ao ou omisso
de agente pblico para que surja o dever de indenizar. Em regra, os danos indeni-
zveis derivam de condutas contrrias ao ordenamento. Porm, h situaes em
que a Administrao Pblica atua em confor-
                                                  A prova da Magistratura do Par/2008 elabo-
midade com o direito e, ainda assim, causa        rada pela FGV considerou ERRADA a afirma-
prejuzo a particulares. So danos decorren-      o: "A teoria da responsabilidade objetiva
                                                  do Estado no prev excludentes, por isso s
tes de atos lcitos e que tambm produzem         se aplica s condutas ilcitas do Estado".
dever de indenizar. Exemplo: obras para asfal-
tamento de rua diminuindo a clientela de estabelecimento comercial.
     Se o prejuzo for causado em decorrncia de obra pblica, o Estado  respon-
svel pelo ressarcimento integral do dano, aplicando-se a teoria objetiva. Entretan-
to, se a leso patrimonial decorreu de culpa exclusiva do empreiteiro contratado
302                                    Manual de Direito Administrativo


                                                    pelo Estado para execuo da obra,  o emprei-
 A prova do TCU/2008 elaborada pelo Cespe
 considerou ERRADA a assertiva: "A Unio            teiro que detm a responsabilidade primria,
 firmou contrato de obra pblica com a cons-        devendo ser acionado diretamente pela vtima
 trutora Cimento Forte Ltda., visando construir
 uma hidreltrica em um grande rio do Estado
                                                    com aplicao da teoria subjetiva, responden-
 do Par, obra essa que durar cerca de trs        do o Estado em carter subsidirio.
 anos, de forma a diminuir o risco futuro de
 crise de energia eltrica. Para tanto, utilizou-
 -se da dispensa de licitao. Nos termos           6.10   DANOS POR OMISSO
 desse contrato de obra pblica, todas as in-
 denizaes por danos causados a terceiros           Existem situaes em que o comporta-
 em decorrncia da obra seriam suportadas       mento comissivo de um agente pblico causa
 pela construtora. Assim, caso um terceiro
 sofra danos em decorrncia da mencionada
                                                prejuzo a particular. So os chamados danos
 obra, ele poder ingressar com ao de repa-   por ao. Noutros casos, o Estado deixa de
 rao de danos diretamente contra a cons-      agir e, devido a tal inao, no consegue
 trutora com fundamento na responsabilidade
 civil objetiva, na forma da Constituio".     impedir um resultado lesivo. Nessa hiptese,
                                                fala-se em dano por omisso. Os exemplos
envolvem prejuzos decorrentes de assalto, enchente, bala perdida, queda de
rvore e buraco na via pblica. Tais casos tm em comum a circunstncia de
inexistir um ato estatal causador do prejuzo.
      A doutrina tradicional sempre entendeu que nos danos por omisso a indeni-
zao  devida se a vtima comprovar que a omisso produziu o prejuzo, aplicando-
-se a teoria objetiva. Ocorre que a teoria convencional da responsabilidade do Es-
tado no parece aplicar-se bem aos danos por omisso, especialmente diante da
impossibilidade de afirmar-se que a omisso "causa" o prejuzo. A omisso estatal
 um nada, e o nada no produz materialmente resultado algum.
  A prova de Delegado da Polcia Federal
                                                     Na esteira dessa inaplicabilidade, aos
  elaborada pelo Cespe considerou ERRADA        danos por omisso, da forma tradicional de
  a assertiva: "A responsabilidade civil do     pensar a responsabilidade estatal, Celso An-
  Estado por conduta omissiva no exige
  caracterizao da culpa estatal pelo no      tnio Bandeira de Mello vem sustentando h
  cumprimento de dever legal, uma vez que a     vrios anos que os danos por omisso
  Constituio brasileira adota para a matria
  a teoria da responsabilidade civil objetiva".
                                                submetem-se  teoria subjetiva. Atualmente,
                                                 tambm o entendimento adotado pelo Su-
  A prova do Ministrio Pblico do TCU          premo Tribunal Federal (RE 179.147) e pela
  elaborada pelo Cespe considerou ERRADA        doutrina majoritria.
  a assertiva: "A responsabilidade da Admi-
  nistrao Direta  sempre objetiva".               Em linhas gerais, sustenta-se que o Estado
  A prova da OAB Nacional 2006.3 elaborada      s pode ser condenado a ressarcir prejuzos
  pelo Cespe considerou ERRADA a afirma-        atribudos  sua omisso quando a legislao
  o: "Conforme entendimento do Supremo
  Tribunal Federal, a responsabilidade do       considera obrigatria a prtica da conduta omi-
  Estado por atos omissivos e comissivos de     tida. Assim, a omisso que gera responsabilida-
  seus agentes ser sempre objetiva".
                                                de  aquela violadora de um dever de agir. Em
                                                outras palavras, os danos por omisso so inde-
nizveis somente quando configurada omisso dolosa ou omisso culposa. Na omis-
so dolosa, o agente pblico encarregado de praticar a conduta decide omitir-se e,
                                   Responsabilidade do Estado                               303

por isso, no evita o prejuzo. J na omisso
                                                    O 23 Concurso para Procurador da Repbli-
culposa, a falta de ao do agente pblico no      ca considerou CORRE TA a afirmao:
decorre de sua inteno deliberada em omitir-       "Tratando-se de ato omissivo do Poder P-
                                                    blico, a responsabilidade civil por tal ato 
-se, mas deriva da negligncia na forma de          subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, esta
exercer a funo administrativa. Exemplo:           numa de suas trs vertentes: a negligncia,
                                                    a impercia ou a imprudncia, no sendo,
policial militar que adormece em servio e, por     entretanto, necessrio individualiz-la, dado
isso, no consegue evitar furto a banco privado.    que pode ser atribuda ao servio pblico, de
      Aplicando-se a teoria subjetiva, a vtima     forma genrica, a falta do servio".

tem o nus de provar a ocorrncia de culpa ou
dolo, alm da demonstrao dos demais re-           A prova da OAB Nacional elaborada pelo
                                                    Cespe considerou CORRETA a afirmao:
quisitos: omisso, dano e nexo causal.              "Prevalece o entendimento de que, nos casos
      Entretanto, a partir da hipossuficincia      de omisso, a responsabilidade extracontratual
                                                    do Estado  subjetiva, sendo necessrio, por
decorrente da posio de inferioridade da v-       isso, perquirir acerca da culpa e do dolo".
tima diante do Estado, deve ser observada a
inverso no nus da prova relativa  culpa ou dolo, presumindo-se a responsabili-
dade estatal nas omisses ensejadoras de comprovado prejuzo ao particular, de
modo a restar ao Estado, para afastar tal presuno, realizar a comprovao de que
no agiu com culpa ou dolo.
      Por fim, quanto  questo dos danos causados por presos foragidos, o Supremo
Tribunal Federal tem entendido inexistir res-
                                                    O 21 Concurso para Procurador da Repbli-
                                                                o

ponsabilidade estatal no caso de crime pratica-     ca considerou CORRETA a afirmao: "O STF
do, meses aps a fuga, por preso foragido.          entende no existir responsabilidade civil do
                                                    Estado por ato omissivo, quando um preso
       o que se depreende da ementa do julga-      foragido h vrios meses comete homicdio.
mento do Recurso Extraordinrio 130.764:            Isto porque a Constituio Federal de 1988,
                                                    no que toca ao nexo de causalidade, adota
"RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTA                     a teoria do dano direto e imediato".
DO, ART. 37,  6, DA CONSTITUIO
FEDERAL. LATROCNIO PRATICADO POR PRESO FORAGIDO, MESES
DEPOIS DA FUGA. Fora dos parmetros da causalidade no  possvel impor ao
Poder Pblico uma responsabilidade ressarcitria sob o argumento de falha no
sistema de segurana dos presos".
      Na deciso Agravo n. 1192340, o Ministro Luiz Fux, do Superior Tribunal de
Justia, entendeu pela responsabilidade civil do Municpio em razo de danos ma-
teriais e morais decorrentes da queda de placa de trnsito que atingiu o teto de um
automvel.
      Igualmente, no caso de priso indevida, o Superior Tribunal de Justia tem
sustentado direito  indenizao por danos morais e materiais a indivduo mantido
preso ilegalmente por mais de 13 anos no presdio Anbal Bruno.
      Na mesma esteira, o Superior Tribunal de Justia firmou entendimento no sen-
tido de que o dever estatal de proteo aos detentos abrange, inclusive, proteg-los
contra si mesmos e impedir que causem danos uns aos outros. O Tribunal reconhece
o direito da famlia  indenizao pela morte de detentos custodiados em delegacias
304                           Manual de Direito Administrativo


e penitencirias, mesmo em caso de rebelio (Ag. 986208). Na mesma hiptese, o
Superior Tribunal de Justia admitiu a legitimidade de irm de detento morto no
estabelecimento prisional para propor ao de indenizao (REsp 1054443).

6.11 RELAES DE CUSTDIA
      A teoria da responsabilidade estatal foi basicamente desenvolvida para solucio-
nar questes envolvendo prejuzos patrimoniais experimentados em relaes ex-
tracontratuais ou de sujeio geral. No entanto,  comum nas provas de concursos
pblicos indagar-se sobre danos causados a pessoas e bens submetidos a relaes
de sujeio especial, conhecidas tambm como relaes de custdia.
      Nessas vinculaes diferenciadas, a responsabilidade do Estado  mais acentua-
da do que nas relaes de sujeio geral,  medida que o ente pblico tem o dever
de garantir a integridade das pessoas e bens custodiados. Por isso, a responsabili-
dade estatal  objetiva inclusive quanto a atos de terceiros.
                                                     Os exemplos mais comuns so: o preso
  A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
  considerou CORRE TA a afirmao: "O           morto na cadeia por outro detento; a crian-
  Estado poder ser condenado a indenizar       a vtima de briga dentro de escola pblica;
  a me de um preso assassinado dentro da
  prpria cela por outro detento diante a
                                                bens privados danificados em galpo da Re-
  responsabilidade objetiva do Estado".         ceita Federal.
                                                     Em todas essas hipteses, o Estado tem o
dever de indenizar a vtima do dano, mesmo que a conduta lesiva no tenha sido
praticada por agente pblico.
      Cabe, porm, advertir que a responsabilidade estatal  objetiva na modalidade
do risco administrativo, razo pela qual a culpa exclusiva da vtima e a fora maior
excluem o dever de indenizar. Assim, por exemplo, o preso assassinado na cadeia por
outros detentos durante rebelio gera dever de o Estado indenizar a famlia. Entre-
                                                tanto, se a morte teve causas naturais (fora
  Em sentido contrrio, a prova de Procurador
  do Distrito Federal elaborada pela Esaf con-
                                                maior) ou foi proveniente de suicdio (culpa
  siderou CORRETA a proposio: "Haver         exclusiva da vtima), no h dever de indenizar.
  responsabilidade civil objetiva do Estado, de
  acordo com posicionamento do Superior Tri-
                                                     Quanto ao fato de terceiro, no constitui
  bunal de Justia, no caso de presidirio que  excludente da responsabilidade nos casos de
  se suicidou no estabelecimento prisional,     custdia, em razo do mais acentuado dever
  tendo em vista que  dever do Estado proteger
  seus detentos, inclusive contra eles mesmos".
                                                de vigilncia e de proteo atribudo ao Estado
                                                nessas relaes de sujeio especial.

6.12 AO INDENIZATRIA
      Todo aquele que for patrimonialmente lesado por conduta omissiva ou comissi-
va de agente pblico pode pleitear administrativa ou judicialmente a devida reparao.
Na esfera administrativa, o pedido de ressarcimento pode ser formulado  autoridade
competente, que instaurar processo administrativo para apurao da responsabili-
dade e tomada de deciso sobre o pagamento da indenizao. Mais comum, entretan-
to,  a opo pela via judicial por meio da propositura da ao indenizatria.
                                  Responsabilidade do Estado                              305

     Ao indenizatria  aquela proposta pela vtima contra a pessoa jurdica 
qual o agente pblico causador do dano pertence.
     No julgamento do RE 327.904/SP, em 15-8-2006, o Supremo Tribunal Federal
passou a rejeitar a propositura de ao inde-
                                                 A prova da OAB Nacional elaborada pelo
nizatria per saltum diretamente contra o        Cespe considerou ERRADA a afirmao:
agente pblico. Agora, o Supremo Tribunal        "A vtima de dano causado por ato comis-
                                                 sivo deve ingressar com ao de indeniza-
Federal considera que a ao regressiva do       o por responsabilidade objetiva contra
Estado contra o agente pblico constitui dupla   o servidor pblico que praticou o ato".
garantia: a) em favor do Estado, que poder
recuperar o valor pago  vtima; b) em favor
                                                 O 23 Concurso para Procurador da Repblica
do agente pblico, no sentido de ele no poder   considerou CORRETA a afirmao: Conforme
ser acionado diretamente pela vtima para        precedente do Supremo Tribunal Federal, a
                                                 Constituio consagra dupla garantia: "Uma
ressarcimento de prejuzo causado no exerc-     em favor do particular, possibilitando -lhe
cio de funo pblica.                           ao indenizatria contra a pessoa jurdica
                                                 de direito pblico ou de direito privado que
     Esse novo entendimento do Supremo           preste servio pblico; outra em prol do
Tribunal Federal elimina a possibilidade, an-    servidor estatal, que somente responde ad-
                                                 ministrativa e civilmente perante a pessoa
teriormente existente, de a vtima escolher se   jurdica a cujo quadro funcional pertencer".
a ao indenizatria deve ser proposta contra
o agente pblico, contra o Estado ou contra
ambos em litisconsrcio passivo.                 A prova de Procurador do Municpio de
                                                 Guarulhos/2008 elaborada pela Vunesp
     O prazo prescricional para propositura      considerou CORRETA a afirmao: "Quanto
da ao indenizatria  de trs anos contatos     responsabilidade civil da Administrao, 
                                                 correto afirmar que os juros de mora no pa-
da ocorrncia do evento danoso (art. 206,        gamento da condenao da Fazenda Pblica
 3, V, do CC; no mesmo sentido, o entendi-     fluem desde a data que a sentena fixar".
mento do STJ no julgamento do R Esp
698.195/DF).

6.13 DENUNCIAO  LIDE
     Bastante controvertida  a questo da denunciao  lide na ao indenizatria.
Indaga-se sobre a possibilidade, ou no, de o Poder Pblico chamar o agente cau-
sador do dano para integrar a demanda indenizatria. O fundamento da denuncia-
o  o art. 70, III, do Cdigo de Processo Civil: "A denunciao da lide  obri-
gatria: (...) III  quele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar,
em ao regressiva, o prejuzo do que perder a demanda".
      fundamental destacar que a denunciao da lide  visivelmente prejudicial
aos interesses da vtima  medida que traz
                                                       Rejeitando a possibilidade de denunciao
para a ao indenizatria a discusso sobre            da lide, a prova de Agente de Contas do
culpa ou dolo do agente pblico, ampliando             TCU elaborada pela Esaf considerou ER-
                                                       RADA a assertiva: "Tratando -se de dano
o mbito temtico da lide em desfavor da ce-           causado a terceiro, o servidor responder
leridade na soluo do conflito.                       mediante denunciao da lide".
306                                  Manual de Direito Administrativo


 A prova de Procurador do Estado da Para-
                                                      Por essa razo, a doutrina majoritria
 ba/2008 elaborada pelo Cespe considerou         rejeita a possibilidade de denunciao  lide
 ERRADA a afirmao: "A orientao domi-         ao argumento de que a incluso do debate
 nante na jurisprudncia e na doutrina  de
 ser cabvel, em casos de reparao do dano,     sobre culpa ou dolo na ao indenizatria re-
 a denunciao da lide pela administrao a      presenta um retrocesso histrico  fase sub-
 seus agentes".
                                                 jetiva da responsabilidade estatal.
 A prova da OAB Nacional elaborada pelo
                                                      A jurisprudncia e os concursos pbli-
 Cespe considerou ERRADA a afirmao:            cos, entretanto, tm admitido a denunciao
 "Proposta a ao de indenizao por danos       do agente pblico  lide como uma faculdade
 materiais e morais contra o Estado, sob o
 fundamento de sua responsabilidade obje-        em favor do Estado, o qual poderia decidir
 tiva,  imperioso que este, conforme enten-     sobre a convenincia, ou no, de antecipar a
 dimento prevalecente, denuncie  lide o
 respectivo servidor alegadamente causa-
                                                 discusso a respeito da responsabilidade do
 dor do dano".                                   seu agente, evitando com isso a propositura da
 A prova da OAB Nacional 2006.3 elaborada        ao regressiva. Em abono  denunciao da
 pelo Cespe considerou ERRADA a afirma-          lide, comparecem razes ligadas  economia
 o: "Na ao de responsabilidade objeti-
 va do Estado, conforme entendimento             processual, eficincia administrativa e maior
 predominante no Superior Tribunal de            celeridade no ressarcimento dos prejuzos
 Justia, ser obrigatria a denunciao da
 lide ao servidor causador do dano".
                                                 causados aos cofres pblicos.

6.14 AO REGRESSIVA
                                                 A ao regressiva  proposta pelo Estado
 A prova da Controladoria Geral da Unio
 elaborada pela FCC considerou CORRETA a
                                           contra o agente pblico causador do dano,
 proposio: "No caso de responsabilidade  nos casos de culpa ou dolo (art. 37,  6, da
 civil do Estado, por dano causado a outrem,
                                           CF). Tem como pressuposto j ter sido o Es-
 cabe ao regressiva, contra o agente cau-
 sador, que tenha agido culposa ou dolosa- tado condenado na ao indenizatria pro-
                                           posta pela vtima.
 mente, mas constitui requisito essencial para
 tanto ter havido condenao do Estado a
 indenizar o paciente".                          Como a Constituio Federal determina
                                           que a ao regressiva  cabvel nos casos de
                                           culpa ou dolo, impe-se a concluso de que a
 A prova de Procurador do Estado da Para-
 ba/2008 elaborada pelo Cespe considerou   ao regressiva  baseada na teoria subjetiva.
 ERRADA a afirmao: "A ao por meio da         Sobre a questo do prazo para propositura
 qual o Estado requer ressarcimento aos
 cofres pblicos de prejuzo causado por   da ao regressiva predomina o entendimento,
 agente pblico considerado culpado pres-  baseado no art. 37,  5, da Constituio Fede-
 creve em cinco anos".
                                           ral, de que a ao regressiva  imprescritvel.
                                                 Entretanto, quando se tratar de dano
causado por agente ligado a empresas pblicas, sociedades de economia mista,
fundaes governamentais, concessionrios e permissionrios, isto , para pessoas
jurdicas de direito privado, o prazo  de trs anos (art. 206,  3, V, do CC)
contados do trnsito em julgado da deciso condenatria.
     Por fim, convm realizar uma comparao entre a ao indenizatria e a ao
regressiva.
                                      Responsabilidade do Estado                             307

                 Quadro comparativo entre ao indenizatria e ao regressiva
                             Ao indenizatria                         Ao regressiva
  Previso          art. 37,  6 , da CF
                               o
                                                         art. 37,  6 , da CF
                                                                    o


  Partes            vtima x Estado                      Estado x agente pblico
  Fundamento        teoria objetiva                      teoria subjetiva
  Prazo             3 anos                               imprescritvel (mas, contra pessoas de
                                                         direito privado, o prazo  de 3 anos)


6.15 RESPONSABILIDADE DO SERVIDOR ESTATUTRIO FEDERAL
NA LEI N. 8.112/90
     O Estatuto dos Servidores Pblicos Civis da Unio  Lei n. 8.112/90  deter-
mina que o servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exerccio
irregular de suas atribuies.
     Essa trplice responsabilidade decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou
culposo, que resulte em prejuzo ao errio ou a terceiros. Assim, o Estatuto refora a
aplicao da teoria subjetiva para apurao da responsabilidade do servidor nas trs
esferas. Em princpio, os trs processos para apurao das responsabilidades civil,
penal e administrativa so independentes, razo pela qual as sanes civis, penais e
administrativas podero cumular-se. Entretanto, o art. 126,  3, da Lei n. 8.112/90,
afirma que a responsabilidade administrativa do servidor ser afastada no caso de
absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria.
     Importante destacar que o art. 122,  2, do Estatuto prescreve que, em se
tratando de dano causado a terceiros, o servidor responder perante a Fazenda
Pblica, em ao regressiva. Assim, a Lei n.
8.112/90 no admite propositura de ao in-          A prova de Analista da Receita Federal ela-
                                                     borada pela Esaf considerou CORRETA a
denizatria diretamente contra a pessoa do           afirmao: "Em caso de responsabilidade
servidor pblico, pois vincula sua responsabi-       civil do Estado, a divergncia sobre a inser-
                                                     o do agente pblico causador do dano a
lizao  ao regressiva.                           terceiros, em caso de culpa, na ao judicial,
     Condenado a restituir valores ao errio,        em relao  Fazenda Pblica, foi dirimida
                                                     pelo Estatuto dos Servidores Pblicos Civis
as reposies e indenizaes sero previamen-        da Unio, na esfera federal. Pela regra posi-
te comunicadas ao servidor ativo, aposentado         tiva, ser caso de somente ao regressiva".
ou ao pensionista, para pagamento, no prazo
mximo de trinta dias, podendo ser parceladas, a pedido do interessado. Nos
termos do art. 45,  1, da Lei n. 8.112/90, o valor de cada parcela no poder ser
inferior ao correspondente a 10% da remunerao, provento ou penso.
     J no caso do servidor em dbito com o
errio que for demitido, exonerado ou que            A prova de Procurador do Estado da Para-
                                                     ba/2008 elaborada pelo Cespe considerou
tiver sua aposentadoria ou disponibilidade           CORRETA a afirmao: "A ao regressiva pode
cassada, ter o prazo de sessenta dias para          ser movida mesmo aps terminado o vnculo
                                                     entre o agente e a Administrao Pblica".
quitar a dvida.
308                               Manual de Direito Administrativo


 A prova de Procurador do Estado da Para-
                                                   A obrigao de reparar o dano esten-
 ba/2008 elaborada pelo Cespe considerou      de-se aos sucessores e contra eles ser execu-
 CORRETA a afirmao: "Os efeitos da ao     tada at o limite do valor da herana recebida
 regressiva transmitem -se aos herdeiros
 e sucessores do agente pblico culpado,      (art. 112,  3, do Estatuto).
 respeitado o limite do valor do patrimnio
 transmitido".
                                              6.16 RESPONSABILIDADE DOS
                                              CONCESSIONRIOS
      O art. 2, III, da Lei n. 8.987/95 define concesso de servio pblico: "a dele-
gao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na moda-
lidade de concorrncia,  pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado".
      A referida norma legal evidencia que o concessionrio de servio pblico assu-
me a prestao do servio pblico "por sua conta e risco". Assim, a responsabili-
dade primria pelo ressarcimento de danos decorrentes da prestao  do conces-
sionrio, cabendo ao Estado concedente responder em carter subsidirio. Alm de
  Reforando que a responsabilidade do fun-
                                              direta (primria), a responsabilidade do con-
  cionrio da concessionria  subjetiva, a   cessionrio  objetiva  medida que o paga-
  prova de Agente Fiscal da CGU elaborada     mento da indenizao no depende da com-
  pela FCC considerou CORRETA a proposio:
  "A responsabilidade civil de um servidor    provao de culpa ou dolo.
  pblico e a de um empregado de empresa          O carter objetivo da responsabilidade
  privada concessionria de servio pblico,
  ambos atuando no exerccio de suas funes, dos concessionrios decorre do art. 37,  6,
  por danos causados a um terceiro,  respec- primeira parte, da Constituio Federal: "As
  tivamente subjetiva e subjetiva".
                                              pessoas jurdicas de direito pblico e as de
direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros".
      Importante notar que o Texto Constitucional no estabelece qualquer di-
ferena, para fins de aplicao da responsabilidade objetiva, quanto  qualidade
da vtima.
      No julgamento do RE 262.651/SP, em 16 -11-2005, o Supremo Tribunal Fede-
ral adotou o controvertido entendimento de que a responsabilidade dos concessio-
nrios de servio pblico  objetiva perante usurios, mas subjetiva perante tercei-
ros no usurios. O caso examinado envolvia o ressarcimento de prejuzos causados
a motorista de carro em decorrncia de acidente provocado por nibus de empresa
concessionria. Como o proprietrio do veculo no fazia parte, no momento do
acidente, da relao jurdica de prestao de servio pblico, o Supremo Tribunal
Federal considerou aplicvel a teoria subjetiva, obrigando a vtima a comprovar
culpa ou dolo para receber a indenizao.
      O peculiar entendimento adotado pelo Supremo foi objeto de diversas questes
em concurso pblico, embora tenha sido veementemente criticado pela doutrina.
      Porm, em 26 de agosto de 2009, o Supremo Tribunal Federal voltou a alinhar-
-se  doutrina majoritria, admitindo que a responsabilidade dos concessionrios
                                   Responsabilidade do Estado                                309

sujeita-se  aplicao da teoria objetiva para danos causados a usurios e tambm
a terceiros no usurios (RE 591.874/MS). O caso ensejador da mudana de
entendimento foi o atropelamento de um ciclista por nibus de empresa conces-
sionria de transporte. Embora ostentando a condio de terceiro no usurio, o
prejuzo causado  vtima foi considerado passvel de reparao com base na apli-
cao da teoria objetiva.
     O entendimento atual do Supremo Tribunal Federal, e que deve ser sustentado
em provas em concursos pblicos, considera, portanto, que os concessionrios de
servio pblico respondem primria e objetivamente pelos danos causados a par-
ticulares, quer usurios do servio, quer terceiros no usurios.

6.17 RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS, REGULAMENTARES E
JURISDICIONAIS
     A teoria da responsabilidade estatal foi essencialmente desenvolvida para per-
mitir o ressarcimento de prejuzos decorrentes de atos administrativos concretos.
     A doutrina, porm, admite a possibilidade de condenao do Estado em decor-
rncia de prejuzos derivados em atos jurdicos de outras naturezas.
     A responsabilidade estatal por danos cau-
                                                     A prova da Magistratura do Tocantins/2007
sados por leis inconstitucionais foi admitida        considerou CORRETA a afirmao: "Segundo
pelo Supremo Tribunal Federal no julgamen-           entendimento do STF, ao desempenho in-
to do RE 153.464, desde que a vtima demons-         constitucional da funo de legislador 
                                                     aplicvel a responsabilidade civil do Estado".
tre especial e anormal prejuzo decorrente da
norma invlida. Exige-se, ainda, como pressuposto da condenao a declarao formal
de inconstitucionalidade da lei pelo prprio Supremo Tribunal Federal.
     Raciocnio similar pode ser aplicado aos atos regulamentares e aos normativos
expedidos pelo Poder Executivo, quando eivados do vcio de ilegalidade ou se forem
declarados inconstitucionais pelas autoridades competentes. O pagamento de inde-
nizao, nesses casos, no  a regra geral, mas no se pode excluir a possibilidade de
ocorrncia de dano passvel de reparao determinada pelo Poder Judicirio.
     Quanto s leis de efeitos concretos, isto
, aquelas dirigidas a um destinatrio deter-        A prova de Procurador Municipal de Fortaleza
minado, a responsabilidade estatal independe         elaborada pela Esaf considerou CORRETA a
                                                     afirmao: "A responsabilidade objetiva do
de sua declarao de inconstitucionalidade          Estado, conforme a jurisprudncia dominante,
medida que tais leis constituem, na verdade,         no abrange o ato praticado pelo Poder Judi-
                                                     cirio, no exerccio de funo jurisdicional".
atos materialmente administrativos capazes
                                                     A prova da Magistratura do Par/2008
de causar prejuzo patrimonial ensejador de          elaborada pela FGV considerou CORRETA a
ressarcimento pelo Estado.                           afirmao: "Apesar de a Constituio Fede-
                                                     ral ditar que `o Estado indenizar o conde-
     Por fim, em relao aos atos tipicamente        nado por erro judicirio, assim como o que
jurisdicionais, entende-se que, em princpio,        ficar preso alm do tempo fixado na senten-
no produzem direito a indenizao como              a', a regra  a irresponsabilidade do Estado
                                                     por atos de jurisdio".
consequncia da soberania do Poder Judicirio
310                                  Manual de Direito Administrativo


 A prova de Fiscal do INSS elaborada pelo        e da autoridade da coisa julgada. Entretanto,
 Cespe considerou ERRADA a assertiva:
 "Ainda que se comprove erro judicirio, o
                                                 a Constituio Federal prev, excepcional-
 Estado no estar obrigado a indenizar o        mente, a possibilidade de ressarcimento do
 condenado, haja vista a sentena judicial       condenado por erro judicial, assim como o
 no possuir natureza de ato administrativo".
                                                 que ficar preso alm do tempo fixado na
                                                 sentena, entre outras hipteses.
 A prova de Analista do Comrcio Exte-
 rior/2009 elaborada pelo Cespe considerou
 ERRADA a afirmao: "Os atos judiciais no      6.18 DANOS CAUSADOS POR AGENTE
 geram responsabilidade civil do Estado".
                                                 FORA DO EXERCCIO DA FUNO
 O Exame da OAB/2010.3 elaborado pela FGV             S  possvel responsabilizar o Estado por
 considerou CORRETA a afirmao: "Um             danos causados pelo agente pblico quando
 policial militar, de nome Norberto, no dia de
 folga, quando estava na frente da sua casa,
                                                 forem causados durante o exerccio da funo
 de bermuda e sem camisa, discute com um         pblica. Estando o agente, no momento em que
 transeunte e acaba desferindo tiros de uma      realizou a ao ensejadora do prejuzo, fora do
 arma antiga, que seu av lhe dera. Nesse
 caso o Estado no ser responsabilizado,        exerccio da funo pblica, seu comportamen-
 pois Norberto, apesar de ser agente pblico,    to no  imputvel ao Estado e a responsabili-
 no atuou nessa qualidade; sua conduta no
 pode, pois, ser imputada ao Ente Pblico".
                                                 dade ser exclusiva e subjetiva do agente.

6.19 QUESTES
1. (1o Concurso para Defensor Pblico/SP  FCC) "O dano cometido pela concessionria de
servio pblico a seus usurios  capaz de gerar a responsabilidade _____________ da
concessionria e, em carter _____________, a responsabilidade _____________ do ente
pblico concedente."
Para que esta afirmao seja correta, as lacunas devem ser preenchidas, respectivamente, por:
       A) objetiva, solidrio, objetiva;
       B) objetiva, subsidirio, subjetiva;
       C) subjetiva, solidrio, objetiva;
       D) subjetiva, subsidirio, subjetiva;
       E) objetiva, subsidirio, objetiva.

2. (Analista Judicirio  TRT/Campinas  FCC) Sobre as responsabilidades do servidor,
previstas na Lei n. 8.112/90, considere:
I. Tratando -se de dano causado a terceiros, responder o servidor perante a Fazenda Pbli-
ca, em ao regressiva.
II. A obrigao de reparar o dano estende-se aos sucessores at o segundo grau e contra
eles ser executada, at o limite do valor da herana recebida.
III. A responsabilidade administrativa do servidor ser afastada em qualquer caso de absol-
vio criminal.
Est correto o que se afirma SOMENTE em
       A) I.
       B) I e II.
       C) II.
       D) II e III.
       E) III.
                                    Responsabilidade do Estado                                 311

3. (Procurador  TCE/MA  FCC) A responsabilidade civil do Estado, no direito brasileiro, tem
entre os seus fundamentos doutrinrios a teoria
      A) da culpa do servio pblico (faute du service), pela qual o Estado  responsvel pelos atos
         praticados culposamente pelos seus agentes;
      B) do risco administrativo, que dispensa o Estado de velar pelos atos praticados pelos conces-
         sionrios de servio pblico no integrantes da Administrao;
      C) da igualdade nos nus e encargos sociais, pela qual um particular no est obrigado a sofrer
         perdas patrimoniais maiores do que os outros indivduos;
      D) do risco-proveito, que afasta a existncia de excludentes de responsabilidade, bem como a
         responsabilidade civil do Estado por omisso;
      E) da culpa administrativa, por meio da qual o Estado est obrigado a arcar com os danos
         causados a particulares, ainda que decorrentes de atos lcitos.

4. (Agente Fiscal da Receita Federal  Esaf) Assinale, entre as entidades abaixo, aquela que
no se submete  responsabilidade objetiva pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causem a terceiros:
     A) Funasa  Fundao Nacional de Sade.
     B) Caixa Econmica Federal.
     C) Anatel  Agncia Nacional de Telecomunicaes.
     D) Rede Globo de Televiso.
     E) Telemar.

5. (Procurador Federal/2002  Cespe) Flvio, servidor pblico federal, concursado e regular-
mente investido na funo pblica, motorista do Ministrio da Sade, ao dirigir, alcoolizado,
carro oficial em servio, atropelou uma pessoa que atravessava, com prudncia, uma faixa
de pedestre em uma quadra residencial do Plano Piloto de Braslia, ferindo -a. Considerando
essa situao hipottica e os preceitos, a doutrina e a jurisprudncia da responsabilidade
civil do Estado, julguem os itens seguintes:
      1) Com base em preceito constitucional, a vtima pode ingressar com ao de ressarcimento
          do dano contra a Unio.
      2) Na hiptese, h aplicao da teoria do risco integral.
      3) No mbito de ao indenizatria pertinente e aps o trnsito em julgado, Flvio nunca po-
          der ser responsabilizado, regressivamente, caso receba menos de dois salrios mnimos.
      4) Caso Flvio estivesse transportando material radioativo, indevidamente acondicionado, que
          se propagasse no ar em face do acidente, o Estado s poderia ser responsabilizado pelo dano
          oriundo do atropelamento.
      5) Na teoria do risco administrativo, h hipteses em que, mesmo com a responsabilizao
          objetiva, o Estado no ser passvel de responsabilizao.

6. (Advogado do Instituto Rio Branco/2006  Esaf) A respeito da responsabilidade civil da
Administrao Pblica pode-se afirmar que respondem objetivamente pelos danos que seus
agentes causem nessa qualidade, exceto:
     A) as estatais que explorem atividade econmica;
     B) as agncias reguladoras de servios pblicos;
     C) as agncias reguladoras de atividades econmicas;
     D) as concessionrias e permissionrias de servio pblico;
     E) as fundaes pblicas, desde que possuam natureza jurdica de direito privado.
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7. (OAB/Cespe) Quanto  responsabilidade extracontratual do Estado, assinale a opo correta.
      A) Prevalece o entendimento de que, nos casos de omisso, a responsabilidade extracontratual
         do Estado  subjetiva, sendo necessrio, por isso, perquirir acerca da culpa e do dolo.
      B) A vtima de dano causado por ato comissivo deve ingressar com ao de indenizao por
         responsabilidade objetiva contra o servidor pblico que praticou o ato.
      C) No h responsabilidade civil do Estado por dano causado pelo rompimento de uma adutora
         ou de um cabo eltrico, mantidos pelo Estado em pssimas condies, j que essa situao
         se insere no conceito de caso fortuito.
      D) Proposta a ao de indenizao por danos materiais e morais contra o Estado, sob o funda-
         mento de sua responsabilidade objetiva,  imperioso que este, conforme entendimento
         prevalecente, denuncie  lide o respectivo servidor alegadamente causador do dano.

8. (Procurador do Estado do Esprito Santo/2008  Cespe) Jos era presidente de empresa
pblica estadual. Depois de priso preventiva de estrepitosa repercusso na mdia nacional,
viu-se denunciado por peculato culposo por haver inserido, em conluio com empregado do
departamento de pessoal, servidores fantasmas na folha de pagamento da empresa. A sen-
tena de primeiro grau o condenou a sete meses de deteno, o que foi confirmado pelo Tri-
bunal de Justia, ali havendo o trnsito em julgado. Paralelamente, tramitava tomada de
contas especial relativa ao episdio e que, aps meticulosa apurao, eximiu Jos de toda a
responsabilidade. A isso seguiu-se pedido de reviso criminal em que o Tribunal de Justia o
absolveu por negativa de autoria e no houve recurso das partes. Jos props, ento, ao
de indenizao pelo rito ordinrio contra o Estado, decorrente no apenas do erro na conde-
nao criminal, mas tambm da priso preventiva e da ao difamatria de membro do Minis-
trio Pblico.
Diante da situao hipottica acima apresentada, julgue os itens que seguem.
      1) A deciso da tomada de contas que eximiu Jos de responsabilizao administrativa, se
         ocorrida antes da sentena, implicaria exonerao de condenao criminal.
      2) No gera precluso a inexistncia do reconhecimento do direito  indenizao no acrdo
         de reviso criminal.
      3) A responsabilidade civil pelo erro judicirio constitui garantia fundamental e ser apurada
         com base na teoria objetiva.
      4) A mera priso cautelar indevida, nos termos da atual jurisprudncia do STF, j  suficiente
         para gerar o direito  indenizao.

9. (Procurador do TCM/GO  Cespe) De acordo com a Constituio Federal, "as pessoas jur-
dicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos responde-
ro pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa". E, de acordo com o
Cdigo Civil, "as pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis
por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direi-
to regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo".
Considerando os dois artigos acima transcritos, assinale a opo incorreta.
      A) A responsabilidade objetiva estabelecida no artigo da Constituio Federal acima transcrito
          abrange todas as empresas pblicas e sociedades de economia mista federais, estaduais,
          distritais e municipais, uma vez que essas empresas integram a administrao indireta de
          tais entes da Federao.
      B) A responsabilidade objetiva de que trata o segundo artigo acima transcrito abrange a Unio,
          os Estados, o Distrito Federal, os Territrios, os Municpios e as autarquias, inclusive as
          associaes pblicas, bem como as demais entidades de carter pblico criadas por lei.
      C) O primeiro artigo acima transcrito no abrange os partidos polticos nem as organizaes
          religiosas.
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     D) A responsabilidade dos agentes pblicos tratada nos artigos transcritos est ligada ao
        conceito de ato ilcito, definido pelo Cdigo Civil como ato praticado por agente que, por ao
        ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, viole direito e cause dano a outrem,
        ainda que exclusivamente moral.

10. (Magistratura/MG  2007) As pessoas jurdicas de direito pblico ou as de direito priva-
do prestadoras de servios pblicos tm responsabilidade extracontratual de indenizar nas
seguintes hipteses fticas, EXCETO
     A) a empresa de transporte pblico coletivo, por dano decorrente de acidente com passageiro
         que concorreu para o fato lesivo;
     B) a empresa contratada para o servio pblico de poda de rvores em via pblica, por danos
         em veculo nela estacionado ocasionados pela queda de rvore verificada por forte vendaval,
         durante a poda;
     C) o Municpio por danos decorrentes de inundao de estabelecimento, oriundo de servio de
         saneamento executado por contratada, sem clusula de delimitao da responsabilidade desta;
     D) o Estado por danos decorrentes de homicdio de presidirio encarcerado, sem que o agente
         pblico tenha incorrido em culpa.

11. (OAB/Cespe) No campo da responsabilidade extracontratual do Estado, diz-se que este
no se converte em segurador universal, visto que o direito brasileiro no adota a teoria
      A) do risco administrativo;
      B) da responsabilidade objetiva nos casos de nexo causal;
      C) do risco integral;
      D) da responsabilidade subjetiva por condutas comissivas.

12. (Procurador do DF/2004  Esaf) Assinale a sentena correta.
      A) O agente pblico , sempre, responsvel pelos danos que nessa qualidade vier a causar a
         terceiros.
      B) O agente pblico no responde, em qualquer hiptese, pelos danos que, no exerccio de sua
         funo, causar a terceiros.
      C) Os danos causados a terceiros, na execuo de servios pblicos, devem ser indenizados
         pelos beneficirios de tais servios.
      D) O Estado e as pessoas jurdicas de direito privado, prestadoras de servios pblicos, respon-
         dem pelos danos causados a terceiros por seus agentes, no exerccio de suas funes, as-
         segurado o direito de regresso, em caso de dolo ou culpa.
      E) O Estado responde pelos danos causados por seus agentes, na execuo de servios
         pblicos, descontando destes, automaticamente os valores que despender no pagamento
         de indenizaes.

13. (OAB/SP) Diversas so as teorias que descrevem a responsabilidade extracontratual do Estado,
atravs dos tempos. A teoria que se baseia na noo de que todo prejuzo causado por fato ou ato
da Administrao  um nus pblico que deve atingir a todos da comunidade, igualitariamente, e
se uma pessoa experimentar, injusta e excepcionalmente, um nus maior do que o suportado pelos
demais membros da sociedade, emerge da o seu direito  indenizao pelo Estado,  a teoria
      A) do risco;
      B) civilista;
      C) da irresponsabilidade;
      D) da culpa.
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14. (Juiz Federal/2006  Esaf) A responsabilidade civil objetiva, da Administrao Pblica,
compreende os danos causados aos particulares, at mesmo
      A) sem haver culpa ou dolo do seu agente, pelo ato ou fato danoso;
      B) quando houver culpa do respectivo paciente;
      C) sem nexo causal entre o fato e o dano;
      D) quanto aos atos predatrios de terceiros e fenmenos naturais;
      E) quando o seu agente no agiu nessa condio, ao causar o dano.

15. (TCU/2006  Esaf) Sobre a responsabilidade civil da Administrao, assinale a alterna-
tiva falsa.
      A) A responsabilidade decorre de ato comissivo ou omissivo, culposo ou doloso.
      B) A obrigao do servidor em reparar o dano estende-se aos sucessores, at o limite do valor
          da herana.
      C) Tratando-se de dano causado a terceiro, o servidor responder mediante denunciao da
          lide.
      D) A responsabilidade objetiva pode abranger aes de agentes de empresas privadas, desde
          que concessionrias de servio pblico.
      E)  possvel a responsabilidade do Estado por ato jurisdicional.

16. (Ministrio do Planejamento/2002  Esaf) As pessoas jurdicas de direito pblico e as de
direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que os seus
agentes nessa qualidade causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa.
     A) Correta a assertiva.
     B) Incorreta a assertiva, porque as pessoas jurdicas de direito pblico no respondem por
         danos causados pelos seus agentes a terceiros.
     C) Incorreta a assertiva, porque a chamada responsabilidade objetiva prevista em norma cons-
         titucional (art. 37,  6)  restrita s pessoas jurdicas de direito pblico e no extensiva s
         de direito privado, mesmo que prestem servios pblicos.
     D) Incorreta a assertiva, porque em tais casos no cabe o direito de regresso, mesmo se houver
         dolo ou culpa do agente responsvel.
     E) Incorreta a assertiva, porque a responsabilidade aquiliana, em tais casos, depende sempre
         da prvia prova de ter havido dolo ou culpa, por parte do agente causador do dano.

17. (Advogado do Instituto Rio Branco/2006  Esaf) Caio, servidor pblico federal efetivo e
regularmente investido na funo pblica, motorista da Presidncia da Repblica, ao dirigir
carro oficial em servio, dorme ao volante e atropela uma pessoa que atravessava, pruden-
temente, em uma faixa de pedestre em Braslia, ferindo-a.
Considerando essa situao hipottica e os preceitos, a doutrina e a jurisprudncia da
responsabilidade civil do estado, assinale a nica alternativa correta.
      A) na hiptese, a aplicao da teoria do risco integral;
      B) a teoria aplicada ao caso para a responsabilizao do estado  a subjetiva;
      C) Caio nunca poder ser responsabilizado caso receba menos de dois salrios mnimos;
      D) caso Caio estivesse transportando material radioativo, indevidamente acondicionado, que
         se propagasse no ar em face do acidente, o Estado s poderia ser responsabilizado pelo dano
         oriundo do atropelamento;
      E) na teoria do risco administrativo, h hipteses em que, mesmo com a responsabilizao
         objetiva, o Estado no ser passvel de indenizao.
                                     Responsabilidade do Estado                                  315

18. (Analista Judicirio  TRT/MT  FCC) A respeito das responsabilidades do servidor p-
blico civil da Unio, em conformidade com a Lei n. 8.112/90,  correto afirmar:
     A) a responsabilidade penal do servidor abrange to s os crimes contra a Administrao Pblica;
     B) a obrigao de reparar o dano no se estende aos sucessores;
     C) a responsabilidade civil do servidor decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo,
          que resulte em prejuzo ao errio ou a terceiros;
     D) sendo independentes as instncias, a responsabilidade administrativa do servidor no ser
          afastada, mesmo no caso de absolvio criminal que negue a existncia do fato;
     E) tratando-se de dano causado a terceiros, a responsabilidade ser da Unio, respondendo o
          servidor apenas no mbito administrativo.

19. (Juiz do Trabalho  TRT  7a Regio  Esaf) Tratando de responsabilidade civil do Estado,
assinale a alternativa falsa:
      A) empresas pblicas podem se sujeitar  responsabilidade objetiva ou subjetiva, dependendo
          do seu objeto social;
      B) a teoria francesa da faute du service  enquadrada como hiptese de responsabilidade objetiva;
      C) pessoas jurdicas de direito privado, no integrantes da Administrao Pblica, podem se
          sujeitar a responsabilidade objetiva;
      D) a responsabilidade do Estado por omisso caracteriza-se como de natureza subjetiva;
      E) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa.

20. (OAB/SP) O Estado poder ser condenado a indenizar a me de um preso assassinado
dentro da prpria cela por outro detento?
     A) Sim, ante a responsabilidade objetiva do Estado.
     B) No, porque o dano no foi causado por agente estatal.
     C) Sim, desde que provada culpa dos agentes penitencirios na fiscalizao dos detentos.
     D) No, porque no h vnculo causal entre o evento danoso e o comportamento estatal.

21. (OAB/SP) O excesso de tenso no restabelecimento do fornecimento de energia eltrica,
aps blackout, causou danos a bens de consumidores. Nessa hiptese, sabendo-se que 
normal haver excesso de tenso aps blackout, a concessionria do servio de distribuio de
energia eltrica, empresa privada,
      A) responde pelos danos, porque a concessionria de servio tem responsabilidade civil;
      B) no responde pelos danos, porque no houve culpa da concessionria;
      C) responde pelos danos, porque houve defeito na prestao de um servio pblico de titulari-
         dade da concessionria, ainda que empresa privada;
      D) no responde pelos danos, porque a concessionria  empresa privada.

22. (OAB/SP) Um aodado membro do Ministrio Pblico ingressa, de forma temerria, sem
prvio inqurito civil pblico, com Ao Civil Pblica por Improbidade Administrativa contra
um prefeito, seu desafeto pessoal. A ao foi trancada no seu nascedouro, reconhecendo
o juiz a inadequao da ao, extinguindo a lide sem julgamento do mrito. Cabe responsa-
bilidade civil pelos danos eventualmente causados ao acionado?
      A) Sim, pela responsabilidade objetiva do Poder Pblico, desde que presentes os requisitos (nexo
           causal, dano etc.).
      B) No, porque o Ministrio Pblico, como fiscal da lei, pode ingressar com Ao Civil Pblica.
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      C) No, porque o direito de ingressar com ao judicial  garantia constitucional, que no pode
         ser tolhida.
      D) Sim, desde que comprovado que o membro do Ministrio Pblico agiu com culpa, responde
         ele objetivamente pelos danos causados.

23. (Delegado de Polcia/PE  2006) Determinado indivduo, preso e condenado, foi assassi-
nado por seus colegas de cela, em penitenciria do Estado de Pernambuco. A me da vtima,
consternada, pretende ingressar em juzo com ao de indenizao por danos materiais e
morais. A propsito,  correto afirmar que, em princpio,
      A) a ao deve ser julgada improcedente porque, na hiptese sob exame, a morte do preso foi
         provocada por seu colega de cela, no existindo o nexo de causalidade entre qualquer ao
         ou omisso do Estado e o evento danoso;
      B) a petio inicial deve ser indeferida por ausncia de uma das condies da ao, no caso,
         a legitimidade do Estado de Pernambuco para figurar no polo passivo da relao processual,
         devendo a ao ser promovida exclusivamente em face do presidirio, responsvel pelo
         assassinato;
      C) a ao deve ser julgada improcedente porque, em se tratando de pessoas encarceradas, 
         natural que aconteam desavenas e disputas internas, no competindo ao Poder Pblico
         responder por atos causados por quem no  agente pblico;
      D) o pedido deve ser julgado procedente em relao aos danos materiais, em face da respon-
         sabilidade objetiva do Estado, e improcedente quanto aos danos morais, j que as pessoas
         jurdicas de direito pblico no respondem por danos morais;
      E) a ao deve ser julgada procedente, diante do entendimento, firmado pela doutrina e juris-
         prudncia, de que o Estado tem o dever de manter a integridade fsica de seus presos, res-
         pondendo pelo risco desta atividade.

24. (Analista Jurdico  Sefaz/CE  Esaf) Assinale a opo que contenha a correlao correta.
A respeito da responsabilidade extracontratual do Estado, estabelea a correlao entre o
Poder e a causa que enseja a responsabilizao.
1) Poder Executivo;
2) Poder Legislativo;
3) Poder Judicirio;
( ) Lei de efeito concreto.
( ) Manter cidado preso alm do tempo fixado na sentena.
( ) Lei inconstitucional.
( ) Infrao s obrigaes gerais devidas por todos.
( ) Juiz que, no exerccio das funes, proceda com dolo ou culpa.
      A) 1/1/3/2/1
      B) 3/2/1/2/3
      C) 2/2/3/1/1
      D) 2/3/2/1/3
      E) 1/2/2/3/1

25. (Analista Judicirio  TRT/ MT  FCC) Com referncia  responsabilidade do servidor, de
acordo com a lei que dispe sobre o Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio,
 correto afirmar:
                                     Responsabilidade do Estado                                  317

     A) Mesmo que o servidor seja absolvido em processo criminal por deciso que negue a exis-
        tncia do fato, o servidor responder administrativamente.
     B) O servidor demitido em processo administrativo pela prtica de ato irregular no exerccio do
        cargo, no responder civilmente pelo mesmo ato.
     C) A responsabilidade penal abrange apenas os crimes imputados ao servidor, nessa qualidade.
     D) A obrigao de reparar o dano causado ao errio ou a terceiros estende-se aos sucessores
        e contra eles ser executada, at o limite do valor da herana recebida.
     E) Se o terceiro prejudicado for ressarcido pelo Poder Pblico em regular ao judicial, o servi-
        dor no responder pelo dano a ele causado.

26. (OAB/SP) A responsabilidade civil do concessionrio de servio pblico 
     A) subsidiria ao poder concedente;
     B) subjetiva;
     C) objetiva;
     D) solidria com o poder concedente.

27. (Analista Judicirio  TRT/MT  FCC) No que se refere  responsabilidade civil do Esta-
do, a Constituio Federal de 1988
      A) acolheu a teoria da responsabilidade objetiva do Estado e da responsabilidade subjetiva do
          servidor, pois assegurou o direito de regresso contra o agente causador s nos casos de dolo;
      B) acolheu a teoria da responsabilidade subjetiva do Estado e da responsabilidade objetiva do
          funcionrio pblico;
      C) acolheu a teoria da responsabilidade objetiva do Estado e da responsabilidade subjetiva do
          servidor, pois assegurou o direito de regresso contra o agente causador nos casos de dolo
          ou culpa;
      D) determina que para a responsabilidade por culpa do servidor  essencial a existncia da
          culpa administrativa, mesmo que levssima;
      E) determina que as pessoas de direito privado que prestam servios pblicos no podem ser
          responsabilizadas por suas aes culposas ou dolosas.

28. (Auditor do TCE/PI  FCC) Em matria de danos causados a terceiros, em decorrncia da
prestao de servios pblicos, considere duas hipteses distintas: servios prestados pela
Administrao direta e servios prestados por concessionrio privado. Nessas hipteses,
tem-se que a responsabilidade civil da Administrao, de seu servidor causador do dano, da
empresa concessionria e do empregado desta causador do dano , respectivamente,
     A) objetiva, objetiva, subjetiva, subjetiva;
     B) objetiva, subjetiva, objetiva, subjetiva;
     C) objetiva, subjetiva, subjetiva, subjetiva;
     D) objetiva, objetiva, objetiva, subjetiva;
     E) objetiva, objetiva, objetiva, objetiva.

29. (Ministrio Pblico do Amazonas/2007  Cespe) Jos, morador de um bairro perifrico,
foi recrutado informalmente, por policiais do posto policial presente naquele bairro, para
exercer, em cooperao  Polcia Militar, atividades como diligncias, rondas, plantes e
vigilncia de presos. Certo dia, durante um planto, Antnio, esposo de Maria, julgando que
Jos fosse amante de sua esposa, adentrou o posto policial e desferiu um tiro em Jos,
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deixando -o paraplgico. Acerca da situao hipottica descrita acima e da responsabilida-
de civil do Estado, assinale a opo correta:
     A) Est configurada a responsabilidade civil do Estado pela falta do servio, ou seja, a respon-
          sabilidade subjetiva, pois a Administrao Pblica tolerava a atividade ilegal exercida por
          Jos.
     B) A responsabilidade civil do Estado, no caso,  a objetiva, pois foi o Estado que recrutou Jos
          e este ficou paraplgico em servio.
     C) No caso concreto, no est configurado o nexo de causalidade necessrio  configurao
          da responsabilidade civil do Estado.
     D) Apenas a adoo da teoria do risco integral, adotada pela Constituio Federal na atualida-
          de,  capaz de gerar a responsabilizao do Estado em casos como esse.
     E) Como a conduta danosa praticada contra Jos foi realizada por agente que no  servidor
          pblico, tal fato  motivo suficiente para excluir qualquer responsabilidade do Estado, no
          sendo necessrio indagar qualquer outro aspecto para solucionar a controvrsia.

30. (Tcnico Judicirio  TRT/PE  FCC) Considere as assertivas a respeito das responsabi-
lidades, de acordo com a Lei n. 8.112/90:
I. A obrigao de reparar o dano, em regra, no se estende aos sucessores, no podendo
contra eles ser executada.
II. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que
resulte em prejuzo errio ou a terceiros.
III. As sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se, sendo independentes
entre si.
IV. A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenes imputadas ao servidor,
nessa qualidade.
      A) II e IV.
      B) I, II e III.
      C) I, III e IV.
      D) I, II e IV.
      E) II, III e IV.

31. (Analista Judicirio  TRT/AL  FCC) Aquiles, tcnico judicirio do Tribunal Regional do Tra-
balho, estando em dbito com o errio, cujo valor  de R$ 5.000,00, foi demitido do cargo que
vinha ocupando. Nesse caso, Aquiles ter um prazo para a quitao desse dbito, que ser de
      A) noventa dias, e a falta de quitao nesse prazo determinar o protesto em Cartrio;
      B) sessenta dias, sendo que a no quitao dentro do prazo implicar sua inscrio em dvida
          ativa;
      C) noventa dias, e a no quitao dentro do prazo justifica o imediato ajuizamento da ao de
          cobrana;
      D) trinta dias, prorrogvel por igual perodo, sendo que a falta de quitao torna o servidor
          inapto para outros cargos pblicos;
      E) sessenta dias, sendo que a no quitao dentro do prazo implica no arresto ou sequestro do
          saldo de sua remunerao.
      7
      LICITAO




7.1   INTRODUO
     A licitao  um procedimento obrigatrio que antecede a celebrao de con-
tratos pela Administrao Pblica. A razo de existir dessa exigncia reside no fato
de que o Poder Pblico no pode escolher livremente um fornecedor qualquer,
como fazem as empresas privadas. Os imperativos da isonomia, impessoalidade,
moralidade e indisponibilidade do interesse pblico, que informam a atuao
da Administrao, obrigam  realizao de um
processo pblico para seleo imparcial da        A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
melhor proposta, garantindo iguais condies      considerou CORRETA a afirmao: " da
a todos que queiram concorrer para a celebra-     essncia do instituto da licitao obter
                                                  vantagem para a Administrao sem des-
o do contrato.                                  curar da isonomia".


7.2   FINALIDADES DA LICITAO
      A realizao do procedimento licitatrio, nos termos do que dispe a redao
original da Lei n. 8.666/93 (art. 3), sempre serviu a duas finalidades fundamentais:
1) buscar a melhor proposta, estimulando a competitividade entre os potenciais
contratados, a fim de atingir o negcio mais vantajoso para a Administrao; 2)
oferecer iguais condies a todos que queiram contratar com a Administrao,
promovendo, em nome da isonomia, a possibilidade de participao no certame
licitatrio de quaisquer interessados que preencham as condies previamente fi-
xadas no instrumento convocatrio.
      Recentemente, foi promulgada a Lei n. 12.349, de 15 de dezembro de 2010,
que inseriu no art. 3 da Lei n. 8.666/93 um terceiro objetivo do procedimento
licitatrio: a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel.
      Assim, o art. 3 da Lei Geral de Licitaes passou a ter a seguinte redao: "A
licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da
isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a administrao e a promo-
o do desenvolvimento nacional sustentvel e ser processada e julgada em
estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade,
    320                            Manual de Direito Administrativo


da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vin-
culao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so
correlatos".

7.3       CONCEITOS DOUTRINRIOS
     Os diversos conceitos apresentados pela doutrina permitem identificar as ca-
ractersticas fundamentais da licitao.
     Celso Antnio Bandeira de Mello: "Licitao  um certame que as entidades
governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados
em com elas travar determinadas relaes de contedo patrimonial, para escolher
a proposta mais vantajosa s convenincias pblicas".1
     Hely Lopes Meirelles: " o procedimento administrativo mediante o qual
a administrao pblica seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu
interesse".2
     Jos dos Santos Carvalho Filho: " o procedimento administrativo vinculado
por meio do qual os entes da Administrao Pblica e aqueles por ela controlados
selecionam a melhor proposta entre as oferecidas pelos vrios interessados, com
dois objetivos  a celebrao de contrato, ou a obteno do melhor trabalho
tcnico, artstico ou cientfico". 3
     Maria Sylvia Zanella Di Pietro: "... o procedimento administrativo pelo qual
um ente pblico, no exerccio da funo administrativa, abre a todos os interes-
sados, que se sujeitem s condies fixadas no instrumento convocatrio, a possi-
bilidade de formularem propostas dentre as quais selecionar e aceitar a mais
conveniente para a celebrao de contrato".4
     Maral Justen Filho: " um procedimento administrativo disciplinado por
lei e por um ato administrativo prvio, que determina critrios objetivos de se-
leo da proposta de contratao mais vantajosa, com observncia do princpio da
isonomia, conduzido por um rgo dotado de competncia especfica". 5

7.4       NOSSO CONCEITO
    Reunindo os elementos fundamentais dos conceitos acima apresentados, 
possvel definir licitao como "o procedimento administrativo pelo qual enti-
dades governamentais convocam interessados em fornecer bens ou servios, assim
como locar ou adquirir bens pblicos, estabelecendo uma competio a fim de
celebrar contrato com quem oferecer a melhor proposta".

1
      Curso de direito administrativo, p. 517.
2
      Direito administrativo brasileiro, p. 260.
3
      Manual de direito administrativo, p. 225.
4
      Direito administrativo, p. 350.
5
      Curso de direito administrativo, p. 309.
                                           Licitao                                      321

7.4.1   Anlise dos elementos conceituais
      Para a adequada compreenso do conceito acima formulado,  conveniente
analisar os diversos elementos que o compem:
      a) procedimento: a natureza jurdica da       A prova do Ministrio Pblico/RO conside-
licitao  a de uma sequncia ordenada de          rou INCORRETA a assertiva: "No se pode
atos administrativos. Desse modo,  incorreto       considerar licitao como procedimento
                                                    administrativo".
tratar da licitao como ato administrativo
isolado. Tambm no se trata de processo administrativo, este um termo tcnico
utilizado no sentido de relao jurdica;
      b) administrativo: sob a vigncia de constituies anteriores, houve quem
sustentasse ser a licitao um tema afeto ao Direito Financeiro, e no ao Direito
Administrativo. Essa diferena no enquadramento do instituto implicava a alterao
dos princpios aplicveis e a mudana da competncia para editar leis sobre a mat-
ria. Atualmente, a unanimidade da doutrina reconhece a licitao como instituto
pertencente ao Direito Administrativo e, por isso, sujeito  incidncia dos princpios
e normas desse ramo jurdico;
      c) obrigatrio para entidades governamentais: a realizao de licitao  um
dever do Estado, no extensivo s empresas e pessoas privadas. Toda entidade go-
vernamental, de qualquer Poder, assim como instituies privadas mantidas com
auxlio de verbas pblicas, deve licitar. Trata-se de exigncia ligada aos princpios
da impessoalidade, isonomia, moralidade e indisponibilidade do interesse pblico;
      d) mediante convocao de interessados: a licitao  aberta a todos aqueles
que queiram concorrer  celebrao de um contrato com o Estado, desde que preen-
cham as condies de participao definidas no instrumento convocatrio. A
participao no procedimento licitatrio  sempre facultativa para o particular;
      e) promovendo uma competio: com a isonomia, a competitividade, visan-
do obter proposta vantajosa,  princpio bsico da licitao. Por tal razo, s pode
ser exigido dos licitantes o preenchimento de condies estritamente vinculadas
ao objeto a ser contratado, sob pena de reduzir a quantidade de participantes. Em
ltima anlise, a licitao  uma disputa entre os interessados em contratar com
o Estado. A finalidade da competio  promover uma disputa justa entre os inte-
ressados para celebrar contrato econmico,
                                                    A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
satisfatrio e seguro para a Administrao;         con siderou CORRETA a afirmao: "De
      f) fornecer bens ou servios, assim           acordo com a Constituio Federal, a Admi-
                                                    nistrao est obrigada a praticar licitao
como locar ou adquirir bens pblicos: a             para a realizao de obras, servios e alie-
realizao de prvio procedimento licitatrio       na es, bem assim para concesso e
                                                    per misso de servios pblicos".
 obrigatria para celebrao de contratos re-
ferentes a diversos objetos. Objeto da licitao  aquilo que a Administrao
pretende contratar, podendo ser o fornecimento de bens, a prestao de servios, a
locao de mveis ou imveis privados, a locao ou venda de imveis pblicos, a
premiao de trabalho artstico ou a alienao de determinado bem;
322                           Manual de Direito Administrativo


       g) visando celebrar contrato administrativo: o objetivo final do procedimen-
to licitatrio  a celebrao de um contrato administrativo entre o vencedor do
certame e a Administrao Pblica. Na verdade, o ato que aperfeioa o contrato
(assinatura) no pertence ao procedimento licitatrio propriamente dito,  medida
que ocorre aps a adjudicao (fase final da licitao). Mesmo aps a realizao da
licitao, "a Administrao Pblica no  obrigada a celebrar o contrato", de
                                               modo que o vencedor do procedimento licita-
  A prova de Analista da CGU elaborada pela    trio possui somente expectativa de direito 
  Esaf considerou INCORRETA a afirmao:
  "A licitao, regulada pela Lei n. 8.666/93,
                                               celebrao do contrato, e no direito adquirido;
  destina-se a garantir a observncia dos           h) com quem oferecer a melhor propos-
  princpios constitucionais da isonomia e a
  selecionar propostas de preos mais bara-
                                               ta: nem sempre o preo mais baixo  deter-
  tos, para a Administrao contratar com-     minante para a decretao do vencedor no
  pras, obras e servios, devendo ser proces-  certame licitatrio. Cabe ao instrumento
  sada e julgada com obser vncia da
  impessoalidade, igualdade e publicidade".    convocatrio da licitao preestabelecer o
                                               critrio para definio da melhor proposta,
denominado tipo de licitao, podendo ser menor preo, melhor tcnica, tcni-
ca e preo, maior lance ou menor oferta.

7.5 NATUREZA JURDICA
     Identificar a natureza jurdica consiste na operao tcnica de enquadrar de-
terminado instituto em uma das grandes categorias do Direito  ato, fato, processo
etc. , a fim de definir o regime jurdico aplicvel. A natureza jurdica da licitao,
conforme indicado anteriormente,  de procedimento administrativo.

7.6   COMPETNCIA PARA LEGISLAR
       Bastante controvertida  a discusso sobre a natureza da competncia para criar
leis sobre licitao.
       O art. 22, XXVII, da Constituio Federal prescreve que "compete privati-
vamente  Unio legislar sobre: normas gerais de licitao e contratao, em todas
as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais
da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios".
       A doutrina observa, entretanto, que o Texto Constitucional estabeleceu curio-
sa situao ao atribuir  Unio a competncia privativa para editar normas gerais
sobre o tema. Nos demais incisos do mesmo art. 22, o constituinte definiu como
federal a competncia para legislar integralmente sobre diversos assuntos, sem re-
duzir a atribuio  expedio de normas gerais. Ora, se a Unio cria somente as
normas gerais  porque as regras especficas competem s demais entidades fede-
                                             rativas. Assim, impe-se a concluso de que
  A prova de Defensor Pblico/BA conside-
  rou INCORRETA a assertiva: "A competn-    todas as entidades federativas legislam sobre
  cia para legislar sobre procedimento lici- licitao. Trata-se, ento, de competncia
  tatrio  privativa da Unio".
                                             concorrente, razo pela qual o inciso XXVII
                                           Licitao                                      323

foi equivocadamente includo no art. 22 da Constituio Federal de 1988 entre
as competncias privativas da Unio, pois deveria ter sido alocado no rol das com-
petncias legislativas concorrentes (art. 24).
      fundamental, portanto, atentar para essa peculiar questo nos concursos
pblicos: segundo a Constituio Federal de
                                                   A prova da OAB/MG considerou CORRETA
1988, a competncia para legislar sobre licita-    a assertiva: "Os Estados e os Municpios
es  privativa da Unio, mas a doutrina          podem legislar sobre licitaes e contratos
considera que a competncia  concorrente.         administrativos, o que significa que eles
                                                   podem ter leis prprias sobre a matria".
     O certo  que atualmente as normas gerais
sobre licitaes e contratos administrativos esto na Lei federal n. 8.666/93  Lei
Geral de Licitaes.

7.7 NORMATIZAO INFRACONSTITUCIONAL
     Alm da Constituio Federal, diversos diplomas normativos disciplinam no
mbito federal aspectos gerais do procedimento licitatrio. Entre eles, merecem
destaque:
     1) Lei n. 8.666, de 21-6 -1993: estabele-
                                                     A prova da OAB Nacional elaborada pelo
ceu as normas gerais sobre licitaes e contra-      Cespe considerou INCORRETA a afirma-
tos administrativos pertinentes a obras, servi-      o: "A contratao de empresa de publi-
                                                     cidade pode ser feita sem licitao, diante
os, inclusive de publicidade, compras,              da natureza singular do servio".
alienaes e locaes no mbito dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
     2) Lei n. 8.883, de 8-6 -1994: alterou diversos dispositivos da Lei n. 8.666/93.
     3) Medida Provisria n. 2.026 -3, de 28-7-2000: criou, somente para o m-
bito federal, a modalidade licitatria denominada prego.
     4) Decreto n. 3.555, de 8-8-2000: regulamentou o procedimento do prego
federal.
     5) Lei n. 10.520, de 17-7-2002: estendeu a todas as esferas federativas a mo-
dalidade licitatria denominada prego, utilizada para contratao de bens e servi-
os comuns.
     6) Decreto n. 5.450, de 31-5-2005: definiu o procedimento a ser adotado para
o prego eletrnico.
     Outras leis estabeleceram regras especficas sobre exigibilidade da licitao
e determinados aspectos procedimentais. Pela importncia peculiar em concursos
pblicos, as inovaes mais significativas so:
     1) Lei n. 9.472, de 16 -7-1997: estabeleceu duas novas modalidades licitatrias
exclusivas para o mbito da Agncia Nacional das Telecomunicaes  Anatel: o
prego e a consulta (arts. 54 a 57 da referida lei).
     2) Lei n. 9.648, de 27-5-1998: definiu como dispensvel a licitao para a
celebrao de contratos de prestao de servios com as organizaes sociais,
324                       Manual de Direito Administrativo


qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para atividades contem-
pladas no contrato de gesto.
     3) Lei n. 11.107, de 6 -4 -2005: dobrou o limite de valor para contratao di-
reta por dispensa de licitao nas compras, obras e servios contratados por con-
srcios pblicos.
     4) Lei Complementar n. 123, de 14 -12-2006: definiu como critrio de de-
sempate nas licitaes a preferncia de contratao para as microempresas e empre-
sas de pequeno porte. Nos termos do art. 44,  1, da referida lei, entende-se por
empate aquelas situaes em que as propostas apresentadas pelas microempresas
e empresas de pequeno porte sejam iguais ou at 10% superiores  proposta mais
bem classificada. J no caso da modalidade prego, o intervalo percentual  de at
5%. Importante salientar que, nos termos da Orientao Normativa n. 7 da AGU:
"O tratamento favorecido de que tratam os arts. 43 a 45 da Lei Complementar n.
123, de 2006, dever ser concedido s microempresas e empresas de pequeno por-
te independentemente de previso editalcia".
     5) Lei n. 12.349, de 15-12-2010: acrescentou a promoo do desenvolvimen-
to sustentvel como um dos objetivos do procedimento licitatrio (art. 3 da Lei n.
8.666/93) e criou a possibilidade de ser estabelecida margem de preferncia
para produtos manufaturados e para servios nacionais que atendam a normas
tcnicas brasileiras.
     6) Lei n. 12.462, de 5-8-2011: estabeleceu o Regime Diferenciado de Con-
tratao (RDC) para obras de infraestrutura vinculadas  Copa do Mundo de 2014
e aos Jogos Olmpicos de 2016.

7.8 NATUREZA JURDICA DA LEI N. 8.666/93
     A doutrina de Direito Tributrio trouxe para o Brasil a distino, comum no
direito estrangeiro, entre lei federal e lei nacional.
     Lei federal  aquela que vale apenas para o mbito da Unio, no se aplicando
s demais esferas federativas.  o caso, por exemplo, da Lei n. 8.112/90  Estatuto
do Servidor Pblico Civil da Unio.
     Ao contrrio, a lei nacional  obrigatria para a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, alcanando simultaneamente todas as esferas federativas.
Exemplo: o Cdigo Tributrio Nacional (Lei n. 5.172/66).
     A Lei n. 8.666 tem, indiscutivelmente, natureza jurdica de lei nacional, es-
tabelecendo normas gerais obrigatrias para todas as entidades federativas.  o que
se depreende do disposto no seu art. 1: "Esta Lei estabelece normas gerais sobre
licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de
publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios".
                                            Licitao                                         325

                       OBSERVAO: Segundo a doutrina, a Lei n. 8.666/93 no contm somente
                       normas gerais, na medida em que o legislador federal terminou tratando de
                       muitos assuntos especficos, ultrapassando a competncia que possui para
                       criar apenas normas gerais. Assim, deve -se entender que os dispositivos da
                       Lei n. 8.666/93 veiculadores de regras excessivamente especficas, como as
                       que definem determinados prazos, no se aplicam fora do mbito federal.


7.9   FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DO DEVER DE LICITAR
     O dever de realizar licitaes est constitucionalmente disciplinado no art. 37,
XXI: "ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras
e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure
igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam
obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis  garantia do cumprimento das obrigaes".
     O dispositivo transcrito merece, por sua importncia, ser analisado por partes:
     a) "ressalvados os casos especificados na legislao": o prprio Texto Cons-
titucional atribui competncia ao legislador para definir as hipteses em que pode-
r ocorrer contratao direta sem licitao. Na Lei n. 8.666/93, esses casos excep-
cionais esto previstos nos arts. 24 e 25,
                                                    A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
constituindo as hipteses de inexigibilidade,       considerou CORRETA a afirmao: "Sero
dispensa, licitao dispensada e vedao;           necessariamente precedidos de licitao,
                                                    quan do contratados com terceiros, as
     b) "obras, servios, compras e aliena-         obras, servios, compras e alienaes, no
es": a Constituio faz referncia exempli-       mbito da Administrao Pblica, salvo as
                                                    hipteses de dispensabilidade, de inexigibi-
ficativa a alguns bens cuja contratao exige       lidade e de vedao".
prvia licitao.  uma descrio panormica
do objeto da licitao;
     c) "igualdade de condies a todos os concorrentes": seleo da proposta
mais vantajosa para a Administrao (s a competitividade garante o direito de
escolha, entre vrias, da proposta mais vantajosa) e atendimento ao princpio da
isonomia (todos que preencham os requisitos do instrumento convocatrio tm
direito de participar do certame licitatrio) so as duas finalidades da licitao;
     d) "mantidas as condies efetivas da proposta": a Constituio Federal
obriga a Administrao a garantir a manuteno das condies efetivas da propos-
ta vencedora. Desse modo, mesmo que ocorram circunstncias excepcionais que
tornem mais onerosa a execuo contratual, a Administrao deve, atendidos os
requisitos legais, aumentar a remunerao do contratado para preservar sua mar-
gem de lucro. A preservao do lucro contratual  denominada equilbrio
econmico -financeiro. Portanto, a manuteno do equilbrio econmico-
-financeiro dos contratos administrativos  uma garantia constitucional esta-
belecida em benefcio do contratado;
326                        Manual de Direito Administrativo


     e) "as exigncias de qualificao tcnica e econmica devem se restringir
ao estritamente indispensvel para garantir o cumprimento das obrigaes":
essa parte final do dispositivo assegura a competitividade no certame licitatrio.
Assim, se o instrumento convocatrio exigir condies desproporcionais para parti-
cipao no certame, tais exigncias desmedidas devem ser consideradas nulas, po-
dendo ser objeto de impugnao por qualquer cidado (art. 41,  1, da Lei n. 8.666/93).

7.10   PRESSUPOSTOS DA LICITAO
     Ressalvadas as hipteses de contratao direta definidas na legislao, a cele-
brao de contratos administrativos exige a prvia realizao de procedimento li-
citatrio. Sendo uma disputa que visa a obteno da melhor proposta  luz do inte-
resse pblico, a licitao somente pode ser instaurada mediante a presena de trs
pressupostos fundamentais:
     a) pressuposto lgico: consistente na pluralidade de objetos e ofertantes, sem
o que se torna invivel a competitividade inerente ao procedimento licitatrio.
Ausente o pressuposto lgico, deve haver contratao direta por inexigibilidade
de licitao. Exemplo: aquisio de materiais, equipamentos ou gneros que s
possam ser fornecidos por produtor exclusivo (art. 25, I, da Lei n. 8.666/93);
     b) pressuposto jurdico: caracteriza-se pela convenincia e oportunidade na
realizao do procedimento licitatrio. H casos em que a instaurao da licitao
no atende ao interesse pblico, facultando  Administrao promover a contrata-
o direta. A falta do pressuposto jurdico pode caracterizar hiptese de inexigibi-
lidade ou de dispensa de licitao. Exemplo: aquisio de bens de valor inferior
a R$ 8.000,00 (oito mil reais) (art. 24, I, da Lei n. 8.666/93);
     c) pressuposto ftico:  a exigncia de comparecimento de interessados em
participar da licitao. A ausncia do pressuposto ftico implica a autorizao para
contratao direta por dispensa de licitao embasada na denominada licitao
deserta. A previso dessa hiptese de dispensa de licitao consta do art. 24, V, da
Lei n. 8.666/93: " dispensvel a licitao quando no acudirem interessados  li-
citao anterior e esta, justificadamente, no puder ser repetida sem prejuzo para
a Administrao, mantidas, neste caso, todas as condies preestabelecidas".

7.11   EXTENSO MATERIAL DO DEVER DE LICITAR: OBJETO DA LICITAO
    A doutrina diferencia objeto imediato de objeto mediato da licitao.
    O objeto imediato da licitao  a busca da melhor proposta, ao passo que
o objeto mediato  aquilo que a Administrao pretende contratar.
    O art. 37, XXI, da Constituio Federal afirma que as obras, os servios, as
compras e as alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica.
    Mais minucioso, o art. 2 da Lei n. 8.666/93 exige prvia licitao para contra-
taes da Administrao com terceiros relativas a obras, servios, inclusive de
publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes.
    , portanto, possvel concluir pela obrigatoriedade de licitao para:
                                               Licitao                                               327

     a) compra de bens mveis ou imveis;
     b) contratao de servios, inclusive de seguro e publicidade;
     c) realizao de obras;
     d) alienao de bens pblicos e daqueles adquiridos judicialmente ou median-
te dao em pagamento, doao, permuta e investidura (art. 17 da Lei n. 8.666/93);
     e) outorga de concesso de servio pblico;
     f) expedio de permisso de servio pblico.
                        ATENO: Nos termos da Orientao Normativa n. 8 da AGU, o fornecimento de
                        passagens areas e terrestres enquadra-se no conceito de servio previsto no
                        art. 6o, II, da Lei n. 8.666/93, devendo sua contratao ser precedida de licitao.


7.12   EXTENSO PESSOAL DO DEVER DE LICITAR
     O dever de realizar licitao incumbe a todas as entidades e rgos pblicos
pertencentes aos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
 o que se depreende da leitura do art. 37, caput e inciso XXI, da Constituio Federal.
     O teor desse imperativo constitucional foi desdobrado pelo art. 1, pargrafo
nico, da Lei n. 8.666/93, segundo o qual esto subordinados ao dever de licitar:
rgos da administrao direta, fundos especiais, autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas
direta ou indiretamente pelas entidades federativas.
     Atualizando o contedo dos referidos dispositivos com as novas figuras da
Administrao indireta, conclui-se que esto sujeitos ao dever de licitar:
     a) Poder Legislativo: incluindo rgos e entidades ligadas s casas legislativas,
como a Caixa de Assistncia Parlamentar (CAP), antiga autarquia federal vincula-
da ao Congresso Nacional;
     b) Poder Judicirio;
     c) Ministrio Pblico;
     d) Tribunais de Contas;
     e) rgos da Administrao Pblica                 A prova da Magistratura/PA considerou
direta;                                                 CORRETA a assertiva: "O princpio da obri-
                                                        gatoriedade da licitao deve ser observa-
     f) autarquias e fundaes pblicas;                do pela Administrao Pblica direta e
     g) agncias reguladoras e agncias exe-            indireta, incluindo as fundaes pblicas
cutivas;                                                e as sociedades de economia mista, de
                                                        todos os entes federativos".
     h) associaes pblicas;
     i) consrcios pblicos;                           A prova de Analista Judicirio do TRE/PE
                                                       considerou CORRETA a afirmao: "A Lei n.
     j) fundaes governamentais;                      8.666/93, que dispe sobre Licitaes e
     k) empresas pblicas;                             Contratos da Administrao Pblica, esta-
                                                       belece que ficam subordinados a seu regi-
     l) sociedades de economia mista;                  me, entre outros, os fundos especiais e
     m) fundos especiais: so dotaes ora-           demais entidades controladas direta ou
                                                       indiretamente pelo Distrito Federal".
mentrias de valores ou acervos de bens
328                        Manual de Direito Administrativo


destitudos de personalidade jurdica autnoma. Exemplo: Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (FGTS);
     n) fundaes de apoio;
     o) servios sociais do sistema "S";
     p) conselhos de classe.
     Convm analisar agora a situao de algumas entidades especiais cuja submis-
so ao dever de licitar desperta controvrsia.

7.12.1 Organizaes sociais
      O art. 24, XXIV, da Lei n. 8.666/93 dispensa a realizao de procedimento
licitatrio para a celebrao, pela Administrao Pblica, de contratos de prestao
de servios com as organizaes sociais.
      A autorizao de dispensa  concedida  Administrao Pblica, e no s or-
ganizaes sociais, que, via de regra, no esto obrigadas a licitar. Quando a orga-
nizao social for contratante, no existe previso genrica no ordenamento jurdi-
co de realizao de procedimento licitatrio.
      Em princpio, portanto, organizaes sociais no se sujeitam ao dever de licitar.
      O art. 1 do Decreto n. 5.504/2005 considera, entretanto, obrigatria a reali-
zao de licitao para obras, compras, servios e alienaes contratados por enti-
dades com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela Unio.
      A citada ressalva objetiva evitar que as entidades do terceiro setor sejam mali-
ciosamente utilizadas como intermedirias em contrataes da Unio, burlando o
dever de licitao.

7.12.2   Organizaes da sociedade civil de interesse pblico
     Quanto  obrigatoriedade de contratao mediante prvia licitao, a condio
das Oscips  similar  das organizaes sociais,  medida que, como regra, no
precisam licitar.
     Assim como ocorre com as organizaes sociais, as obras, as compras, os
servios e as alienaes a serem realizadas pelas Oscips, com os recursos ou
bens repassados voluntariamente pela Unio, sero, porm, contratados median-
te processo de licitao pblica (art. 1 do Decreto n. 5.504/2005). Sendo bens e
servios comuns, torna-se obrigatria a utilizao do prego, preferencialmente
na modalidade eletrnica.

7.12.3   Entidades paraestatais
     Os denominados servios sociais, instituies privadas sem fins lucrativos
ligadas ao sistema sindical, como o Sesc, o Sesi e o Senai, so designados pela dou-
trina como entidades paraestatais, compondo o chamado sistema "S".
     A doutrina entende que as entidades paraestatais esto sujeitas ao dever de
realizar licitao, especialmente porque so mantidas com recursos provenientes
                                          Licitao                                     329

de contribuies de natureza tributria, arrecadadas pelas instituies sindicais
junto aos seus filiados.
    A 1 Cmara do Tribunal de Contas da Unio, na Deciso n. 47/2005, enten-
deu, entretanto, que o procedimento licitatrio a ser observado pelas paraestatais
pode ser definido nos regimentos internos de cada entidade, no havendo obri-
gatoriedade de cumprimento dos preceitos definidos na Lei n. 8.666/93.

7.12.4 Conselhos de classe
     Os conselhos de classe, como o Conselho Regional de Medicina (CRM) e o
Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura (Crea), so tradicionalmente
tratados pela doutrina como espcies de autarquias profissionais. Assim, perten-
cem  Administrao Pblica indireta e, por isso, sujeitam-se ao dever de realizar
licitao.
     Assim como ocorre com as entidades paraestatais, o procedimento licitatrio
no , porm, o definido na Lei n. 8.666/93. Ao contrrio, cabe ao regimento inter-
no de cada entidade estabelecer o detalhamento do rito a ser observado, atendendo
s peculiaridades e  natureza do respectivo conselho.

7.12.5 Ordem dos Advogados do Brasil
     Entre os conselhos de classe, bastante peculiar  a situao da Ordem dos Ad-
vogados do Brasil. Isso porque, no julgamento da ADIn 3.026/2006, o Supremo
Tribunal Federal rejeitou natureza autrquica  OAB, entendendo que a enti-
dade no tem nenhuma ligao com o Estado e no se sujeita aos ditames impos-
tos  Administrao Pblica direta e indireta.
     Imperioso concluir, na esteira do referido entendimento do Supremo Tribunal
Federal, que a OAB no est obrigada a realizar licitao.

7.12.6 Empresas estatais exploradoras de atividade econmica
      Empresas pblicas e sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de
direito privado pertencentes  Administrao Pblica indireta e, nessa condio,
encontram-se submetidas ao dever de licitar.
                                                   A prova da OAB Nacional elaborada pelo
      O  1 do art. 173 da Constituio Fede-     Cespe considerou INCORRETA a afirmao:
ral, acrescentado pela Emenda Constitucional       "Nos termos da Constituio Federal, as
                                                   empresas estatais (sociedades de economia
n. 19/98, afirma, entretanto, que "a lei estabe-   mista e empresas pblicas), quando pres-
lecer o estatuto jurdico da empresa pblica,     tadoras de servio pblico, podem elaborar
da sociedade de economia mista e de suas           ato normativo sobre licitao, observados
                                                   os princpios da Administrao Pblica".
subsidirias que explorem atividade econ-
mica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo
sobre: I  sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade;
II  a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto
330                        Manual de Direito Administrativo


aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; III  licitao
e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios
da administrao pblica; IV  a constituio e o funcionamento dos conselhos
de administrao e fiscal, com a participao de acionistas minoritrios; V  os
mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores".
     A especial preocupao da Emenda Constitucional n. 19/98 em criar um esta-
tuto licitatrio especfico para as empresas estatais exploradoras de atividade eco-
nmica reside no fato de que o modelo tradicional de licitao dificulta a competi-
tividade no mercado.
     Ocorre que, at o presente momento, ainda no foi promulgada a referida lei,
mantendo-se integralmente aplicveis os dispositivos da Lei n. 8.666/93 s empre-
sas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica.
     Importante destacar, entretanto, que Celso Antnio Bandeira de Mello en-
tende que empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de
atividade econmica no precisam licitar para contratao de objetos relaciona-
dos s suas atividades-fim, pois isso significaria uma desvantagem competitiva em
relao aos demais concorrentes daquele setor especfico de atuao.
     Assim, por exemplo, supondo uma empresa pblica municipal criada para
comercializar refeies populares, a compra de gneros alimentcios pode ser feita
sem licitao. Mas, como tal exceo somente se aplica a objetos relacionados 
atividade finalstica, a aquisio de uma viatura para a diretoria da referida empre-
sa pblica deve ser realizada com observncia da prvia licitao.
     Portanto, as contrataes feitas por empresas pblicas e sociedades de economia
mista, em regra, exigem licitao. Quanto s prestadoras de servio pblico, no h
exceo a essa regra. J no caso das exploradoras de atividade econmica, o proce-
dimento licitatrio  dispensado para contratao de objetos vinculados  sua
atividade-fim; em relao aos demais objetos, a licitao  obrigatria.

7.12.7 Entidades que no se sujeitam ao dever de licitar
    De tudo quanto foi dito nos itens anteriores,  possvel concluir que no pre-
cisam licitar:
    a) empresas privadas;
    b) concessionrios de servio pblico;
    c) permissionrios de servio pblico;
    d) organizaes sociais, exceto para contrataes com utilizao direta de
verbas provenientes de repasses voluntrios da Unio;
    e) Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips), exceto para
contrataes com utilizao direta de verbas provenientes de repasses voluntrios
da Unio;
    f) Ordem dos Advogados do Brasil.
                                            Licitao                                       331

7.13   PRINCPIOS ESPECFICOS DA LICITAO
      Ao ordenar  Administrao Pblica que seus contratos sejam precedidos de
processo de licitao, a Constituio Federal enfatiza que seja assegurada igualda-
de de condies a todos os concorrentes (art. 37, XXI).
      O legislador infraconstitucional foi mais detalhista. Para ele, o procedimento
licitatrio foi concebido para atender aos princpios da isonomia e da competiti-
vidade. A declarao est expressa no art. 3
da Lei n. 8.666/93. Diz: "A licitao destina-se       A prova de Gestor Governamental do Mi-
                                                       nistrio do Planejamento/2008 elaborada
a garantir a observncia do princpio constitu-        pela Esaf considerou CORRETA a afirma-
cional da isonomia e a selecionar a proposta           o: "A licitao destina-se a garantir a
mais vantajosa para a Administrao".                  observncia do princpio constitucional da
                                                       isonomia e a selecionar a proposta mais
      Constituem princpios especficos apli-          vantajosa para a Administrao Pblica".
cveis ao procedimento licitatrio:6
      a) princpio da isonomia: defende a igualdade entre todos que se encontram
na mesma situao. O princpio da isonomia impe que a comisso de licitao
dispense tratamento igualitrio a todos os concorrentes. Em decorrncia do prin-
cpio da isonomia, o art. 3,  1, da Lei n. 8.666/93 probe preferncias ou distines
em razo da naturalidade, da sede ou do domiclio dos licitantes ou de qualquer
outra circunstncia impertinente ou irrelevante para o especfico objeto do contra-
to. Alm disso,  vedado tambm estabelecer tratamento diferenciado de natureza
comercial, legal, trabalhista, previdenciria ou qualquer outra, entre empresas bra-
sileiras e estrangeiras, inclusive no que se refere a moeda, modalidade e local de
pagamentos, mesmo quando envolvidos financiamentos de agncias internacionais;
      b) princpio da competitividade: a busca pela melhor proposta  uma das
finalidades da licitao. Por isso, no podem ser adotadas medidas que comprome-
tam decisivamente o carter competitivo do certame. Assim, as exigncias de
qualificao tcnica e econmica devem se restringir ao estritamente indis-
pensvel para garantia do cumprimento das obrigaes (art. 37, XXI, da CF);
      c) princpio da vinculao ao instru-
                                                       A prova de Analista Administrativo elabo-
mento convocatrio: a Administrao Pbli-             rada pela FCC considerou CORRETA a afir-
ca e os participantes do certame, alm de              mao: "O princpio da vinculao ao ins-
                                                       trumento convocatrio  dirigido tanto 
cumprirem as regras legais, no podem desa-            Administrao Pblica como aos licitantes".
tender s normas e condies presentes no
instrumento convocatrio (art. 41 da Lei n. 8.666/93). Da falar-se que o edital 
a lei da licitao;
      d) princpio do julgamento objetivo: o edital deve apontar claramente o
critrio de julgamento a ser adotado para determinar o licitante vencedor. Assim,
a anlise de documentos e a avaliao das propostas devem se pautar por critrios

6
    Os princpios especficos mencionados nesse tpico seguem a enumerao proposta por Jos dos
    Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 236 e s.
332                               Manual de Direito Administrativo


objetivos predefinidos no instrumento convocatrio, e no com base em elementos
subjetivos. Segundo a doutrina, entretanto, a objetividade no  absoluta, na
medida em que especialmente a verificao da qualificao tcnica sempre envolve
certo juzo subjetivo;
      e) princpio da indistino: so vedadas preferncias quanto  naturalidade,
 sede e ao domiclio dos licitantes (art. 3,  1, I, da Lei n. 8.666/93);
      f) princpio da inalterabilidade do edital: em regra, o edital no pode ser
modificado aps sua publicao. Porm, havendo necessidade de alterao de algum
dispositivo, tornam-se obrigatrias a garantia de ampla publicidade e a devoluo
dos prazos para no prejudicar os potenciais licitantes que eventualmente tenham
deixado de participar do certame em razo da clusula objeto da modificao;
      g) princpio do sigilo das propostas: nos termos do art. 43,  1, da Lei n.
8.666/93, os envelopes contendo as propostas dos licitantes no podem ser abertos
e seus contedos divulgados antes do momento processual adequado, que  a sesso
pblica instaurada com essa finalidade;
      h) princpio da vedao  oferta de vantagens: baseado na regra do art. 44,
 2, da Lei n. 8.666/93, tal princpio probe a elaborao de propostas vinculadas
s ofertas de outros licitantes;
      i) princpio da obrigatoriedade: trata a realizao de licitao como um dever
do Estado (art. 37, XXI, da CF);
      j) princpio do formalismo procedimental: as regras aplicveis ao procedimen-
to licitatrio so definidas diretamente pelo legislador, no podendo o administrador
pblico descumpri-las ou alter-las livremente. Importante enfatizar, no entanto, que
o descumprimento de uma formalidade s causar nulidade se houver comprovao
de prejuzo. Desse modo, segundo a jurisprudncia, o postulado pas de nullit sans
grief (no h nulidade sem prejuzo)  aplicvel ao procedimento licitatrio;
      k) princpio da adjudicao compulsria: obriga a Administrao a atribuir
o objeto da licitao ao vencedor do certame.

 A prova de Analista Administrativo elabo-    7.14 INCIDNCIA DOS PRINCPIOS
 rada pela FCC considerou INCORRETA a
 afir mao: "O princpio da ampla defesa     GERAIS
 no  cabvel no procedimento licitatrio          Por ter natureza de procedimento admi-
 em razo do relevante interesse pblico
 sobre o particular".
                                              nistrativo, a licitao est submetida, alm dos
 A prova do Ministrio Pblico/MS consi-      mencionados no item anterior,  incidncia de
 derou CORRETA a afirmao: "A licitao      todos os princpios gerais do Direito Admi-
 destina -se a garantir a observncia do      nistrativo, merecendo destaque:
 princpio constitucional da isonomia e a
 selecionar a proposta mais vantajosa para          a) legalidade: os participantes da licita-
 a Administrao, sendo processada e jul-     o tm direito pblico subjetivo  fiel ob-
 gada em estrita observncia com os prin-     servncia do procedimento estabelecido em
 cpios bsicos da legalidade, impessoali-
 dade, moralidade, igualdade, publicidade,    lei, podendo qualquer cidado acompanhar o
 probidade administrativa, da vinculao ao   seu desenvolvimento. Assim, a licitao  um
 instrumento convocatrio, do julgamento      procedimento plenamente formal e vincu-
 objetivo e dos que so correlatos".
                                              lado (art. 4 da Lei n. 8.666/93);
                                           Licitao                                      333

     b) impessoalidade: obriga a Administrao licitante a conduzir com objetivi-
dade e imparcialidade o procedimento, a partir das normas editalcias, impedindo
privilgios e desfavorecimentos indevidos em relao aos licitantes;
     c) moralidade: impe  comisso de licitao e aos licitantes a obrigao de
obedecer aos padres ticos, de probidade, lealdade, decoro e boa-f;
     d) publicidade: todos os atos que compem o procedimento licitatrio devem
ser pblicos; e as sesses, realizadas de portas abertas. O princpio da publicidade
se desdobra, ainda, na obrigatoriedade de realizao de audincia pblica, ante-
cedendo licitaes e envolvendo objetos de
                                                    A prova de Analista Judicirio/AM elabora-
grande valor (art. 39 da Lei n. 8.666/93), e no     da pela FCC considerou CORRETA a afirma-
dever de publicao do resumo do instrumen-         o: "A desclassificao do licitante, moti-
to convocatrio na imprensa (art. 40 da Lei         vada pelo no atendimento s exigncias
                                                    constantes no instrumento convocatrio do
n. 8.666/93). A ampla divulgao dos atos da        certame, est diretamente relacionada com
licitao encontra importante exceo no            o princpio da vinculao ao edital".
dever de manuteno do sigilo das propostas.        A prova da Magistratura/PR considerou
                                                    INCORRETA a assertiva: "A Administrao
 o que estabelece o art. 3,  3, da Lei n.       no pode descumprir as normas e condi-
8.666/93: "A licitao no ser sigilosa, sendo     es do edital, ao qual se acha estritamen-
pblicos e acessveis ao pblico os atos de seu     te vinculada, exceto em relao s exign-
                                                    cias no previstas em lei, que podero ser
procedimento, salvo quanto ao contedo das          dispensadas aps a abertura dos envelo-
propostas, at a respectiva abertura".              pes de habilitao, a fim de conferir maior
                                                          competitividade ao certame".

7.15   TIPOS DE LICITAO
     D-se o nome tipos de licitao para os diferentes critrios para julgamento
das propostas.
     O art. 45 da Lei n. 8.666/93 prev a existncia de quatro tipos de licitao:
     a) menor preo: quando o critrio de seleo da proposta mais vantajosa para
a Administrao determinar que ser vencedor o licitante que apresentar a propos-
ta de acordo com as especificaes do edital ou convite e ofertar o menor preo;
     b) melhor tcnica: tipo de licitao utilizado exclusivamente para servios de
natureza predominantemente intelectual. Os procedimentos adotados para
determinao da melhor proposta so os seguintes (art. 46,  1, da Lei n. 8.666/93):
1) sero abertos os envelopes contendo as propostas tcnicas exclusivamente dos
licitantes previamente qualificados e feitas, ento, a avaliao e a classificao des-
sas propostas de acordo com os critrios pertinentes e adequados ao objeto licitado;
2) uma vez classificadas as propostas tcnicas, passa-se  abertura das propostas de
preo dos licitantes que tenham atingido a valorizao mnima estabelecida no
instrumento convocatrio, iniciando a negociao, com a proponente melhor classi-
ficada, das condies estabelecidas, tendo como referncia o limite representado
pela proposta de menor preo entre os licitantes que obtiveram a valorizao mnima;
     c) tcnica e preo: utilizado exclusivamente para servios de natureza pre-
dominantemente intelectual. O procedimento desse tipo de licitao est definido
334                           Manual de Direito Administrativo


no art. 46,  2, da Lei n. 8.666/93: 1) sero abertos os envelopes contendo as pro-
postas tcnicas exclusivamente dos licitantes previamente qualificados e feitas,
ento, a avaliao e a classificao dessas propostas de acordo com os critrios
pertinentes e adequados ao objeto licitado; 2) sero feitas a avaliao e a valorizao
das propostas de preos; 3) a classificao dos proponentes far-se- de acordo com
a mdia ponderada das valorizaes das propostas tcnicas e de preo, de acordo
com os pesos preestabelecidos no instrumento convocatrio;
                                                      d) maior lance ou oferta: critrio utili-
  A prova de Analista da CGU elaborada pela
  Esaf considerou INCORRETA a afirmao:         zado exclusivamente para a modalidade leilo.
  "O tipo de licitao de maior lance ou oferta,      Para contratao de bens e servios de
  previsto na Lei n. 8.666/93, ocorre na aqui-
  sio de bens e servios de informtica".      informtica, a Lei n. 8.666/93 determina a
                                                 utilizao obrigatria do tipo de licitao tc-
nica e preo, permitindo o emprego de outro tipo de licitao nos casos indicados
em decreto do Poder Executivo (art. 46,  4).
       Na modalidade licitatria denominada concurso, o critrio para julgamento
das propostas  o melhor trabalho tcnico, cientfico ou artstico (art. 22,  4, da
Lei n. 8.666/93). Quanto ao prego, a definio da proposta vencedora  baseada
no critrio do menor lance ou oferta (art. 4, X, da Lei n. 10.520/2002).
       Por fim, a Lei n. 8.666/93 probe a utilizao de qualquer outro critrio para
julgamento das propostas (art. 46,  5).

7.16   MODALIDADES LICITATRIAS
      Modalidades licitatrias so os diferentes ritos previstos na legislao para o
processamento da licitao.
      O art. 22 da Lei n. 8.666/93 menciona cinco modalidades: concorrncia, toma-
da de preos, convite, concurso e leilo. A Lei n. 9.472/97 prev a utilizao da consulta
exclusivamente para o mbito da Agncia Nacional de Telecomunicaes  Anatel
(art. 55). E a Lei n. 10.520/2002 disciplina outra modalidade licitatria existente
no direito positivo brasileiro: o prego.
      Atualmente, portanto, so sete as modalidades licitatrias:
      a) concorrncia (Lei n. 8.666/93);
      b) tomada de preos (Lei n. 8.666/93);
      c) convite (Lei n. 8.666/93);
      d) concurso (Lei n. 8.666/93);
                                                e) leilo (Lei n. 8.666/93);
 A prova de Auditor do INSS elaborada pelo      f) consulta (Lei n. 9.472/97);
 Cespe considerou INCORRETA a afirmao:
 "Concorrncia, tomada de preos, convite,      g) prego (Lei n. 10.520/2002).
 hasta pblica e concurso so modalidades       O art. 22,  8, da Lei n. 8.666/93 probe
 de licitao".
                                           a criao de outras modalidades de licitao
                                              Licitao                                            335

ou a combinao das existentes. A vedao           A prova do Ministrio Pblico do TCU ela-
                                                     borada pelo Cespe considerou INCORRETA
dirigida  Administrao Pblica, mas no im-        a afirmao: "Em um mesmo processo li-
pede que o legislador crie novas modalidades.        citatrio, a Administrao Pblica pode
                                                     combinar as vrias modalidades de licita-
      As trs primeiras modalidades mencio-          o para o fim de atender melhor ao inte-
nadas  concorrncia, tomada de preos e             resse pblico".
convite  diferenciam-se basicamente em
funo do valor do objeto.
      Assim, para obras e servios de engenharia, as faixas de preo so as seguin-
tes: a) convite: at R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais); b) tomada de
preos: at R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais); c) concorrncia:
acima de R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais).
      Para contratao dos demais objetos, so utilizadas as seguintes faixas: a)
convite: at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); b) tomada de preos: at R$ 650.000,00
(seiscentos e cinquenta mil reais); c) concorrncia: acima de R$ 650.000,00 (seis-
centos e cinquenta mil reais).
      Em relao aos valores de contratao, algumas consideraes so importantes:
      1) se houver fracionamento do objeto, cada parte dever ser licitada utilizan-
do a modalidade cabvel para o valor integral (art. 23,  3, da Lei n. 8.666/93). Essa
regra impede que a diviso do objeto funcione como mecanismo de fuga da moda-
lidade correta;
      2)  sempre possvel utilizar modalidade mais rigorosa do que a prevista na
legislao diante do valor do objeto. Assim, por exemplo, se o servio de engenha-
ria tiver o valor integral de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), caindo na faixa
da tomada de preos,  possvel substituir esta modalidade pela concorrncia, mas
no pelo convite. Esse  o sentido do art. 23,  4, da Lei n. 8.666/93: "Nos casos
em que couber convite, a Administrao
                                                     A 83 prova do MP/SP considerou INCOR-
                                                                   a

poder utilizar a tomada de preos e, em             RETA a assertiva: "Nos casos em que a
qualquer caso, a concorrncia";                      modalidade de licitao cabvel seja con-
                                                     vite,  vedado  Administrao utilizar a
      3) admite-se que o legislador estadual ou      tomada de preos".
municipal, no exerccio de sua competncia
para criar normas especficas sobre o tema, determine a adoo da concorrncia
como nica modalidade licitatria permitida na respectiva esfera federativa;
      4) para contratao de objetos com valor de at 10% da faixa mxima do con-
vite, a realizao da licitao no  obrigatria. Assim, para obras e servios de
engenharia de at R$ 15.000,00 (quinze mil reais) e, nos demais casos, para objetos
de at R$ 8.000,00 (oito mil reais), a contratao pode ser direta por dispensa de
licitao (art. 24, I, da Lei n. 8.666/93).
                       ATENO: Recente alterao na Lei n. 8.666/93 acrescentou o  8 o ao art. 23,
                       determinando que, no caso de consrcios pblicos formados por at trs entes
                       da Federao, aplica-se o dobro dos valores utilizados para definir as faixas de
                       preo das modalidades licitatrias, e o triplo, quando formados por maior nmero.
336                                 Manual de Direito Administrativo


                                                7.16.1   Concorrncia
 A prova de Tcnico Judicirio do TRT/Cam-
 pinas elaborada pela FCC considerou
                                                 Concorrncia  a modalidade de licitao
 CORRETA a assertiva: "Concorrncia  a     entre quaisquer interessados que, na fase
 modalidade de licitao entre quaisquer    inicial de habilitao preliminar, comprovem
 interessados que, na fase inicial de habili-
 tao preliminar, comprovem possuir os     possuir os requisitos mnimos de qualificao
 requisitos mnimos de qualificao exigidosexigidos no edital para execuo de seu objeto,
 no edital para execuo de seu objeto".
                                            bem como garantia de ampla publicidade
                                            (art. 22,  1, da Lei n. 8.666/93).
       utilizada para objetos de grande vulto econmico, sendo obrigatria, no
caso de obras e servios de engenharia, com valor acima de R$ 1.500.000,00 (um
milho e quinhentos mil reais). Em relao aos demais objetos, o uso da concorrn-
cia  obrigatrio para contrataes de valor superior a R$ 650.000,00 (seiscentos e
cinquenta mil reais). A circunstncia de envolver valores elevados explica o fato de
a concorrncia ser a modalidade formalmente mais rigorosa.
      Na concorrncia, o intervalo mnimo entre a publicao do edital e a entrega
de envelopes  de quarenta e cinco dias corridos, para os tipos de licitao melhor
tcnica ou tcnica e preo, ou trinta dias corridos, para o tipo menor preo.
      Independentemente do valor da contratao, a concorrncia  obrigatria
nos seguintes casos:
 A 177 prova da Magistratura/SP conside-
      a                                          1) compras e alienaes de imveis;
 rou CORRETA a assertiva: "A modalidade          2) concesses de direito real de uso;
 de licitao necessria para a alienao
 de bens imveis  a concorrncia pblica".      3) licitaes internacionais;
                                                 4) contratos de empreitada integral;
      5) concesses de servio pblico;
      6) registro de preos.

7.16.2    Tomada de preos
 A prova de Fiscal do INSS elaborada pelo  a modalidade entre interessados devi-
 Cespe considerou INCORRETA a afirma- damente cadastrados ou que atendam s con-
 o: "A tomada de preos  modalidade de
                                      dies do edital at trs dias antes da data do
 licitao em que somente podero partici-
                                      recebimento das propostas, observada a ne-
 par oferecendo propostas as pessoas ca-
 dastradas no rgo ou entidade licitante
 antes da publicao do edital".
                                      cessria qualificao (art. 22,  2, da Lei n.
                                      8.666/93). Se o pedido de cadastramento for
indeferido, cabe recurso no prazo de cinco dias.
    A tomada de preos  empregada para contratao de objetos de vulto inter-
medirio: at R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais), para obras e
servios de engenharia, e de at R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais),
para os demais objetos.
    O intervalo mnimo entre o edital e a entrega de envelopes  de trinta dias
corridos (melhor tcnica ou tcnica e preo) e quinze dias corridos (menor preo).
                                       Licitao                                             337

7.16.3   Convite                                   Baseada no art. 22,  7o, da Lei n. 8.666/93, a
                                                   prova da Magistratura/PR considerou COR-
      a modalidade de licitao entre interes-    RETA a assertiva: "O comparecimento de
sados do ramo pertinente ao seu objeto, cadas-     apenas um licitante  licitao realizada na
                                                   modalidade convite, relativa a objeto em que
trados ou no, escolhidos e convidados em          h limitaes do mercado ou manifesto desin-
nmero mnimo de trs pela unidade admi-           teresse dos convidados, devidamente justifi-
                                                   cados no processo, no constitui causa para
nistrativa, a qual afixar, em local apropriado,   a invalidao do procedimento licitatrio".
cpia do instrumento convocatrio e o esten-
der aos demais cadastrados na correspon-          A prova de Fiscal do INSS elaborada pelo
dente especialidade que manifestarem seu           Cespe considerou CORRETA a afirmao:
                                                   "Ainda que no tenha sido convidada, a
interesse com antecedncia de at vinte e qua-     empresa previamente cadastrada poder
tro horas da apresentao das propostas (art.      apresentar proposta na licitao, na mo-
                                                   dalidade convite".
22,  3, da Lei n. 8.666/93).
     O convite  utilizado para objetos de         A prova de Auditor do TC/PI 2005 conside-
pequeno vulto econmico: at R$ 150.000,00         rou CORRETA a afirmao: "Suponha que
(cento e cinquenta mil reais), para obras e        uma obra a ser contratada por um Munic-
                                                   pio seja avaliada, em sua parte principal,
servios de engenharia, e at R$ 80.000,00         em R$ 110.000,00. Suponha ainda que, a
(oitenta mil reais), para os demais objetos.       essa parte principal, devam se somar mais
                                                   duas parcelas de natureza especfica, que
     No convite, no existe edital. O instru-      possam ser executadas por pessoas ou
mento convocatrio dessa modalidade de lici-       empresas de especialidade diversa, res-
tao  denominado carta-convite.                  pectivamente no valor de R$ 20.000,00 e
                                                   R $ 35.000,00. Nessa hiptese, con side-
     O intervalo mnimo entre a expedio          rando -se a necessidade de maior agilidade
da carta-convite e a entrega de envelopes  de     para a contratao, sem abrir-se mo da
                                                   legalidade, devem ser feitas, respectiva-
cinco dias teis.                                  mente, licitaes nas modalidades: convi-
                                                   te, convite e convite".

7.16.4   Concurso
    Concurso  a modalidade de licitao
entre quaisquer interessados para escolha de       A prova de Tcnico Judicirio do TRT/
                                                   Campinas elaborada pela FCC considerou
trabalho tcnico, cientfico ou artstico,         CORRETA a assertiva: "Concurso  a moda-
mediante a instituio de prmios ou remune-       lidade de licitao entre quaisquer interes-
                                                   sados para escolha de trabalho tcnico,
rao aos vencedores, conforme critrios           cien tfico ou artstico, mediante a institui-
constantes de edital (art. 22,  4, da Lei n.     o de prmios ou remunerao aos vence-
8.666/93). Exemplos: concurso de projetos          dores, conforme critrios constantes de
                                                   edital publicado na imprensa oficial com
arquitetnicos de revitalizao do centro da       an tecedncia mnima de 45 (quarenta e
cidade; concurso de redaes entre alunos da       cinco) dias".
rede pblica de ensino sobre os 500 anos do
descobrimento do Brasil.
     fundamental no confundir essa mo-
                                                   A 38a Prova para Titular de Cartrio/RJ con-
dalidade de licitao com o concurso para          siderou INCORRETA a assertiva: "Concurso
provimento de cargo, que tambm  um                a modalidade de licitao entre pessoas
procedimento administrativo seletivo, mas          com qualidade especfica comprovada para
                                                   ingresso em cargos da Administrao".
sem natureza licitatria.
338                                Manual de Direito Administrativo


     Outra caracterstica diferencial do concurso  que constitui a nica modalidade
de licitao em que a comisso especial no precisa ser composta por agentes
pblicos, admitida a participao de tcnicos e especialistas habilitados a julgar os
concorrentes, ainda que no pertencentes aos quadros da Administrao Pblica. 
o que prescreve o art. 51,  5, da Lei n. 8.666/93: "No caso de concurso, o julgamen-
to ser feito por uma comisso especial integrada por pessoas de reputao ilibada
e reconhecido conhecimento da matria em exame, servidores pblicos ou no".
     No concurso, o intervalo mnimo entre a publicao do instrumento convo-
catrio e a entrega dos envelopes  de quarenta e cinco dias corridos.
     O prmio pode ser em dinheiro ou alguma outra espcie, como uma viagem,
por exemplo.

7.16.5   Leilo
       Nos termos do art. 24,  5, da Lei n. 8.666/93, leilo  a modalidade de licita-
o entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis inservveis para a
  A prova de Tcnico Judicirio do TRT/Cam-
                                               administrao ou de produtos legalmente
  pinas elaborada pela FCC considerou          apreendidos ou penhorados, ou para a aliena-
  CORRETA a assertiva: "Leilo  a modalida-   o de bens imveis oriundos de procedimen-
  de de licitao entre quaisquer interessados
  para a venda de bens mveis inservveis      tos judiciais ou dao em pagamento, a quem
  para a Administrao ou de produtos legal-   oferecer o maior lance, igual ou superior ao
  mente apreendidos ou penhorados, ou para
  a alienao de bens imveis prevista no art.
                                               valor da avaliao.
  19, a quem oferecer o maior lance, igual ou       Em sntese, o leilo  utilizado para venda
  superior ao valor da avaliao".
                                               de bens:
       1) mveis inservveis;
       2) mveis de valor mdico;
       3) imveis oriundos de procedimentos judiciais ou dao, caso em que a
Administrao pode optar entre leilo e concorrncia.
       O intervalo mnimo entre o instrumento convocatrio e a entrega dos enve-
lopes  de quinze dias corridos.
       O critrio para julgamento da melhor proposta  o do maior lance ou oferta.

7.16.6 Consulta
                                        Consulta  uma modalidade de licitao
 A prova de Analista do Ministrio Pblico
                                   exclusiva da Agncia Nacional de Telecomu-
 Federal elaborada pela Esaf considerou
 CORRETA a afirmao: "A legislao das
                                   nicaes  Anatel.
 agncias reguladoras estabeleceu a possi-
                                        Segundo o disposto no art. 55 da Lei n.
 bilidade de se utilizar, para aquisio de
 bens e contratao de servios por essas
                                   9.472/97, a consulta ser realizada mediante
 entidades, uma modalidade especial de lici-
                                   procedimentos prprios determinados por
 tao, prevista to somente para essa cate-
 goria organizacional, denominada consulta".
                                   atos normativos expedidos pela agncia, ve-
dada sua utilizao para contratao de obras e servios de engenharia.
                                           Licitao                                         339

7.16.7   Prego
                                                          A prova de Procurador do Estado/MA 2003
      Criado pela Lei n. 10.520/2002, resultan-    considerou CORRETA a afirmao: "Supo-
                                                   nha que determinada lei estadual venha
te da converso em lei da MP n. 2.182-18/2001,     estabelecer regra pela qual o Estado pode
o prego  a modalidade de licitao vlida        adotar a modalidade de prego, conforme
para todas as esferas federativas e utilizada      regulamento especfico, para compras de
                                                   bens comuns, quando efetuadas pelo
para contratao de bens e servios comuns.        sistema de registro de preos. Tal regra 
      Nos termos do art. 1, pargrafo nico, da   compatvel com as normas gerais de lici-
                                                   tao editadas pela Unio".
Lei n. 10.520/2002, consideram-se bens e
servios comuns, independentemente de valor,       A prova de Gestor Governamental do Minis-
aqueles cujos padres de desempenho e              trio do Planejamento 2008 elaborada pela
                                                   Esaf considerou CORRETA a afirmao:
qualidade possam ser objetivamente defi-           "Prego  a modalidade de licitao utilizada
nidos pelo edital, por meio de especifica-         para aquisio de bens e servios cujos
es usuais no mercado.                            padres de desempenho possam ser ob-
                                                   jetivamente definidos pelo edital, por meio
      Como a utilizao da concorrncia leva       das especificaes usuais no mercado".
em considerao basicamente o valor do obje-
to e, no prego, importa sobretudo a natureza daquilo que ser contratado,  comum
comparar as duas modalidades afirmando: na concorrncia, interessa a quantida-
de do objeto, independentemente da quali-          A prova de Gestor Governamental do Mi-
dade; enquanto, no prego, importa a quali-        nistrio do Planejamento 2008 elaborada
dade, independentemente da quantidade.             pela Esaf considerou CORRETA a afirma-
                                                   o: "Entre as modalidades de licitao
      Em princpio, o uso do prego  opcio-       para compra de bens e servios, destacam-
nal, podendo sempre a Administrao optar          -se: concorrncia, tomada de preos, pre-
                                                   go e convite".
pelo emprego de outra modalidade licitatria
apropriada em funo do valor do objeto. Entretanto, o art. 4 do Decreto n.
5.450/2005 tornou obrigatrio o uso do prego para o mbito federal, devendo
ser adotada preferencialmente a modalidade eletrnica. Assim, o uso do prego
presencial na esfera federal somente ser permitido mediante justificativa expressa
da autoridade competente.
      No prego, o intervalo mnimo entre a publicao do instrumento convoca-
trio e o envio de propostas  de oito dias teis.
      A caracterstica fundamental do procedimento do prego  a inverso nas
fases naturais da licitao. Isso porque, como visto nas regras acima transcritas, o
julgamento das propostas antecede a habilitao dos licitantes.
      Essa inverso relaciona-se com o objetivo    A prova de Auditor do TC/PI considerou
essencial do prego: propiciar economia de         CORRETA a afirmao: "A experincia das
                                                   Administraes, em processos de licita-
tempo e de dinheiro para o Poder Pblico.          o, tem demonstrado que o uso da moda-
Assim, aps a fase dos lances verbais decres-      lidade prego gera significativa economia
centes, analisa-se a documentao somente          para os cofres pblicos.  elemento que
                                                   concorre para explicar esse fato a possi-
de quem ofertou o menor lance, devolvendo-         bilidade de os licitantes, ou parte deles,
-se, fechados, os envelopes com documentos         alterarem o valor de suas propostas aps
                                                   a abertura dos respectivos envelopes".
de habilitao dos demais licitantes.
340                       Manual de Direito Administrativo


     Importante frisar que a referida inverso de fases agora tambm  permitida
nas concorrncias que antecedem a concesso de servios pblicos e nas que pre-
cedem parcerias pblico-privadas.
     Alm disso, ao contrrio do que ocorre com as demais modalidades, no prego
a homologao  realizada aps a adjudicao.
     Portanto, as etapas do prego so: a) instrumento convocatrio; b) julgamento
(classificao); c) habilitao; d) adjudicao; e) homologao.

7.16.7.1   Bens e objetos comuns
     O Decreto n. 3.555/2000, com redao dada pelo Decreto n. 3.784/2001, es-
tabeleceu para o mbito da Unio um rol taxativo dos bens e servios que podem
ser contratados mediante prego:
     "BENS COMUNS
     1. Bens de Consumo
        1.1. gua mineral
        1.2. Combustvel e lubrificante
        1.3. Gs
        1.4. Gnero alimentcio
        1.5. Material de expediente
        1.6. Material hospitalar, mdico e de laboratrio
        1.7. Medicamentos, drogas e insumos farmacuticos
        1.8. Material de limpeza e conservao
        1.9. Oxignio
        1.10. Uniforme
     2. Bens Permanentes
        2.1. Mobilirio
        2.2. Equipamentos em geral, exceto bens de informtica
        2.3. Utenslios de uso geral, exceto bens de informtica
        2.4. Veculos automotivos em geral
        2.5. Microcomputador de mesa ou porttil (notebook), monitor de vdeo e
             impressora

     SERVIOS COMUNS
     1. Servios de Apoio Administrativo
     2. Servios de Apoio  Atividade de Informtica
        2.1. Digitao
        2.2. Manuteno
     3. Servios de Assinaturas
        3.1. Jornal
        3.2. Peridico
                             Licitao       341

   3.3. Revista
   3.4. Televiso via satlite
   3.5. Televiso a cabo
4. Servios de Assistncia
   4.1. Hospitalar
   4.2. Mdica
   4.3. Odontolgica
5. Servios de Atividades Auxiliares
   5.1. Ascensorista
   5.2. Auxiliar de escritrio
   5.3. Copeiro
   5.4. Garom
   5.5. Jardineiro
   5.6. Mensageiro
   5.7. Motorista
   5.8. Secretria
   5.9. Telefonista
6. Servios de Confeco de Uniformes
7. Servios de Copeiragem
8. Servios de Eventos
9. Servios de Filmagem
10. Servios de Fotografia
11. Servios de Gs Natural
12. Servios de Gs Liquefeito de Petrleo
13. Servios Grficos
14. Servios de Hotelaria
15. Servios de Jardinagem
16. Servios de Lavanderia
17. Servios de Limpeza e Conservao
18. Servios de Locao de Bens Mveis
19. Servios de Manuteno de Bens Imveis
20. Servios de Manuteno de Bens Mveis
21. Servios de Remoo de Bens Mveis
22. Servios de Microfilmagem
23. Servios de Reprografia
24. Servios de Seguro-Sade
25. Servios de Degravao
26. Servios de Traduo
27. Servios de Telecomunicaes de Dados
28. Servios de Telecomunicaes de Imagem
342                        Manual de Direito Administrativo


      29. Servios de Telecomunicaes de Voz
      30. Servios de Telefonia Fixa
      31. Servios de Telefonia Mvel
      32. Servios de Transporte
      33. Servios de Vale-Refeio
      34. Servios de Vigilncia e Segurana Ostensiva
      35. Servios de Fornecimento de Energia Eltrica
      36. Servios de Apoio Martimo
      37. Servio de Aperfeioamento, Capacitao e Treinamento
      38. Servios topogrficos".
                    ATENO: Aps sucessivas alteraes, o Decreto n. 3.555/2000 foi mais uma
                    vez modificado pelo Decreto n. 7.174, de 12 de maio de 2010, que revogou a
                    lista de bens e servios comuns para fins de utilizao do prego no mbito
                    federal. Assim, a situao atual  que a Administrao Pblica federal tem
                    discricionariedade para decidir, diante do caso concreto, o que pode ser con-
                    siderado objeto comum e licitado via prego. O Decreto n. 7.174/2010 disciplina
                    tambm as contrataes de bens e servios de informtica e automao pelos
                    rgos e entidades da Administrao federal, eliminando a antiga proibio
                    de uso do prego para licitar bens e servios de informtica e automao.


7.16.7.2 Hipteses de vedao
    Sendo taxativo o rol estabelecido pelo Decreto n. 3.555/2000, entende-se ve-
dado, no mbito federal, o uso do prego para contratao de bens e servios no
indicados na referida lista.
    Interpretando sistematicamente o conjunto de leis sobre licitao, conclui-se ser
proibido o uso do prego, para todas as esferas federativas, quando se tratar de:
    a) contratao de obras e servios de engenharia;
    b) locaes imobilirias;
    c) alienaes em geral.

7.16.7.3 Modalidades
     O art. 2 da Lei n. 10.520/2002 prev duas modalidades de prego: o conven-
cional (presencial) e o eletrnico.
     O prego eletrnico  aquele realizado com apoio da internet, estando re-
gulamentado pelo Decreto n. 5.450/2005. De acordo com o art. 4 do decreto,
deve-se observar o uso preferencial do prego eletrnico. A autoridade dever
justificar a opo pelo prego presencial se o eletrnico for invivel.

7.16.7.4 Procedimento do prego
    Os arts. 3 e 4 da Lei n. 10.520/2002 dividem o procedimento do prego em
fase preparatria e fase externa.
                                            Licitao                                       343

      A fase preparatria observar as seguintes regras (art. 3):
      "I  a autoridade competente justificar a necessidade de contratao e defini-
r o objeto do certame, as exigncias de habilitao, os critrios de aceitao das
propostas, as sanes por inadimplemento e as clusulas do contrato, inclusive com
fixao dos prazos para fornecimento;
      II  a definio do objeto dever ser precisa, suficiente e clara, vedadas especi-
ficaes que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessrias, limitem a competio;
      III  dos autos do procedimento constaro a justificativa das definies refe-
ridas no inciso I deste artigo e os indispensveis elementos tcnicos sobre os quais
estiverem apoiados, bem como o oramento, elaborado pelo rgo ou entidade
promotora da licitao, dos bens ou servios a serem licitados; e
      IV  a autoridade competente designar, dentre os servidores do rgo ou
entidade promotora da licitao, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio, cuja
atribuio inclui, dentre outras, o recebimento das propostas e lances, a anlise de
sua aceitabilidade e sua classificao, bem como a habilitao e a adjudicao do
objeto do certame ao licitante vencedor".
      Pelo disposto no  1 do art. 3, a equipe de apoio dever ser integrada em sua
maioria por servidores ocupantes de cargo efetivo ou emprego da administra-
o, preferencialmente pertencentes ao quadro permanente do rgo ou entidade
promotora do evento.
      J a fase externa do prego ser iniciada com a convocao dos interessados e
observar as seguintes regras (art. 4):
      "I  a convocao dos interessados ser efetuada por meio de publicao de
aviso em dirio oficial do respectivo ente federado ou, no existindo, em jornal de
circulao local, e facultativamente, por meios eletrnicos e conforme o vulto da
licitao, em jornal de grande circulao, nos termos do regulamento;
      II  do aviso constaro a definio do objeto da licitao, a indicao do local,
dias e horrios em que poder ser lida ou ob-          A prova de Analista Judicirio do TRT/SP
tida a ntegra do edital;                              2008 considerou CORRETA a afirmao:
      III  do edital o objeto do certame, as          "Do aviso para convocao dos interessa-
                                                       dos constaro a definio do objeto da li-
normas que disciplinarem o procedimento e              citao, a indicao do local, dias e hor-
a minuta do contrato, quando for o caso;               rios em que poder ser lida ou obtida a
                                                       n tegra do edital".
      IV  cpias do edital e do respectivo aviso
sero colocadas  disposio de qualquer pes-         A prova de Analista Judicirio do TRT/MA
soa para consulta e divulgadas;                       2009 considerou CORRETA a afirmao:
      V  o prazo fixado para a apresentao das      "Na esfera federal, a fase externa do
                                                      prego presencial ser iniciada com a
propostas, contado a partir da publicao do          convocao dos interessados e observar,
aviso, no ser inferior a 8 (oito) dias teis;       dentre outras,  seguinte regra: cpias do
                                                      edital e do respectivo aviso sero coloca-
      VI  no dia, hora e local designados, ser      das  disposio de qualquer pessoa para
realizada sesso pblica para recebimento das         consulta e divulgadas na internet na ho-
propostas, devendo o interessado, ou seu re-          mepage do Tribunal de Contas da Unio".

presentante, identificar-se e, se for o caso,
344                           Manual de Direito Administrativo


comprovar a existncia dos necessrios poderes para formulao de propostas e
para a prtica de todos os demais atos inerentes ao certame;
       VII  aberta a sesso, os interessados ou seus representantes, apresentaro decla-
rao dando cincia de que cumprem plenamente os requisitos de habilitao e entre-
                                                garo os envelopes contendo a indicao do
 A prova de Analista Judicirio do TRT/SP       objeto e do preo oferecidos, procedendo-se 
 2008 considerou CORRETA a afirmao:
 "Aberta a sesso, os interessados ou seus      sua imediata abertura e  verificao da confor-
 representantes, apresentaro declarao        midade das propostas com os requisitos estabe-
 dando cincia de que cumprem plenamen-         lecidos no instrumento convocatrio;
 te os requisitos de habilitao e entregaro
 os envelopes contendo a indicao do                VIII  no curso da sesso, o autor da ofer-
 objeto e do preo oferecidos".                 ta de valor mais baixo e os das ofertas com
                                                preos at 10% (dez por cento) superiores
 A prova de Analista Judicirio do TRT/SP
 2008 considerou CORRETA a afirmao:
                                                quela podero fazer novos lances verbais e
 "No curso da sesso, o autor da oferta de      sucessivos, at a proclamao do vencedor;
 valor mais baixo e os das ofertas com               IX  no havendo pelo menos 3 (trs)
 preos at 10% superiores quela podero
 fazer novos lances verbais e sucessivos,       ofertas nas condies definidas no inciso an-
 at a proclamao do vencedor".                terior, podero os autores das melhores pro-
                                                postas, at o mximo de 3 (trs), oferecer novos
 A prova de Analista Judicirio do TRT/GO       lances verbais e sucessivos, quaisquer que se-
 2008 considerou CORRETA a afirmao: "Na
 sesso pblica para recebimento das propos-
                                                jam os preos oferecidos;
 tas do prego eletrnico, o autor da oferta de      X  para julgamento e classificao das
 valor mais baixo e os das ofertas com preos   propostas, ser adotado o critrio de menor
 at 10% (dez por cento) superiores quela
 podero fazer novos lances verbais e suces-    preo, observados os prazos mximos para
 sivos, at a proclamao do vencedor. No      fornecimento, as especificaes tcnicas e
 havendo pelo menos trs ofertas nestas
 condies, podero os autores das melhores
                                                parmetros mnimos de desempenho e quali-
 propostas, at o mximo de trs, oferecer      dade definidos no edital;
 novos lances verbais e sucessivos, quaisquer        XI  examinada a proposta classificada
 que sejam os preos oferecidos".
                                                em primeiro lugar, quanto ao objeto e valor,
 A prova de Analista Judicirio do TRT/SP       caber ao pregoeiro decidir motivadamente a
 2008 considerou CORRETA a afirmao:           respeito da sua aceitabilidade;
 "Examinada a proposta classificada em
 primeiro lugar, quanto ao objeto e valor,
                                                     XII  encerrada a etapa competitiva e
 caber ao pregoeiro decidir motivadamen-       ordenadas as ofertas, o pregoeiro proceder 
 te a respeito da sua aceitabilidade".          abertura do invlucro contendo os documen-
                                                tos de habilitao do licitante que apresentou
a melhor proposta, para verificao do atendimento das condies fixadas no edital;
       XIII  a habilitao far-se- com a verificao de que o licitante est em situa-
o regular perante a Fazenda Nacional, a Seguridade Social e o Fundo de Garantia
  A prova de Analista Judicirio do TRT/SP
                                                do Tempo de Servio  FGTS, e as Fazendas
  2008 considerou CORRETA a afirmao:          Estaduais e Municipais, quando for o caso,
  "De conformidade com a Lei do Prego         com a comprovao de que atende s exign-
  vedada a exigncia de aquisio do edital
  pelos licitantes, como condio para par-     cias do edital quanto  habilitao jurdica e
  ticipao no certame".                        qualificaes tcnica e econmico-financeira;
                                           Licitao                                            345

     XIV  os licitantes podero deixar de apresentar os documentos de habilitao
que j constem do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores  Sicaf e
sistemas semelhantes mantidos por Estados, Distrito Federal ou Municpios, asse-
gurado aos demais licitantes o direito de acesso aos dados nele constantes;
     XV  verificado o atendimento das exigncias fixadas no edital, o licitante ser
declarado vencedor;
     XVI  se a oferta no for aceitvel ou se o licitante desatender s exigncias
habilitatrias, o pregoeiro examinar as ofertas subsequentes e a qualificao dos
licitantes, na ordem de classificao, e assim sucessivamente, at a apurao de uma
que atenda ao edital, sendo o respectivo licitante declarado vencedor;
     XVII  nas situaes previstas nos itens XI e XVI, o pregoeiro poder negociar
diretamente com o proponente para que seja obtido preo melhor;
     XVIII  declarado o vencedor, qualquer licitante poder manifestar imediata
e motivadamente a inteno de recorrer, quando lhe ser concedido o prazo de 3
(trs) dias para apresentao das razes do recurso, ficando os demais licitantes
desde logo intimados para apresentar contrarrazes em igual nmero de dias, que
comearo a correr do trmino do prazo do recorrente, sendo-lhes assegurada
vista imediata dos autos;
     XIX  o acolhimento de recurso importar a invalidao apenas dos atos in-
suscetveis de aproveitamento;
     XX  a falta de manifestao imediata e motivada do licitante importar a
decadncia do direito de recurso e a adjudicao do objeto da licitao pelo pregoei-
ro ao vencedor;
     XXI  decididos os recursos, a autoridade competente far a adjudicao do
objeto da licitao ao licitante vencedor;
     XXII  homologada a licitao pela autoridade competente, o adjudicatrio
ser convocado para assinar o contrato no prazo definido em edital; e
     XXIII  se o licitante vencedor, convoca-       A prova de Tcnico Judicirio do TRT/
do dentro do prazo de validade da sua pro-           Campinas 2009 considerou CORRETA a
posta, no celebrar o contrato, aplicar-se- o       afirmao: "O prazo de validade das pro-
                                                     postas no prego presencial, se outro no
disposto no item XVI".                               for fixado no edital,  de sessenta dias".


7.16.8   Comparativo entre as modalidades
      conveniente realizar a comparao entre           A prova de Titular de Cartrio/ES conside-
as sete modalidades licitatrias atualmente              rou CORRETA a afirmao: "So modalida-
existentes no direito brasileiro.                        des de licitao concorrncia, tomada de
                                                         preos, convite, concurso, leilo e prego".
                                           Quadro comparativo entre as diferentes modalidades licitatrias
                                                                                                                                                                           346


              Concorrncia        Tomada de preos           Convite              Concurso                Leilo                Consulta               Prego
Cabimento   modalidade de         modalidade entre     modalidade de          modalidade de         modalidade de          modalidade de         modalidade de
            licitao entre       interessados         licitao entre        licitao entre       licitao entre        licitao exclusiva   licitao vlida
            quaisquer             devidamente          interessados do        quaisquer             quaisquer              da Agncia            para todas as
            interessados que,     cadastrados ou       ramo pertinente ao     interessados para     interessados para      Nacional de           esferas federati-
            na fase inicial de    que atendem s       seu objeto,            escolha de            a venda de bens        Telecomunicaes      vas e utilizada para
            habilitao           condies do         cadastrados ou         trabalho tcnico,     mveis inservveis      Anatel              contratao de
            preliminar,           edital at 3 dias    no, escolhidos e      cientfico ou         para a administra-                           bens e servios
            comprovem possuir     antes da data do     convidados em          artstico, mediante   o ou de produtos                           comuns
            os requisitos         recebimento das      nmero mnimo de       a instituio de      legalmente
            mnimos de            propostas,           trs pela unidade      prmios ou            apreendidos ou
            qualificao          observada a          administrativa, a      remunerao aos       penhorados, ou
            exigidos no edital    necessria           qual afixar, em       vencedores,           para a alienao de
            para execuo de      qualificao.        local apropriado,      conforme critrios    bens imveis
            seu objeto e          Utilizada para       cpia do instrumen-    constantes de         oriundos de
            garantia de ampla     objetos de vulto     to convocatrio e o    edital                procedimentos
            publicidade.          intermedirio (at   estender aos                                judiciais ou dao
            Obrigatria para      R$ 1.500.000,00,     demais cadastra-                             em pagamento, a
            objetos de grande     para obras e         dos na correspon-                            quem oferecer o
            vulto econmico       servios de          dente especialidade                          maior lance, igual
            (acima de             engenharia; e at    que manifestarem                             ou superior ao valor
            R$ 1.500.000,00,      R$ 650.000,00,       seu interesse com                            da avaliao
                                                                                                                                                                           Manual de Direito Administrativo




                                                       antecedncia de
            para obras e          para demais
                                                       at 24 horas da
            servios de           objetos)
                                                       apresentao das
            engenharia; e
                                                       propostas. Utilizada
            acima de
                                                       para objetos de
            R$ 650.000,00, para
                                                       pequeno vulto
            demais objetos)
                                                       econmico (at
                                                       R$ 150.000,00, para
                                                       obras e servios de
                                                       engenharia; e at
                                                       R$ 80.000,00, para
                                                       demais objetos)
                                                                                                                                                                Continua
Continuao
                                                Quadro comparativo entre as diferentes modalidades licitatrias
                   Concorrncia        Tomada de preos           Convite           Concurso            Leilo            Consulta           Prego
  Base legal     Lei n. 8.666/93       Lei n. 8.666/93      Lei n. 8.666/93    Lei n. 8.666/93    Lei n. 8.666/93    Lei n. 9.472/97   Lei n. 10.520/2002


  Aberta         a quaisquer           entre interessados   entre interessados a quaisquer        a quaisquer        a quaisquer       a quaisquer
                 interessados que,     devidamente          do ramo pertinente interessados       interessados       interessados      interessados
                 na fase inicial de    cadastrados ou       ao seu objeto,
                 habilitao           que atendem s       cadastrados ou
                 preliminar,           condies do         no, escolhidos e
                 comprovem             edital at 3 dias    convidados em
                 possuir os            antes da data do     nmero mnimo de
                 requisitos mnimos    recebimento das      trs
                 de qualificao       propostas
                 exigidos no edital
  Intervalo      45 dias corridos      30 dias corridos    5 dias teis        45 dias corridos   15 dias corridos   sem previso      8 dias teis
  mnimo entre   (nos tipos de         (tcnica ou tcnica
                                                                                                                                                            Licitao




  instrumento    licitao melhor      e preo) e 15 dias
  convocatrio   tcnica ou tcnica    corridos (menor
  e entrega de   e preo) ou 30 dias   preo)
  envelopes      corridos (menor
                 preo)
                                                                                                                                                            347
348                          Manual de Direito Administrativo


7.16.9 Licitao de servios de publicidade prestados por intermdio
de agncias de propaganda (Lei n. 12.232/2010)
       A novssima Lei n. 12.232, publicada em 29 de abril de 2010, estabelece normas
gerais sobre licitaes e contrataes pela Administrao Pblica de servios de
publicidade prestados necessariamente por intermdio de agncias de propagan-
da, no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 1).
       O art. 2 conceitua servios de publicidade como "o conjunto de atividades
realizadas integradamente que tenham por objetivo o estudo, o planejamento, a
conceituao, a concepo, a criao, a execuo interna, a intermediao e a su-
perviso da execuo externa e a distribuio de publicidade aos veculos e demais
meios de divulgao, com o objetivo de promover a venda de bens ou servios de
qualquer natureza, difundir ideias ou informar o pblico em geral".
       Fica vedada a incluso, no conceito de contrato de publicidade, das atividades
de assessoria de imprensa, comunicao e relaes pblicas ou as que tenham
por finalidade a realizao de eventos festivos de qualquer natureza, as quais sero
contratadas por meio de procedimentos licitatrios prprios (art. 2,  2).
       Estranhamente, a Lei n. 12.232/2010 faculta que a Administrao, mediante
justificativa no processo de licitao, realize a adjudicao do objeto a mais de
uma agncia de propaganda. Essa "multiadjudicao"  promovida para, em se-
guida, permitir que o rgo ou entidade contratante institua procedimento de se-
leo interna entre as contratadas (art. 2,  4). Trata-se de uma licitao dentro
da licitao, procedimento visivelmente inconstitucional por violao do princpio
da isonomia e do prprio dever de licitar (arts. 5 e 37, XXI, da CF).
       O rito licitatrio especial definido pela Lei n. 12.232/2010 deve obrigatoria-
mente observar os critrios de "melhor tcnica" ou "tcnica e preo".
       Assim como ocorre com o procedimento do prego, a licitao para contratao
                                              dos servios de publicidade tambm utiliza a
  A prova de Analista Judicirio do TRT/MS    inverso das fases naturais do certame, 
  elaborada pela FCC considerou CORRETA a
  afirmao: "O prego  modalidade de lici-  medida que o julgamento das propostas
  tao em que a habitao do vencedor        antecede a fase de habilitao (art. 11, X e XI,
  ocorre aps a classificao das propostas".
                                              da Lei n. 12.232/2010).

7.17   REGISTRO DE PREOS
    Previsto no art. 15 da Lei n. 8.666/93, regulamentada pelos Decretos n.
3.931/2001 e n. 4.342/2002, o registro de preos  um sistema utilizado para com-
pras, obras ou servios rotineiros no qual, ao invs de fazer vrias licitaes, o
Poder Pblico realiza uma concorrncia e a proposta vencedora fica registrada,
estando disponvel quando houver necessidade de contratao pela Administrao.
    A proposta vencedora fica  disposio da Administrao para, quando desejar
contratar, utilizar o cadastro quantas vezes forem necessrias.
                                           Licitao                                      349

     Mesmo aps a efetivao do registro de preos, o Poder Pblico no  obrigado
a contratar com o ofertante registrado, mas ele ter preferncia na contratao em
igualdade de condies (art. 15,  4). Da leitura da ressalva constante na parte final
do dispositivo transcrito, depreende-se ser obrigatria prvia pesquisa de preos de
mercado, sempre que um rgo pblico pretenda contratar o objeto do registro de
preos.
                                                     A prova de Assessor Jurdico do TCE/PI
     A Lei n. 8.666/93 estabelece algumas            considerou CORRETA a afirmao: "Deter-
condies para a manuteno do sistema de            minado rgo da Administrao Pblica
                                                     federal, para aplicar o sistema de registro
registro de preos:                                  de preos, realiza seleo mediante toma-
     a) utilizao de concorrncia pblica,          da de preos, comunicando aos interessa-
                                                     dos a especificao completa dos bens a
exceto quando couber o prego;                       serem adquiridos, inclusive preferncia
     b) deve haver sistema de controle e atua-       por fabricante e marca, e informando que
                                                     o registro ter validade de dois anos. Nes-
lizao dos preos;                                  sa situao, o rgo pblico desrespeitou
     c) a validade do registro no pode supe-        a Lei n. 8.666/93 apenas no tocante  mo-
                                                     dalidade de licitao empregada".
rar um ano;
     d) os registros devem ser publicados trimestralmente na imprensa oficial.
     De acordo com a Orientao Normativa n. 21 da AGU sobre Licitaes e Con-
tratos: " vedada aos rgos pblicos federais a adeso  Ata de Registro de Preos,
quando a licitao tiver sido realizada pela Administrao Pblica Estadual, Mu-
nicipal ou do Distrito Federal".

7.18 REGISTROS CADASTRAIS
     O sistema de registro de preos no se confunde com os registros cadastrais.
Estes so bancos de dados que documentam a situao jurdica, tcnica, finan-
ceira e fiscal das empresas que participam usualmente de licitaes.
     Feito o registro cadastral, a empresa         A prova de Procurador do TCE/SE consi-
considerada previamente habilitada para             derou CORRETA a afirmao: "Nos termos
futuros certames.                                   da Lei n. 8.666/93, a pr -qualificao dos
                                                    licitantes  compatvel com a modalidade
     O registro cadastral dever ser ampla-         concorrncia".
mente divulgado e estar permanentemente
                                                    A prova de Procurador do TCE/SE consi-
aberto aos interessados, obrigando-se a unida-      derou CORRETA a afirmao: "Um rgo
de por ele responsvel a proceder, no mnimo        da Administrao Pblica, ao elaborar seu
                                                    registro cadastral, estabelece que sua
anualmente, por meio da imprensa oficial e          validade  de dois anos, devendo ser atua-
de jornal dirio, a chamamento pblico para a       lizado no mnimo anualmente por meio de
atualizao dos registros existentes e para o       chamamento pblico; prev ainda a possi-
                                                    bilidade de utilizao de registros cadas-
ingresso de novos interessados (art. 34,  1,      trais de outros rgos da Administrao
da Lei n. 8.666/93).                                Pblica. Nesse caso, h irregularidade no
                                                    prazo de validade".
     Ao requerer inscrio ou atualizao no
cadastro, o interessado fornecer documentao necessria  satisfao das exigncias
de habilitao estabelecidas na lei. Os inscritos sero classificados por categorias,
350                         Manual de Direito Administrativo


tendo em vista sua especializao, subdivididas em grupos, segundo a qualificao
tcnica e econmica avaliada pelos elementos constantes da documentao.
     A qualquer tempo, poder ser alterado, suspenso ou cancelado o registro do
inscrito que deixar de satisfazer as exigncias de habilitao ou as estabelecidas para
classificao cadastral (art. 37 da Lei n. 8.666/93).

7.19     COMISSO DE LICITAO
     A comisso de licitao, em regra,  composta por trs membros, sendo dois
deles dos quadros permanentes do rgo licitante, nomeados pela autoridade
superior dentro da prpria entidade (art. 51 da Lei n. 8.666/93).
     Existem dois tipos de comisso: especial, constituda para um certame espe-
cfico, e permanente, que realiza todas as licitaes no perodo de investidura.
     Os membros da comisso respondem solidariamente por todos os atos a ela
imputados, salvo se a posio individual divergente for manifestada em ata (art. 51,
 3, da Lei n. 8.666/93).

7.20     FASES DA CONCORRNCIA
     Cada modalidade licitatria possui um procedimento prprio. No entanto, a sequn-
cia de fases observa sempre o padro empregado no procedimento da concorrncia.
     Assim, o estudo das fases da concorrncia permite compreender as linhas gerais
de todos os procedimentos licitatrios.
     A concorrncia  dividida em duas grandes etapas: fase interna e fase externa.
     A fase interna compreende todos os atos anteriores  publicao do edital,
envolvendo: a) elaborao de projeto bsico para obras e servios de engenharia;
b) oramento detalhado; c) previso de recursos oramentrios e compatibilidade
com o Plano Plurianual (PPA); d) abertura de processo administrativo para verifi-
cao da necessidade da contratao e designao de comisso.
                     IMPORTANTE: Se o objeto contratado tiver valor superior a cem vezes o limite
                     mnimo da concorrncia, isto , acima de R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhen-
                     tos mil reais) para obras e servios de engenharia,  necessria a realizao
                     de audincia pblica (art. 39, caput, da Lei n. 8.666/93).

    A elaborao do instrumento convocatrio encerra a fase interna.
    A fase externa inicia-se com a publicao do edital e inclui basicamente cinco
etapas: a) instrumento convocatrio; b) habilitao; c) classificao; d) homologa-
o; e) adjudicao.

7.20.1    Instrumento convocatrio
     A publicao do edital  o primeiro evento da fase externa da licitao. No edital,
esto fixadas todas as regras do procedimento e os requisitos exigidos para participa-
o no certame. A sua natureza vinculante e obrigatria faz do edital a lei da licitao.
                                       Licitao                                 351

      O prembulo do edital conter o nmero de ordem em srie anual, o nome
da repartio interessada, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da lici-
tao, a meno de que ser regido pela Lei n. 8.666/93, o local, o dia e a hora para
recebimento da documentao e da proposta, bem como para incio da abertu-
ra dos envelopes.
      Alm desses elementos indispensveis no prembulo, o art. 40 da Lei n.
8.666/93 exige que o edital contenha tambm:
      "I  objeto da licitao, em descrio sucinta e clara;
      II  prazo e condies para assinatura do contrato ou retirada dos instrumen-
tos para execuo do contrato e para entrega do objeto da licitao;
      III  sanes para o caso de inadimplemento;
      IV  local onde poder ser examinado e adquirido o projeto bsico;
      V  se h projeto executivo disponvel na data da publicao do edital de lici-
tao e o local onde possa ser examinado e adquirido;
      VI  condies para participao na licitao e forma de apresentao das
propostas;
      VII  critrio para julgamento, com disposies claras e parmetros objetivos;
      VIII  locais, horrios e cdigos de acesso dos meios de comunicao  distn-
cia em que sero fornecidos elementos, informaes e esclarecimentos relativos 
licitao e s condies para atendimento das obrigaes necessrias ao cumpri-
mento de seu objeto;
      IX  condies equivalentes de pagamento entre empresas brasileiras e estran-
geiras, no caso de licitaes internacionais;
      X  o critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o caso,
permitida a fixao de preos mximos e vedados a fixao de preos mnimos,
critrios estatsticos ou faixas de variao em relao a preos de referncia;
      XI  critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de
produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data pre-
vista para apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir,
at a data do adimplemento de cada parcela;
      XII  (vetado);
      XIII  limites para pagamento de instalao e mobilizao para execuo de
obras ou servios que sero obrigatoriamente previstos em separado das demais
parcelas, etapas ou tarefas;
      XIV  condies de pagamento, prevendo:
      a) prazo de pagamento no superior a trinta dias, contado a partir da data final
do perodo de adimplemento de cada parcela;
      b) cronograma de desembolso mximo por perodo, em conformidade com a
disponibilidade de recursos financeiros;
      c) critrio de atualizao financeira dos valores a serem pagos, desde a data
final do perodo de adimplemento de cada parcela at a data do efetivo pagamento;
352                          Manual de Direito Administrativo


      d) compensaes financeiras e penalizaes, por eventuais atrasos, e descontos,
por eventuais antecipaes de pagamentos;
      e) exigncia de seguros, quando for o caso;
      XV  instrues e normas para os recursos previstos nesta Lei;
      XVI  condies de recebimento do objeto da licitao;
      XVII  outras indicaes especficas ou peculiares da licitao".
      O aviso de edital ser publicado na imprensa oficial ou em jornal de grande
circulao, indicando o local onde a ntegra do instrumento convocatrio poder
ser adquirida. O Poder Pblico no pode condicionar a participao no certame 
compra do edital. A Administrao pode cobrar o custo das cpias reprogrficas
para fornecimento do edital, vedada a obteno de lucro com essa venda.
      Qualquer cidado  parte legtima para impugnar o edital em razo de ilegali-
dade, devendo protocolar o pedido at cinco dias teis antes da data fixada para a
abertura dos envelopes de habilitao, devendo a Administrao julgar e responder
 impugnao em at trs dias teis.
      Se a impugnao for rejeitada pela Comisso, o proponente dispe de trs ca-
minhos a seguir:
      a) representar ao Tribunal de Contas;
      b) representar ao Ministrio Pblico;
      c) propor ao popular ou ao civil pblica.
                                                   Em regra, o edital no pode ser alterado.
 A prova de Agente Fiscal da CGU/2008
 elaborada pela Esaf considerou CORRETA
                                              Mas, se for preciso realizar alguma modifi-
 a afirmao: "Em uma licitao na modali-    cao, dever ser observado o mesmo meio
 dade prego, na forma eletrnica, o pregoei- de divulgao do texto original, reabrindo o
 ro, um dia antes da abertura, constatou um
 vcio no edital. A alterao necessria
                                              prazo para recebimento das propostas e apre-
 implicou alterao na formulao das         sentao de documentos, exceto se a alterao
 propostas. Diante das circunstncias, a      no prejudicar a elaborao das propostas.
 autoridade superior recomendou-lhe que
 republicasse o edital da mesma forma que          Decair do direito de impugnao ad-
 a publicao original. A recomendao da     ministrativa do edital o licitante que no o
 autoridade superior se deu para que hou-     fizer at o segundo dia til que anteceder a
 vesse a observncia do princpio da vincu-
 lao ao instrumento convocatrio".          abertura dos envelopes de habilitao em
                                              concorrncia, a abertura dos envelopes com
as propostas em convite, tomada de preos ou concurso, ou a realizao de leilo,
as falhas ou irregularidades que viciariam esse edital, hiptese em que tal comuni-
cao no ter efeito de recurso (art. 41,  2, da Lei n. 8.666/93).
      Segundo a Orientao Normativa n. 5 da AGU sobre Licitaes e Contratos:
"Na contratao de obra ou servio de engenharia, o instrumento convocatrio
deve estabelecer critrios de aceitabilidade dos preos unitrios e global".

7.20.2   Habilitao
    a fase licitatria de recebimento e abertura dos envelopes contendo a do-
cumentao exigida para participar do certame.
                                            Licitao                                      353

     Para preservar a mais ampla competitividade possvel, as exigncias de quali-
ficao tcnica e econmica devem ser compatveis e proporcionais ao objeto lici-
tado, restringindo-se ao estritamente indispensvel para garantir o cumprimento
adequado do futuro contrato.
     O art. 27 da Lei n. 8.666/93 menciona quatro tipos de documentos exigidos
na licitao:
     a) documentos relativos  habilitao jurdica (art. 28): 1) cdula de iden-
tidade; 2) registro comercial, no caso de empresa individual; 3) ato constitutivo,
estatuto ou contrato social em vigor, devidamente registrado, em se tratando de
sociedades comerciais, e, no caso de sociedades por aes, acompanhado de docu-
mentos de eleio de seus administradores; 4) inscrio do ato constitutivo, no caso
de sociedades civis, acompanhada de prova de diretoria em exerccio; 5) decreto de
autorizao, em se tratando de empresa ou sociedade estrangeira em funcionamen-
to no Pas, e ato de registro ou autorizao para funcionamento expedido pelo rgo
competente, quando a atividade assim o exigir;
     b) documentos relativos  regularidade fiscal (art. 29): 1) prova de inscrio
no Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF) ou no Cadastro Geral de Contribuintes
(CGC); 2) prova de inscrio no cadastro de contribuintes estadual ou municipal,
se houver, relativo ao domiclio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de
atividade e compatvel com o objeto contratual; 3) prova de regularidade com a
Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domiclio ou sede do licitante, ou outra
equivalente, na forma da lei; 4) prova de regularidade relativa  Seguridade Social
e ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), demonstrando situao
regular no cumprimento dos encargos sociais
institudos por lei;                                 A prova de Analista Judicirio do TRT/MT
                                                     elaborada pela FCC considerou CORRETA
     c) documentos relativos  qualificao          a afirmao: "Considerando o que dispe
                                                     a Lei n. 8.666/93, especialmente quanto 
tcnica (art. 30): 1) registro ou inscrio na       fase de habilitao, o registro ou inscrio
entidade profissional competente; 2) com-            do engenheiro no Conselho Regional de
provao de aptido para desempenho de               Engenharia diz respeito  sua qualificao
                                                     tcnica".
atividade pertinente e compatvel em caracte-
rsticas, quantidades e prazos com o objeto da licitao, e indicao das instalaes
e do aparelhamento e do pessoal tcnico adequados e disponveis para a realizao
do objeto da licitao, bem como da qualificao de cada um dos membros da
equipe tcnica que se responsabilizar pelos trabalhos; 3) comprovao, fornecida
pelo rgo licitante, de que recebeu os documentos, e, quando exigido, de que tomou
conhecimento de todas as informaes e das condies locais para o cumprimento
das obrigaes objeto da licitao; 4) prova de atendimento de requisitos previstos
em lei especial, quando for o caso;
     d) documentos relativos  qualificao econmico-financeira (art. 31): 1)
balano patrimonial e demonstraes contbeis do ltimo exerccio social, j
354                                 Manual de Direito Administrativo


 A prova de Procurador do Estado do Esp-
                                             exigveis e apresentados na forma da lei, que
 rito Santo /2008 elaborada pelo Cespe       comprovem a boa situao financeira da em-
 considerou INCORRETA a afirmao: "        presa, vedada a sua substituio por balancetes
 abusivo exigir, em edital de licitao, que,
 na fase de habilitao, as empresas parti-  ou balanos provisrios, podendo ser atuali-
 cipantes comprovem capital mnimo circu-    zados por ndices oficiais quando encerrado
 lante ou patrimnio lquido de 10% do valor
 da contratao".
                                             h mais de trs meses da data de apresentao
                                             da proposta; 2) certido negativa de falncia
ou concordata expedida pelo distribuidor da sede da pessoa jurdica, ou de execuo
patrimonial, expedida no domiclio da pessoa fsica; 3) garantia, limitada a 1% do
valor estimado do objeto da contratao.
       O licitante que no atender s exigncias de habilitao ser excludo da
competio. A inabilitao do licitante importa precluso do seu direito de parti-
cipar das fases subsequentes (art. 41,  4, da Lei n. 8.666/93).
       A comisso s pode exigir a apresentao de certides tributrias relativas a
tributos vinculados ao objeto do certame. Isso porque a licitao no pode ser usa-
da como meio indireto para obter regularidade fiscal da empresa. Nesse sentido, o
art. 193 do Cdigo Tributrio Nacional: "Salvo quando expressamente autorizado
por lei, nenhum departamento da administrao pblica da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal, ou dos Municpios, ou sua autarquia, celebrar contrato ou acei-
tar proposta em concorrncia pblica sem que o contratante ou proponente faa
prova da quitao de todos os tributos devidos  Fazenda Pblica interessada, rela-
tivos  atividade em cujo exerccio contrata ou concorre".
       Com o encerramento da fase de habilitao, a comisso fica impossibilitada
(precluso) de utilizar elementos da qualificao dos licitantes para realizar o jul-
gamento das propostas.  o que afirma o art. 43,  5, da Lei n. 8.666/93: "Ultra-
passada a fase de habilitao dos concorrentes e abertas as propostas, no cabe
desclassific-los por motivo relacionado com a habilitao, salvo em razo de fatos
supervenientes ou s conhecidos aps o julgamento".
       Aps a fase de habilitao, o licitante no pode mais desistir da proposta formu-
lada, exceto por justo motivo decorrente de fato superveniente e aceito pela comisso.
  A prova da CGU elaborada pela Esaf con-
                                                  Contra a deciso que inabilita participan-
  siderou CORRETA a afirmao: "Dos atos     te, cabe recurso com efeito suspensivo no
  da Administrao Pblica decorrentes de    prazo de cinco dias teis contados da intima-
  aplicao da Lei n. 8.666/93, em questes
  relativas a procedimentos licitatrios e   o na sesso ou da publicao da deciso no
  contratos administrativos  cabvel recur- Dirio Oficial.
  so com efeito suspensivo, no caso de ina-
  bilitao de licitante".
                                                  Se o recurso for rejeitado pela comisso,
                                             o licitante inconformado pode impetrar man-
dado de segurana que, na maioria das vezes, tem pedido de suspenso da licitao
deferido at o julgamento do mrito do writ. H casos em que a concorrncia fica
paralisada por mais de ano aguardando deciso judicial sobre a habilitao do
impetrante.
                                            Licitao                                            355

     Se nenhum licitante for habilitado, deve              A prova de Analista Judicirio do TRT/MS
ser aberto prazo de oito dias para complemen-              elaborada pela FCC considerou CORRETA
tao de documentos.                                       a afirmao: "No transcorrer do procedi-
                                                           mento licitatrio, todos os concorrentes
     O envelope com a proposta de preos deve              foram declarados inabilitados. Diante
ser devolvido lacrado ao licitante inabilitado.            desta situao, o rgo responsvel pelo
                                                           certame poder fixar aos licitantes o prazo
                                                           de oito dias teis para a apresentao de
7.20.3   Classificao                                     nova documentao escoimada das causas
                                                           que deram margem  inabilitao".
      Classificao  a fase de anlise e julga-
mento das propostas formuladas pelos con-
correntes habilitados.
      Nessa etapa procedimental, os envelopes so abertos e a comisso promove a
verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e com os
preos correntes no mercado, promovendo-se a desclassificao das propostas
desconformes ou incompatveis.
      A comisso pode desclassificar trs tipos de propostas:
      a) inexequvel: quando o valor estiver muito abaixo do praticado no mercado;
      b) contrria  clusula do edital;
      c) indireta ou condicionada: aquela que no apresenta um valor exato, mas
vincula a oferta a determinada condio ou a proposta de outro concorrente. Deve
ser desclassificada, por exemplo, a proposta que diga "meu preo  95% da propos-
ta mais baixa apurada".                              A prova de Assessor Jurdico do TCE/PI
      Nesse diapaso, prescreve o art. 44,  2, da  considerou CORRETA a afirmao: "Em
Lei n. 8.666/93: "No se considerar qualquer        determinado processo de licitao, do tipo
                                                     menor preo, sem fixao de preo mxi-
oferta de vantagem no prevista no edital ou no      mo, para a contratao de servios de
convite, inclusive financiamentos subsidiados        engenharia, o valor orado pela Adminis-
ou a fundo perdido, nem preo ou vantagem            trao foi de R$ 109.000,00. Nesse proces-
baseada nas ofertas dos demais licitantes". E,       so, compareceram apenas as empresas `A',
                                                     `B' e `C', que foram habilitadas e ofereceram
no mesmo sentido, tambm o  3: "No se             propostas, respectivamente, no valor de
admitir proposta que apresente preos global        R$ 110.000,00, R$ 90.000,00 e R$ 50.000,00.
ou unitrios simblicos, irrisrios ou de valor      Considerando os preos oferecidos e
                                                     considerando que nenhuma das empresas
zero, incompatveis com os preos dos insumos        licitantes possui situao que justifique
e salrios de mercado, acrescidos dos respecti-      composio de custos diversa da do mer-
vos encargos, ainda que o ato convocatrio da        cado, a empresa que deve ser considerada
licitao no tenha estabelecido limites mni-       vencedora  a `A', sendo as empresas `B' e
                                                     `C' desclassificadas".
mos, exceto quando se referirem a materiais e
instalaes de propriedade do prprio licitante, para os quais ele renuncie  parcela ou
 totalidade da remunerao".
      As propostas remanescentes so coloca-         A prova da CGU elaborada pela Esaf con-
das em ordem classificatria de acordo com           siderou CORRETA a afirmao: "Dos atos
                                                     da Administrao Pblica decorrentes de
o critrio objetivo de julgamento, conforme o        aplicao da Lei n. 8.666/93, em questes
tipo de licitao.                                   relativas a procedimentos licitatrios e
      Aps a divulgao do resultado, abre-se        contratos administrativos, no caso de
                                                     julgamento das propostas, cabe recurso
prazo de cinco dias teis para interposio de       administrativo, no prazo de cinco dias
recursos com efeito suspensivo.                      teis, com efeito suspensivo".
356                               Manual de Direito Administrativo


 A 23 a prova do MPF considerou INCORRE-
                                                    Havendo empate, ser classificada em
 TA a assertiva: "Em havendo empate entre      primeiro lugar a empresa de capital nacional
 as vrias propostas, dever ser aplicado      e, persistindo, ocorrer sorteio.
 incontinente o critrio de desempate por
 sorteio, efetuado em ato para o qual sero
 convidados todos os participantes, fran-      7.20.4     Homologao
 queado o acesso a qualquer cidado".
                                            Aps a definio da ordem classificatria,
os autos sobem para a autoridade superior, que proceder  avaliao de todo o
procedimento em busca de eventuais irregularidades. Se houver algum vcio, a
autoridade superior pode anular o certame ou, preferencialmente, somente os atos
prejudicados pelo defeito, preservando os demais.
       possvel ainda revogar a licitao na hiptese da ocorrncia de causa super-
veniente que torne a licitao contrria ao interesse pblico.
      Sobre a revogao e anulao da licitao, prescreve o art. 49 da Lei n. 8.666/93
que "a autoridade competente para a aprovao do procedimento somente poder
revogar a licitao por razes de interesse pblico decorrentes de fato supervenien-
te devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta,
devendo anul-la por ilegalidade, de ofcio ou por provocao de terceiros, median-
te parecer escrito e devidamente fundamentado".
      Inexistindo qualquer irregularidade ou acontecimento ensejador de revogao,
a licitao ser aprovada (homologada).
      Contra decises relativas  homologao cabe recurso no prazo de cinco dias
teis, sem efeito suspensivo.
                          IMPORTANTE: A anulao da licitao no produz direito a indenizao; na revoga-
                          o, a indenizao  devida. Se j houver vencedor, somente ele ser indenizado.


                          ATENO: Para alguns autores (corrente minoritria), a fase de adjudicao
                          antecede a fase de homologao.


7.20.5    Adjudicao
     A ltima fase do procedimento da concorrncia  a adjudicao, que consiste
                                            no ato administrativo declaratrio e vincu-
 A 178 prova da Magistratura/SP conside-
      a

 rou CORRETA a assertiva: "O ltimo ato do
                                            lado de atribuio jurdica do objeto da li-
 processo licitatrio, atribuindo ao vence- citao ao vencedor do certame.
 dor o objeto da licitao, denomina -se
 adjudicao".
                                                 Trata-se de ato administrativo declarat-
                                            rio porque reconhece a condio do adjudica-
trio, de vencedor da competio. Alm disso, a adjudicao  ato vinculado 
medida que a comisso  obrigada, aps a homologao, a encerrar o procedimen-
to com a prtica desse ato que declara como adjudicatrio o vencedor do certame.
     A adjudicao produz dois efeitos principais:
     a) atribui o direito ao vencedor de no ser preterido na celebrao do contrato;
                                            Licitao                                       357

     b) provoca a liberao dos licitantes vencidos.
     Importante destacar que o adjudicatrio no tem direito adquirido  celebrao
do contrato, mas mera expectativa de direito.
                                                     A prova de Procurador do Estado do Cea-
Isso porque, mesmo aps a adjudicao, a             r/2008 elaborada pelo Cespe considerou
Administrao no  obrigada a celebrar o            CORRETA a afirmao: "Havendo interes-
contrato, cabendo-lhe avaliar a convenincia         se pblico superveniente, a Administrao
                                                     poder deixar de firmar o contrato, ainda
e oportunidade da contratao.                       que o resultado da licitao j tenha sido
     Se, entretanto, houver celebrao do con-       homologado".
trato com preterio da ordem classificatria, 
nula a contratao (art. 50 da Lei n. 8.666/93), passando o adjudicatrio a ter direito
adquirido de figurar no contrato.
     A Administrao convocar regularmente o interessado para assinar o termo
de contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo e condi-
es estabelecidos, sob pena de decair do direito  contratao, admitida uma
prorrogao, por igual perodo, quando solici-
tado pela parte durante o seu transcurso e           A prova de Analista do INSS/2008 elabo-
                                                     rada pelo Cespe considerou CORRETA a
desde que ocorra motivo justificado aceito pela      afirmao: "O adjudicatrio que se recusar,
Administrao.                                       injustificadamente, a assinar contrato
     A Lei n. 8.666/93 faculta  Administra-         administrativo est sujeito s penalidades
                                                     pelo descumprimento total da obrigao
o, quando o convocado no assinar o termo          assumida".
de contrato ou no aceitar ou retirar o instru-
mento equivalente no prazo e condies esta-
belecidos, a convocar os licitantes remanescen-      A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
                                                     considerou CORRETA a afirmao: "Convo-
tes, na ordem de classificao, para faz-lo em      cado o primeiro classificado de uma licita-
igual prazo e nas mesmas condies propostas         o, para assinar o respectivo termo de
pelo primeiro classificado, inclusive quanto         contrato no prazo regularmente estabele-
aos preos atualizados de conformidade com           cido, este no comparece, nem se manifes-
                                                     ta. Encerrado o prazo, nos termos da Lei n.
o ato convocatrio, ou revogar a licitao.          8.666/93, ter decado o direito de contratar
     Ultrapassados sessenta dias da data da          do primeiro classificado, podendo a Admi-
entrega das propostas, sem convocao para a         nistrao convocar os licitantes remanes-
                                                     centes, na ordem de classificao, para
contratao, ficam os licitantes liberados dos       faz-lo em igual prazo e nas mesmas condi-
compromissos assumidos.                              es propostas pelo primeiro classificado".
     Os atos, sempre vinculados, praticados na
concorrncia, e tambm sua ordem sequencial, so basicamente os mesmos que co-
mandam a tomada de preos. O convite, a partir da classificao das propostas, segue
igualmente o mesmo procedimento.

7.21   CONTRATAO DIRETA
     A regra, no direito brasileiro,  a obrigatoriedade de prvia licitao para cele-
brao de contratos administrativos. Entretanto, a prpria Constituio Federal
atribui ao legislador a competncia para definir casos excepcionais em que a licita-
o no  realizada: "ressalvados os casos especificados na legislao, as obras,
servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica..." (art. 37, XXI).
358                                  Manual de Direito Administrativo


                                                      Assim, excepcionalmente, a legislao
 A prova do Ministrio Pblico/PE 2002
 considerou CORRETA a afirmao: "Em              autoriza a realizao de contratao direta
 matria de licitaes pblicas,  certo que      sem licitao.
 na licitao dispensvel ou na inexigvel,
 dentro das hipteses cabveis, a excluso            O direito brasileiro prev inmeros casos
 da obrigao de licitar exige um prvio ato      em que a licitao no deve ser feita, ocorren-
 da Administrao Pblica".
                                                  do contratao direta.
                            PERGUNTA: O que  credenciamento?
                            RESPOSTA: A par das hipteses em que a legislao afasta o dever de realizar
                            licitao, h casos de contratos administrativos que, pela sua natureza, so
                            celebrados sem necessidade de licitao.  a situao, por exemplo, do con-
                            trato de credenciamento, com o qual o Poder Pblico habilita qualquer inte-
                            ressado em realizar determinada atividade, no havendo necessidade de es-
                            tabelecer competio. Exemplo: credenciamento de hospitais para o SUS.

     O estudo das hipteses de contratao direta na Lei n. 8.666/93 revela a exis-
tncia de quatro institutos diferentes: a) dispensa; b) inexigibilidade; c) vedao;
d) licitao dispensada.

7.21.1    Dispensa de licitao
 A prova da Magistratura/PA considerou
                                                    Previstos taxativamente no art. 24 da
 CORRETA a assertiva: "H dispensa do pro-     Lei n. 8.666/93, os casos de dispensa envolvem
 cedimento licitatrio quando, apesar da       situaes em que a competio  possvel,
 possibilidade de sua realizao, for inconve-
 niente para a Administrao Pblica realiz-  mas sua realizao pode no ser para a Admi-
 -lo. H inexigibilidade de licitao quando   nistrao conveniente e oportuna,  luz do
 houver inviabilidade de competio".
                                               interesse pblico. Assim, nos casos de dispen-
sa, a efetivao da contratao direta  uma deciso discricionria da Adminis-
trao Pblica. Exemplo: contrao de objetos de pequeno valor.
      So hipteses de dispensa de licitao (art. 24):
      "I  para obras e servios de engenharia de valor at R$ 15.000,00 (quinze mil
 A prova do Ministrio Pblico/RO conside-     reais), desde que no se refiram a parcelas de
 rou INCORRETA a assertiva: " inexigvel      uma mesma obra ou servio ou ainda para
 a licitao para obras e servios de enge-
 nharia de at 10% do limite de R$ 150.000,00,
                                               obras e servios da mesma natureza e no mes-
 desde que no se refiram s parcelas de       mo local que possam ser realizadas conjunta
 uma mesma obra ou servio, ou ainda para      e concomitantemente;
 obras da mesma natureza e no mesmo local
 que possam ser realizadas conjunta e               II  para outros servios e compras de
 concomitantemente".                           valor at R$ 8.000,00 (oito mil reais), nos casos
previstos nesta Lei, desde que no se refiram a parcelas de um mesmo servio,
compra ou alienao de maior vulto que possa ser realizada de uma s vez;
                            ATENO: Segundo a Orientao Normativa n. 10 da AGU: "Na contratao de
                            servio contnuo, com fundamento no art. 24, inc. II, da Lei n. 8.666, de 1993, o
                            limite mximo de R$ 8.000,00 (oito mil reais) dever considerar a possibilidade
                            da durao do contrato pelo prazo de 60 (sessenta) meses".
                                           Licitao                                      359

      III  nos casos de guerra ou grave pertur-
bao da ordem;                                      A prova de Gestor Governamental do Mi-
                                                     nistrio do Planejamento 2008 elaborada
      IV  nos casos de emergncia ou de ca-         pela Esaf considerou CORRETA a afirma-
lamidade pblica, quando caracterizada ur-           o: "A lei prev que nos casos de emer-
                                                     gncia ou calamidade pblica a licitao 
gncia de atendimento de situao que possa          dispensvel".
ocasionar prejuzo ou comprometer a segu-            A prova de Auditor do TCE/SE considerou
rana de pessoas, obras, servios, equipamen-        CORRETA a afirmao: "A situao de
                                                     emergncia ou de calamidade pblica pode
tos e outros bens, pblicos ou particulares, e       ensejar a dispensabilidade de licitao".
somente para os bens necessrios ao atendi-
mento da situao emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios
que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias conse-
cutivos e ininterruptos, contados da ocorrn-        A prova de Analista Judicirio do TRT/MS
cia da emergncia ou calamidade, vedada a            elaborada pela FCC considerou CORRETA a
prorrogao dos respectivos contratos;               afirmao: "Para a aquisio de bens ne-
                                                     cessrios ao atendimento de determinada
      V  quando no acudirem interessados          situao emergencial, o Poder Pblico po-
licitao anterior e esta, justificadamente, no     der dispensar o procedimento licitatrio".

puder ser repetida sem prejuzo para a Administrao, mantidas, neste caso, todas
as condies preestabelecidas;
      VI  quando a Unio tiver que intervir no domnio econmico para regular
preos ou normalizar o abastecimento;
      VII  quando as propostas apresentadas consignarem preos manifestamente
superiores aos praticados no mercado nacional, ou forem incompatveis com os
fixados pelos rgos oficiais competentes, casos em que, observado o pargrafo
nico do art. 48 da Lei n. 8.666/93 e, persistindo a situao, ser admitida a adju-
dicao direta dos bens ou servios, por valor no superior ao constante do registro
de preos, ou dos servios;
      VIII  para a aquisio, por pessoa jurdica de direito pblico interno, de bens
produzidos ou servios prestados por rgo ou entidade que integre a Administra-
o Pblica e que tenha sido criado para esse fim especfico em data anterior  vi-
gncia desta Lei, desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no
mercado;
      IX  quando houver possibilidade de comprometimento da segurana nacional,
nos casos estabelecidos em decreto do Presidente da Repblica, ouvido o Conselho
de Defesa Nacional;
      X  para a compra ou locao de imvel destinado ao atendimento das finali-
dades precpuas da Administrao, cujas necessidades de instalao e localizao
condicionem a sua escolha, desde que o preo seja compatvel com o valor de mer-
cado, segundo avaliao prvia;
      XI  na contratao de remanescente de obra, servio ou fornecimento, em
consequncia de resciso contratual, desde que atendida a ordem de classificao
360                                Manual de Direito Administrativo


                                                  da licitao anterior e aceitas as mesmas condi-
 A prova de Assessor Jurdico do TCE/PI
 considerou CORRETA a afirmao: "Con-            es oferecidas pelo licitante vencedor, inclu-
 figura hiptese de dispensa de licitao,        sive quanto ao preo, devidamente corrigido;
 nos termos da Lei n. 8.666/93, a contrata-
 o de remanescente de obra, em conse-                XII  nas compras de hortifrutigranjei-
 quncia de resciso contratual, atendida         ros, po e outros gneros perecveis, no tempo
 a ordem de classificao da licitao an-
 terior e respeitada a oferta ento realiza-
                                                  necessrio para a realizao dos processos li-
 da pela empresa a ser contratada".               citatrios correspondentes, realizadas direta-
                                                  mente com base no preo do dia;
      XIII  na contratao de instituio brasileira incumbida regimental ou esta-
tutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de
instituio dedicada  recuperao social do preso, desde que a contratada detenha
inquestionvel reputao tico-profissional e no tenha fins lucrativos;
                                                       XIV  para a aquisio de bens ou servios
  A prova de Analista do MPU elaborada pela
  Esaf considerou INCORRETA a afirmao:          nos termos de acordo internacional especfico
  "Inclui-se no rol legal de hipteses de dispen- aprovado pelo Congresso Nacional, quando
  sa de licitao a aquisio de bens ou servios
  nos termos de acordo internacional especfi-
                                                  as condies ofertadas forem manifestamente
  co aprovado pelo Poder Executivo, quando as     vantajosas para o Poder Pblico;
  condies ofertadas forem manifestamente
  vantajosas para o Poder Pblico".
                                                       XV  para a aquisio ou restaurao de
                                                  obras de arte e objetos histricos, de autenticida-
de certificada, desde que compatveis ou inerentes s finalidades do rgo ou entidade;
      XVI  para a impresso dos dirios oficiais, de formulrios padronizados de
uso da administrao, e de edies tcnicas oficiais, bem como para prestao de
servios de informtica a pessoa jurdica de direito pblico interno, por rgos ou
entidades que integrem a Administrao Pblica, criados para esse fim especfico;
      XVII  para a aquisio de componentes ou peas de origem nacional ou es-
trangeira, necessrios  manuteno de equipamentos durante o perodo de garan-
tia tcnica, junto ao fornecedor original desses equipamentos, quando tal condio
de exclusividade for indispensvel para a vigncia da garantia;
      XVIII  nas compras ou contrataes de servios para o abastecimento de
navios, embarcaes, unidades areas ou tropas e seus meios de deslocamento
quando em estada eventual de curta durao em portos, aeroportos ou localidades
diferentes de suas sedes, por motivo de movimentao operacional ou de adestra-
mento, quando a exiguidade dos prazos legais puder comprometer a normalidade
e os propsitos das operaes e desde que seu valor no exceda ao limite previsto
na alnea a do inciso II do art. 23 da Lei n. 8.666/93;
      XIX  para as compras de material de uso pelas Foras Armadas, com exceo
de materiais de uso pessoal e administrativo, quando houver necessidade de man-
ter a padronizao requerida pela estrutura de apoio logstico dos meios navais,
areos e terrestres, mediante parecer de comisso instituda por decreto;
      XX  na contratao de associao de portadores de deficincia fsica, sem fins
lucrativos e de comprovada idoneidade, por rgos ou entidades da Administrao
                                           Licitao                                      361

Pblica, para a prestao de servios ou fornecimento de mo de obra, desde que o
preo contratado seja compatvel com o praticado no mercado;
     XXI  para a aquisio de bens destinados     A prova de Auditor do TC/PI considerou
exclusivamente a pesquisa cientfica e tecno-      CORRETA a afirmao: "Configura hipte-
lgica com recursos concedidos pela CAPES,         se de dispensa de licitao, nos termos da
                                                   Lei n. 8.666/93, contratao para a aquisi-
FINEP, CNPq ou outras instituies de fo-          o de bens destinados exclusivamente 
mento a pesquisa credenciadas pelo CNPq            pesquisa cientfica e tecnolgica com re-
                                                   cursos concedidos pela CAPES, FINEP,
para esse fim especfico;                          CNPq ou outras instituies de fomento a
     XXII  na contratao de fornecimento         pesquisa credenciadas no CNPq para esse
                                                   fim especfico".
ou suprimento de energia eltrica e gs natural
com concessionrio, permissionrio ou autorizado, segundo as normas da legislao
especfica;
     XXIII  na contratao realizada por empresa pblica ou sociedade de econo-
mia mista com suas subsidirias e controladas, para a aquisio ou alienao de
bens, prestao ou obteno de servios, desde que o preo contratado seja compa-
tvel com o praticado no mercado;
     XXIV  para a celebrao de contratos de prestao de servios com as orga-
nizaes sociais, qualificadas no mbito das
                                                   A prova de Analista Judicirio do TRT/MS
respectivas esferas de governo, para atividades    elaborada pela FCC considerou CORRETA
contempladas no contrato de gesto;                a afirmao: "A Unio pode contratar, com
                                                   dispensa de licitao, a prestao de ser-
     XXV  na contratao realizada por Ins-       vios de organizao social para ativida-
tituio Cientfica e Tecnolgica  ICT ou por     des contempladas no contrato de gesto".
agncia de fomento para a transferncia de
tecnologia e para o licenciamento de direito       A prova da OAB Nacional elaborada pelo
de uso ou de explorao de criao protegida;      Cespe considerou CORRETA a afirmao: "
                                                   dispensvel a licitao na hiptese de cele-
     XXVI  na celebrao de contrato de           brao de contrato de programa entre entes
programa com ente da Federao ou com              da Federao ou com entidades da Adminis-
                                                   trao indireta, para a prestao de servios
entidade de sua administrao indireta, para       pblicos de forma associada nos termos do
a prestao de servios pblicos de forma as-      autorizado em contrato de consrcio pbli-
                                                   co ou em convnio de cooperao".
sociada nos termos do autorizado em contrato
de consrcio pblico ou em convnio de cooperao;
     XXVII  na contratao da coleta, processamento e comercializao de res-
duos slidos urbanos reciclveis ou reutilizveis, em reas com sistema de coleta
seletiva de lixo, efetuados por associaes ou cooperativas formadas exclusivamen-
te por pessoas fsicas de baixa renda reconhecidas pelo Poder Pblico como cata-
dores de materiais reciclveis, com o uso de equipamentos compatveis com as
normas tcnicas, ambientais e de sade pblica;
     XXVIII  para o fornecimento de bens e servios, produzidos ou prestados no
Pas, que envolvam, cumulativamente, alta complexidade tecnolgica e defesa na-
cional, mediante parecer de comisso especialmente designada pela autoridade
mxima do rgo;
362                                 Manual de Direito Administrativo


     XXIX  na aquisio de bens e contratao de servios para atender aos con-
tingentes militares das Foras Singulares brasileiras empregadas em operaes de
paz no exterior, necessariamente justificadas quanto ao preo e  escolha do forne-
cedor ou executante e ratificadas pelo Comandante da Fora;
     XXX  na contratao de instituio ou organizao, pblica ou privada, com
ou sem fins lucrativos, para a prestao de servios de assistncia tcnica e extenso
rural no mbito do Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na
Agricultura Familiar e na Reforma Agrria, institudo por lei federal;
     XXXI  nas contrataes visando ao cumprimento do disposto nos arts. 3, 4,
5 e 20 da Lei n. 10.973, de 2 de dezembro de 2004, observados os princpios gerais
de contratao dela constantes".
     A respeito do tema dispensa de licitao, so relevantes os seguintes entendi-
mentos normativos da AGU:
     a) Orientao Normativa n. 11 da AGU: "A contratao direta com funda-
mento no inc. IV do art. 24 da Lei n. 8.666, de 1993, exige que, concomitantemen-
te, seja apurado se a situao emergencial foi gerada por falta de planejamento,
desdia ou m gesto, hiptese que, quem lhe deu causa ser responsabilizado na
forma da lei".
     b) Orientao Normativa n. 12 da AGU: "No se dispensa licitao, com
fundamento nos incs. V e VII do art. 24 da Lei n. 8.666, de 1993, caso a licitao
fracassada ou deserta tenha sido realizada na modalidade convite".
     c) Orientao Normativa n. 13 da AGU: "Empresa pblica ou sociedade de
economia mista que exera atividade econmica no se enquadra como rgo ou
entidade que integra a Administrao Pblica, para os fins de dispensa de licitao
com fundamento no inc. VIII do art. 24 da Lei n. 8.666, de 1993".
     d) Orientao Normativa n. 14 da AGU: "Os contratos firmados com as
fundaes de apoio com base na dispensa de licitao prevista no inc. XIII do art.
24 da Lei n. 8.666, de 1993, devem estar diretamente vinculados a projetos com
definio clara do objeto e com prazo determinado, sendo vedadas a subcontratao;
a contratao de servios contnuos ou de manuteno; e a contratao de servios
destinados a atender s necessidades permanentes da instituio".

                                                7.21.2   Inexigibilidade
 A prova de Defensor Pblico/BA conside-
 rou INCORRETA a assertiva: "O rol de hi-            As hipteses de inexigibilidade esto
 pteses de inexigibilidade previsto no art.    previstas exemplificativamente no art. 25 da
 25 da Lei federal n. 8.666/93  taxativo".
                                                Lei n. 8.666/93. So casos em que a realizao
 A prova da OAB/RJ considerou CORRETA
                                                do procedimento licitatrio  logicamente
 a assertiva: "A inexigibilidade da licitao   impossvel por inviabilidade de competio,
 decorre da inviabilidade de competio         seja porque o fornecedor  exclusivo, seja por-
 verificada no caso concreto".
                                                que o objeto  singular.
                                             Licitao                                            363

     Nos casos de inexigibilidade, a deciso      A prova de Procurador do Estado/RN con-
                                                  siderou INCORRE TA a afirmao: "Na
de no realizar o certame  vinculada,  me-      inexigibilidade de licitao a competio 
dida que, configurada alguma das hipteses        perfeitamente possvel, sendo opo dis-
                                                  cricionria do administrador a no realiza-
legais,  Administrao no resta alternativa     o do certame licitatrio. Nas hipteses
alm da contratao direta.                       de dispensa de licitao  impossvel
                                                  realizar-se o procedimento licitatrio".
     De acordo com o art. 25 da Lei n. 8.666/93,
 inexigvel a licitao quando houver inviabi-   A prova de Procurador do Estado/RN con-
lidade de competio, em especial:                siderou CORRETA a afirmao: "Na dispen-
                                                  sa de licitao existe possibilidade de
     "I  para aquisio de materiais, equipa-    competio. A licitao deixa de ocorrer
mentos, ou gneros que s possam ser forne-       por opo discricionria do administrador.
cidos por produtor, empresa ou representante      Na inexigibilidade a competio  invivel,
                                                  porque apenas uma pessoa ou um nico
comercial exclusivo, vedada a preferncia de      objeto satisfazem as necessidades da
marca, devendo a comprovao de exclusivi-        Administrao".

dade ser feita atravs de atestado fornecido
pelo rgo de registro do comrcio do local em que se realizaria a licitao ou a obra
ou o servio, pelo Sindicato, Federao ou Confederao Patronal, ou, ainda, pelas
entidades equivalentes;
                      ATENO: De acordo com a Orientao Normativa n. 16 da AGU: "A contrata-
                      o direta com fundamento na inexigibilidade prevista no art. 25, inc. I, da Lei
                      n. 8.666, de 1993,  restrita aos casos de compras, no podendo abranger
                      servios". Relevante tambm o teor da Orientao Normativa n. 17 sobre o
                      mesmo dispositivo: "Compete  Administrao averiguar a veracidade do
                      atestado de exclusividade apresentado nos termos do art. 25, inc. I, da Lei n.
                      8.666, de 1993". Quanto  contratao de conferencistas por notria especia-
                      lizao, enuncia a Orientao Normativa n. 18: "Contrata-se por inexigibilidade
                      de licitao com fundamento no art. 25, inc. II, da Lei n. 8.666, de 1993, confe-
                      rencistas para ministrar cursos para treinamento e aperfeioamento de pes-
                      soal, ou a inscrio em cursos abertos, desde que caracterizada a singularida-
                      de do objeto e verificado tratar-se de notrio especialista".

     II  para a contratao de servios tcni-  A prova de Procurador do Estado da Para-
cos enumerados no art. 13 da Lei n. 8.666/93,    ba/ 2008 elaborada pelo Cespe considerou
de natureza singular, com profissionais ou       CORRETA a afirmao: "Um prefeito, tendo
                                                 realizado contratao direta de um publi-
empresas de notria especializao, vedada a     citrio para a realizao dos servios de
inexigibilidade para servios de publicidade     publicidade institucional da Prefeitura,
                                                 justificou o seu ato sob o argumento de que,
e divulgao;                                    por se tratar de servio tcnico de notria
     III  para contratao de profissional de   especializao, no seria exigvel a licita-
                                                 o. Na situao apresentada, a atitude do
qualquer setor artstico, diretamente ou atra-   prefeito,  luz da Lei de Licitaes, deve
vs de empresrio exclusivo, desde que consa-    ser considerada errada, pois servios de
                                                 publicidade no podem ser classificados
grado pela crtica especializada ou pela opi-    como de notria especializao, sendo
nio pblica".                                   necessrio o procedimento de licitao
                                                 para a contratao desse tipo de servio".
     Considera-se de notria especializao
o profissional ou empresa cujo conceito no campo de sua especialidade, decorrente
364                          Manual de Direito Administrativo


de desempenho anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao, apare-
lhamento, equipe tcnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades,
permita inferir que o seu trabalho  essencial e indiscutivelmente o mais ade-
quado  plena satisfao do objeto do contrato (art. 25,  1, da Lei n. 8.666/93).

7.21.3   Licitao vedada ou proibida
     So situaes excepcionais, identificadas pela doutrina e sem previso expres-
sa na lei, em que a realizao do certame licitatrio violaria o interesse pblico
em razo da extrema urgncia em obter certos bens ou servios. So casos, por-
tanto, nos quais a Administrao Pblica  obrigada a adotar a deciso vinculada
de realizar a contratao direta pelo fato de a proteo do interesse pblico ser in-
compatvel com o perodo de tempo necessrio para concluir o procedimento lici-
tatrio. Exemplo: compra de vacinas durante epidemia.

7.21.4   Licitao dispensada
     Recentemente identificados pela doutrina, os casos de licitao dispensada
no envolvem a possibilidade discricionria, como nas hipteses convencionais de
dispensa, de a Administrao escolher entre promover a licitao ou realizar a
contratao direta. Trata-se, portanto, de situaes em que a contratao direta 
uma deciso vinculada.
     A prpria Lei n. 8.666/93 distingue casos de licitao "dispensvel" (art. 24,
caput) e de licitao "dispensada" (art. 17). Naqueles, a Administrao decide dis-
cricionariamente se a melhor soluo  licitar ou contratar diretamente; nestes, a
realizao da licitao est de antemo excluda, dispensada.
     As hipteses de licitao dispensada esto descritas taxativamente no art. 17
da Lei n. 8.666/93:
     1) alienao de bens imveis provenientes de:
     a) dao em pagamento;
     b) doao, permitida exclusivamente para outro rgo ou entidade da admi-
nistrao pblica, de qualquer esfera de governo;
                                                  c) permuta, por outro imvel que atenda
 Confundindo licitao dispensvel com li-
 citao dispensada, a prova de Analista do
                                              aos requisitos constantes do inciso X do art.
 Ministrio Pblico da Unio elaborada pela   24 da Lei n. 8.666/93;
 Esaf considerou CORRETA a afirmao: "A
 alienao aos proprietrios de im veis
                                                  d) investidura;
 lindeiros, de rea remanescente ou resul-        e) venda a outro rgo ou entidade da
 tante de obra pblica, a qual se tor ne ina-
 proprivel, isoladamente, que a Lei n.
                                              Administrao Pblica, de qualquer esfera de
 8.666/93 considera dispensvel a lici tao, governo;
 para esse fim,  conceituada nesse diploma       f) alienao gratuita ou onerosa, afora-
 legal como sendo investidura".
                                              mento, concesso de direito real de uso, loca-
o ou permisso de uso de bens imveis residenciais construdos, destinados ou
                                           Licitao                                     365

efetivamente utilizados no mbito de progra-
                                                    A prova de Agente Fiscal da CGU/2008
mas habitacionais ou de regularizao fundi-       elaborada pela Esaf considerou CORRETA
ria de interesse social desenvolvidos por rgos    a afirmao: "Pode ser dispensada a con-
                                                    corrncia na alienao de bens imveis da
ou entidades da Administrao Pblica;              Administrao Pblica nas hipteses de
                                                    dao em pagamento, investidura, venda
     g) procedimentos de legitimao de pos-        a outro rgo da Administrao Pblica e
se, mediante iniciativa e deliberao dos r-       alienao gratuita ou onerosa em progra-
                                                    mas habitacionais".
gos da Administrao Pblica em cuja com-
petncia legal inclua-se tal atribuio;
     h) alienao gratuita ou onerosa, aforamento, concesso de direito real de uso,
locao ou permisso de uso de bens imveis de uso comercial de mbito local com
rea de at 250 m e inseridos no mbito de programas de regularizao fundiria
de interesse social desenvolvidos por rgos
                                                   A prova de Tcnico Judicirio do TRT/RS
ou entidades da Administrao Pblica;             elaborada pela FCC considerou CORRETA
     i) alienao e concesso de direito real de   a afirmao: "Para a escolha de trabalho
                                                   cientfico, tcnico ou artstico, e nas con-
uso, gratuita ou onerosa, de terras pblicas       cesses de direito real de uso, a Adminis-
rurais da Unio na Amaznia Legal onde inci-       trao Pblica dever observar, respecti-
                                                   vamente, as modalidades de licitao
dam ocupaes at o limite de quinze mdulos       denominadas concurso e concorrncia".
fiscais ou 1.500 ha, para fins de regularizao
fundiria, atendidos os requisitos legais;
     2) alienao de bens mveis provenientes de:
     a) doao, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, aps
avaliao de sua oportunidade e convenincia socioeconmica, relativamente 
escolha de outra forma de alienao;
     b) permuta, permitida exclusivamente entre rgos ou entidades da Adminis-
trao Pblica;
     c) venda de aes, que podero ser negociadas em bolsa, observada a legislao
especfica;
     d) venda de ttulos, na forma da legislao pertinente;
     e) venda de bens produzidos ou comercializados por rgos ou entidades da
Administrao Pblica, em virtude de suas finalidades;
     f) venda de materiais e equipamentos para outros rgos ou entidades da Ad-
ministrao Pblica, sem utilizao previsvel por quem deles dispe.
366                                  Manual de Direito Administrativo


               Quadro comparativo entre os diferentes institutos de contratao direta
                         Dispensa           Inexigibilidade       Vedao        Licitao dispensada
  Base legal        art. 24 da Lei         art. 25 da Lei         ---------      art. 17 da Lei
                    n. 8.666/93            n. 8.666/93                           n. 8.666/93
  Rol               taxativo               exemplificativo        ---------      taxativo
  Caracterizao casos em que a            a realizao da    a situao         a Lei n. 8.666/93
                 licitao                licitao         emergencial        descreve casos em
                 possvel, mas             logicamente        torna proibida a   que a licitao 
                 pode ser inconve-         impossvel, por    promoo da        "dispensada",
                 niente ao interes-        inviabilidade de   licitao          obrigando a
                 se pblico                competio                            contratao direta
  Natureza da       a deciso pela     a deciso pela     a deciso pela     a deciso pela
  deciso           contratao direta contratao        contratao        contratao direta 
                     discricionria   direta  vinculada direta  vinculada vinculada
  Exemplo           compra de objetos contratao de   compra de                 alienao de bens
  importante        de pequeno valor artista consagra- vacinas durante           imveis provenientes
                                      do para show da epidemia                   de dao em
                                      Prefeitura                                 pagamento


7.22    CRIMES NA LEI N. 8.666/93
       Os arts. 89 a 99 da Lei n. 8.666/93 tipificam alguns crimes relacionados com
o procedimento licitatrio e a celebrao de contratos administrativos.
       Podem incorrer nessas condutas tanto particulares licitantes quanto agentes
pblicos. Todos os crimes so de ao penal pblica incondicionada, e seu co-
metimento no impede a aplicao das sanes previstas na Lei de Improbidade
Administrativa  Lei n. 8.429/92.
       As condutas definidas como crime so as seguintes:
       1) dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou deixar
de observar as formalidades pertinentes  dispensa ou  inexigibilidade (art. 89);
       2) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou qualquer outro expe-
diente, o carter competitivo do procedimento licitatrio, com o intuito de obter,
para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicao do objeto da licitao
(art. 90);
                                                   3) patrocinar, direta ou indiretamente,
  A prova de Auditor do TCE/SE considerou
  CORRETA a afirmao: "O patrocnio dire-    interesse privado perante a Administrao,
  to ou indireto de interesse privado peran-  dando causa  instaurao de licitao ou 
  te a Administrao, dando causa  instau-
  rao de licitao, cuja invalidao vier a
                                              celebrao de contrato, cuja invalidao vier a
  ser decretada pelo Poder Judicirio, est   ser decretada pelo Poder Judicirio (art. 91);
  sujeito  pena de deteno de seis meses
  a dois anos, e multa".
                                                   4) admitir, possibilitar ou dar causa a
                                              qualquer modificao ou vantagem, inclusive
prorrogao contratual, em favor do adjudicatrio, durante a execuo dos contra-
tos celebrados com o Poder Pblico, sem autorizao em lei, no ato convocatrio
                                            Licitao                                                 367

da licitao ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura
com preterio da ordem cronolgica de sua exigibilidade (art. 92);
      5) impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato de procedimento
licitatrio (art. 93);
      6) devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatrio, ou
proporcionar a terceiro o ensejo de devass-lo (art. 94);
      7) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de violncia, grave ameaa,
fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo (art. 95);
      8) fraudar, em prejuzo da Fazenda Pblica, licitao instaurada para aquisio
ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente: a) elevando arbitra-
riamente os preos; b) vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsifi-
cada ou deteriorada; c) entregando uma mercadoria por outra; d) alterando subs-
tncia, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida; e) tornando, por qualquer
modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execuo do contrato (art. 96);
      9) admitir  licitao ou celebrar contrato com empresa ou profissional decla-
rado inidneo (art. 97);
      10) obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrio de qualquer inte-
ressado nos registros cadastrais ou promover indevidamente a alterao, suspenso
ou cancelamento de registro do inscrito (art. 98).
                    ATENO: Segundo recente entendimento do Supremo Tribunal de Federal, a
                    realizao de consulta formulada a rgo jurdico, sobre a exigibilidade do
                    dever de licitar, afasta o dolo da contratao feita sem licitao (Inqurito 2.482/MG,
                    julgado em 15 de setembro de 2011).



7.23 REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAES PBLICAS (RDC) 
LEI N. 12.462, DE 5 DE AGOSTO DE 2011
     Aproveitando que o Brasil foi confirmado como pas-sede da Copa do Mundo
de 2014 e dos Jogos Olmpicos de 2016, o governo federal conseguiu aprovar no
Congresso Nacional a Lei n. 12.462/2011, que institui o controvertido RDC, Re-
gime Diferenciado de Contrataes Pblicas, com o objetivo de viabilizar as obras
e contrataes necessrias para criar a infraestrutura indispensvel para receber os
dois eventos.
     A utilizao do RDC  exclusiva para licitaes e contratos vinculados  Copa
do Mundo,  Copa das Confederaes (2013) e aos Jogos Olmpicos, bem como
para construo e melhoria de aeroportos distantes at 350 km das cidades-sede,
conforme previsto logo no art. 1 da Lei:
     "Art. 1  institudo o Regime Diferenciado de Contrataes Pblicas (RDC),
aplicvel exclusivamente s licitaes e contratos necessrios  realizao:
     I  dos Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016, constantes da Carteira de
Projetos Olmpicos a ser definida pela Autoridade Pblica Olmpica (APO); e
368                        Manual de Direito Administrativo


     II  da Copa das Confederaes da Federao Internacional de Futebol Asso-
ciao  Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014, definidos pelo Grupo Executi-
vo  Gecopa 2014 do Comit Gestor institudo para definir, aprovar e supervisionar
as aes previstas no Plano Estratgico das Aes do Governo Brasileiro para a
realizao da Copa do Mundo Fifa 2014  CGCOPA 2014, restringindo-se, no caso
de obras pblicas, s constantes da matriz de responsabilidades celebrada entre a
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios;
     III  de obras de infraestrutura e de contratao de servios para os aeroportos
das capitais dos Estados da Federao distantes at 350 km (trezentos e cinquenta
quilmetros) das cidades sedes dos mundiais referidos nos incisos I e II".
     O RDC possui 4 objetivos (art. 1,  1): a) ampliar a eficincia nas contrataes
pblicas e a competitividade entre os licitantes; b) promover a troca de experincias
e tecnologias em busca da melhor relao entre custos e benefcios para o setor p-
blico; c) incentivar a inovao tecnolgica; d) assegurar tratamento isonmico entre
os licitantes e a seleo da proposta mais vantajosa para a administrao pblica.
     Quanto ao procedimento do RDC, merecem destaque algumas caracters-
ticas especiais:
     a) a possibilidade de a administrao pblica contratar mais de uma empresa
ou instituio para executar o mesmo servio (multiadjudicao), desde que no
implique perda de economia de escala, quando o objeto da contratao puder ser
executado de forma concorrente e simultnea por mais de um contratado ou a
mltipla execuo for conveniente para atender  administrao pblica (art. 11);
     b) inverso das fases naturais da licitao, com o julgamento das propostas
precedendo a habilitao (art. 12);
     c) uso preferencial do RDC eletrnico (art. 13);
     d) oferecimento das propostas poder ser realizado pelo sistema de disputa
aberto, no qual os licitantes apresentaro suas ofertas por meio de lances pblicos
e sucessivos, crescentes ou decrescentes, conforme o critrio de julgamento adotado,
ou no modo de disputa fechado, em que as propostas apresentadas pelos licitantes
sero sigilosas at a data e a hora designadas para que sejam divulgadas (art. 17);
     e) sigilo dos oramentos at o fim da licitao.
     Esta ltima caracterstica presente no regime do RDC  o aspecto mais polmi-
co da nova lei. Os crticos desse modelo consideram inconstitucional, por atentat-
rio ao princpio da publicidade, manter-se em sigilo at o final da licitao o valor
que o Poder Pblico pretende gastar com a contratao. Nas demais licitaes, o
prprio edital declara qual o valor mximo disponvel em caixa para ser gasto com
a celebrao do contrato, o que garante mais transparncia no controle das despesas.
     Outro aspecto bastante polmico da Lei do RDC  o contrato de eficincia.
Trata-se de um contrato acessrio que ter por objeto a prestao de servios, incluin-
do a realizao de obras e o fornecimento de bens, com o objetivo de proporcionar
economia ao contratante, na forma de reduo de despesas correntes, sendo o con-
tratado remunerado com base no percentual da economia gerada (art. 23,  1).
                                              Licitao                                        369

    Estranha tambm  a hiptese chamada de contratao integrada, na qual
obras e servios so contratados sem projeto bsico aprovado pela autoridade
competente (art. 8,  5), em flagrante violao dos requisitos bsicos exigidos
para um edital segundo o disposto no art. 40 da Lei n. 8.666/93.

7.24   QUESTES
1. (Procuradoria da Fazenda Nacional  2007.2) Considerando o que dispe a Lei n. 8.666, de
21-6 -1993, marque com (V) a assertiva verdadeira e com (F) a falsa, assinalando ao final a
opo correspondente.
( ) A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da eficincia
e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao.
( ) A empresa de prestao de servios tcnicos especializados que apresente relao de
integrantes de seu corpo tcnico em procedimento licitatrio ou como elemento de justifi-
cao de dispensa ou inexigibilidade de licitao ficar obrigada a garantir que os referidos
integrantes realizem pessoal e diretamente os servios objeto do contrato.
( ) A alienao de bens da Administrao Pblica, subordinada  existncia de interesse
pblico, quando imveis, dispensa licitao no caso de dao em pagamento.
( ) O instrumento de contrato  obrigatrio nos casos de concorrncia, tomada de preos
e concurso, bem como nas dispensas e inexigibilidades.
( ) A Administrao Pblica responde solidariamente com o contratado pelos encargos
previdencirios resultantes da execuo do contrato.
      A) V, V, F, F, V
      B) F, V, V, F, V
      C) V, F, V, F, F
      D) F, V, F, V, V
      E) V, F, V, V, F

2. (Procurador do Estado de So Paulo  2002  Vunesp) Por no possuir local prprio para
estocagem, e necessitando adquirir combustveis para abastecimento de sua frota de ve-
culos, a Administrao realizou procedimento licitatrio, com previso de abastecimento
dos veculos no estabelecimento do fornecedor. Do instrumento convocatrio da licitao
constou a exigncia de que os licitantes deveriam manter postos de abastecimento num raio
mximo de 5 km da sede da repartio. Essa exigncia 
     A) ilegal, porque a Administrao no pode incluir no instrumento convocatrio da licitao
         condies que restrinjam a competitividade do certame;
     B) inconstitucional, porque a Administrao no pode impor clusulas que provoquem a desi-
         gualdade entre os licitantes;
     C) legal, porque a Administrao pode impor condies restritivas  participao no certame,
         desde que pertinentes e relevantes para o especfico objeto do contrato;
     D) ilegal, porque na hiptese em questo, a Administrao deveria realizar procedimento de
         pr-qualificao dos licitantes;
     E) legal, porque se cuida de mera exigncia de qualificao tcnica.

3. (Procurador do Municpio de So Paulo  2004) Em matria de licitao,  correto afirmar:
      A) H viabilidade legal de dispensa de licitao para a contratao de instituio estrangeira
         de pesquisa, desde que tenha reconhecida reputao tica e profissional.
      B) Se verificada a obrigatoriedade de certame licitatrio, o administrador no pode optar pelas
         vrias modalidades.
370                              Manual de Direito Administrativo


      C) A licitao pode ser decretada nula pelo Poder Judicirio, em face de sua ilegalidade, pro-
         duzindo efeitos ex tunc.
      D) Instaura-se o procedimento licitatrio com a abertura das propostas dos licitantes.
      E) Na modalidade tomada de preo, os interessados so convidados a participar da licitao,
         por meio de edital ou de carta-convite.

4. (Analista Judicirio  TRT/MG  FCC) Para contratar, pelo regime da Lei n. 8.666/93, a
compra de materiais de escritrio, no valor de R$ 12.000,00, e uma obra no valor de R$
20.000,00, uma sociedade de economia mista federal decide pela inexigibilidade de licitao
por motivo do valor. Posteriormente, invocando nulidade nos contratos assim celebrados, a
autoridade administrativa competente decide revog-los de ofcio. Todavia, alegando tratar-
-se de ato discricionrio o ato de revogao, tal autoridade no motiva. Em defesa, as em-
presas que haviam sido contratadas recorrem ao Presidente da Repblica que, sendo auto-
ridade hierarquicamente superior ao dirigente da sociedade de economia mista, poderia, em
nome da imperatividade dos atos administrativos, reconsiderar a deciso de seu subordinado.
Quanto ao procedimento seguido para a contratao,
     A) est correta a caracterizao da inexigibilidade de licitao por motivo de valor;
     B) caberia dispensa de licitao, e no inexigibilidade por motivo de valor, para a obra, mas para
          a compra seria exigida licitao, a qual poderia se processar na modalidade convite;
     C) est incorreta a contratao direta, sendo exigida licitao para ambos os contratos, a qual
          poderia se processar na modalidade convite;
     D) est correta a caracterizao da inexigibilidade de licitao por motivo de valor para a compra,
          mas para a obra seria exigida licitao, a qual poderia se processar na modalidade convite;
     E) o motivo invocado no justifica inexigibilidade, cabendo sim dispensa de licitao por moti-
          vo de valor.

5. (Ministrio Pblico/SP) O princpio da competitividade  peculiar  licitao, pois a com-
petio favorece a obteno da melhor proposta. Se  licitao comparecer apenas um
interessado, o licitante dever:
     A) anular o edital e torn-lo mais claro para que outros interessados apaream e haja competio;
     B) republicar o edital at que novos interessados se habilitem e haja competio;
     C) cancelar a etapa da habilitao e examinar desde logo a proposta com vistas  contratao
          imediata do nico interessado;
     D) apurar a habilitao normalmente, e, se habilitado o interessado, a proposta ser examina-
          da como se outros disputantes houvesse;
     E) apurar a habilitao normalmente, e, em seguida, considerar automaticamente vlida a
          proposta, por ser a nica apresentada.

6. (Gestor do Ministrio da Aeronutica  1999) O princpio da igualdade, de observncia
obrigatria nas licitaes realizadas pelo Poder Pblico, no impede que
     A) os rgos pblicos restrinjam s empresas, devidamente inscritas nos respectivos registros
         cadastrais, a participao em tomadas de preos para fornecimento de bens;
     B) seja dada preferncia aos servios prestados por empresas de pequeno porte, constitudas
         sob as leis brasileiras e com sua sede e administrao no Pas, como critrio de desempate;
     C) se exclua a participao de empresas estrangeiras nas concorrncias para fornecimento de
         material blico destinado s Foras Armadas;
     D) se restrinja s empresas sediadas no local da prestao dos servios a participao nas licitaes;
     E) as empresas pblicas e sociedades de economia mista sejam dispensadas de licitar para a
         prestao de servios pblicos, sob regime de concesso.
                                          Licitao                                     371

7. (Tcnico Judicirio  TRT/RS  FCC) No que tange  licitao, considere:
I. Qualquer cidado pode acompanhar o desenvolvimento do procedimento licitatrio, des-
de que no interfira de modo a perturbar ou impedir a realizao dos trabalhos.
II.  vedado o estabelecimento de condies que impliquem preferncia em favor de deter-
minados licitantes em detrimento dos demais.
As proposies citadas dizem respeito, respectivamente, aos princpios licitatrios da
       A) probidade e adjudicao compulsria;
       B) ampla defesa e impessoalidade;
       C) legalidade e publicidade;
       D) publicidade e igualdade;
       E) vinculao ao instrumento convocatrio e isonomia.

8. (Ministrio Pblico/RO) Tendo em conta o texto do art. 38 da Lei n. 8.666/93, assinale a
alternativa que preenche correta e respectivamente as lacunas do texto abaixo.
O _______ da licitao ser iniciado com a abertura do processo administrativo, devida-
mente _______, protocolado e numerado, contendo a autorizao respectiva, a indicao
sucinta do seu _______ e do _______ prprio para a despesa.
     A) processo  registrado  objeto  recurso;
     B) procedimento  registrado  objeto  recurso;
     C) processo  autuado  objeto  capital;
     D) procedimento  autuado  edital  capital;
     E) procedimento  autuado  objeto  recurso.

9. (Oficial de Justia  TRT/AM  FCC) A licitao  dispensvel nas seguintes hipteses:
I. guerra ou grave perturbao da ordem;
II. desinteresse pela licitao anterior;
III. venda de bem imvel para outro rgo da Administrao Pblica, independentemente de
qualquer outro requisito;
IV. contratao de servios tcnicos de gerenciamento de obras, com profissionais de no-
tria especializao.
Est correto o que se afirma APENAS em
       A) I e II.
       B) I e III.
       C) II e III.
       D) II e IV.
       E) III e IV.

10. (OAB/SP) Um Estado iniciou processo licitatrio sem respaldo oramentrio, tendo ce-
lebrado o contrato com a empresa licitante vencedora. O Tribunal de Contas da Unio, com
base na Lei de Responsabilidade Fiscal, determinou ao Chefe do Executivo que anulasse o
contrato e a licitao prvia. A empresa contratada deveria ser ouvida antes da deciso do
Tribunal de Contas?
     A) No, porque a Lei de Responsabilidade Fiscal obriga o ente pblico, no o particular.
     B) Sim, como corolrio da garantia constitucional da ampla defesa e do contraditrio.
     C) Sim, desde que a empresa, na qualidade de administrado, represente ao Tribunal.
     D) No, porque contratos administrativos sem respaldo oramentrio constituem crime de
         responsabilidade fiscal.
372                              Manual de Direito Administrativo


11. (Magistratura/RN) Para a contratao de remanescente de uma obra, em consequncia
de resciso contratual, a Administrao
     A) estar em face hiptese de dispensa de licitao, estando livre para escolher a empresa a
         ser contratada, desde que apresente a razo da escolha e justificativa do preo;
     B) ter de realizar nova licitao, na modalidade correspondente ao valor da obra integral;
     C) ter de realizar nova licitao, na modalidade correspondente ao valor do remanescente da obra;
     D) estar em face de hiptese de dispensa de licitao, desde que atendida a ordem de classifi-
         cao da licitao anterior e aceitas as mesmas condies oferecidas pelo licitante vencedor;
     E) estar em face de hiptese de inexigibilidade de licitao, desde que atendida a ordem de clas-
         sificao da licitao anterior e aceitas as mesmas condies oferecidas pelo licitante vencedor.

12. (OAB/SP) Um prefeito, iniciando seu mandato, decidiu revogar uma licitao que havia
sido vencida por uma empresa que apoiara um candidato de outro partido poltico, e que se
encontrava em fase de adjudicao. Pode o novo prefeito fazer isso?
     A) No, porque isso seria sempre considerado desvio de poder.
     B) No, porque a licitao j se encontrava em fase de adjudicao.
     C) Sim, desde que comprove ilegalidade no procedimento da licitao.
     D) Sim, desde que haja fatos supervenientes que comprovem que a contratao objeto da lici-
         tao no  conveniente nem oportuna.

13. (Analista Judicirio  TRT/MA  2009)  inexigvel a licitao quando houver inviabilida-
de de competio, em especial
      A) quando no acudirem interessados  licitao anterior e esta, justificadamente, no puder
          ser repetida sem prejuzo para a Administrao, mantidas, neste caso, todas as condies
          preestabelecidas;
      B) para contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou atravs de
          empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou pela opinio pblica;
      C) quando a Unio tiver que intervir no domnio econmico para regular preos ou normalizar o
          abastecimento;
      D) quando houver possibilidade de comprometimento da segurana nacional, nos casos esta-
          belecidos em decreto do Presidente da Repblica, ouvido o Conselho de Defesa Nacional;
      E) para a aquisio de bens ou servios nos termos de acordo internacional especfico aprova-
          do pelo Congresso Nacional, quando as condies ofertadas forem manifestamente vanta-
          josas para o Poder Pblico.

14. (Ministrio Pblico/ES  2005) Com base nas disposies contidas na Lei federal n.
8.666/93, que institui normas para as licitaes e contratos da Administrao Pblica, as-
sinale a alternativa INCORRETA:
     A) A Administrao Pblica responde solidariamente com o contratado pelos encargos previ-
          dencirios resultantes da execuo do contrato.
     B) No caso de desfazimento do processo licitatrio, deve ser assegurado o contraditrio e a
          ampla defesa.
     C) Ultrapassada a fase de habilitao dos concorrentes e abertas as propostas, no cabe
          desclassific-los por motivo relacionado com a habilitao, salvo se em razo de fatos su-
          pervenientes ou s conhecidos aps o julgamento.
     D) A alienao de bens imveis da Administrao Pblica, cuja aquisio haja derivado de
          procedimentos judiciais ou de dao em pagamento, dever realizar-se atravs de procedi-
          mento licitatrio, sob a modalidade de concorrncia ou leilo.
                                              Licitao                                        373

     E)   No caso de empate entre licitantes, permite-se  Comisso de Licitao considerar vantagens
          contidas nas propostas, mas no previstas pelo Edital, para a declarao do vencedor, com
          fundamento no interesse pblico.

15. (Procurador  TC/PI  2005) Determinada Secretaria de Estado resolve efetuar licitao
para a execuo de servios de reforma estrutural em seu edifcio-sede, com valor orado
em R$ 30.000,00 (trinta mil reais). Para tanto, realiza uma cotao informal de preos com
trs empresas de engenharia e chega  concluso que todas elas podem ser contratadas,
para execuo conjunta do servio, dividindo amigavelmente suas atribuies. Celebrou,
assim, trs contratos com dispensa de licitao em razo do valor, com a empresa A no
valor de R$ 16.000,00, com a empresa B no valor de R$ 9.000,00 e com a empresa C no valor
de R$ 5.000,00. A licitao, contudo, no poderia ter sido dispensada porque
      A) o fracionamento do servio  irregular e, ainda, o contrato com a empresa A est acima do
         limite de dispensa em razo do valor;
      B) os contratos com as empresas A e B, individualmente, encontram-se acima do limite de
         dispensa em razo do valor, embora o fracionamento do servio seja regular;
      C) o fracionamento do servio  irregular, embora todos os contratos, individualmente, estejam
         abaixo do limite de dispensa em razo do valor;
      D) todos os contratos, individualmente, encontram-se acima do limite de dispensa em razo do
         valor, embora o fracionamento do servio seja regular;
      E) o fracionamento do servio  irregular e, ainda, os contratos com as empresas A e B esto
         acima do limite de dispensa em razo do valor.

16. (OAB/SP) Qual a modalidade de licitao que a Administrao Pblica pode instaurar,
para contratao de: 1) programas de informtica, de grande e especfica complexidade, e
2) aquisio de uma quantidade grande de computadores e impressoras? Sabe-se que os
valores de ambas as contrataes so bastante elevados.
     A) Por se tratar de contratao de produtos de informtica, a licitao deve obrigatoriamente
         ser feita na modalidade tcnica e preo.
     B) A concorrncia  modalidade obrigatria, em ambos os casos, pelo valor da contratao.
     C) O prego  obrigatrio em ambos os casos, pela complexidade da contratao.
     D) Concorrncia para ambas as licitaes, ou concorrncia para a primeira e prego para a
         segunda contratao.

17. (OAB/SP) Em um Prego realizado pela Unio para a aquisio de impressoras para
computadores, a licitante que, nos lances, deu o segundo menor preo, foi contratada,
apesar de haver uma licitante que teria dado um preo menor. Este procedimento
     A) no est correto, porque esta modalidade necessariamente determina a contratao do
        menor preo;
     B) est correto, desde que a licitante com o menor preo venha a ser inabilitada;
     C) est correto, porque esta modalidade  para aquisio de bens e servios comuns, e como se
        trata de aquisio de bens no comuns, no se aplica o critrio de julgamento do menor preo;
     D) no est correto, porque a desclassificao da proposta de preo s pode ocorrer entre li-
        citantes j devidamente habilitadas.

18. (Tcnico Judicirio  TRT/Campinas  2009) A respeito do prego presencial (Lei n.
10.520/2002),  INCORRETO afirmar que
     A)  permitida a garantia de proposta;
374                              Manual de Direito Administrativo


      B) o prazo de validade das propostas ser de 60 (sessenta) dias, se outro no for fixado no edital;
      C) quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, no celebrar o contrato, fi-
         car impedido de licitar e contratar com a Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios,
         sem prejuzo de outras cominaes legais e contratuais;
      D) as compras e contrataes de bens e servios comuns, no mbito da Unio, dos Estados, do
         Distrito Federal e dos Municpios, quando efetuadas pelo sistema de registro de preos,
         podero adotar a modalidade de prego;
      E) o licitante que, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, no a mantiver, fi-
         car impedido de licitar e contratar com a Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios,
         sem prejuzo de outras sanes legais e contratuais.

19. (Analista Judicirio  TRT/SP  2008) Em igualdade de condies no processo de licitao,
como critrio de desempate, ser assegurada preferncia, sucessivamente, aos bens e
servios produzidos
      A) ou prestados por empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia
          no pas; produzidos no pas; produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital
          nacional; produzidos ou prestados por empresas brasileiras;
      B) no pas; produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional; produzidos
          ou prestados por empresas brasileiras; produzidos ou prestados por empresas que invistam
          em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no pas;
      C) ou prestados por empresas brasileiras; produzidos ou prestados por empresas brasileiras de
          capital nacional; produzidos no pas; produzidos ou prestados por empresas que invistam em
          pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no pas;
      D) ou prestados por empresas brasileiras de capital nacional; produzidos no pas; produzidos
          ou prestados por empresas brasileiras; produzidos ou prestados por empresas que invistam
          em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no pas;
      E) no pas; produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvi-
          mento de tecnologia no pas; produzidos ou prestados por empresas brasileiras de capital
          nacional; produzidos ou prestados por empresas brasileiras.

20. (Analista Fiscal da CGU  2008  Esaf) Determinada repartio militar teve parte de suas
unidades operacionais e parte do prdio da administrao destrudas em razo de uma ex-
ploso em seu centro de munio. Em decorrncia da exploso, verificou-se que diversos
equipamentos blicos e plvoras ficaram expostos ao tempo, sofrendo risco de perecimen-
to. Diante da urgncia, decidiu-se realizar a contratao por emergncia para recuperao
de todas as instalaes da unidade. Cabe ressaltar que a assessoria jurdica do rgo aler-
tou os servidores envolvidos para o fato de que a contratao emergencial somente poderia
ser utilizada para resguardar a integridade e segurana de bens e pessoas. Diante da situa-
o exposta, assinale a opo correta.
      A) A Administrao agiu corretamente, porque seria possvel realizar toda a tarefa no prazo de
           190 dias, portanto inferior a 240 dias.
      B) A Administrao agiu corretamente em razo de os equipamentos blicos e plvoras estarem
           expostos ao tempo e a recuperao do prdio da administrao tambm ser importante,
           mesmo sua recuperao total estando prevista para ser feita no prazo de 190 dias.
      C) A Administrao no agiu corretamente, por no estar caracterizada a situao emergencial,
           e, por conseguinte, pela necessidade de realizar licitao para todas as unidades atingidas
           indiscriminadamente.
      D) A Administrao no agiu corretamente, porque a dispensa de licitao por emergncia
           somente poderia ocorrer para a recuperao dos compartimentos em que estavam contidos
                                             Licitao                                        375

          os equipamentos blicos e plvoras, por correrem risco de perecimento, devendo a recupe-
          rao do prdio da Administrao ocorrer por licitao pblica.
     E)   A Administrao agiu corretamente porque, em que pese o prazo previsto para o trmino
          das obras ser de 190 dias, a lei prev a possibilidade de prorrogao do prazo mximo para
          a contratao por emergncia.

21. (Tcnico Judicirio  TRT/Campinas  2009) Sobre as modalidades de licitao, considere:
I. Modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem
a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior  data do re-
cebimento das propostas, observada a necessria qualificao.
II. Modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao
preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para
execuo de seu objeto.
III. Modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de trabalho tcnico,
cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores,
conforme critrios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedncia
mnima de 45 (quarenta e cinco) dias.
IV. Modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis in-
servveis para a administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou
para a alienao de bens imveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual
ou superior ao valor da avaliao.
Os conceitos acima se referem, respectivamente, a:
      A) concorrncia, concurso, tomada de preos e leilo;
      B) tomada de preos, concorrncia, concurso e leilo;
      C) leilo, tomada de preos, concorrncia e concurso;
      D) concurso, concorrncia, leilo e tomada de preos;
      E) tomada de preos, concorrncia, leilo e concurso.

22. (Procurador do Estado/MA  2003) No edital de uma licitao, na qual se admite a par-
ticipao de empresas em consrcio, constavam, entre outras, as seguintes regras:
I.  vedado a uma empresa consorciada participar na presente licitao atravs de mais de
um consrcio ou isoladamente;
II. os atos praticados em consrcio, tanto na fase de licitao quanto na de execuo do
contrato, acarretaro responsabilidade solidria para todos os integrantes do consrcio;
III. fica admitido, para efeito de qualificao tcnica, o somatrio dos quantitativos de cada
consorciado.
Considerando-se o regime da Lei n. 8.666/93,
       A) as trs regras em questo so legais;
       B) apenas as regras (i) e (ii) so legais;
       C) apenas as regras (i) e (iii) so legais;
       D) apenas as regras (ii) e (iii) so legais;
       E) nenhuma das trs regras em questo  legal.

23. (OAB/SP) Municpio realizou procedimento de prego presencial para contratar forne-
cimento de bens comuns. No tendo a licitante sagrada vencedora celebrado o contrato,
pode o Municpio contratar a licitante classificada em segundo lugar?
     A) Sim, desde que ela venha a ser devidamente habilitada.
376                              Manual de Direito Administrativo


      B) Sim, desde que a segunda classificada concorde com o preo apresentado na proposta da
         licitante classificada em primeiro lugar.
      C) No, a no ser que se trate da modalidade de concorrncia.
      D) Sim, aps reabrir prazo para apresentao de novos lances para todas as licitantes classificadas.

24. (Analista Judicirio  TRT/AL  2008  FCC) Prefeitura Municipal realizou licitao para
a compra de cadeiras escolares e, vencido o prazo para apresentao das propostas, nenhum
interessado atendeu ao chamamento. Nesse caso,
     A) a aquisio do material objeto da licitao poder ser feita diretamente se, justificadamen-
         te, no puder ser repetido o procedimento licitatrio sem prejuzo para a Administrao,
         devendo ser mantidas todas as condies da licitao frustrada;
     B) a licitao ser dispensada porque ficou caracterizada a urgncia de atendimento de situa-
         o que pode ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas ou servios;
     C) a Administrao deve repetir a licitao noventa dias depois, mantidas as condies do
         edital do certame fracassado;
     D) a compra pode ser feita diretamente porque inexigvel a licitao por inviabilidade de competio;
     E) deve ser repetida a licitao com alterao do edital, de forma a que acorram outros inte-
         ressados.

25. (OAB/SP) A locao de imvel, para nele funcionar determinado servio pblico, ser
uma modalidade de contratao que
     A) depende de prvia licitao, em qualquer caso;
     B) pode dispensar a licitao, nos casos previstos em lei;
     C) no exige a licitao, nos casos previstos em lei;
     D) prescinde de licitao em qualquer caso.

26. (Analista Judicirio  TRT/AM  FCC) No decorrer do procedimento licitatrio pertinen-
te  modalidade de concorrncia, ao ser analisada a documentao apresentada pelos lici-
tantes para ser aferida a capacidade jurdica, a capacidade tcnica, a idoneidade econmico-
-financeira e a regularidade fiscal, compete  Comisso de Julgamento:
     A) habilitar os licitantes que atenderem todas as exigncias constantes no edital, ou inabilitar
         aqueles que deixaram de atender pelo menos parte do exigido;
     B) desclassificar as propostas comerciais que no atenderem total ou parcialmente as exign-
         cias editalcias;
     C) qualificar os licitantes para avaliao dos documentos aps o julgamento das propostas
         comerciais;
     D) desqualificar os licitantes que deixaram de atender pelo menos parte dos documentos exi-
         gidos, qualificando os demais;
     E) submeter a documentao  deciso da autoridade superior, mediante manifestao funda-
         mental.

27. (Analista Administrativo  TRT/AM  FCC) Observadas as demais condies legais, a
licitao  dispensvel nas seguintes hipteses, sem a estas se limitar:
I. Aquisio de equipamentos que s possam ser fornecidos por vendedor exclusivo.
II. Restaurao de obras de arte e objetos histricos.
III. Contratao de instituio brasileira dedicada  recuperao social do preso.
IV. Servios tcnicos especializados de publicidade.
                                              Licitao                                        377

Est correto o que se afirma APENAS em
     A) I e II.
     B) I e IV.
     C) II e III.
     D) II e IV.
     E) III e IV.

28. (Tcnico Judicirio  TRT/MT  FCC) Na modalidade de licitao denominada prego,
nos termos da Lei n. 10.520/2002, :
     A) vedada a exigncia de garantia de proposta e o prazo de sua validade ser de sessenta dias,
         se no houver disposio em contrrio no edital;
     B) cabvel a exigncia de aquisio de edital como condio para participao no certame e o
         prazo de validade da proposta ser de sessenta dias, se no houver disposio em contrrio
         no edital;
     C) vedada a exigncia de garantia de proposta e o prazo de sua validade ser de trinta dias, se
         no houver disposio em contrrio no edital;
     D) cabvel exigir garantia da proposta e o prazo de sua validade ser de trinta dias, se no
         houver disposio em contrrio no edital;
     E) vedada a exigncia de aquisio de edital como condio para participao no certame e o
         prazo de sua validade da proposta ser de trinta dias, se no houver disposio em contrrio
         no edital.

29. (OAB/SP) Em licitao, em que todos os licitantes tm suas propostas tcnicas desclas-
sificadas, o ente licitador
      A) pode revogar a licitao, considerando-a deserta;
      B) pode fixar prazo para que os proponentes reapresentem suas propostas escoimadas dos
         motivos que ensejaram a desclassificao;
      C) no pode anular a licitao, ainda que os vcios das propostas sejam decorrentes de erros
         insertos no edital;
      D) no pode permitir o conserto das propostas, sob pena de ferir o princpio do sigilo delas.

30. (Analista Judicirio  TRT/AL) rgo Pblico da Administrao Direta da Unio abriu
licitao na modalidade prego presencial para compra de medicamentos. Na sesso de
julgamento, aps os procedimentos de praxe, chega-se ao vencedor, cujo preo, entre-
tanto, embora aceitvel, est acima do estimado no procedimento. Nessa hiptese, o
pregoeiro
      A) deve encerrar a sesso e, depois de negociar e conseguir preo justo e adequado, mesmo
         que no tenha havido recurso, encaminhar o processo para a autoridade competente fazer
         a adjudicao;
      B) deve fazer a adjudicao mesmo estando o preo acima do estimado, porque vedada a
         negociao;
      C) deve declarar frustrado o prego e encerrar o leilo sem adjudicar porque o preo est acima
         do estimado;
      D) pode ignorar a proposta do primeiro classificado, porque superior ao preo de referncia, e
         negociar com o segundo classificado;
      E) pode negociar com o vencedor para melhorar o preo.
378                            Manual de Direito Administrativo


31. (Magistratura/RN) Para licitaes internacionais  admissvel
     A) exclusivamente a modalidade concorrncia;
     B) alm da modalidade concorrncia, a tomada de preos, desde que o rgo licitante disponha
         de cadastro internacional de fornecedores, e o convite, desde que no haja fornecedor do
         bem ou servio no Pas, respeitadas as faixas de valor legalmente previstas;
     C) alm da modalidade concorrncia, apenas a tomada de preos, desde que se empregue o
         sistema de registro de preos, respeitadas as faixas de valor legalmente previstas;
     D) alm da modalidade concorrncia, a tomada de preos, desde que se empregue o sistema
         de registro de preos, e o convite, desde que no haja fornecedor do bem ou servio no Pas,
         respeitadas as faixas de valor legalmente previstas;
     E) exclusivamente, a modalidade tomada de preos.

32. (Analista Judicirio  TRT/SP  2008) Considere os conceitos abaixo, para os efeitos da
Lei de Licitaes:
I. Obras ou servios feitos pelos rgos e entidades da Administrao, pelos prprios meios.
II. Quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo e total.
Estes conceitos referem-se, respectivamente, 
      A) empreitada integral e  empreitada por preo global;
      B) empreitada por preo global e  tarefa;
      C) execuo indireta e  empreitada integral;
      D) execuo direta e  tarefa;
      E) execuo direta e  empreitada por preo global.

33. (OAB/SP) Aps regular procedimento licitatrio e celebrado o contrato, poder ser al-
terado o objeto de contrato de prestao de servios de limpeza, para servio de vigilncia,
no caso de a contratada ser empresa especializada tambm em vigilncia e o Poder Pblico
alegar que o interesse pblico exige a alterao?
     A) Sim, porque se trata de ato discricionrio.
     B) Sim, pelo poder da Administrao de alterao unilateral dos contratos.
     C) No, porque se trata de servio tcnico especializado.
     D) No, pelo princpio da vinculao ao edital de licitao.

34. (Procurador do Municpio de Recife) Em uma licitao de obra, pelo critrio de menor
preo, foram apresentadas as seguintes propostas comerciais: Empresa A: R$ 60.000,00;
Empresa B: R$ 57.500,00; Empresa C: R$ 55.000,00; Empresa D: R$ 41.000,00. Nessa licitao,
o valor orado pela Administrao foi de R$ 85.000,00. Considerando-se apenas a frmula
de clculo prevista na Lei n. 8.666/93,
     A) nenhuma das empresas apresentou proposta manifestamente inexequvel;
     B) apenas a Empresa D apresentou proposta manifestamente inexequvel;
     C) apenas as Empresas D e C apresentaram propostas manifestamente inexequveis;
     D) apenas as Empresas D, C e B apresentaram propostas manifestamente inexequveis;
     E) todas as empresas apresentaram propostas manifestamente inexequveis.

35. (Analista Judicirio  TRT/GO  2008) Sobre dispensa e inexigibilidade de licitao,
considere as hipteses abaixo, previstas na Lei de Licitaes:
I. Casos de guerra ou grave perturbao da ordem.
                                            Licitao                                      379

II. Quando no acudirem interessados  licitao anterior e esta, justificadamente, no
puder ser repetida sem prejuzo para a Administrao, mantidas, neste caso, todas as con-
dies preestabelecidas.
III. Contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou atravs de em-
presrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou pela opinio pblica.
Estas hipteses correspondem, respectivamente, a casos de
      A) inexigibilidade, dispensa e dispensa;
      B) dispensa, inexigibilidade e dispensa;
      C) dispensa, dispensa e dispensa;
      D) inexigibilidade, inexigibilidade e dispensa;
      E) dispensa, dispensa e inexigibilidade.

36. (Magistratura/RN) Em uma concorrncia regida pela Lei n. 8.666/93, j ultrapassada a
fase de habilitao e abertos os envelopes de proposta dos licitantes, vem ao conhecimen-
to da comisso de licitao um fato superveniente, que levaria  inabilitao de um dos lici-
tantes. Nessa situao,
     A) a Administrao deve anular o processo de licitao;
     B) o licitante em questo pode ser desclassificado com base em tal fato, sem prejuzo para a
         validade do processo;
     C) o licitante em questo no pode ser desclassificado com base em tal fato, devendo a Admi-
         nistrao valer-se da tutela jurisdicional para elimin-lo do certame;
     D) o licitante em questo no pode ser desclassificado com base em tal fato, nem mesmo ju-
         dicialmente, tendo operado a precluso;
     E) a Administrao deve revogar o processo de licitao.
       8
          CONTRATOS ADMINISTRATIVOS




8.1     INTRODUO
     No exerccio da funo administrativa, o Poder Pblico estabelece diversas
relaes jurdicas com particulares, alm de criar vnculos especiais de colaborao
intergovernamental. Sempre que tais conexes subjetivas tiverem natureza con-
tratual e forem submetidas aos princpios e
normas do Direito Administrativo, estare-           A prova do Ministrio Pblico/AM 2007
                                                    considerou CORRETA a assertiva: "O con-
mos diante de contratos administrativos.            trato administrativo tem ntima relao
     So exemplos de contrato administrativo:       com a democratizao do Estado, pois, em
concesso de servio pblico, parceria pblico-     um Estado autoritrio, os bens e servios
                                                    podem ser requisitados compulsoriamente
-privada (PPP), contrato de gesto, termo de        ou apropriados pelos governantes sem
parceria e contrato de gerenciamento etc.           maiores formalidades".


8.2     CONCEITOS DOUTRINRIOS
     O melhor ponto de partida para compreenso do contrato administrativo 
iniciar pela anlise dos diferentes conceitos apresentados pela doutrina.
     Celso Antnio Bandeira de Mello: "contrato administrativo  um tipo de aven-
a travada entre a Administrao e terceiros na qual, por fora de lei, de clusulas
pactuadas ou do tipo de objeto, a permanncia
do vnculo e as condies preestabelecidas           A 22 prova da Procuradoria da Repblica
                                                              a

                                                     considerou CORRETA a assertiva: "Ao
sujeitam -se a cambiveis imposies de              Poder Pblico pertencem todas as prerro-
interesse pblico, ressalvados os interesses         gativas necessrias  proteo do interes-
patrimoniais do contratado privado".1                se pblico, desde que pode adotar as
                                                     providncias requeridas para tanto, ainda
     Hely Lopes Meirelles: " o ajuste que a         que impliquem alteraes no ajuste inicial".
Administrao Pblica, agindo nessa qualida-
de, firma com particulares ou outra entidade administrativa para a consecuo de ob-
jetivos de interesse pblico, nas condies estabelecidas pela prpria Administrao".2

1
      Curso de direito administrativo, p. 615.
2
      Direito administrativo brasileiro, p. 205 -206.
    382                            Manual de Direito Administrativo


       Maria Sylvia Zanella Di Pietro: "ajustes que a Administrao, nessa quali-
                                               dade, celebra com pessoas fsicas ou jurdi-
  A prova do Ministrio Pblico/AM 2007        cas, pblicas ou privadas, para a consecuo
  considerou INCORRETA a assertiva: "O
  contrato administrativo sujeita-se integral- de fins pblicos, segundo regime jurdico de
  mente ao regime dos contratos privados".     direito pblico". 3
                                                    Jos dos Santos Carvalho Filho: "ajuste
firmado entre a Administrao Pblica e um particular, regulado basicamente
pelo direito pblico, e tendo por objeto uma atividade que, de alguma forma,
traduza interesse pblico".4
       A grande variedade de contratos administrativos e a diversidade nas caracte-
rsticas de cada espcie dificultam a elaborao de um conceito preciso do institu-
to. Sintetizando as conceituaes apresentadas,  possvel destacar elementos co-
muns, teis para a formulao do nosso conceito:
       a)  o ajuste estabelecido entre a Administrao Pblica: a presena da
Administrao em pelo menos um dos polos da relao jurdica  indispensvel
para caracterizar determinada avena como contrato administrativo;
       b) agindo nessa qualidade: o contrato administrativo, em regra, pressupe a
presena da Administrao Pblica revestida de sua condio de superioridade
sobre o particular. Em alguns casos, o contrato  firmado pelo ente pblico desti-
tudo de sua supremacia. Nessa hiptese, o ajuste no ter natureza de contrato
administrativo. Exemplo: contrato de locao;
       c) e terceiros: na maioria das vezes, o contrato administrativo  celebrado
entre o ente pblico e pessoas privadas que no pertencem  estrutura estatal.  o
que ocorre com as concesses de servio pblico, termos de parceria, contratos de
prestao de servios etc.;
       d) ou com outra entidade administrativa: h casos raros em que o contrato
administrativo  firmado somente entre pessoas governamentais, visando a coope-
rao mtua e a persecuo de objetivos comuns.  o caso dos consrcios adminis-
trativos estabelecidos entre entidades federativas;
       e) submetido ao regime jurdico-administrativo: o critrio fundamental para
classificar determinado ajuste como contrato administrativo  a sua submisso aos
princpios e normas do Direito Administrativo. At pouco tempo atrs, era comum a
                                               doutrina utilizar o critrio das partes, definindo
  A prova da Magistratura/PA 2008 conside-     contrato administrativo como aquele em que a
  rou INCORRETA a assertiva: "Sempre que
  estiver presente em um dos polos da aven-    Administrao figura em pelo menos um dos
  a a Administrao Pblica, estamos          polos da relao jurdica. Entretanto, diante
  diante de um contrato administrativo, re-
  gulado pelo direito pblico".
                                               da existncia de contratos celebrados pela Ad-
                                               ministrao, mas que no se caracterizam como

3
      Direito administrativo, p. 251.
4
      Manual de direito administrativo, p. 169.
                                   Contratos administrativos                             383

contratos administrativos, como  o caso do         A prova da OAB Nacional 2008.3 elaborada
contrato de locao, o critrio das partes          pelo Cespe considerou INCORRETA a as-
contratantes no  mais utilizado. Atualmen-        sertiva: "A presena da Administrao
                                                    Pblica na relao contratual  suficiente
te, o critrio mais apropriado para conceituao    para se qualificarem avenas no contrato
dos contratos administrativos  o critrio for-     administrativo".
mal, que define como administrativos os con-
tratos submetidos aos princpios e normas           A prova de Especialista em Polticas Pbli-
                                                    cas elaborada pela Esaf considerou INCOR-
do Direito Administrativo;                          RETA a afirmao: "Todos os contratos
      f) para a consecuo de objetivos de          administrativos devero ser firmados na
                                                    forma de instrumento particular, sendo re-
interesse pblico: ao contrrio dos contratos       gidos pelas normas do Direito comum".
privados, celebrados visando objetivos de in-
teresse dos particulares contratantes, os contratos administrativos tm como fina-
lidade fundamental a consecuo de objetivos relacionados com a proteo do in-
teresse da coletividade, isto , do interesse pblico primrio.

8.3   NOSSO CONCEITO
    Reunindo os elementos apresentados no item anterior, podemos conceituar
contrato administrativo como o ajuste estabelecido entre a Administrao P-
blica, agindo nessa qualidade, e terceiros, ou somente entre entidades admi-
nistrativas, submetido ao regime jurdico-administrativo para a consecuo
de objetivos de interesse pblico.

8.4 COMPETNCIA PARA LEGISLAR
     O art. 22, XXVII, da Constituio Federal prescreve que compete privativa-
mente  Unio criar normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos.
     Como compete  Unio editar somente as normas gerais, as outras entidades
federativas, entretanto, possuem competncia legislativa para expedir regras espe-
cficas em matria de licitaes e contratos.
                                                 A prova de Analista de Comrcio Exterior
     Assim, a concluso tecnicamente mais        elaborada pelo Cespe considerou CORRETA
correta  que a competncia para legislar        a assertiva: "Estados e Municpios podem
                                                 editar normas especficas sobre contrata-
sobre licitaes e contratos, na verdade,       o das administraes pblicas diretas,
concorrente entre a Unio, os Estados, o         autrquicas e fundacionais no mbito de
                                                 suas esferas de atuao".
Distrito Federal e os Municpios.

8.5 CONTRATOS DA ADMINISTRAO E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
      Como visto nos itens anteriores, existem contratos celebrados pela Adminis-
trao Pblica que no so considerados contratos administrativos. Por isso, 
conveniente diferenciar o gnero contratos da Administrao, que so todos aque-
les firmados pela Administrao Pblica, incluindo os regidos pelo direito privado,
e a espcie contratos administrativos, considerados como tais somente os subme-
tidos ao Direito Administrativo.
384                           Manual de Direito Administrativo


     importante destacar que os contratos privados celebrados pela Administrao
tambm sofrem alguma influncia do direito pblico, especialmente quanto ao
dever de prvia licitao para escolha do contratado.

8.6   PRVIA LICITAO
       Em regra, a celebrao do contrato administrativo exige prvia licitao, exce-
to nos casos de contratao direta previstos na legislao.
       Nas hipteses em que a realizao do procedimento licitatrio  obrigatria,
                                                os concursos tm considerado que o contrato
  A prova de Procurador Federal 2007, elabora-  administrativo firmado sem observncia
  da pelo Cespe, considerou CORRETA a asser-    de prvia licitao possui defeito no plano
  tiva: "A licitao  pressuposto que, uma vez
  ausente, macula a existncia, a validade e a  da existncia, sendo considerado inexistente,
  eficcia do contrato administrativo".         invlido e ineficaz.

8.7   NORMAS APLICVEIS
       No Texto Constitucional, h basicamente dois dispositivos aplicveis  disci-
plina dos contratos administrativos:
       a) art. 22, XXVII: "compete privativamente  Unio legislar sobre: XXVII 
normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as admi-
nistraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas
pblicas e sociedades de economia mista";
       b) art. 37, XXI: "ressalvados os casos especificados na legislao, as obras,
servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusu-
las que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da
proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao
tcnica e econmica indispensveis  garantia do cumprimento das obrigaes".
                                                      J no plano infraconstitucional, diversas
  A prova de Analista Judicirio do TRT/6
                                     a
                                                 leis disciplinam o instituto do contrato admi-
  Regio elaborada pelo Cespe considerou
  INCORRETA a afirmao: "O contrato admi-       nistrativo e suas vrias espcies. Merecem
  nistrativo regido pela Lei n. 8.666/93  regu- especial destaque:
  lado por preceitos de direito pblico, sendo-
  -lhe vedada a aplicao de regras de direito        a) Lei n. 8.666/93: define as normas
  privado, ainda que em carter supletivo".      gerais sobre licitaes e contratos vlidos para
  A prova do Ministrio Pblico do TCU elabo-    todas as esferas federativas. Importante frisar
  rada pelo Cespe considerou INCORRETA a
  assertiva: "No se aplicam disposies de      que o art. 54 dessa lei submete os contratos
  direito privado aos contratos administrativos, administrativos  aplicao supletiva dos
  os quais, alm de clusulas exorbitantes que
  os diferenciam dos contratos de direito co-    princpios da teoria geral dos contratos e s
  mum, so regulados por legislao especfica". disposies de direito privado. As disposi-
                                    Contratos administrativos                              385

es da Lei n. 8.666/93 so vlidas para os        A prova do Ministrio Pblico/AM 2007 con-
Trs Poderes estatais;                             siderou INCORRETA a assertiva: "A disciplina
    b) Lei n. 8.883/94: promoveu alteraes        contratual estabelecida pela Lei de Licitaes
                                                   e contratos  aplicvel  Administrao P-
importantes no contedo da Lei n. 8.666/93;        blica, portanto a expresso administrao,
    c) Lei n. 8.987/95: disciplina as conces-      sempre que referida de modo generalizado
                                                   no mencionado diploma normativo, deve ser
ses e permisses de servio pblico;              entendida como Poder Executivo".
    d) Lei n. 9.637/98: prev a celebrao de
contratos de gesto entre o governo federal e as organizaes sociais;
    e) Lei n. 9.790/99: institui e disciplina o Termo de Parceria entre a Unio
Federal e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico  as Oscips;
    f) Lei n. 11.079/2004: institui normas gerais para licitao e contratao de
parceria pblico-privada (PPP) no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios;
    g) Lei n. 11.107/2005: regula a celebrao de consrcios pblicos entre as
entidades federativas;
    h) Lei n. 12.232/2010: dispe sobre normas gerais para licitao e contratao
de servios de publicidade do governo.

8.8   CARACTERSTICAS DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
      A doutrina apresenta diversas caracters-
                                                  A prova de Titular de Servios Notariais/DF
ticas dos contratos administrativos que os        elaborada pelo Cespe considerou CORRETA
diferenciam dos contratos privados. As mais       a assertiva: "So algumas das caractersti-
                                                  cas essenciais dos contratos administrativos
importantes so as seguintes:                     a no aplicabilidade plena do princpio pacta
      a) submisso ao Direito Administrati-       sunt servanda, a possibilidade de alterao
                                                  unilateral de algumas de suas clusulas
vo: ao contrrio dos contratos privados, que      mesmo contra a vontade de um dos contra-
so regidos pelo Direito Civil e pelo Empresa-    tantes, a aplicabilidade do princpio da ex-
rial, os contratos administrativos esto sub-     ceptio non adimpleti contractus, a necessi-
                                                  dade de manuteno do equilbrio econ-
metidos aos princpios e normas de Direito        mico-financeiro, a possibilidade de aplicao
Pblico, especialmente do Direito Adminis-        de sanes unilateralmente e sem necessi-
trativo, sujeitando-se a regras jurdicas capazes dade de recurso ao Poder Judicirio".

de viabilizar a adequada defesa do interesse
pblico. Importante destacar que as clusulas contratuais que versam sobre a re-
munerao do contratado so regidas pelo Direito Privado, somente admitindo
modificao com anuncia do particular;
      b) presena da Administrao em pelo menos um dos polos: todo contrato
administrativo pressupe que a Administrao Pblica figure em, pelo menos, um
dos polos relacionais. Assim, a presena da Administrao  condio necessria,
mas no suficiente para caracterizar um contrato como administrativo;
      c) desigualdade entre as partes: no contrato administrativo, as partes envol-
vidas no esto em posio de igualdade. Isso porque o interesse pblico defendido
pela Administrao  juridicamente mais relevante do que o interesse privado do
386                           Manual de Direito Administrativo


contratado. Por isso, ao contrrio da horizontalidade vigente nos contratos privados,
os contratos administrativos caracterizam-se pela verticalidade, pois a Adminis-
trao Pblica ocupa uma posio de superioridade diante do particular, revelada
pela presena de clusulas exorbitantes que conferem poderes especiais  Admi-
nistrao contratante;
       d) mutabilidade: diferentemente do que ocorre no direito privado, em que
vigora o princpio segundo o qual os contratos devem ser cumpridos tal como escri-
                                                 tos (pacta sunt servanda), no Direito Adminis-
  A prova de Agente Financeiro do Tesouro
  Nacional 2008 elaborada pela Esaf conside-     trativo a legislao autoriza que a Administra-
  rou CORRETA a afirmao: "Constitui prer-      o Pblica promova a modificao unilateral
  rogativa da Administrao Pblica frente a
  seus contratos modific-los, unilateralmen-
                                                 das clusulas do contrato, instabilizando a
  te, para melhor adequao s finalidades de    relao contratual diante de causas superve-
  interesse pblico, respeitados os direitos dos nientes de interesse pblico. Porm, os dispo-
  contratados".
                                                 sitivos contratuais que tratam da remunerao
  A prova da OAB Nacional 2008.3 elaborada       do particular nunca podem sofrer alterao
  pelo Cespe considerou CORRETA a asser-         unilateral,  medida que eventuais modifica-
  tiva: "As clusulas exorbitantes possibili-
  tam  Administrao Pblica alterar unila-
                                                 es em tais clusulas pressupem a anuncia
  teralmente o contrato administrativo,          do contratado;
  exceto no que se refere  manuteno do
  equilbrio econmico -financeiro".
                                                      e) existncia de clusulas exorbitan-
                                                 tes: as clusulas exorbitantes so disposies
                                                 contratuais que definem poderes especiais
  A prova de Especialista em Polticas Pbli-
  cas elaborada pela Esaf considerou INCOR-      para a Administrao dentro do contrato,
  RETA a afirmao: "Nos contratos adminis-      projetando-a para uma posio de superiori-
  trativos, esto vedadas as chamadas
  clusulas exorbitantes, que garantem prer-
                                                 dade em relao ao contratado. So exemplos
  rogativas excepcionais a uma das partes".      de clusulas exorbitantes: 1) possibilidade de
                                                 revogao unilateral do contrato por razes
de interesse pblico; 2) alterao unilateral do objeto do contrato; 3) aplicao
de sanes contratuais;
                                                      f) formalismo: o contrato administra-
  A prova de Analista de Comrcio Exterior
  elaborada pelo Cespe considerou CORRE-
                                                 tivo no tem forma livre, devendo observar
  TA a assertiva: "So caractersticas do        o cumprimento de requisitos intrnsecos e
  contrato administrativo: formalismo, co-       extrnsecos. Em regra, os contratos admi-
  mutatividade e bilateralidade".
                                                 nistrativos devem ter a forma escrita.  nulo
e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administrao. Entretanto, no caso de
pequenas compras de pronto pagamento feitas em regime de adiantamento, a
Lei n. 8.666/93 admite contrato administrativo verbal (art. 60, pargrafo nico).
So consideradas de pequeno valor as compras de at R$ 4.000,00 (quatro mil reais);
       g) bilateralidade: o contrato administrativo prev obrigaes para as duas
partes;
       h) comutatividade: normalmente existe uma equivalncia entre as obrigaes
das partes contratantes;
                                    Contratos administrativos                                   387

      i) confiana recproca: o contrato administrativo  personalssimo, celebrado
intuitu personae, isso porque o preenchimento de determinadas exigncias subjetivas
e objetivas foi decisivo para determinar a esco-      A prova de Especialista em Polticas Pbli-
lha do contratado. Por tal razo, a subcontra-        cas elaborada pela Esaf considerou COR-
tao total ou parcial no prevista no edital de      RETA a afirmao: "O contratado poder
                                                      subcontratar parte do servio ou forneci-
licitao e no contrato, a decretao de falncia     mento, conforme previsto e explicitado no
ou insolvncia civil do contratado, a dissoluo      ato convocatrio e no contrato".

da sociedade e o falecimento do contratado so
causas que autorizam a resciso contratual            A prova da OAB Nacional 2008.3 elaborada
                                                      pelo Cespe considerou INCORRETA a as-
(art. 78 da Lei n. 8.666/93). Porm, o carter        sertiva: "A modificao da finalidade da
personalssimo do contrato administrativo             empresa contratada pela administrao
                                                      para prestao de servios implica autom-
no  absoluto  medida que o art. 64,  2, da       tica resciso do contrato administrativo".
Lei n. 8.666/93 autoriza a Administrao a
substituir o licitante vencedor quando ele, convocado, no assinar o termo de contra-
to, no aceitar o instrumento equivalente ou no retirar esse instrumento no prazo e
condies estabelecidos. Observamos que o substituto, tambm classificado no pro-
cesso licitatrio, deve sujeitar seu preo ao do vencedor.

8.9   DIFERENAS EM RELAO AOS CONTRATOS PRIVADOS
    Os contratos administrativos possuem um regime jurdico bastante diferente
daquele aplicvel aos contratos privados. A doutrina destaca especialmente os se-
guintes elementos de distino:
    a) aplicao dos princpios e normas do Direito Pblico;
    b) desigualdade entre as partes;
    c) mutabilidade;
    d) defesa do interesse pblico.
    Assim, as principais diferenas entre contratos administrativos e contratos
privados podem ser resumidas no quadro abaixo:

            Quadro comparativo entre contratos privados e contratos administrativos
               Contratos privados                          Contratos administrativos
  Aplicao do Direito Privado                   Aplicao do Direito Pblico
  Normas gerais previstas no Cdigo Civil        Normas gerais previstas na Lei n. 8.666/93
  Exemplos: compra e venda simples e             Exemplos: concesso de servio pblico,
  comodato                                       consrcio pblico, parceria pblico -privada
  Igualdade entre as partes (horizontalidade)    Administrao ocupa posio de
                                                 superioridade contratual (verticalidade)
  Clusulas imutveis (pacta sunt servanda)      Mutabilidade unilateral das clusulas por
                                                 vontade da Administrao
  Defesa de interesses privados                  Defesa do interesse pblico
    388                             Manual de Direito Administrativo


       Segundo Hely Lopes Meirelles,5 alm das diferenas apontadas anteriormente,
existem peculiaridades quanto  interpretao dos contratos administrativos. So elas:
       a) interpretao favorvel ao interesse pblico primrio: cabendo mais de
uma interpretao sobre determinado dispositivo contratual, deve ser adotada a so-
luo mais favorvel aos interesses da coletividade (interesse pblico primrio), o que,
necessariamente, no significa dever de optar pela melhor interpretao conforme o
interesse patrimonial da Administrao contratante (interesse pblico secundrio);
       b) vinculao da Administrao ao interesse pblico: o contrato adminis-
trativo  firmado visando algum objetivo de interesse da coletividade. Qualquer
clusula que contrarie o interesse pblico deve ser considerada como no escrita;
       c) presuno de legitimidade: as clusulas do contrato administrativo so
dotadas de presuno relativa de legitimidade, considerando-se, at prova em
contrrio, praticadas em conformidade com o Direito;
                                                    d) alterabilidade: as disposies do con-
  A 22 prova da Procuradoria da Repblica
          a

  considerou CORRETA a assertiva: "O poder
                                               trato administrativo podem ser modificadas
  de alterao unilateral dos contratos admi-  unilateralmente pela Administrao Pblica,
  nistrativos est regrado em lei, e  cabvel devido a motivo superveniente de interesse
  quando houver modificao do projeto ou
  das especificaes para melhorar adequa-     pblico;
  o tcnica de seus objetivos, ou quando          e) excepcionalidade dos contratos de
  necessria a modificao do valor contra-
  tual em decorrncia de acrscimo ou dimi-
                                               atribuio: no Direito Administrativo, pre-
  nuio quantitativa de seu objeto".          dominam contratos de colaborao, que so
                                               aqueles firmados no interesse da Administra-
o. Os contratos de atribuio constituem excees, pois neles prepondera o inte-
resse particular;
       f) interpretao restritiva das vantagens conferidas ao particular: os dis-
positivos contratuais que consagram benefcios, vantagens e direitos ao contratado
devem ser objeto de interpretao literal e restritiva.

8.10          SUJEITOS DO CONTRATO
     O art. 6, XIV e XV, da Lei n. 8.666/93 define contratante como o rgo ou
entidade signatria do instrumento contratual e contratado como a pessoa fsica
ou jurdica signatria de contrato com a Administrao Pblica. Assim, em regra,
os contratos administrativos so bilaterais, isto , celebrados entre a Administrao
contratante e o particular contratado.
     Entretanto, nos denominados contratos administrativos plurilaterais, no
h presena de particulares, j que as partes pactuantes so diversas entidades
federativas firmando compromisso para defesa de interesses comuns e no con-
flitantes.  o caso do contrato de consrcio pblico e dos convnios de cooperao
entre os entes federados, firmados para gesto associada de servios pblicos, bem

5
      Direito administrativo brasileiro, p. 212 -213.
                                        Contratos administrativos                389

como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
 continuidade dos servios transferidos (art. 241 da CF).

8.11 CONTRATOS EM ESPCIE
   A legislao brasileira contempla diversas espcies de contratos administrativos.
Os mais importantes tipos de contrato so:
   a) contrato de obra pblica;
   b) contrato de fornecimento;
   c) contrato de prestao de servio;
   d) concesso de servio pblico;
   e) permisso de servio pblico;
   f) concesso de servio pblico precedida de obra;
   g) concesso de uso de bem pblico;
   h) contrato de gerenciamento;
   i) contrato de gesto;
   j) termo de parceria;
   k) parceria pblico-privada;
   l) consrcio pblico;
   m) contrato de convnio;
   n) contrato de credenciamento.

8.11.1 Contrato de obra pblica
      o ajuste por meio do qual a Administrao seleciona uma empresa privada
com a finalidade de realizar a construo, reforma ou ampliao de imvel des-
tinado ao pblico ou ao servio pblico.
     Segundo Hely Lopes Meirelles,6 as obras pblicas podem ser de quatro tipos:
     a) equipamento urbano: ruas, praas, estdios;
     b) equipamento administrativo: aparelhos para o servio da Administrao
Pblica em geral;
     c) empreendimentos de utilidade pblica: ferrovias, rodovias;
     d) edifcio pblico: reparties, cadeias etc.
     Bastante importante  a distino entre obra e servio. Entre outras consequn-
cias da diferenciao, est o fato de que obras pblicas podem ser remuneradas pela
cobrana de contribuio de melhoria junto aos contribuintes, ao passo que a pres-
tao de servio pblico enseja a arrecadao de taxa. Na obra, existe um predom-
nio do resultado final sobre a atividade, enquanto no servio prepondera a ativida-
de sobre o resultado final. Assim, por exemplo, para a construo de uma ponte, 

6
    Direito administrativo brasileiro, p. 244.
    390                             Manual de Direito Administrativo


realizada a tarefa de construir, mas o resultado final, isto , a ponte construda,
predomina sobre o processo de construo.
     Os contratos de obra podem ter basicamente dois regimes de execuo:
     a) regime de empreitada: a Administrao atribui a execuo da obra por
conta e risco do contratado, mediante remunerao previamente ajustada. O paga-
mento pode ser realizado por preo global ou preo unitrio;
                                                  b) regime de tarefa: consistente na exe-
 A prova de Agente Fiscal da Receita Federal
 elaborada pela Esaf considerou CORRETA
                                             cuo de obras de pequeno porte com paga-
 a assertiva: "O contrato administrativo que mento peridico, aps verificao do fiscal do
 tem por objeto a obteno de mo de obra    rgo contratante. Em geral, o tarefeiro no
 para pequenos trabalhos, mediante paga-
 mento por preo certo, com ou sem forne-    fornece os materiais, somente a mo de obra e
 cimento de material, denomina-se tarefa".   os instrumentos de trabalho.

8.11.2      Contrato de fornecimento
      o contrato administrativo por meio do qual a Administrao adquire coisas
mveis para utilizao nas reparties pblicas ou estabelecimentos pblicos. Exem-
plo: contrato de fornecimento de gneros alimentcios para escolas da rede pblica.
     O contrato pode ser de trs tipos:
     a) fornecimento integral: em que a entrega  realizada de uma s vez;
     b) fornecimento parcelado: a entrega fracionada obedece a uma programao
prvia. O fornecimento  encerrado somente aps a entrega final da quantidade
contratada;
     c) fornecimento contnuo: a entrega  sucessiva e se estende no tempo.

8.11.3      Contrato de prestao de servio
      todo aquele que tem por objeto a prestao de uma atividade destinada a
obter determinada utilidade de interesse para a Administrao Pblica ou para
a coletividade, predominando o fazer sobre o resultado final.
     Exemplos: coleta de lixo, demolio, conserto, instalao, montagem, operao,
conservao, reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de bens, pu-
blicidade, seguro ou trabalhos tcnico-profissionais (art. 6, II, da Lei n. 8.666/93).
     Segundo Hely Lopes Meirelles, os servios contratados podem ser de diversos
tipos:7
     a) servios comuns: so aqueles realizveis por qualquer pessoa. Exemplo:
limpeza. A contratao dessa espcie de servio sempre exige licitao;
     b) servios tcnicos profissionais generalizados: exigem alguma habilita-
o especfica, mas no demandam maiores conhecimentos. Exemplo: servios de
engenharia. A celebrao do contrato tambm pressupe procedimento licitatrio;

7
      Direito administrativo brasileiro, p. 247-248.
                                     Contratos administrativos                                       391

     c) servios tcnicos profissionais especializados: exigem conhecimento
mais apurado do que nos servios comuns. Exemplo: elaborao de pareceres. A
contratao desses servios pode caracterizar hiptese de inexigibilidade se o con-
tratado tiver notria especializao;
     d) trabalhos artsticos: so atividades profissionais relacionadas com escultura,
pintura e msica. Contratao de servios artsticos, em regra, depende de prvia li-
citao na modalidade concurso, exceto se as circunstncias recomendarem a esco-
lha de artista renomado e consagrado pela crtica especializada ou pelo pblico em
geral, caso em que haver contratao direta por inexigibilidade de licitao.

8.11.4 Contrato de concesso
     O nome "concesso"  utilizado pela legislao brasileira para designar diver-
sas espcies de contratos ampliativos nos quais a Administrao Pblica delega
ao particular a prestao de servio pblico, a execuo de obra pblica ou o uso
de bem pblico.
     Todas as modalidades de contrato de concesso so bilaterais, comutativos,
remunerados e intuitu personae.
                  ATENO: A concesso de jazida prevista no art. 176 da Constituio Federal,
                  na verdade, no  contrato, mas ato unilateral do Presidente da Repblica: "Art.
                  176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de
                  energia hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de
                  explorao ou aproveitamento, e pertencem  Unio, garantida ao concessio-
                  nrio a propriedade do produto da lavra".


8.11.4.1   Concesso de servio pblico
     A concesso de servio pblico  o mais importante contrato administrativo
brasileiro, sendo utilizado sempre que o Poder
                                                      A prova da OAB Nacional 2009.3 elaborada
Pblico opte por promover a prestao indi-           pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:
reta de servio pblico mediante delegao            "Considera-se concesso de servio pblico
a particulares. Exemplos de servios sob con-         a delegao de sua prestao, feita pelo
                                                      poder concedente, mediante licitao, na
cesso: transporte areo de passageiros, radio-       modalidade de concorrncia,  pessoa jur-
difuso sonora (rdio) e de sons e imagens            dica ou consrcio de empresas que demons-
                                                      tre capacidade para seu desempenho, por
(televiso), concesso de rodovias etc.               sua conta e risco e por prazo determinado".
     A base constitucional do instituto  o art.
175 da Constituio Federal, segundo o qual: "Incumbe ao Poder Pblico, na
forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs
de licitao, a prestao de servios pblicos. Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I  o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o
carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de
caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; II  os direitos dos
usurios; III  poltica tarifria; IV  a obrigao de manter servio adequado".
    392                             Manual de Direito Administrativo


     O referido dispositivo autoriza concluir que ocorre prestao direta quando for
realizada pessoalmente pelo prprio Estado (Administrao direta), enquanto ser
indireta a prestao quando estiver a cargo de concessionrios e permissionrios. A
delegao da prestao a concessionrios e permissionrios, por expressa determina-
o constitucional, depende da realizao de procedimento licitatrio. No caso da
concesso, a licitao deve ser processada na modalidade concorrncia pblica,
ao passo que na permisso pode ser utilizada qualquer modalidade licitatria.

8.11.4.1.1      Base legislativa
      O art. 175, pargrafo nico, da Constituio Federal prev a promulgao de
lei disciplinando o regime jurdico das concesses e permisses. Atualmente, o tema
 tratado pela Lei federal n. 8.987/95  Lei das Concesses de Servio Pblico.
      As concesses, permisses e autorizaes de rdio e televiso, entretanto, no
se sujeitam  Lei n. 8.987/95 (art. 41: O disposto nesta Lei no se aplica  concesso,
permisso e autorizao para o servio de radiodifuso sonora e de sons e imagens).

8.11.4.1.2      Natureza jurdica (controvrsia)
     Existem diversas teorias sobre a natureza jurdica da concesso de servio
pblico.
      possvel agrupar as vrias concepes em trs classes diferentes:
     a) teorias unilaterais: alguns autores entendem que a concesso de servio
pblico  um ato unilateral. Para outros, seria composta por dois atos unilaterais
distintos, um de imprio e outro referente aos dispositivos sobre remunerao do
contratado, revestido de natureza particular e regido pelo direito privado;
     b) teorias bilaterais: de acordo com os defensores desta concepo, a conces-
so possui natureza contratual pressupondo a conjugao de vontades entre a Ad-
ministrao e o particular concessionrio. Entre os bilateralistas, h quem defenda
tratar-se a concesso de: b1) contrato de direito privado; b2) contrato de direi-
to pblico (viso majoritria), dotado de regime jurdico derrogatrio das regras
contratuais do direito privado; b3) contrato de direito pblico e privado: com-
binando regras publicsticas com normas aplicveis aos contratos privados;
     c) teoria mista: considera a concesso de servio pblico um complexo de relaes
jurdicas distintas e heterogneas ligadas em torno da delegao da execuo de ser-
vio pblico a particulares.  a posio sustentada por Celso Antnio Bandeira de
Mello, para quem a concesso seria uma relao jurdica complexa composta por um
ato regulamentar, um ato-condio (aceitao do particular em participar do vnculo
contratual) e um contrato envolvendo as clusulas de equilbrio econmico-financeiro.8
     Em que pese a controvrsia doutrinria quanto  natureza jurdica do instituto, a
Constituio Federal (art. 175, pargrafo nico, inciso I) e a Lei n. 8.987/95 (art. 23)

8
      Curso de direito administrativo, p. 706.
                                    Contratos administrativos                            393

claramente consideram a concesso de servio pblico como um contrato admi-
nistrativo bilateral.

8.11.4.1.3   Conceito legislativo
     A Lei Geral das Concesses de Servio Pblico  Lei n. 8.987/95, em seu art. 2,
II, conceitua a concesso de servio pblico como a delegao de sua prestao,
feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrn-
cia,  pessoa jurdica ou consrcio de em-        A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
presas que demonstre capacidade para seu          considerou CORRETA a assertiva: " carac-
desempenho, por sua conta e risco e por           terstica bsica do contrato de concesso
                                                  de servio pblico a explorao do servio
prazo determinado.                                por conta e risco da concessionria".
     Por sua precisa redao, a conceituao
legislativa de concesso constitui importante ponto de partida para elaborao do
nosso conceito dessa espcie de contrato administrativo.

8.11.4.1.4   Nosso conceito
     Reunindo as caractersticas jurdicas fundamentais do instituto, podemos
conceituar concesso de servio pblico como o contrato administrativo pelo
qual o Estado (poder concedente) transfere  pessoa jurdica privada (conces-
sionria) a prestao de servio pblico, mediante o pagamento de tarifa dire-
tamente do usurio ao prestador.
     A adequada compreenso do conceito elaborado depende da anlise separada
de cada um de seus elementos componentes:
     a) contrato administrativo: a concesso de servio pblico tem natureza ju-
rdica de contrato administrativo bilateral,
                                                      A prova da OAB Nacional 2009.3 elaborada
obrigatoriamente escrito, dependendo, para            pelo Cespe considerou INCORRETA a asser-
sua formao, da combinao de vontades entre         tiva: "A concesso de servio pblico que
a Administrao Pblica, denominada dentro            no for precedida da execuo de obra p-
                                                      blica poder ser formalizada mediante
da concesso de "poder concedente", e a pessoa        acordo verbal".
privada, chamada de "concessionria";
     b) transfere  pessoa jurdica privada: a legislao brasileira determina que o
status de concessionria no pode ser atribudo a pessoa fsica, mas to somente a pessoa
jurdica ou a consrcio de empresas. Entretanto, existem casos rarssimos em que
empresas pblicas e sociedades de economia mista vencem o procedimento licitatrio
e passam a atuar como concessionrias de servio pblico.  o caso da Sabesp, socieda-
de de economia mista pertencente ao Estado de So Paulo, mas que atua como conces-
sionria de abastecimento de gua em alguns Estados do Nordeste brasileiro;
     c) prestao de servio pblico: a concesso promove delegao somente
da execuo do servio pblico, sem nunca transferir a titularidade do servio.
Assim, o poder concedente delega a prestao e tambm mantm a titularidade
sobre o servio pblico delegado;
394                          Manual de Direito Administrativo


    d) mediante o pagamento de tarifa: o que diferencia a concesso de servio
pblico dos demais contratos administrativos  o fato de que o concessionrio 
remunerado diretamente pelo usurio, por meio do pagamento de tarifa. Ao
contrrio, nos demais contratos administrativos, o contratado  remunerado pelo
Estado, no pelos beneficirios da prestao.

8.11.4.1.5   Caractersticas da concesso de servio pblico
       Alm das caractersticas apontadas na anlise do conceito de concesso de
servio pblico, outras peculiaridades devem ser mencionadas:
       a) exige prvia concorrncia pblica: o art. 2, II, da Lei n. 8.987/95 determina que
a outorga da concesso de servio pblico depende da realizao de licitao na modali-
dade concorrncia pblica. Importante destacar que o edital pode prever a inverso da
ordem das fases de habilitao e de julgamento das propostas, adotando-se procedi-
mento similar ao utilizado para a modalidade prego (art. 18-A da Lei n. 8.987/95);
       b) o concessionrio assume a prestao do servio pblico por sua conta
                                                e risco: todos os danos decorrentes da pres-
  A prova da OAB/RJ considerou CORRETA a
  assertiva: "Nas concesses de servio pbli-  tao do servio pblico concedido so de
  co o concessionrio presta o servio em nome  responsabilidade do concessionrio. Em
  prprio, mas a titularidade do servio perma- conformidade com o novo entendimento do
  nece em poder da Administrao Pblica".
                                                Supremo Tribunal Federal, adotado em agos-
                                                to de 2009 no julgamento do RE 591.874/MS,
  A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
  considerou CORRE TA a asser tiva: "A
                                                tanto os prejuzos causados a usurios quan-
  responsabilidade civil do concessionrio      to aqueles que atingem terceiros no usu-
  de servio pblico  objetiva".               rios devem ser indenizados objetivamente,
                                                isto , sem que a vtima tenha necessidade de
demonstrar culpa ou dolo do prestador. Alm de objetiva, a responsabilidade do
concessionrio  direta, tendo em vista que no pode ser acionado diretamente o
Estado para ressarcir danos decorrentes da prestao de servios pblicos em con-
cesso. A responsabilidade do Estado, quando o servio pblico  prestado por
concessionrios,  subsidiria, j que s responde pelo pagamento da indenizao
se o concessionrio, depois de acionado pela vtima, no tiver patrimnio suficien-
te para ressarcimento integral dos danos causados;
       c) exige lei especfica: somente o legislador pode decidir a forma como deve
ser realizada a prestao do servio pblico: se diretamente pelo Estado, por outor-
                                                ga a pessoas governamentais ou, indiretamen-
  A prova de Titular de Cartrio/SP considerou
  CORRETA a assertiva: "O servio pblico de-
                                                te, mediante delegao a concessionrios.
  legado a particulares por concesso  aquele  Assim,  necessria a promulgao de lei espe-
  que decorre da lei ou do contrato, na forma   cfica para que o servio pblico possa ser
  autorizada e regulamentada pelo Executivo".
                                                prestado mediante concesso;
       d) prazo determinado: o contrato de concesso de servio pblico dever
obrigatoriamente ser celebrado com previso de termo final, sendo inadmissvel
sua celebrao por prazo indeterminado;
                                    Contratos administrativos                              395

     e) admite arbitragem: recente alterao na Lei de Concesses passou a admi-
tir expressamente o uso de arbitragem e outros mecanismos privados de soluo de
conflitos (art. 23-A da Lei n. 8.987/95);
     f) prev a cobrana de tarifa: o concessionrio  remunerado basicamente
pela arrecadao de tarifa junto aos usurios do servio pblico. A tarifa no tem
natureza de tributo, mas de preo pblico
                                                   Entendendo que a tarifa, ao contrrio da taxa,
exigido como contraprestao contratual pela       no tem natureza de tributo, a prova de Pro-
utilizao do servio. Importante destacar         curador da Repblica considerou INCORRETA
                                                   a assertiva: "A remunerao das concessio-
que, para atender ao princpio da modicidade       nrias pelo servio prestado se d por meio
das tarifas, a legislao prev diversas fontes    de tarifa, que tem natureza jurdica de taxa".
alternativas de remunerao do concession-
rio, como a explorao de pontos comerciais
ao lado de rodovia, a cobrana pela divulgao     A prova do Ministrio Pblico/DF considerou
                                                   INCORRETA a assertiva: "A concessionria
de propagandas durante intervalos na progra-       ou permissionria de servios pblicos 
mao em emissoras de rdio e televiso.           remunerada pelas tarifas cobradas de seus
                                                   usurios, sendo vedada a possibilidade de
Importante destacar que o menor valor de           outras fontes de renda provenientes de re-
tarifa  um dos critrios para determinar o        ceitas alternativas, como, por exemplo, a
                                                   explorao das faixas de domnio das rodo-
vencedor da licitao que antecede a concor-       vias submetidas a essa modalidade de con-
rncia (art. 15, I, da Lei n. 8.987/95).           trato administrativo".


8.11.4.1.6   Direitos e obrigaes dos usurios
    O art. 7 da Lei n. 8.987/95 define como direitos do usurio de servio pblico:
    a) receber servio adequado;
    b) obter informaes para a defesa de interesses individuais ou coletivos;
    c) obter e utilizar o servio, com liberdade de escolha entre vrios prestadores
de servios, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente;
    d) ter  disposio, no mnimo, seis datas opcionais no ms para escolher o dia
de vencimento dos seus dbitos.
    O mesmo dispositivo legal enumera as seguintes obrigaes do usurio:
    a) levar ao conhecimento do Poder Pblico e da concessionria as irregulari-
dades de que tenha conhecimento, referentes ao servio prestado;
    b) comunicar s autoridades competentes os atos ilcitos praticados pela con-
cessionria na prestao do servio;
    c) contribuir para a permanncia das boas condies dos bens pblicos pelos
quais lhe so prestados os servios.

8.11.4.1.7   Encargos do poder concedente
    Na prestao descentralizada por meio da concesso de servio pblico, so
deveres do poder concedente (art. 29 da Lei n. 8.987/95):
396                         Manual de Direito Administrativo


     a) regulamentar o servio concedido e fiscalizar permanentemente sua execuo;
     b) aplicar as penalidades regulamentares e contratuais;
     c) intervir na prestao do servio, nos casos e nas condies previstos em lei;
     d) extinguir a concesso, nos casos previstos em lei e na forma prevista no contrato;
     e) homologar reajustes e proceder  reviso das tarifas na forma da lei, das
normas pertinentes e do contrato;
     f) cumprir e fazer cumprir as disposies regulamentares do servio e as clu-
sulas contratuais da concesso;
     g) zelar pela boa qualidade do servio, receber, apurar e solucionar queixas e recla-
maes dos usurios, que sero cientificados, em at trinta dias, das providncias tomadas;
     h) declarar de utilidade pblica os bens necessrios  execuo do servio ou
obra pblica, promovendo as desapropriaes, diretamente ou mediante outorga
de poderes  concessionria, caso em que ser desta a responsabilidade pelas inde-
nizaes cabveis;
     i) declarar de necessidade ou utilidade pblica, para fins de instituio de ser-
vido administrativa, os bens necessrios  execuo de servio ou obra pblica,
promovendo-a diretamente ou mediante outorga de poderes  concessionria, caso
em que ser desta a responsabilidade pelas indenizaes cabveis;
     j) estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservao do meio
ambiente e conservao;
     k) incentivar a competitividade; e
     l) estimular a formao de associaes de usurios para defesa de interesses
relativos ao servio.

8.11.4.1.8   Encargos da concessionria
     De acordo com o art. 31 da Lei n. 8.987/95, so deveres da concessionria:
     a) prestar servio adequado, na forma prevista em lei, nas normas tcnicas
aplicveis e no contrato;
     b) manter em dia o inventrio e o registro dos bens vinculados  concesso;
     c) prestar contas da gesto do servio ao poder concedente e aos usurios, nos
termos definidos no contrato;
     d) cumprir e fazer cumprir as normas do servio e as clusulas contratuais da
concesso;
     e) permitir aos encarregados da fiscalizao livre acesso, em qualquer poca,
s obras, aos equipamentos e s instalaes integrantes do servio, bem como a seus
registros contbeis;
     f) promover as desapropriaes e constituir servides autorizadas pelo poder
concedente, conforme previsto no edital e no contrato;
     g) zelar pela integridade dos bens vinculados  prestao do servio, bem como
segur-los adequadamente; e
     h) captar, aplicar e gerir os recursos financeiros necessrios  prestao do servio.
                                    Contratos administrativos                             397

     Relevante destacar, ainda, que "as contrataes, inclusive de mo de obra, feitas
pela concessionria sero regidas pelas disposies de direito privado e pela legislao
trabalhista, no se estabelecendo qualquer relao entre os terceiros contratados pela
concessionria e o poder concedente" (art. 31, pargrafo nico, da Lei n. 8.987/95).

8.11.4.1.9    Interveno
     Visando assegurar a adequada prestao do servio pblico, bem como o fiel
cumprimento da lei e das normas contratuais,
                                                   A 84 prova do Ministrio Pblico/SP consi-
                                                                a
o poder concedente poder decretar interven-       derou CORRETA a assertiva: "A Administrao
o na concessionria, assumindo tempora-          pode determinar a interveno na execuo
riamente a gesto da empresa at a normaliza-      do contrato quando h iminncia ou paralisa-
                                                   o efetiva do servio que cause, ou possa
o da prestao (art. 32 da Lei n. 8.987/95).     causar, prejuzo para o servio pblico".
     O ato de interveno  realizado por meio
de decreto com a designao do interventor,        A prova da Magistratura/DF considerou
o prazo, os objetivos e os limites da medida.      CORRETA a assertiva: "Em tema de con-
                                                   cesses de servios pblicos, na sistem-
     Aps a decretao da interveno, o poder     tica da Lei n. 8.987/95,  certo afirmar que
concedente dever, no prazo de trinta dias, ins-   a interveno se far mediante decreto do
                                                   poder concedente".
taurar processo administrativo para apurao
das responsabilidades pela prestao inadequada do servio, garantida a ampla defesa.
     Encerrada a interveno, e desde que no seja extinta a concesso, a concessio-
nria reassume a gesto do servio pblico, precedida de prestao de contas pelo
interventor, que responder pelos atos praticados durante a sua gesto.

8.11.4.1.10   Formas de extino da concesso
     O art. 35 da Lei n. 8.987/95 enumera seis formas de extino do contrato de
concesso. So elas:
     a) advento do termo contratual:  extino do contrato aps o encerramento
do seu prazo de vigncia. Trata-se de extino de pleno direito (ipso iuri), que ocorre
automaticamente sem necessidade de ser decla-      A prova da OAB Nacional 2009.1 elaborada
rada por ato do poder concedente;                  pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:
     b) encampao ou resgate:  a retomada        "Conforme dispe a lei geral de concesses,
                                                   a encampao consiste na retomada do
do servio pblico, mediante lei autorizado-       servio pelo poder concedente durante o
ra e prvia indenizao, motivada por razes       prazo da concesso, por motivo de interesse
                                                   pblico, mediante lei autorizativa especfica
de interesse pblico justificadoras da extin-      e aps prvio pagamento da indenizao".
o contratual. Na encampao, no existe
descumprimento de dever contratual ou culpa
                                                   A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
por parte do concessionrio, razo pela qual      considerou CORRETA a assertiva: "Sobre a
incabvel a aplicao de sanes ao contratado.    concesso de servio pblico,  correto
Exemplo histrico de encampao ocorreu            afirmar que pode ser extinta por encampao
                                                   ou resgate, por motivo de interesse pblico,
com a extino das concesses de transporte        sempre mediante indenizao e desde que
pblico outorgadas a empresas de bonde aps        haja autorizao em lei especfica".
398                                 Manual de Direito Administrativo


                                       tal meio de transporte ter se tornado obsole-
 A prova da Magistratura/SP considerou
                                       to no Brasil.
 CORRETA a assertiva: "Ao servio pblico
 concedido que pode ser retomado pelo poder Bastante controvertida na doutrina e na
 concedente, mesmo durante o prazo de
                                       jurisprudncia  a questo sobre quais valores
 concesso, por motivo de interesse pblico,
                                       devem ser cobertos pela indenizao em caso
 mediante lei autorizadora especfica e paga-
 mento prvio da indenizao apurada, d-se
 o nome de encampao".
                                       de encampao do contrato de concesso.
                                       Predomina o entendimento de que  devida a
indenizao dos danos emergentes oriundos da extino contratual, mas no a
dos lucros cessantes. O ressarcimento de lucros cessantes representaria um enri-
quecimento sem causa, tendo em vista a interrupo na execuo do contrato, pois
o concessionrio seria indenizado por uma prestao no realizada;
     c) caducidade: consiste na modalidade de extino da concesso devido 
inexecuo total ou parcial do contrato ou pelo descumprimento de obrigaes
a cargo da concessionria.
     O art. 38 da Lei n. 8.987/95 descreve como motivos ensejadores da declarao
de caducidade:
     "I  o servio estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo
por base as normas, critrios, indicadores e parmetros definidores da qualidade
do servio;
     II  a concessionria descumprir clusulas contratuais ou disposies legais ou
regulamentares concernentes  concesso;
     III  a concessionria paralisar o servio ou concorrer para tanto, ressalvadas
as hipteses decorrentes de caso fortuito ou fora maior;
     IV  a concessionria perder as condies econmicas, tcnicas ou operacionais
para manter a adequada prestao do servio concedido;
     V  a concessionria no cumprir as penalidades impostas por infraes, nos
devidos prazos;
     VI  a concessionria no atender a intimao do poder concedente no sentido
de regularizar a prestao do servio; e
     VII  a concessionria for condenada em sentena transitada em julgado por
sonegao de tributos, inclusive contribuies sociais".
     Ao contrrio do que ocorre com o advento do termo contratual, a caducidade
no extingue o contrato de pleno direito, devendo, ao contrrio, ser declarada pelo
poder concedente aps a devida apurao da inadimplncia em processo adminis-
trativo com garantia de ampla defesa.
     Para que possa haver instaurao do processo administrativo de inadimplncia,
a concessionria deve ser previamente comunicada sobre a eventual irregularidade,
dando-lhe um prazo para corrigir as falhas ou transgresses apontadas.
     Constatada no processo a ocorrncia da irregularidade, a caducidade poder
ser declarada por decreto, independentemente do pagamento de indenizao ao
concessionrio. A legislao prev a possibilidade de reverso, ao poder concedente,
                                     Contratos administrativos                                399

de bens do concessionrio indispensveis para garantir a continuidade do servio
pblico. Nesse caso, a declarao de caducidade no afasta o dever de o poder con-
cedente indenizar os bens revertidos, na forma como dispuser o contrato,
descontando-se o valor das multas contratuais e dos danos causados pela conces-
sionria em razo do descumprimento contratual (art. 38,  5, da Lei n. 8.987/95).
     A declarao de caducidade no gera, para o poder concedente, qualquer esp-
cie de responsabilidade em relao a encargos, nus, obrigaes ou compromissos
com terceiros ou com empregados da concessionria;
     d) resciso por culpa do poder concedente: no caso de descumprimento de
normas contratuais pelo poder concedente, o concessionrio poder intentar ao
judicial para promover a resciso contratual.
                                                      A prova do Ministrio Pblico/DF considerou
Nesta hiptese, o concessionrio faz jus             CORRETA a assertiva: "O contrato de conces-
indenizao dos danos emergentes decorren-            so poder ser rescindido por iniciativa da
tes da extino contratual, mas no  dos lu-         concessionria no caso de descumprimento
                                                      de norma contratual pelo poder concedente,
cros cessantes. At o trnsito em julgado da          mediante ao judicial movida especialmente
ao judicial de resciso, os servios prestados      para essa finalidade, hiptese em que os ser-
                                                      vios no podero ser interrompidos ou para-
pela concessionria no podero ser inter-            lisados at o trnsito em julgado da deciso".
rompidos ou paralisados;
     e) anulao:  a extino motivada por ilegalidade ou defeito no contrato.
Desde que observados contraditrio e ampla defesa, a anulao pode ser decretada
de ofcio pelo poder concedente ou por meio de ao judicial. Em princpio, no h
indenizao devida ao concessionrio na hiptese de anulao, exceto quanto 
parte j executada do contrato.  o que determina o art. 59, pargrafo nico, da Lei
n. 8.666/93: "A nulidade no exonera a Administrao do dever de indenizar o
contratado pelo que este houver executado at a data em que ela for declarada e por
outros prejuzos regularmente comprovados, contanto que no lhe seja imputvel,
promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa";
     f) falncia ou extino da empresa: o art. 35, VI, da Lei n. 8.987/95 prev
como motivo para a extino da concesso a "falncia ou extino da empresa con-
cessionria e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual".
Realmente, como os contratos administrativos tm natureza personalssima, o
desaparecimento do contratado induz  extino do vnculo contratual.
     Quando a extino da concesso ocorrer por caducidade, falncia ou extino
da empresa, alm das sanes administrativas previstas na Lei n. 8.666/93, podero
ser determinadas as seguintes medidas:
     1) assuno imediata do objeto do contrato, no estado e no local em que se
encontrar, por ato prprio da Administrao;
     2) ocupao e utilizao do local, instalaes, equipamentos, material e pessoal
empregados na execuo do contrato, necessrios  sua continuidade, na forma do
inciso V do art. 58 da Lei n. 8.666/93;
400                        Manual de Direito Administrativo


    3) execuo da garantia contratual, para ressarcimento da Administrao, e
dos valores das multas e indenizaes a ela devidos;
    4) reteno dos crditos decorrentes do contrato at o limite dos prejuzos
causados  Administrao.

8.11.4.1.11   Subconcesso
     Desde que autorizada no contrato e prevista no edital licitatrio, admite-se a
subconcesso, instrumento por meio do qual parte da prestao do servio  ter-
ceirizada a outro concessionrio. A medida exige expressa autorizao do poder
concedente (art. 26 da Lei n. 8.987/95). Para evitar violao da exigncia consti-
tucional, deve-se considerar obrigatria a realizao de licitao na modalidade
concorrncia para selecionar o beneficirio da subconcesso.
     Nos termos do art. 26,  2, da Lei n. 8.987/95, "o subconcessionrio se sub-rogar
todos os direitos e obrigaes da subconcedente dentro dos limites da subconcesso".

8.11.4.1.12   Servios pblicos passveis de concesso
     Importante destacar que nem todos os servios pblicos admitem delegao
de sua prestao a terceiros mediante contrato de concesso. Assim, so insusce-
tveis de concesso a terceiros:
     a) os servios pblicos no privativos do Estado: como  o caso dos servios
de sade e educao, cuja prestao  constitucionalmente facultada aos particu-
lares mediante simples autorizao do Estado;
     b) os servios pblicos uti universi: os servios pblicos gerais ou indivisveis
(uti universi) so prestados pelo Estado sem o oferecimento de vantagens fruveis in-
dividualmente pelo usurio. Ao contrrio, so prestaes que criam benefcios difusos
e diludos por toda a coletividade.  o caso, por exemplo, da coleta de lixo e da var-
rio de ruas. Os servios uti universi so insuscetveis de concesso por conta da
impossibilidade de cobrar tarifa dos usurios. Como a prestao no cria benefcio
particularizado, torna-se impossvel aferir o valor apropriado a ser exigido a ttulo de
remunerao do prestador, devendo as despesas gerais da prestao ser custeadas
pela cobrana de impostos. Interessante observar que os servios indivisveis podem
ser prestados em nome do Estado por empresas privadas terceirizadas, mas o regime
no  de concesso, e sim de prestao direta pelo Estado por meio do contratado.
Nessa hiptese, a responsabilidade por eventuais danos causados a particulares 
do Estado, cabendo-lhe propor posterior ao regressiva contra o causador do dano.

8.11.4.1.13   Reverso de bens
    A extino do contrato de concesso no pode interromper a prestao do ser-
vio pblico, sob pena de violao do princpio da continuidade (art. 6,  1, da
Lei n. 8.987/95). Por isso, a legislao prev a reverso ao poder concedente, com o
trmino do contrato, dos bens pertencentes ao concessionrio que forem indispensveis
                                        Contratos administrativos                         401

para garantir a no interrupo do servio.  o caso, por exemplo, das cabines de
pedgio construdas pelo concessionrio e que, ao final da concesso, passam a ser
propriedade do poder concedente.
     A reverso deve ser prevista no edital licitatrio e no contrato de concesso,
incorporando-se assim s despesas previstas para o concessionrio na execuo do
servio. Por isso, o custo da reverso normalmen-   A prova da Magistratura/PA 2008 considerou
te  amortizado no valor da tarifa cobrada do       INCORRETA a assertiva: "Reverso  a reto-
usurio, no havendo necessidade de posterior       mada do servio pelo poder concedente
                                                    durante o prazo de concesso, por motivo de
ressarcimento pelo poder concedente.                interesse pblico, mediante lei autorizativa
     Em nome da supremacia do interesse pbli-      especfica, e aps prvio pagamento de in-
                                                    denizao, nos termos da lei".
co,  possvel, entretanto, determinar a reverso
de bens do concessionrio mesmo sem previso
                                                    A prova da OAB Nacional elaborada pelo
no contrato, desde que a medida seja absoluta-      Cespe considerou CORRETA a assertiva: "Ao
mente indispensvel para garantir a continuida-     cabo de um contrato de concesso, os bens
de na prestao do servio. Por bvio, a reverso   afetados  prestao do servio sero re-
                                                    vertidos ao ente pblico concedente, em
realizada sem previso contratual est condicio-    funo do princpio da continuidade do
nada ao pagamento de prvia e integral inde-        servio pblico. Essa reverso ao patrimnio
                                                    pblico implica indenizao  concession-
nizao, desde que o investimento nos bens no      ria desde que os investimentos nesses bens
tenha sido amortizado pelas tarifas.                no tenham sido amortizados pelas tarifas".


8.11.5 Permisso de servio pblico
     A concesso de servio pblico no  o nico instrumento hbil a promover a
delegao da prestao de servios pblicos a particulares.  o que se extrai na
norma contida no art. 175 da Constituio Federal: "Incumbe ao Poder Pblico, na
forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre
atravs de licitao, a prestao de servios pblicos".
     Segundo a doutrina, a permisso de servio
pblico  o ato administrativo unilateral, dis-     A prova da OAB Nacional 2009.3 elaborada
                                                    pelo Cespe considerou INCORRETA a asser-
cricionrio, intuitu personae e precrio que        tiva: "A permisso de servio pblico ocorre
realiza, mediante prvia licitao, a delegao     mediante ttulo precrio e sem licitao".
temporria da prestao do servio pblico.
     Entretanto, em que pese toda a doutrina considerar a permisso um ato unila-
teral, a legislao brasileira trata da permisso como um contrato de adeso.  o
que se depreende da leitura do art. 40 da Lei n. 8.987/95: "A permisso de servio
pblico ser formalizada mediante contrato de adeso, que observar os termos
desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitao, inclusive quanto
 precariedade e  revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente".
     De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, "o Estado, em princpio,
valer-se-ia da permisso justamente quando no desejasse constituir o particular
em direitos contra ele, mas apenas em face de terceiros".9

9
    Curso de direito administrativo, p. 759.
 402                               Manual de Direito Administrativo


     Sobre as hipteses mais frequentes de utilizao da permisso, o citado
mestre esclarece: "Pelo seu carter precrio, caberia utiliz-lo quando: a) o permis-
sionrio no necessitasse alocar grandes capitais para o desempenho do servio,
b) poderia mobilizar, para diversa destinao e sem maiores transtornos, o equipa-
mento utilizado, ou, ainda, c) quando o servio no envolvesse implantao fsica
de aparelhamento que adere ao solo, ou, finalmente, d) quando os riscos da pre-
cariedade a serem assumidos pelo permissionrio fossem compensveis seja pela
extrema rentabilidade do servio, seja pelo curtssimo prazo em que se realiza-
ria a satisfao econmica almejada".10
     E completa o famoso administrativista: "A precariedade significa, afinal, que
a Administrao dispe de poderes para, flexivelmente, estabelecer alteraes ou
encerr-la, a qualquer tempo, desde que fundadas razes de interesse pblico o
aconselhem, sem obrigao de indenizar o permissionrio".11
     Como se nota, a comparao entre os institutos da concesso e da permisso
de servio pblico  uma preocupao permanente da doutrina. As diferenas mais
notveis so:
     a) quanto  natureza jurdica: a concesso  contrato bilateral; a permisso
 unilateral;
     b) quanto aos beneficirios: a concesso s beneficia pessoas jurdicas; a
permisso pode favorecer pessoas fsicas ou jurdicas;
     c) quanto ao capital: a concesso pressupe maior aporte de capital; a permis-
so exige menor investimento;
     d) quanto  constituio de direitos: a concesso constitui o concessionrio
em direitos contra o poder concedente; a permisso no produz esse efeito;
     e) quanto  extino unilateral: sendo extinta antecipadamente, a concesso
enseja direito  indenizao para o concessionrio; a permisso, devido ao carter
precrio, autoriza o Poder Pblico a extinguir unilateralmente o vnculo, sem oca-
sionar ao permissionrio direito  indenizao;
     f) quanto  licitao: a concesso depende de licitao na modalidade con-
corrncia pblica; a permisso pode ser outorgada mediante licitao em qualquer
modalidade;
     g) quanto  forma de outorga: a concesso de servio pblico se d por meio
de lei especfica; a permisso depende de simples autorizao legislativa.

8.11.6 Concesso precedida de obra pblica
     O art. 2, III, da Lei n. 8.987/95 conceitua o contrato de concesso de servio p-
blico precedida da execuo de obra pblica como "a construo, total ou parcial, con-
servao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer obras de interesse

10
     Curso de direito administrativo, p. 759.
11
     Curso de direito administrativo, p. 760.
                                        Contratos administrativos                         403

pblico, delegada pelo poder concedente, me-
diante licitao, na modalidade de concorrncia,  A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
                                                  considerou CORRETA a assertiva: "Aps
 pessoa jurdica ou consrcio de empresas que    realizao de estudos econmico -finan-
demonstre capacidade para a sua realizao, por   ceiros, em que se verificou que a construo
                                                  de uma estrada poderia ser totalmente
sua conta e risco, de forma que o investimento    custeada pelas tarifas dos futuros usurios,
da concessionria seja remunerado e amorti-       eis que seu valor no atingiria R$ 20 milhes,
zado mediante a explorao do servio ou da       o Estado decidiu abrir licitao para contra-
                                                  tao de concesso de servio pblico
obra por prazo determinado".                      precedida de obra pblica".
     Trata-se, na verdade, de uma concesso
comum, mas com a peculiaridade de que,            A prova do Ministrio Pblico/DF conside-
                                                  rou INCORRETA a assertiva: "A explorao
antes do incio da prestao do servio, o con-   de estradas federais por meio de conces-
cessionrio constri uma obra pblica cujo        so  obrigatoriamente precedida de
                                                  execuo de obra pblica".
uso ser por ele explorado economicamente.
A cobrana pela utilizao da obra construda  a principal fonte de remunerao
do concessionrio, nessa modalidade de contrato.  o caso, por exemplo, do con-
cessionrio que realiza a construo de uma ponte para, em seguida, cobrar, como
forma de amortizao do investimento, pedgio dos usurios que a utilizarem.

8.11.7 Concesso de uso de bem pblico
    Concesso de uso de bem pblico  o contrato administrativo pelo qual o Po-
der Pblico outorga ao particular, mediante prvia licitao, a utilizao privati-
va de um bem pblico, por prazo determinado, de forma remunerada ou no, no
interesse predominantemente pblico.
    Difere da permisso e da autorizao pelo fato de essas formas de outorga de
uso de bens pblicos serem atos unilaterais, ao contrrio da concesso, que tem
natureza de contrato.

8.11.8 Contrato de gerenciamento
     O contrato de gerenciamento  aquele em que o Poder Pblico contratante
transfere ao particular gerenciador a conduo de um empreendimento, reser-
vando para si a competncia decisria final. O contratante permanece respon-
svel pelos encargos financeiros da execuo das obras e servios projetados, com
os respectivos equipamentos para sua implantao e operao.12
     O gerenciador exerce em nome prprio uma atividade tcnica especializada
(por exemplo, construindo uma obra), mas sempre sujeito ao controle de resultados
feito pelo governo.
     Ao contrrio dos contratos comuns de obra pblica e prestao de servios, no
gerenciamento o contratado detm uma acentuada autonomia executria para

12
     Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 254.
404                                Manual de Direito Administrativo


desenvolvimento da tarefa contratada, permanecendo o contratante com a compe-
tncia para aprovao das propostas apresentadas e dos trabalhos realizados.

8.11.9 Contrato de gesto
                                                     Contrato de gesto  a terminologia genri-
 A prova da Magistratura/PA 2008 considerou
 CORRETA a assertiva: "Contrato de gesto       ca utilizada pela doutrina para designar qualquer
  aquele pactuado entre o Poder Pblico e      acordo operacional firmado entre a Adminis-
 determinada entidade estatal, fixando-se um
 plano de metas para esta, ao mesmo tempo
                                                trao central e organizaes sociais ou agn-
 em que aquele se compromete a assegurar        cias executivas, para fixar metas de desempe-
 maior autonomia e liberdade gerencial, or-     nho, permitindo melhor controle de resultados.
 amentria e financeira ao contratado na
 consecuo de seus objetivos".                      O contrato de gesto  um instituto intro-
                                                duzido no direito brasileiro pela Emenda Cons-
  A prova de Procurador do Estado/SP 2005       titucional n. 19/98 como um dos instrumentos
  considerou CORRETA a assertiva: "O contra-    de parceria da Administrao caractersticos do
  to de gesto objetiva assegurar autonomia
  gerencial, financeira e oramentria a rgos
                                                modelo de administrao gerencial.
  e entidades da Administrao Pblica".             Em relao ao contrato de gesto celebrado
                                                entre a Unio e as organizaes sociais, o art. 5
da Lei n. 9.637/98 afirma que a parceria  estabelecida para fomento e execuo de
atividades relativas s reas do ensino,  pesquisa cientfica, ao desenvolvimento
tecnolgico,  proteo e preservao do meio ambiente,  cultura e  sade.
      Nos termos do art. 7 da referida lei, o contrato de gesto discriminar as atri-
buies, responsabilidades e obrigaes do Poder Pblico e da organizao social,
e conter especialmente:
      I  especificao do programa de trabalho proposto pela organizao social,
a estipulao das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execuo,
bem como previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho
a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade;
      II  a estipulao dos limites e critrios para despesa com remunerao e
vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e emprega-
dos das organizaes sociais, no exerccio de suas funes.

8.11.10 Termo de parceria

 A prova de Procurador do Estado/SP 2005
                                           o instrumento firmado entre o Poder
                                     Pblico e as organizaes da sociedade civil
 considerou CORRETA a assertiva: "Termo
                                     de interesse pblico  Oscips, caracterizado
 de parceria  o instrumento firmado entre
 o Poder Pblico e as entidades qualificadas
                                     como um vnculo de cooperao, fomento
 como Organizaes da Sociedade Civil de
 Interesse Pblico".                 e execuo de atividades de interesse pbli-
                                     co (art. 9 da Lei n. 9.790/99).
     Bastante similar ao contrato de gesto celebrado com as organizaes sociais,
o termo de parceria tambm constitui um instituto ligado  lgica da administra-
o gerencial e do controle de resultados introduzida pela Reforma Administra-
tiva decorrente da Emenda n. 19/98.
                               Contratos administrativos                        405

     De acordo com o art. 10 da Lei n. 9.790/99, o termo de parceria deve discrimi-
nar direitos, responsabilidades e obrigaes das partes signatrias, tendo como
clusulas essenciais:
     I  a definio do objeto contratual, mediante a especificao do programa
de trabalho proposto pela Oscip;
     II  a estipulao das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos
prazos de execuo;
     III  a previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho
utilizados, mediante indicadores de resultado;
     IV  a previso de receitas e despesas a serem realizadas, estipulando as cate-
gorias contbeis usadas pela organizao e o detalhamento das remuneraes e
benefcios de pessoal, pagos com recursos oriundos ou vinculados ao Termo de
Parceria, aos seus diretores, empregados e consultores;
     V  o estabelecimento das obrigaes da Oscip, entre as quais a de apresentar
ao Poder Pblico, ao trmino de cada exerccio, relatrio sobre a execuo do ob-
jeto do Termo de Parceria, contendo comparativo especfico das metas propostas
com os resultados alcanados, acompanhado de prestao de contas dos gastos e
receitas efetivamente realizados;
     VI  a publicao, na imprensa oficial, de extrato do Termo de Parceria e de
demonstrativo da sua execuo fsica e financeira, contendo os dados principais da
documentao obrigatria, sob pena de no liberao dos recursos previstos no
Termo de Parceria.

8.11.11 Parceria pblico-privada (PPP)
     Criadas pela Lei n. 11.079/2004, as parcerias pblico-privadas (PPPs) so um
instrumento contratual concebido para incentivar o investimento privado no
setor pblico, por meio da repartio objetiva dos riscos entre o Estado (parcei-
ro pblico) e o investidor particular (parceiro privado).
     Trata-se de um tipo peculiar de contrato de concesso, bastante criticado pela
doutrina por transformar o Estado em garantidor do retorno do investimento pri-
vado aplicado na parceria, tornando-se atrativo por reduzir demasiadamente, para
o contratado, os "riscos do negcio".
     Curioso observar que as PPPs representam uma quarta fase na evoluo
histrica das formas de prestao de servios pblicos:
     1 Fase (ausncia do Estado na prestao): num primeiro momento, at o incio
do sculo XX, e sob a vigncia do chamado Estado Liberal ou Estado-Polcia, o Poder
Pblico no prestava servios pblicos  coletividade, j que a misso fundamental
atribuda ao Estado consistia na simples fiscalizao da atuao dos particulares.
     2 Fase (prestao direta): com o advento das chamadas Constituies Sociais,
especialmente a mexicana de 1917 e a alem de 1919, surgiu o denominado Estado
Social ou Estado Providncia, encarregado da prestao direta de inmeros servios
pblicos.
 406                              Manual de Direito Administrativo


     3 Fase (prestao indireta via concesso e permisso): j na metade do
sculo XX, ocorreu a conhecida "Crise do Estado Social", desencadeada, entre
outras razes, pela m qualidade dos servios prestados pelos organismos estatais.
Foi ento, especialmente aps a Segunda Guerra Mundial, que a prestao de ser-
vios pblicos deixou de ser realizada diretamente pelo Estado e passou a ser dele-
gada a empresas privadas por meio de instrumentos de concesso e permisso de
servios pblicos.
     4 Fase (prestao com distribuio de riscos): o alto custo da prestao e
o risco elevado que envolve a condio de concessionrio de servio pblico, asso-
ciados ao desenvolvimento do capitalismo financeiro e  escassez de recursos p-
blicos, foraram o Estado moderno a criar novas frmulas para tornar mais atrativa
a prestao de servios pblicos para o investidor privado. As PPPs nasceram nesse
contexto de falta de recursos pblicos, ineficincia na gesto governamental e ne-
cessidade de distribuio de riscos para atrair parceiros privados.

8.11.11.1    Abrangncia da Lei n. 11.079/2004
     A Lei n. 11.079/2004  a Lei Geral das Parcerias Pblico-Privadas e, nos termos
de seu art. 1, pargrafo nico,  aplicvel a todos os rgos da Administrao P-
blica direta, aos fundos especiais, s autarquias, s fundaes pblicas, s empresas
pblicas, s sociedades de economia mista e s demais entidades controladas dire-
ta ou indiretamente pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Muni-
cpios. Trata-se, portanto, de lei nacional aplicvel a todas as esferas federativas.
     Importante destacar tambm que as Leis n. 8.666/93 (licitaes) e n. 8.987/95
(concesses e permisses) aplicam-se subsidiariamente na disciplina das PPPs.

8.11.11.2     Conceito e caractersticas
    Jos dos Santos Carvalho Filho conceitua a parceria pblico-privada como o
"acordo firmado entre a Administrao Pblica e pessoa do setor privado com o
objetivo de implantao ou gesto de servios pblicos, com eventual execuo
de obras ou fornecimento de bens, mediante financiamento do contratado, con-
traprestao pecuniria do Poder Pblico e compartilhamento dos riscos e ganhos
entre os pactuantes".13
    Enfatizando os elementos conceituais mais exigidos em provas e concursos
pblicos, podemos conceituar parcerias pblico-privadas como contratos admi-
nistrativos de concesso, nas modalidades administrativa ou patrocinada, com
durao entre cinco e trinta e cinco anos, mediante prvia concorrncia, com valor
do objeto superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais), caracterizados por
um compartilhamento de riscos entre o Estado (parceiro pblico) e pessoa jur-
dica privada (parceiro privado), sendo pactuada a criao de uma sociedade de
propsito especfico para administrar a parceria.

13
     Manual de direito administrativo, p. 406.
                                    Contratos administrativos                              407

      Os conceitos anteriormente apresentados permitem identificar algumas ca-
ractersticas fundamentais das PPPs:
      1) so tipos especiais de concesso: as PPPs so uma espcie de contrato de
concesso na medida em que o Estado outorga ao parceiro privado a execuo de
uma tarefa pblica. Por essa razo, como j dito, a Lei das Concesses  8.987/95 
aplica-se subsidiariamente a tais parcerias;
      2) por prazo determinado: como toda concesso, a PPP obrigatoriamente
est submetida a um prazo determinado para sua vigncia. Nos termos dos arts. 2
e 5 da Lei n. 11.079/2004, a durao do contrato deve ser superior a cinco anos e
inferior a trinta e cinco anos;
      3) objeto com valor superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais):
 o que determina o art. 2,  4, I, da Lei das PPPs;
      4) mediante prvia concorrncia: a celebrao da parceria exige a realizao
de licitao, sendo obrigatria a utilizao da modalidade concorrncia pblica (art.
10 da Lei n. 11.079/2004). Importante destacar que, na concorrncia pblica ins-
taurada para selecionar o parceiro privado, o julgamento das propostas poder
anteceder a habilitao, invertendo-se as fases naturais do procedimento, alm da
previso de oferecimento de lances em viva-voz (arts. 12 e 13), caractersticas estas
similares ao rito existente no prego;
      5) compartilhamento de riscos: nas PPPs, o parceiro pblico divide os riscos
do empreendimento com o parceiro privado;
      6) nas modalidades administrativa ou patrocinada: a lei prev dois tipos de
PPPs. Na concesso administrativa, a Administrao Pblica  a principal usuria do
servio prestado pelo parceiro privado. Normalmente, a concesso administrativa 
utilizada quando o servio prestado pelo parceiro privado  "uti universi", impedindo
cobrana de tarifa do particular. J a concesso
patrocinada caracteriza-se pelo pagamento de        A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
                                                    considerou CORRETA a assertiva: "A efe-
um complemento remuneratrio, do parceiro           tivao das parcerias pblico -privadas, em
pblico ao privado, adicional ao valor da tarifa    que haja prestao de servio pblico di-
                                                    retamente aos usurios, e que o prestador
paga pelo usurio. A concesso patrocinada         dos servios recebe sua contraprestao
utilizada para delegao de servios pblicos       pecuniria do usurio e tambm da Admi-
"uti singuli", sendo cabvel quando o empreen-      nistrao Pblica contratante  chamada
                                                    de concesso patrocinada".
dimento no seja financeiramente autossusten-
                                                    A prova da Magistratura/PA 2008 considerou
tvel ou como instrumento de reduo das ta-        INCORRETA a assertiva: "A concesso espe-
rifas. As concesses patrocinadas em que mais       cial denominada de parceria pblico-privada
                                                    subdivide-se em duas categorias: conces-
de 70% da remunerao do parceiro privado for       ses patrocinadas e concesses administra-
paga pela Administrao Pblica dependero          tivas. No que tange  primeira,  facultada 
                                                    Administrao Pblica a contraprestao
de autorizao legislativa especfica (art. 10,     pecuniria do parceiro pblico ao parceiro
 3, da Lei n. 11.079/2004);                       privado; no entanto, os ganhos econmicos
      7) sendo pactuada a criao de uma            efetivos do parceiro privado sero comparti-
                                                    lhados com o parceiro pblico".
sociedade de propsito especfico: outra
408                           Manual de Direito Administrativo


importante peculiaridade presente no regime jurdico das PPPs  a criao de uma
pessoa jurdica privada, legalmente denominada "sociedade de propsito especfi-
co" encarregada de implantar e gerir o objeto da parceria.
                 ATENO: O art. 11, III, da Lei n. 11.079/2004 autoriza o emprego dos mecanis-
                 mos privados de resoluo de disputas, inclusive a arbitragem, a ser realizada
                 no Brasil e em lngua portuguesa, para dirimir conflitos decorrentes ou relacio-
                 nados ao contrato.


8.11.11.3   Diretrizes legais
     A Lei n. 11.079/2004 define sete diretrizes de observncia obrigatria na
celebrao de PPPs (art. 4):
     a) eficincia no cumprimento das misses de Estado e no emprego dos recur-
sos da sociedade;
     b) respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos entes
privados incumbidos da sua execuo;
     c) indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio
do poder de polcia e de outras atividades exclusivas do Estado;
     d) responsabilidade fiscal na celebrao e execuo das parcerias;
     e) transparncia dos procedimentos e das decises;
     f) repartio objetiva de riscos entre as partes;
     g) sustentabilidade financeira e vantagens socioeconmicas dos projetos de
parceria.

8.11.11.4   Vedaes  celebrao de PPPs
      O art. 2,  4, da Lei n. 11.079/2004 prev trs vedaes  celebrao de
contratos de parceria pblico-privada:
      a) contrato inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais);
                                                   b) perodo de prestao do servio infe-
 A prova da OAB Nacional elaborada pelo       rior a cinco anos;
 Cespe considerou CORRETA a assertiva:
 "Um contrato a ser celebrado entre o Poder        c) fornecimento de mo de obra, forne-
 Pblico e o privado no poder ser conside-
 rado parceria pblico-privada se o seu obje-
                                              cimento e instalao de equipamentos e a
 to for exclusivamente execuo de obras".    execuo de obra pblica.

8.11.11.5   Garantias
    Nos termos do art. 8 da Lei das PPPs, as obrigaes pecunirias contradas
pela Administrao Pblica em contrato de parceria pblico-privada podero ser
garantidas mediante: a) vinculao de receitas; b) instituio ou utilizao de fun-
dos especiais previstos em lei; c) contratao de seguro-garantia com as companhias
seguradoras que no sejam controladas pelo Poder Pblico; d) garantia prestada
                                    Contratos administrativos                                      409

por organismos internacionais ou instituies financeiras que no sejam controla-
das pelo Poder Pblico; e) garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa
estatal criada para essa finalidade; f) outros mecanismos admitidos em lei.

                 ATENO: A previso de vinculao de receitas de impostos (art. 8 o, I, da Lei
                 n. 11.079/2004) como forma de garantia das obrigaes assumidas pela Admi-
                 nistrao Pblica nas PPPs  inconstitucional por violar a norma do art. 167,
                 IV, da Constituio Federal ("So vedados: IV  a vinculao de receita de im-
                 postos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da ar-
                 recadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de
                 recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado
                 pelo art. 212, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipa-
                 o de receita, previstas no art. 165,  8 o").

     Convm destacar que o citado art. 8 da Lei n. 11.079/2004, ao definir os
instrumentos de garantia contratual nas PPPs,  inconstitucional na medida em
que a disciplina da concesso de garantias por entidades pblicas est sob reserva
de lei complementar (art. 163, III, da CF).

8.11.11.6   Modalidades
     Existem duas modalidades de parcerias pblico-privadas previstas na legislao:
     a) concesso patrocinada:  a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas,
que envolve, adicionalmente  tarifa cobrada dos usurios, contraprestao pecuni-
ria paga pelo parceiro pblico ao parceiro privado (art. 2,  1, da Lei das PPPs). Essa
contraprestao pecuniria complementar ao valor da tarifa  denominada subsdio,
prmio ou patrocnio e viabiliza mais rapidamente a amortizao dos investimentos
feitos pelo parceiro privado no caso de empreendimentos de alto custo;
     b) concesso administrativa:  o contrato de prestao de servios de que a
administrao seja usuria direta ou indireta (art. 2,  2, da Lei n. 11.079/2004).

8.11.11.7   Sociedade de propsito especfico (art. 9o )
    A implantao e o gerenciamento da parceria pblico-privada ficam a cargo
de sociedade de propsito especfico, que poder assumir a forma de companhia
aberta, tendo valores mobilirios passveis de negociao no mercado.
    A transferncia do controle da sociedade de propsito especfico estar condi-
cionada  autorizao expressa da Administrao Pblica, nos termos do edital e
do contrato (art. 9,  1).
    A legislao probe que a Administrao Pblica detenha a maioria do
capital votante da sociedade de propsito especfico.  que, se a maioria do capital
votante for pblico, a sociedade de propsito especfico ir se incorporar  estrutu-
ra da Administrao Pblica indireta, tornando-se sociedade de economia mista,
incorporao esta que o legislador desejou evitar.
410                                  Manual de Direito Administrativo


8.11.12 Consrcio pblico
                                                      Tradicionalmente, a doutrina nacional
 A prova da Magistratura/TO considerou
 INCORRETA a assertiva: "Os consrcios so      sempre definiu consrcio pblico como o
 acordos firmados por entidades pblicas de     contrato administrativo firmado entre enti-
 qualquer espcie, ou entre estas e organiza-   dades federativas do mesmo tipo (Munic-
 es particulares, para a realizao de obje-
 tivos de interesse comum dos partcipes".      pios com Municpios, Estados-membros com
                                                Estados-membros), para realizao de objeti-
vos de interesse comum. Exemplo: Consrcio Intermunicipal do Grande ABC
(formado por Municpios da Regio do ABC Paulista). Nesse ponto, os consrcios
pblicos difeririam dos convnios,  medida que estes tambm so contratos ad-
ministrativos de mtua cooperao, mas entre entidades federativas desiguais.
Exemplo: convnio de ICMS celebrado entre a Unio e os Estados-membros.
  A prova da OAB Nacional elaborada pelo
                                                      Entretanto, com a promulgao da Lei n.
  Cespe considerou CORRETA a assertiva: "A      11.107/2005, que "dispe sobre normas gerais
  Lei n. 11.107, de 6 -4 -2005, regulamentando  para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
  o art. 241 da Constituio Federal, discipli-
  nou a gesto associada de atividades entre
                                                os Municpios contratarem consrcios pbli-
  os entes federados mediante transferncia     cos para a realizao de objetivos de interesse
  total ou parcial de encargos, pessoal e bens  comum" (art. 1), foi criada outra espcie de
  essenciais  continuidade de servios p-
  blicos. O instituto disciplinado por essa lei contrato de consrcio pblico. Na referida
  chama-se consrcio pblico".                  lei, os consrcios pblicos podem ser celebra-
                                                dos entre quaisquer entidades federativas,
                                                do mesmo tipo ou no.
       Deve-se, portanto, concluir pela existncia de dois tipos de contratos de con-
srcio pblico no Brasil:
       a) consrcios pblicos convencionais: celebrados entre entidades federativas
do mesmo tipo;
       b) consrcios pblicos regidos pela Lei n. 11.107/2005: firmados entre quaisquer
entidades federativas.

8.11.12.1     Consrcios pblicos da Lei n. 11.107/2005
     A base constitucional para a celebrao de consrcios pblicos  o art. 241 da
Constituio Federal, com redao dada pela Emenda n. 19/98: "A Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pbli-
cos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto
associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encar-
gos, servios, pessoal e bens essenciais  continuidade dos servios transferidos".
     Assim, a Lei n. 11.107/2005 foi promulgada com a finalidade de regulamentar
o art. 241 da Constituio Federal, viabilizando a celebrao de consrcios pblicos
entre quaisquer entidades federativas.
     Sendo aplicvel a todas as esferas federativas, a Lei n. 11.107/2005 tem natu-
reza jurdica de lei nacional.
                                    Contratos administrativos                                    411

     No entanto, a grande novidade dos consrcios pblicos regidos pela Lei n.
11.107/2005  que, agora, a celebrao do contrato resulta na instituio de uma
nova pessoa jurdica, com personalidade distinta da personalidade das entidades
consorciadas.
     A lei prescreve que o consrcio pblico poder adquirir personalidade jurdica:
a) de direito pblico: no caso de constituir associao pblica, mediante a vign-
cia das leis de ratificao do protocolo de intenes; b) de direito privado: me-
diante o atendimento dos requisitos da legislao civil (art. 6).
     Como se v, as entidades consorciadas tm liberdade para escolher qual natu-
reza jurdica ser dada  nova pessoa jurdica: se de direito pblico, caso em que
ser denominada associao pblica; ou de direito privado, sendo regida pela legis-
lao civil.
     Optando pela criao de pessoa de direito pblico, a associao pblica passa a
integrar a Administrao indireta de todas as entidades consorciadas (art. 6,  1).
     Se o consrcio tiver personalidade jurdica de direito privado, estar adstrito
s normas de direito pblico no que concerne  realizao de licitao, celebrao
de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, que ser regida pela
Consolidao das Leis do Trabalho  CLT (art. 6,  2).
     Nota-se, portanto, que os consrcios pblicos com personalidade de direito
privado somente podem contratar pessoal no regime de emprego pblico. Nas as-
sociaes pblicas, ao contrrio, deve predominar a contratao no regime esta-
tutrio, regime de cargo pblico.
                  ATENO: A Unio s poder participar de consrcios pblicos dos quais
                  tambm faam parte todos os Estados em cujos territrios estejam situados os
                  Municpios consorciados.


8.11.12.1.1   Conceito e atribuies
      possvel conceituar consrcio pblico, nos termos da Lei n. 11.107/2005,
como o contrato administrativo multilateral, firmado entre entidades federa-
tivas, para persecuo de objetivos comuns, que resulta na criao de uma nova
pessoa jurdica de direito pblico, caso em que recebe o nome de associao p-
blica ou de direito privado.
     Ao adquirir personalidade jurdica autnoma, o consrcio pblico poder:
     a) firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber aux-
lios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos
do governo;
     b) promover desapropriaes e instituir servides nos termos de declarao
de utilidade ou necessidade pblica, ou interesse social, realizada pelo Poder Pblico;
     c) ser contratado pela Administrao direta ou indireta dos entes da Fede-
rao consorciados, dispensada a licitao;
412                        Manual de Direito Administrativo


     d) emitir documentos de cobrana e exercer atividades de arrecadao de
tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios ou pelo uso ou outor-
ga de uso de bens pblicos por eles administrados ou, mediante autorizao espe-
cfica, pelo ente da Federao consorciado;
     e) outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras ou servios p-
blicos mediante autorizao prevista no contrato de consrcio pblico, que dever
indicar de forma especfica o objeto da concesso, permisso ou autorizao e as
condies a que dever atender, observada a legislao de normas gerais em vigor.

8.11.12.1.2   Procedimento para celebrao do consrcio
      A celebrao do contrato de consrcio pressupe, inicialmente, a elaborao
de um protocolo de intenes a ser subscrito pelos interessados.
      O protocolo de intenes ter as seguintes clusulas obrigatrias (art. 4):
      "a) a denominao, a finalidade, o prazo de durao e a sede do consrcio;
      b) a identificao dos entes da Federao consorciados;
      c) a indicao da rea de atuao do consrcio;
      d) a previso de que o consrcio pblico  associao pblica ou pessoa jurdi-
ca de direito privado sem fins econmicos;
      e) os critrios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consrcio
pblico a representar os entes da Federao consorciados perante outras esferas de
governo;
      f) as normas de convocao e funcionamento da assembleia geral, inclusive
para a elaborao, aprovao e modificao dos estatutos do consrcio pblico;
      g) a previso de que a assembleia geral  a instncia mxima do consrcio p-
blico e o nmero de votos para as suas deliberaes;
      h) a forma de eleio e a durao do mandato do representante legal do con-
srcio pblico que, obrigatoriamente, dever ser Chefe do Poder Executivo de ente
da Federao consorciado;
      i) o nmero, as formas de provimento e a remunerao dos empregados pbli-
cos, bem como os casos de contratao por tempo determinado para atender a
necessidade temporria de excepcional interesse pblico;
      j) as condies para que o consrcio pblico celebre contrato de gesto ou
termo de parceria;
      k) a autorizao para a gesto associada de servios pblicos, explicitando: 1) as
competncias cujo exerccio se transferiu ao consrcio pblico; 2) os servios pbli-
cos objeto da gesto associada e a rea em que sero prestados; 3) a autorizao para
licitar ou outorgar concesso, permisso ou autorizao da prestao dos servios;
4) as condies a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gesto
associada envolver tambm a prestao de servios por rgo ou entidade de um dos
entes da Federao consorciados; 5) os critrios tcnicos para clculo do valor das
tarifas e de outros preos pblicos, bem como para seu reajuste ou reviso; e
                                     Contratos administrativos                                     413

    l) o direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com suas obriga-
es, de exigir o pleno cumprimento das clusulas do contrato de consrcio pblico".
    O protocolo de intenes dever ser publicado na imprensa oficial. Aps isso,
o contrato de consrcio ser celebrado com a ratificao do protocolo de inten-
es, por meio de lei especfica aprovada no mbito de cada entidade consorciada.
A ratificao fica dispensada para o ente da Federao que, antes de subscrever o
protocolo de intenes, disciplinar por lei a sua participao no consrcio pblico.
    A lei admite que a ratificao seja realizada com reserva que, aceita pelos demais
entes subscritores, implicar consorciamento parcial ou condicional.
    Por fim, cabe destacar que ratificao realizada aps dois anos da subscrio
do protocolo de intenes depender de homologao da assembleia geral do con-
srcio pblico.
                  IMPORTANTE: O art. 10 da Lei n. 11.107/2005 foi vetado pelo Presidente da
                  Repblica. A regra nele contida prescrevia que "os consorciados respondem
                  solidariamente pelas obrigaes assumidas pelo consrcio". O texto da Men-
                  sagem de Veto n. 193/2005 esclarece: "A inteno do legislador, aparentemen-
                  te, era dizer que os consorciados respondem subsidiariamente; contudo,
                  constou que os consorciados respondem solidariamente. Na responsabilidade
                  subsidiria, a Administrao direta somente responde por obrigaes quando
                  comprovada a insolvncia patrimonial do ente que integra a Administrao
                  indireta. Com o veto, o regime a ser aplicado aos consrcios pblicos ser o
                  da responsabilidade subsidiria, que  o ordinrio da Administrao indireta".


8.11.12.1.3   Regras especiais sobre licitaes
      A Lei n. 11.107/2005 estabeleceu vrias regras especiais sobre licitaes envol-
vendo consrcios pblicos, tais como:
      a) limites maiores para as faixas de valor das modalidades licitatrias: os limi-
tes definidores do cabimento da concorrncia, da tomada de preos e do convite devem
ser aplicados em dobro para consrcios formados por at trs entes da Federao, e em
triplo quando formado por maior nmero (art. 23,  8, da Lei n. 8.666/93);
      b) dispensa de licitao para contrata-
                                                     A prova de Procurador do Estado/SP 2005
o de consrcios pblicos:  dispensvel a          considerou CORRETA a assertiva: "O contra-
licitao "na celebrao de contrato de pro-         to de programa pode ser firmado entre entes
                                                     da Federao com o objetivo de permitir a
grama com ente da Federao ou com entida-           gesto associada de servios pblicos".
de de sua Administrao indireta, para a
prestao de servios pblicos de forma associada nos termos do autorizado em
contrato de consrcio pblico ou em convnio de cooperao" (art. 24, XXVI, da
Lei n. 8.666/93);
      c) aplicao do dobro do percentual para contratao direta sem licitao:
na contratao de seus fornecedores, os consrcios pblicos possuem o dobro do
limite aplicvel s demais entidades para autorizar a dispensa de licitao (art. 24,
pargrafo nico, da Lei n. 8.666/93).
 414                                   Manual de Direito Administrativo


8.11.13 Contrato de convnio
                                          Convnio  o acordo administrativo
     A prova da Procuradoria do Municpio de
                                     multilateral firmado entre entidades pbli-
     So Paulo considerou CORRETA a assertiva:
                                     cas de qualquer espcie, ou entre estas e orga-
     "Entende-se por convnio administrativo o
     ajuste firmado entre o Poder Pblico e en-
                                     nizaes particulares,14 visando a coopera-
     tidades pblicas ou privadas, para a reali-
                                     o recproca para alcanar objetivos de
     zao de objetivos de interesse comum".
                                     interesse comum a todos os conveniados.
     Segundo doutrina majoritria, a celebrao de convnios sempre depende de
prvia autorizao legislativa. Mas o Supremo Tribunal Federal considera incons-
titucional a obrigatoriedade dessa autorizao legal por violar a independncia dos
Poderes.15
     Os convnios diferem dos consrcios, essencialmente, quanto a dois pontos:
     a) convnios podem ser celebrados entre quaisquer entidades pblicas, ou
entre estas e organizaes particulares; consrcios so firmados somente entre
entidades federativas;
     b) convnios no resultam na criao de novas pessoas jurdicas; os consrcios
da Lei n. 11.107/2005 tm como caracterstica fundamental a instituio de uma
pessoa jurdica autnoma.

8.11.14 Contrato de credenciamento
     Credenciamento  o contrato administrativo pelo qual o Poder Pblico habi-
lita qualquer interessado em realizar determinada atividade, sem necessidade de
estabelecer competio. Normalmente, o credenciamento  utilizado para casos em
que todos os interessados podem ser contratados diante da convenincia em dispo-
nibilizar a maior quantidade possvel de prestadores da atividade credenciada.
Exemplos: credenciamento de hospitais para o Sistema nico de Sade  SUS; cre-
denciamento de clnicas para realizar exame mdico de habilitao em motoristas.
     Como o credenciamento no envolve competitividade entre os interessados,
na celebrao do contrato no se realiza procedimento licitatrio.

8.11.15 Contrato de trabalhos artsticos
       o contrato celebrado pelo Poder Pblico visando a realizao de obra de arte. Em
regra, tal contratao exige prvio procedimento licitatrio na modalidade concurso
(art. 22,  4, da Lei n. 8.666/93). Excepcionalmente, se o profissional do setor artstico
for consagrado pela crtica especializada ou pela opinio pblica, admite-se a con-
tratao direta por inexigibilidade de licitao (art. 25, III, da Lei n. 8.666/93).

14
       Hely Lopes Meirelles, Curso de direito administrativo, p. 383.
15
       Hely Lopes Meirelles, Curso de direito administrativo, p. 384.
                                 Contratos administrativos                           415

8.11.16 Contrato de emprstimo pblico
    Emprstimo pblico  o contrato por meio do qual a Administrao Pblica
obtm recursos junto a instituies financeiras privadas para atender situaes de
emergncia ou de peculiar interesse pblico.

8.11.17 Contrato de servios de publicidade prestados por intermdio
de agncias de propaganda (Lei n. 12.232/2010)
      A recm-publicada Lei n. 12.232, de 29-4 -2010, estabelece normas gerais sobre
licitaes e contrataes pela Administrao Pblica de servios de publicidade
prestados necessariamente por intermdio de agncias de propaganda, no mbito
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 1).
      Nos termos do art. 2 da lei, "considera-se servios de publicidade o conjunto
de atividades realizadas integradamente que tenham por objetivo o estudo, o pla-
nejamento, a conceituao, a concepo, a criao, a execuo interna, a interme-
diao e a superviso da execuo externa e a distribuio de publicidade aos ve-
culos e demais meios de divulgao, com o objetivo de promover a venda de bens
ou servios de qualquer natureza, difundir ideias ou informar o pblico em geral".
      A licitao ser sempre julgada com base nos critrios de melhor tcnica ou
tcnica e preo.
      Trata-se, na verdade, de um contrato comum de prestao de servios com
peculiaridades no procedimento licitatrio que antecede a contratao, como a
inverso das fases naturais do certame, de modo que o julgamento das propostas
antecede a fase de habilitao (art. 5 e 6) e, especialmente, no que se refere  nova
figura da multiadjudicao, que consiste na possibilidade de o objeto da licitao
ser adjudicado a mais de uma empresa licitante.
      Aps a multiadjudicao, ser promovido um novo processo seletivo, com
regras fixadas pelo rgo pblico ou entidade contratante, somente entre as agncias
adjudicatrias, tendo a finalidade de selecionar quem ir celebrar o contrato.  uma
outra competio aps a licitao.

8.12 FORMALIZAO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
     Como regra geral, os contratos adminis-     A prova de Advogado da CEB elaborada pelo
trativos devem ter a forma escrita. " nulo e    Cespe considerou CORRETA a assertiva:
de nenhum efeito o contrato verbal com a         "Verificando -se vcio de formalizao do
                                                 contrato, a Administrao dever promover
Administrao" (art. 60, pargrafo nico, da     sua anulao, independentemente de ao
Lei n. 8.666/93).                                judicial".

     Porm, o referido dispositivo admite im-
portante exceo a tal regra, autorizando a celebrao de contrato verbal para
pequenas compras de pronto pagamento feitas em regime de adiantamento.
Consideram-se "pequenas compras" aquelas de at R$ 4.000,00 (quatro mil reais).
416                                 Manual de Direito Administrativo


 A prova de Analista Financeiro da CGU/2008
                                                    Constitui requisito indispensvel para a
 elaborada pela Esaf considerou CORRETA a      produo de efeitos publicao resumida do
 afirmao: "A publicao resumida do contra-  contrato e de seus aditivos na imprensa
 to e dos seus aditivos na imprensa oficial 
 condio indispensvel para a sua eficcia".  oficial.
                                                    Nos termos do art. 62 da Lei n. 8.666/93,
o instrumento de contrato  obrigatrio nos casos de concorrncia e de tomada de
preos, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preos estejam compreen-
                                               didos nos limites dessas duas modalidades de
 A prova de Analista Financeiro da CGU/2008
 elaborada pela Esaf considerou CORRETA a      licitao, e facultativo nos demais em que a
 afirmao: "A lei faculta  Administrao     Administrao puder substitu-lo por outros
 Pblica substituir o instrumento de contrato
 por outro, como, por exemplo, a Nota de Em-
                                               instrumentos hbeis, tais como carta-contrato,
 penho, para valores situados abaixo dos limi- nota de empenho de despesa, autorizao de
 tes de Tomada de Preos e Concorrncia".      compra ou ordem de execuo de servio.

8.13 CLUSULAS EXORBITANTES
      Uma das caractersticas fundamentais dos contratos administrativos  a pre-
                                               sena das chamadas clusulas exorbitantes.
 A prova de Fiscal do ICMS/SP elaborada
 pela FCC considerou CORRETA a afirma-         So regras que conferem poderes contratuais
 o: "Consideram -se clusulas exorbitan-     especiais, projetando a Administrao Pbli-
 tes em um contrato administrativo as que
 disponham, nos termos da lei, sobre prer-
                                               ca para uma posio de superioridade dian-
 rogativas especiais da Administrao, no     te do particular contratado. So prerrogati-
 extensveis  outra parte contratante".       vas decorrentes da supremacia do interesse
                                               pblico sobre o privado e, por isso, so apli-
 A 22 prova da Procuradoria da Repblica
      a

 considerou INCORRETA a assertiva: "A
                                               cveis ainda que no escritas no instrumen-
 existncia das prerrogativas especiais ou     to contratual.
 das clusulas exorbitantes nos contratos
 administrativos, inadmissveis nas relaes
                                                    Importante esclarecer que o qualificativo
 contratuais particulares, significa minimiza- "exorbitantes" no tem qualquer sentido pejo-
 o dos interesses do representante da ini-   rativo, ou que denote abusividade. Ao contr-
 ciativa privada no objeto de sua pretenso
 contratual com a Administrao Pblica".      rio, as clusulas recebem tal denominao
                                               porque so dispositivos incomuns, atpicos,
 A prova de Procurador do Bacen elabora-       anormais para a lgica igualitria dos contra-
 da pela FCC considerou CORRETA a afir-        tos de Direito Privado. Por isso, se previstas
 mao: "As ditas `clusulas exorbitantes'
 de um contrato administrativo so aquelas     nos contratos privados celebrados pela Admi-
 que estabelecem prerrogativas  Adminis-      nistrao, sero nulas.
 trao Pblica, como parte contratante,
 no previstas, em regra, nos contratos
                                                    Como as clusulas exorbitantes tm pre-
 regidos pelo Direito Privado".                viso legal (Lei n. 8.666/93), no podem ser
                                               consideradas abusivas.
      A existncia das clusulas exorbitantes relaciona-se, tambm, com o fato de os
contratos administrativos assemelharem-se a contratos de adeso (Maria Sylvia
Zanella Di Pietro), tendo regras fixadas unilateralmente pela Administrao Pbli-
ca e aceitas pelo particular contratado.
                                   Contratos administrativos                                      417

     As clusulas exorbitantes mais importantes previstas na Lei n. 8.666/93 so
as seguintes:
     1) exigncia de garantia;
     2) alterao unilateral do objeto;
     3) manuteno do equilbrio econmico-financeiro;
     4) inoponibilidade da exceo do contra-   A prova de Agente Financeiro do Tesouro
to no cumprido;                                Nacional/2008 elaborada pela Esaf conside-
                                                rou CORRETA a afirmao: "Constitui prer-
     5) resciso unilateral;                    rogativa da Administrao Pblica frente a
     6) fiscalizao;                           seus contratos fiscalizar-lhes a execuo".

     7) aplicao de penalidades;
                                                A prova de Agente Financeiro do Tesouro
     8) ocupao provisria.                    Nacional/2008 elaborada pela Esaf conside-
                                                          rou CORRETA a afirmao: "Constitui prer-
                                                          rogativa da Administrao Pblica frente a
8.13.1 Exigncia de garantia                              seus contratos aplicar sanes motivadas
     A autoridade administrativa pode exigir              pela inexecuo total ou parcial do ajuste".

do contratado, desde que previsto no instru-
mento convocatrio, o oferecimento de garantia. Constitui direito do contratado
optar entre as seguintes modalidades de garantia:
     a) cauo em dinheiro ou em ttulos da dvida pblica (TDPs). Sobre os TDPs,
para serem utilizados como garantia contratual, devem ter sido "emitidos sob a forma
escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidao e de custdia
autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econmicos,
conforme definido pelo Ministrio da Fazenda" (art. 56,  1, I, da Lei n. 8.666/93);
     b) seguro-garantia;
     c) fiana bancria.

8.13.2 Alterao unilateral do objeto
     A lei autoriza que a Administrao realize modificao unilateral no objeto do
contrato para melhor adequao s finalidades
de interesse pblico. A alterao pode consistir  A prova da OAB Nacional elaborada pelo
na modificao do projeto ou em acrscimo e       Cespe considerou INCORRETA a assertiva:
                                                  "A Administrao pode alterar, de forma
diminuio na quantidade do objeto. Desse         unilateral, os contratos que celebrar. No
modo, as alteraes unilaterais podem ser mo-     entanto, no que se refere  alterao quan-
                                                  titativa, a lei estabelece, como limite para
dificaes qualitativas ou quantitativas.         os acrscimos e supresses nas obras,
     A modificao quantitativa deve observar     servios ou compras, o percentual de 50%
                                                  em relao ao valor original do contrato".
os limites de at 25%, para obras, servios ou
compras, e at 50%, no caso de reforma em
edifcio ou equipamento.
                                                  A prova de Advogado da CEB elaborada pelo
     A alterao unilateral do contrato exige mu- Cespe considerou INCORRETA a assertiva:
dana na remunerao do contratado, ensejando     "Poder a Administrao modificar unilateral
                                                  e ilimitadamente o contrato administrativo".
direito ao reequilbrio econmico-financeiro.
418                          Manual de Direito Administrativo


8.13.3 Manuteno do equilbrio econmico-financeiro
    Qualquer circunstncia especial capaz de alterar a margem de lucro do contra-
tado autoriza uma modificao na remunerao a ele devida. Esse dever de manu-
teno de equilbrio na relao custo-remunerao tambm constitui clusula
exorbitante tpica do contrato administrativo.

8.13.4 Inoponibilidade da exceo do contrato no cumprido
       Nos contratos privados comutativos, aplica-se a chamada exceo do contrato
no cumprido, que autoriza uma das partes a interromper a execuo do contrato
se a outra parte no cumprir o que lhe cabe.
                                                     Nos contratos administrativos, ao contr-
 A 84 prova do Ministrio Pblico/SP con-
      a
                                               rio, a exceptio non adimpleti contractus somen-
 siderou INCORRETA a assertiva: "Se a
 Administrao no pagar a parcela vencida     te pode ser invocada pelo contratado, com o
 em determinado ms, aps trinta dias da       fim de suspender a execuo contratual, aps
 data, est o contratado autorizado a para-
 lisar o servio contratado, alegando em seu
                                               noventa dias de inadimplemento por parte
 favor a exceo do contrato no cumprido".    da Administrao, e desde que ausente justa
                                               causa.
        o que se depreende da leitura do art. 78, XV, da Lei n. 8.666/93: "Constituem
motivo para resciso do contrato: XV  o atraso superior a 90 (noventa) dias dos
pagamentos devidos pela Administrao decorrentes de obras, servios ou forne-
                                               cimento, ou parcelas destes, j recebidos ou
  A prova de Advogado da CEB elaborada pelo    executados, salvo em caso de calamidade p-
  Cespe considerou CORRETA a assertiva: "Na
  hiptese de se verificar atraso nos pagamen- blica, grave perturbao da ordem interna ou
  tos devidos pela Administrao, somente se   guerra, assegurado ao contratado o direito de
  esse superar o prazo de noventa dias, pode-
  r o contratado optar pela suspenso da
                                               optar pela suspenso do cumprimento de
  execuo do contrato ou pela sua resciso".  suas obrigaes at que seja normalizada a
                                               situao".
       Portanto, a exceptio no  aplicvel integralmente nos contratos administra-
tivos, mas somente aps noventa dias do inadimplemento.

8.13.5 Resciso unilateral
     O art. 58, II, da Lei n. 8.666/93 define como prerrogativa especial da Admi-
nistrao rescindir unilateralmente os contratos administrativos. Trata-se de outra
importante clusula exorbitante, ausente nos contratos de direito privado.
     As hipteses mais relevantes dessa resciso esto enumeradas no art. 78 da Lei
n. 8.666/93:
     a) por inadimplemento do contratado: caso em que a resciso  promovida sem
indenizao;
     b) devido ao desaparecimento do objeto,  insolvncia ou  falncia do contratado:
hiptese de resciso tambm sem indenizao;
                                     Contratos administrativos                                       419

     c) por razes de interesse pblico: tais razes de interesse pblico autorizam a
resciso do contrato desde que sejam "de alta relevncia e amplo conhecimento,
justificadas e determinadas pela mxima autoridade da esfera administrativa a que
est subordinado o contratante e exaradas no
                                                      A prova de Advogado da CEB elaborada pelo
processo administrativo a que se refere o con-        Cespe considerou CORRETA a assertiva: "De
trato" (art. 78, XII). Nesse caso, o contratado       acordo com a legislao pertinente, h situa-
                                                      es em que os contratos administrativos
faz jus  indenizao porque o contrato  res-        podem ser rescindidos unilateralmente,
cindido sem qualquer inadimplemento do                mesmo que o contratado esteja cumprindo
                                                      fielmente suas obrigaes".
particular;
     d) caso fortuito ou fora maior: desde que       A prova de Titular de Servios Notariais/DF
a circunstncia esteja devidamente compro-            elaborada pelo Cespe considerou CORRETA
vada (art. 78, XVII), garantindo-se indeniza-         a assertiva: "O caso fortuito e a fora maior
                                                      so eventos imprevisveis e insuperveis,
o ao contratado.                                    que alteram radicalmente as condies do
                                                            contrato, geralmente impedindo-lhe a con-
                                                            tinuidade da execuo; no obstante, pode
8.13.6 Fiscalizao                                         haver situaes em que o caso fortuito ou a
                                                            fora maior deva acarretar simplesmente a
    A execuo dos contratos deve ser ampla-                prorrogao do prazo contratual, depois de
mente acompanhada e fiscalizada por repre-                  removidas as causas da impossibilidade de
sentante da Administrao, permitida a                      prosseguimento da execuo contratual".

contratao de terceiros para essa finalida-
                                                            A prova da Magistratura/MG 2005 consi-
de especfica (art. 67).                                    derou INCORRETA a assertiva: "A execu-
                                                            o do contrato dever ser acompanhada
                                                            e fiscalizada por um representante da
8.13.7 Aplicao de penalidades                             Administrao Pblica, especialmente
    O art. 87 da Lei n. 8.666/93 prev a aplica-            designado, vedada a contratao de ter-
                                                            ceiros para assisti -lo ou subsidi-lo".
o de sanes administrativas ao contratado
pela inexecuo total ou parcial do contrato,               A 84a prova do Ministrio Pblico/SP consi-
garantindo-se a prvia defesa. As penalidades               derou CORRETA a assertiva: "Na hiptese
                                                            de inexecuo do contrato administrativo a
cabveis so as seguintes:                                  responsabilidade administrativa  sempre
    a) advertncia;                                         pessoal e, por essa razo, a execuo da
                                                            sano imposta  sempre personalssima".
    b) multa;
    c) suspenso temporria do direito de                   A 84a prova do Ministrio Pblico/SP consi-
participao em licitao e impedimento de                  derou CORRETA a assertiva: "Na hiptese de
contratar com a Administrao, por prazo no                inexecuo do contrato administrativo, a
                                                            suspenso provisria ou temporria do direi-
superior a dois anos;                                       to de participar de licitao e impedimento de
    d) declarao de inidoneidade para licitar              contratar  aplicada se o contratado prejudi-
                                                            car a execuo do contrato dolosamente".
ou contratar com a Administrao.
    A aplicao de penalidades contratuais                  A prova da OAB Nacional 2009.3 elaborada
constitui clusula exorbitante porque as                    pelo Cespe considerou CORRETA a asser-
                                                            tiva: "Em decorrncia das chamadas clu-
referidas sanes so aplicadas pela prpria                sulas exorbitantes, a Administrao Pblica
Administrao.                                              pode aplicar ao contratado sanes de
                                                            natureza administrativa, na hiptese de
                                                            inexecuo total ou parcial do contrato".
420                                 Manual de Direito Administrativo


                     CUIDADO: A lei admite acumulao somente da pena de multa com alguma
                     outra. As demais sanes no podem ser cumuladas umas com as outras.

                                          As referidas penas somente podem ser
                                     aplicadas aps a instaurao de processo ad-
 A prova de Advogado da CEB elaborada pelo
 Cespe considerou CORRETA a assertiva:
                                     ministrativo, com garantia de contraditrio e
 "Poder a Administrao aplicar sanes
                                     ampla defesa.
 administrativas aos contratados, indepen-
 dentemente de ao judicial, desde que   Importante destacar que, contra penas de
 assegure o contraditrio e a ampla defesa".
                                     advertncia, multa e suspenso, cabe recurso
no prazo de cinco dias teis. Contra declarao de inidoneidade, cabe pedido de
reconsiderao no prazo de dez dias.

8.13.8 Ocupao provisria (art. 58, V)
                                                     O art. 58, V, da Lei n. 8.666/93 faculta 
 A prova de Auditor do INSS elaborada pelo      Administrao, nos casos de servios essen-
 Cespe considerou INCORRETA a assertiva:        ciais, ocupar provisoriamente bens mveis,
 "O regime jurdico dos contratos adminis-
 trativos institudo pela Lei de Licitaes e   imveis, pessoal e servios vinculados ao ob-
 Contratos no confere  Administrao, em      jeto do contrato, seja para garantir a apurao
 relao a eles, a prerrogativa de, no caso
 dos servios essenciais, ocupar provisoria-    administrativa de faltas contratuais pelo con-
 mente bens mveis, imveis, pessoal e          tratado ou na hiptese de resciso do contra-
 servios vinculados ao objeto do contrato".
                                                to administrativo.

8.14 ESTUDO DO EQUILBRIO ECONMICO-FINANCEIRO
      O art. 37, XXI, da Constituio Federal, ao disciplinar a obrigatoriedade do
procedimento licitatrio, prescreve que "ressalvados os casos especificados na le-
gislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante pro-
cesso de licitao pblica, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamen-
to, mantidas as condies efetivas da proposta".
                                                  Essa referncia a "mantidas as condies
 A prova de Defensor Pblico/BA considerou
 CORRETA a assertiva: "O equilbrio econ-   efetivas da proposta" tornou obrigatria a
 mico-financeiro  direito do concessionrio criao de um sistema legal de preservao
 de servio pblico, devendo por isso ser
 restabelecido se afetado por alterao uni-
                                             da margem de lucro do contratado, denomi-
 lateral do contrato".                       nado equilbrio econmico-financeiro.
                                                  A disciplina legislativa do tema consta da
Lei n. 8.666/93 (arts. 57,  1, e 65, II, d), da Lei n. 8.987/95 (art. 9,  2) e da Lei
n. 9.074/95 (art. 35).
      A equao econmico-financeira pode ser conceituada como a relao que se
estabelece, no momento da celebrao do contrato, entre o encargo assumido e a
remunerao pactuada.
      A manuteno desse equilbrio  um direito constitucionalmente tutelado do
contratado e decorre do princpio da boa-f e tambm da busca pelo interesse
                                      Contratos administrativos                               421

pblico primrio, tendo como fundamentos
                                                      A 13 prova da Magistratura Federal da 3
                                                                  a                              a

a regra do rebus sic stantibus e a teoria da          Regio considerou INCORRETA a assertiva:
impreviso.                                           "A prevalncia do interesse pblico sobre o
                                                      particular torna imperativo, em mbito admi-
     Em termos prticos, a garantia do equil-        nistrativo, o princpio da obrigatoriedade do
brio econmico-financeiro obriga o contratan-         contrato (pacta sund servanda), afastando a
te a alterar a remunerao do contratado              teoria da impreviso, e consequentemente,
                                                      o socorro  clusula rebus sic stantibus".
sempre que sobrevier circunstncia excepcio-
nal capaz de tornar mais onerosa a execuo.          A 22 prova da Procuradoria da Repblica
                                                                  a

Assim, procura-se recompor a margem de lu-            considerou CORRETA a assertiva: "No se
                                                      consideram alterao contratual a variao
cro inicialmente projetada no momento da              do valor para fazer face ao reajuste previsto
celebrao contratual.                                no prprio contrato, as atualizaes, com-
                                                      pensaes ou penalizaes financeiras
     Essa alterao remuneratria pode se dar         decorrentes das condies de pagamento
mediante reajuste ou reviso.                         nele previstas, bem como o empenho de
     Reajuste  a terminologia apropriada para        dotaes oramentrias suplementares at
                                                      o limite do valor corrigido".
denominar a atualizao do valor remunerat-
rio ante as perdas inflacionrias ou majorao        A prova de Agente Fiscal da CGU elabora-
nos insumos. Normalmente, as regras de rea-           da pela Esaf considerou CORRETA a asser-
juste tm previso contratual e so formalizadas      tiva: "O instituto previsto na legislao
                                                      sobre contrato administrativo, referente 
por meio de instituto denominado apostila.            formalizao da variao do valor contra-
     J reviso ou recomposio so altera-           tual, decorrente de reajuste de preos,
                                                      previsto no contrato, que no caracteriza
es no valor efetivo da tarifa, quase sempre         a sua alterao, denomina-se apostila".
sem previso contratual, diante de circunstn-
cias insuscetveis de recomposio por reajuste.
     Portanto, no reajuste  promovida uma simples atualizao monetria da remu-
nerao, ao passo que na reviso ocorre um aumento real no valor pago ao contratado.
     Ao final,  interessante lembrar o contedo da Orientao Normativa n. 22 da
AGU: "O reequilbrio econmico-financeiro pode ser concedido a qualquer tempo,
independentemente de previso contratual, desde que verificadas as circunstncias
elencadas na letra `d' do inc. II do art. 65, da Lei n. 8.666, de 1993".

8.14.1 Circunstncias excepcionais que autorizam a reviso tarifria
    Existe grande controvrsia doutrinria acerca da classificao das situaes
que autorizam reviso na remunerao do contratado. Cada autor, de acordo com
suas preferncias pessoais, organiza as diferentes categorias atribuindo nomes que
no coincidem com o restante da doutrina.
    A estratgia mais apropriada para a compreenso do tema  enumerar todas as
figuras identificadas pelos autores mais importantes para o contexto dos concursos
pblicos.16 So elas:

16
     Utilizaremos, aqui, as categorias identificadas por Celso Antnio Bandeira de Mello, Hely Lopes
     Meirelles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Jos dos Santos Carvalho Filho.
 422                             Manual de Direito Administrativo


       1) alterao unilateral do contrato: quando a Administrao contratante rea-
liza modificaes quantitativas ou qualitativas no objeto contratual (art. 65,  1 e
   A prova da OAB/RJ considerou CORRETA a
                                              4, da Lei n. 8.666/93). So, portanto, circuns-
   assertiva: "Os contratos de concesso de   tncias internas ao contrato. Exemplo: aumen-
   servio pblico podem ser alterados unila-
   teralmente pela Administrao, mediante
                                              to no nmero de ruas a serem asfaltadas pelo
   concomitante providncia que preserve seu  contratado;
   equilbrio econmico-financeiro".
                                                   2) fato do prncipe:  todo acontecimen-
  A prova de Procurador do Estado/PB ela-
                                              to externo ao contrato provocado pela enti-
  borada pelo Cespe considerou CORRETA a      dade contratante, "sob titulao jurdica diver-
  assertiva: "Fato do prncipe  a situao   sa da contratual".17 Exemplo: aumento de
  ensejadora da reviso contratual para a
  garantia da manuteno do equilbrio        tributo promovido pela entidade contratante.
  econmico -financeiro do contrato".         Se a majorao de tributo for realizada por
  A 84 prova do Ministrio Pblico/SP con-
       a

  siderou CORRETA a assertiva: "O fato do
                                              outra esfera federativa, aplica-se a teoria da
  prncipe, se redundar em onerao exces-    impreviso, e no o fato do prncipe;
  siva do contrato para o contratado, de
  molde a impedir a sua execuo,  causa
                                                   3) fato da Administrao: de acordo
  automtica para a resciso da avena, sem   com Hely Lopes Meirelles18 e Maria Sylvia
  que tenha a Administrao a obrigao de
  arcar com qualquer indenizao pelos pre-
                                              Zanella Di Pietro,19 o fato da Administrao
  juzos experimentados pelo contratado".     consiste na ao ou omisso da Administra-
                                              o contratante que retarda ou impede a
  A prova de Procurador do Estado/PB elabo-   execuo do contrato. Exemplo: Administra-
  rada pelo Cespe considerou CORRETA a
  assertiva: "Ocorre fato da Administrao
                                              o no providencia desapropriaes necess-
  quando uma ao ou omisso do Poder P-     rias para a duplicao de rodovia. Para Celso
  blico especificamente relacionada ao con-
  trato impede ou retarda a sua execuo".
                                              Antnio Bandeira de Mello, no entanto, fato
                                              da Administrao  o comportamento irre-
gular do contratante que viola direitos do contratado, mas no necessariamente
dificulta ou impede a execuo, permitindo que o contratado continue o cumpri-
mento do contrato;20
       4) lea econmica (teoria da impreviso):  o acontecimento externo ao
contrato, de natureza econmica e estranho  vontade das partes, imprevisvel e
inevitvel, que cause desequilbrio contratual. Exemplo: aumento de tributo deter-
minado por entidade federativa diversa da administrao contratante. A recompo-
sio decorrente de lea econmica est relacionada com a aplicao, na seara dos
contratos administrativos, da teoria da impreviso. Para que tal circunstncia
possa gerar reviso tarifria, faz-se necessrio o preenchimento de algumas condi-
es, de modo que o fato seja: a) imprevisvel quanto  sua ocorrncia e ao alcance

17
     Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 633.
18
     Direito administrativo brasileiro, p. 233.
19
     Direito administrativo, p. 279.
20
     Curso de direito administrativo, p. 633.
                                       Contratos administrativos                                    423

de suas consequncias; b) estranho  vontade das partes; c) inevitvel; d) causador
de significativo desequilbrio ao contrato;
                                                 A prova de Procurador do Estado/PB ela-
     5) sujeies imprevistas ou interfern-     borada pelo Cespe considerou CORRETA
cias imprevistas: so dificuldades imprevi-      a assertiva: "Interferncias imprevistas
                                                 consistem em elementos materiais que
sveis de ordem material. Exemplo: lenol        surgem durante a execuo do contrato,
fretico encontrado durante a construo de      dificultando extremamente a sua execuo
                                                 e tornando -a insuportavelmente onerosa".
tnel dificultando a execuo da obra;
     6) agravos econmicos resultantes da
                                                 A prova de Especialista em Polticas Pblicas
inadimplncia da Administrao:  o atraso       elaborada pela Esaf considerou INCORRETA
no pagamento da remunerao devida ao            a afirmao: "O reequilbrio econmico-
                                                 -financeiro do contrato pode apenas ser
contratado.  21
                                                 solicitado pela Administrao Pblica em
                                                               funo da ocorrncia de fatos retardadores
                                                               da execuo do que foi contratado".
8.15 DURAO E EXECUO DOS
CONTRATOS EM GERAL
     Nos termos do art. 57 da Lei n. 8.666/93,
                                                    A prova de Agente Fiscal da CGU elaborada
o prazo dos contratos administrativos fica          pela Esaf considerou CORRETA a assertiva:
adstrito  vigncia dos respectivos crditos        "A regra bsica relativa  vigncia dos con-
                                                    tratos administrativos  a sua durao adstri-
oramentrios, exceto em trs casos:                ta aos respectivos crditos oramentrios".
     I  aos projetos cujos produtos estejam        A prova de Procurador do Estado/PB ela-
contemplados nas metas estabelecidas no             borada pelo Cespe considerou INCORRETA
                                                    a assertiva: " possvel a existncia de
Plano Plurianual, os quais podero ser pror-        contrato administrativo com prazo de vi-
rogados se houver interesse da Administrao        gncia indeterminado".
e desde que isso tenha sido previsto no ato
convocatrio;
     II   prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero
ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas  obteno
de preos e condies mais vantajosas para a
                                                    A prova de Analista do MPU elaborada pela
Administrao, limitada a sessenta meses;           Esaf considerou CORRETA a afirmao: "De
     III  ao aluguel de equipamentos e  utiliza-  regra, os contratos administrativos, regidos
                                                    pela Lei n. 8.666/93, devem ter sua durao
o de programas de informtica, podendo a          adstrita  vigncia dos respectivos crditos
durao estender-se pelo prazo de at quarenta e    oramentrios, mas entre as excees
                                                    incluem-se os relativos  prestao de ser-
oito meses aps o incio da vigncia do contrato.   vios, a serem executados de forma continua-
     Nos termos da Orientao Normativa n. 1        da, que podero t-la prorrogada, por iguais
                                                    e sucessivos perodos, at sessenta meses".
da AGU sobre Licitaes e Contratos: "A vign-
cia do contrato de servio contnuo no est adstrita ao exerccio financeiro". Sobre
tema conexo, convm transcrever tambm a Orientao Normativa n. 3 da AGU:
"Na anlise dos processos relativos  prorrogao de prazo, cumpre aos rgos jurdi-
cos verificar se no h extrapolao do atual prazo de vigncia, bem como eventual

21
     Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 633.
424                          Manual de Direito Administrativo


ocorrncia de soluo de continuidade nos aditivos precedentes, hipteses que con-
figuram a extino do ajuste, impedindo a sua prorrogao". Por sua especial relevn-
cia, vale lembrar ainda o enunciado da Orientao Normativa n. 6 da AGU: "A vign-
cia do contrato de locao de imveis, no qual a Administrao Pblica  locatria,
rege-se pelo art. 51 da Lei n. 8.245, de 1991, no estando sujeita ao limite mximo de
sessenta meses, estipulado pelo inc. II do art. 57, da Lei n. 8.666, de 1993".
      A legislao admite a prorrogao do contrato administrativo, que deve ser
entendida como o aumento do prazo contratual, mantidas as mesmas condies
anteriores e diante do mesmo contratado, desde que justificada por escrito e au-
torizada pela esfera competente.
      A prorrogao difere da renovao na medida em que esta pressupe alguma
modificao em clusula contratual, por exemplo, no que diz respeito  forma de
execuo do contrato.
      Sobre a execuo do contrato, convm destacar que o contratado  responsvel
pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da
execuo do contrato (art. 71 da Lei n. 8.666/93).
      A Administrao Pblica, na hiptese de inadimplncia do contratado, com
referncia aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais, no tem responsabilidade
por seu pagamento.
      Porm, a Administrao contratante responde solidariamente com o contra-
tado somente pelos encargos previdencirios resultantes da execuo do contrato.

8.16 EXTINO
      O contrato administrativo pode ser extinto em decorrncia da concluso do
objeto, do trmino do prazo, de anulao motivada por defeito ou de resciso.
                                                    O art. 79 da Lei n. 8.666/93 prev trs
 A prova de Agente Financeiro do Tesouro       tipos de resciso contratual:
 Nacional/2008 elaborada pela Esaf consi-           a) resciso unilateral: decretada pela
 derou CORRETA a afirmao: "Constitui
 prerrogativa da Administrao Pblica         Administrao contratante, sem necessidade
 frente a seus contratos rescindi-los, unila-  de autorizao judicial. Havendo culpa do
 teralmente, nos casos especificados na lei".
                                               contratado, no  dev ida indenizao,
                                               aplicando-se a sano cabvel; se no houver
 A prova de Procurador do DF elaborada pela
 Esaf considerou CORRETA a assertiva: "A       culpa, como no caso da resciso motivada por
 declarao de nulidade do contrato adminis-   razes de interesse pblico, cabe indenizao;
 trativo produz efeito retroativo, desconsti-
 tuindo os efeitos j produzidos, mas obrigan-      b) resciso amigvel: feita administrati-
 do a Administrao a indenizar os prejuzos   vamente por acordo entre as partes. Em regra,
 que o contratante sofreu, desde que a causa
 da nulidade no lhe seja imputvel".
                                               no gera indenizao;
                                                    c) resciso judicial: determinada pelo
Poder Judicirio em razo de inadimplemento do contratante ou do contratado.
Havendo inadimplemento do contratado, a Administrao pode optar tambm por
rescindir unilateralmente.
                                          Contratos administrativos                                    425
2                                                                                                        2

                     ATENO: Hely Lopes Meirelles menciona ainda a resciso de pleno direito,
                     que independe da vontade das partes e produz efeitos automaticamente pela
                     ocorrncia de fato extintivo previsto na lei, regulamento ou contrato. 22 Exem-
                     plos: falncia, insolvncia ou falecimento do contratado.


8.17 CRIMES
     Os arts. 89 a 99 da Lei n. 8.666/93 tipificam crimes praticados no contexto do
procedimento licitatrio. Entre as condutas criminosas ali previstas, quatro
relacionam-se diretamente com a celebrao de contratos administrativos:
     "Art. 89. Dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou
deixar de observar as formalidades pertinentes  dispensa ou  inexigibilidade:
     Pena  deteno, de 3 (trs) a 5 (cinco) anos, e multa.
     Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificao ou vantagem,
inclusive prorrogao contratual, em favor do adjudicatrio, durante a execuo dos
contratos celebrados com o Poder Pblico, sem autorizao em lei, no ato convo-
catrio da licitao ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar
fatura com preterio da ordem cronolgica de sua exigibilidade:
     Pena  deteno, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.
     Art. 96. Fraudar, em prejuzo da Fazenda Pblica, licitao instaurada para
aquisio ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente:
     I  elevando arbitrariamente os preos;
     II  vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada ou deteriorada;
     III  entregando uma mercadoria por outra;
     IV  alterando substncia, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida;
     V  tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a
execuo do contrato:
     Pena  deteno, de 3 (trs) a 6 (seis) anos, e multa.
     Art. 97. Admitir  licitao ou celebrar contrato com empresa ou profissional
declarado inidneo:
     Pena  deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa".
     Em todos os mencionados tipos penais,  obrigatrio o elemento dolo, no
sendo punvel a conduta meramente culposa.

8.18 QUESTES
1. (Controladoria Geral da Unio  Esaf) Nos contratos administrativos regidos pela Lei n.
8.666/93, a Administrao dispe de certas prerrogativas especiais, mas, mesmo assim, no
pode ela:
     A) aplicar sanes;
     B) descumprir condies do edital;


22
     Direito administrativo brasileiro, p. 226.
426                             Manual de Direito Administrativo


      C) modific-los;
      D) ocupar bens do contratado;
      E) rescindi-los.

2. (Auditor do INSS  Esaf) Em razo da observncia do princpio da publicidade, conforme
previso expressa na Lei n. 8.666/93, os contratos administrativos devem ser publicados:
     A) integralmente, no rgo da imprensa oficial;
     B) integralmente, no Boletim Interno do rgo respectivo;
     C) resumidamente, na imprensa oficial e em jornal de circulao local;
     D) resumidamente, no rgo da imprensa oficial;
     E) resumidamente, na imprensa oficial e, integralmente, no Boletim Interno do rgo respectivo.

3. (OAB/Cespe  2008.3) O governo de um Estado contratou determinada empresa para a
construo da sede de uma das suas secretarias. A obra tinha prazo definido para o incio,
porm a empresa no pde comear o servio dentro do prazo estipulado em contrato por-
que a Administrao Pblica no entregou, em tempo hbil, o local da obra, tampouco ex-
pediu as ordens de servio necessrias, o que impediu que a empresa iniciasse a obra no
prazo previsto, descumprindo, portanto, clusula contratual. Considerando a situao hipo-
ttica apresentada,  correto afirmar que, apesar do descumprimento do prazo, a empresa
contratada est isenta de sanes administrativas, de acordo com a hiptese de:
     A) fato do prncipe;
     B) fato da administrao;
     C) lea econmica;
     D) lea ordinria ou empresarial.

4. (Analista do TCU  2008  Cespe) Em 31 de dezembro de 2001, entrou em vigncia contra-
to de prestao de servios contnuos de vigilncia entre a empresa Vigilantes e Atentos
Ltda. e a Unio, com prazo de durao de um ano. Em 15 de dezembro de 2002, Helena, ser-
vidora pblica federal, foi flagrada ao receber propina de Joo, scio-gerente da citada
empresa, para renovar o contrato de prestao de servios por mais um ano, o que acabou
ocorrendo. Nesse mesmo dia, tais fatos repercutiram nacionalmente na imprensa. Em 2 de
maio de 2003, foi aberto processo administrativo disciplinar visando apurar os fatos, somen-
te tendo sido publicada em 15 de maio de 2008 a portaria da demisso de Helena. Acerca da
situao hipottica acima apresentada, julgue os prximos itens.
     1) O contrato de prestao de servios contnuos de segurana e vigilncia pode ser prorroga-
          do, com vistas  obteno de preos e condies mais vantajosas para a Administrao, por
          iguais e sucessivos perodos, limitados a sessenta meses.
     2) Em 2 de maio de 2003, com a instaurao do processo administrativo disciplinar, por meio
          da publicao da respectiva portaria, o prazo prescricional foi interrompido e somente voltou
          a correr 140 dias aps essa data, no estando, portanto, prescrita a pretenso punitiva da
          Administrao Pblica.
     3) No mencionado processo administrativo disciplinar, no haveria ofensa ao princpio da ampla
          defesa e do contraditrio caso faltasse a Helena defesa tcnica por meio de advogado,
          conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal.
     4) Se a empresa Vigilantes e Atentos Ltda. no recolher os encargos previdencirios devidos
          por ela em face da remunerao paga aos seus empregados, na execuo do referido con-
          trato, ficar a Unio solidariamente responsvel por esse pagamento, conforme o disposto
          na lei geral de licitaes.
                                      Contratos administrativos                                  427

5. (Procurador do DF  Esaf) O Secretrio de Defesa Civil contrata, aps licitao, a compra
de uma frota de veculos especializados em retirar neve das estradas. Esse contrato :
      A) irrevogvel, porque obedeceu ao princpio da licitao;
      B) revogvel, porque o Estado no est obrigado a cumprir os contratos que celebra com par-
         ticulares;
      C) s pode ser desfeito por determinao legislativa;
      D) s pode ser desconstitudo por ordem judicial;
      E)  nulo por inexistncia de motivos.

6. (Magistratura/TO  2007) Acerca dos contratos administrativos, assinale a opo incorreta.
     A) O contratado  obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, as suas expen-
         sas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vcios, defeitos ou
         incorrees resultantes da execuo ou de materiais empregados.
     B) O atraso injustificado no incio da obra, servio ou fornecimento  motivo para imposio de
         penalidade, mas no para resciso do contrato.
     C) Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a supervenin-
         cia de disposies legais, quando ocorridas aps a data da apresentao da proposta, de
         comprovada repercusso nos preos contratados, implicaro a reviso destes para mais ou
         para menos, conforme o caso, nos contratos regidos exclusivamente pela Lei n. 8.666/93.
     D) Nos contratos de concesso e permisso de servio pblico, ressalvados os impostos sobre
         a renda, a criao, a alterao ou a extino de quaisquer tributos ou encargos legais, aps
         a apresentao da proposta, quando comprovado seu impacto, implicar a reviso da tarifa,
         para mais ou para menos, conforme o caso.

7. (OAB/Cespe  2008.1) A respeito da disciplina legal relativa aos contratos administrativos,
julgue os itens a seguir.
I. A ilegalidade no procedimento da licitao vicia tambm o prprio contrato, j que aquele
procedimento  condio de validade deste, de modo que, ainda que a referida ilegalidade
seja apurada depois de celebrado o contrato, este ter de ser anulado.
II. A faculdade que a Administrao possui de exigir garantia nos contratos de obras, ser-
vios e compras admite que tal exigncia seja feita somente com o licitante vencedor e no
momento da assinatura do respectivo contrato, no na fase licitatria.
III. A subcontratao, total ou parcial, do objeto do contrato, a associao do contratado
com outrem, bem como a cesso ou transferncia, total ou parcial, somente so possveis
se expressamente previstas no edital e no contrato.
IV. Entre as normas referentes ao aspecto formal, inclui-se a que exige a publicao, no
Dirio Oficial, da ntegra do contrato, no prazo mximo de trinta dias a contar da data da
assinatura, como condio para que o contrato adquira eficcia.
Esto certos apenas os itens:
       A) I e II.
       B) I e III.
       C) II e IV.
       D) III e IV.

8. (OAB/SP) Aps vrios meses da celebrao de um contrato de prestao de servios de
vigilncia, entre o Poder Pblico e a empresa vencedora da licitao, esta tornou-se inadim-
plente com a Previdncia Social (FGTS e INSS). O Poder Pblico contratante deve
428                             Manual de Direito Administrativo


      A) rescindir o contrato e pode contratar com inexigibilidade de licitao, por emergncia, visto
         que se trata de um servio essencial;
      B) manter o contrato pelo prazo contratual e, aps, pode iniciar novo processo licitatrio;
      C) rescindir o contrato e pode contratar qualquer empresa, com inexigibilidade de licitao, para
         dar continuidade ao servio, pelo prazo restante;
      D) rescindir o contrato e pode contratar, com dispensa de licitao, a licitante classificada em
         segundo lugar.

9. (Analista Judicirio  TRT/Campinas  FCC) Os contratos administrativos
     A) no podem ser rescindidos em razo da inexecuo parcial, cabendo, nesse caso, apenas a
          aplicao de sanes pecunirias ao contratado;
     B) podem ser escritos ou verbais, sendo estes reservados apenas para compras at o valor de
          R$ 10.000,00;
     C) de valor inferior a R$ 50.000,00 no precisam ser publicados na imprensa oficial;
     D) no podem conter clusulas exorbitantes;
     E) so ajustes que a Administrao, agindo nessa qualidade, firma com particular ou com outra
          entidade administrativa para a consecuo de objetivos de interesse pblico, nas condies
          estabelecidas pela prpria Administrao.

10. (OAB/Cespe  2007.3) Empresa pblica de transporte coletivo firmou contrato com rede
de distribuio de combustveis para que, pelo prazo de vinte e quatro meses, fornecesse
gs natural veicular para sua frota de nibus, pagando, por metro cbico de gs, o valor
mdio cobrado pelo mercado segundo levantamento feito pela Agncia Nacional do Petrleo.
No nono ms de vigncia do contrato, o principal fornecedor de gs ao Brasil teve de sus-
pender o fornecimento do produto devido a graves problemas poltico -sociais internos. A
contratada se v impossibilitada de cumprir a avena nos termos pactuados. Considerando
a situao hipottica acima, assinale a opo correta.
      A) Aplica-se ao caso a teoria da impreviso.
      B) A empresa fornecedora de combustveis ter de ressarcir a empresa pblica pelos prejuzos
          causados pela paralisao de sua frota por fora da clusula rebus sic stantibus.
      C) A contratada no dever arcar com qualquer nus pelo inadimplemento do contrato por se
          tratar de fato do prncipe.
      D) A empresa pblica poder buscar reparao financeira junto  Corte Interamericana de Di-
          reito OEA.

11. (OAB/Cespe  2007.2) Os motivos para resciso determinada por ato unilateral e escrito
da Administrao no incluem:
      A) razo de interesse pblico, de alta relevncia e amplo conhecimento, justificada e determi-
         nada pela mxima autoridade da esfera administrativa a que est subordinado o contratan-
         te e exarada no processo administrativo a que se refere o contrato;
      B) a supresso, por parte da Administrao, de obras, servios ou compras, acarretando modi-
         ficao do valor inicial do contrato alm do limite previsto em lei;
      C) a lentido do cumprimento de uma obra, em que a Administrao comprove a impossibilida-
         de da concluso da obra, do servio ou do fornecimento, nos prazos estipulados;
      D) o atraso injustificado no incio de obra, servio ou fornecimento.

12. (Analista Administrativo  TRT/AM  FCC) Como uma das causas justificadoras da ine-
xecuo do contrato administrativo, o fato do prncipe caracteriza-se como sendo
                                       Contratos administrativos                                    429

     A) toda determinao estatal, positiva ou negativa geral, imprevista e imprevisvel, que onera
        substancialmente a execuo do contrato;
     B) o ato individual emanado do Poder Pblico que, reflexamente ou no, desequilibra a econo-
        mia do contrato, impedindo a sua parcial execuo;
     C) toda ao ou omisso do Poder Pblico que, incidindo direta e especificamente sobre o
        contrato, retarda ou impede a sua execuo;
     D) ocorrncias materiais no cogitadas pelas partes na celebrao do contrato, mas que surgem
        no decorrer de sua execuo;
     E) eventos materiais imprevisveis e inevitveis, criando para o contratado a impossibilidade
        intransponvel para a execuo do objeto contratual.

13. (OAB/Cespe  2007.1) A respeito dos contratos administrativos, assinale a opo correta.
      A) Os contratos administrativos diferenciam-se dos demais contratos privados no que se refe-
         re s chamadas clusulas exorbitantes, como a clusula que autoriza  Administrao impor
         penalidades administrativas.
      B) Como os contratos administrativos tambm se submetem ao princpio da formalidade, eles
         devem ser obrigatoriamente escritos.
      C) A Administrao pode alterar, de forma unilateral, os contratos que celebrar. No entanto, no que
         se refere  alterao quantitativa, a lei estabelece, como limite para os acrscimos e supresses
         nas obras, servios ou compras, o percentual de 50% em relao ao valor original do contrato.
      D) A Administrao pode rescindir o contrato, de forma unilateral, na ocorrncia de caso for-
         tuito ou fora maior, no ficando obrigada ao pagamento de qualquer indenizao.

14. (OAB/Cespe  2009.2) Considere que, aps o devido processo licitatrio, a Administrao
Pblica tenha delegado a execuo de um servio pblico a um particular para que este
executasse o servio em seu prprio nome, por sua conta e risco, pelo prazo de cinco anos.
Em troca, conforme previso contratual, o particular receberia, a ttulo de remunerao, a
tarifa paga pelos usurios do servio.
Nesse caso, a Administrao Pblica firmou contrato de
      A) autorizao de servio pblico;
      B) empreitada de servio pblico;
      C) concesso de servio pblico;
      D) permisso de servio pblico.

15. (Analista Judicirio  TRT/MS  FCC) Observe as seguintes proposies referentes s
caractersticas dos contratos administrativos:
I. O contratado poder arguir a exceo do contrato no cumprido quando a Administrao
atrasar, por mais de trinta dias, o pagamento estipulado no ajuste.
II. A Administrao poder rescindir unilateralmente o contrato quando o particular atrasar
injustificadamente o incio da obra.
III. As clusulas econmico-financeiras dos contratos administrativos podero ser alteradas
unilateralmente pela Administrao.
IV. Todos os contratos para os quais a lei exige licitao so firmados intuitu personae.
Est correto o que se afirma APENAS em
      A) II e IV.
      B) II e III.
      C) I e IV.
430                            Manual de Direito Administrativo


     D) I, II e III.
     E) I, II e IV.

16. (OAB/Cespe) Acerca de contratos administrativos, assinale a opo que apresenta so-
mente clusulas necessrias ao contrato administrativo, na forma da Lei n. 8.666/93  Lei
de Licitaes e Contratos Administrativos.
     A) objeto, preo, condies de pagamento e confidencialidade;
     B) preo, condies de pagamento, confidencialidade e penalidades;
     C) objeto, preo, condies de pagamento e penalidades;
     D) preo, penalidades, condies de pagamento, confidencialidade e objeto.

17. (OAB/Cespe) A Lei n. 8.666/93 assevera que o contratado  obrigado a aceitar, nas mes-
mas condies contratuais, acrscimos e supresses que se fizerem necessrios nas obras,
servios ou compras, bem como na reforma de edifcio ou de equipamento. Acerca desse
assunto, assinale a opo que apresenta, respectivamente, o percentual de acrscimo ou
supresso que o contratado  obrigado a aceitar nos contratos de obras, servios e compras,
e o percentual para reforma de edifcio ou de equipamentos.
      A) 25% e 50%.
      B) 25% e 75%.
      C) 50% e 25%.
      D) 50% e 75%.

18. (OAB/Cespe) A Emenda Constitucional n. 9/95 flexibilizou o monoplio da atividade do petr-
leo, permitindo que empresas privadas participem, por exemplo, da atividade de pesquisa e lavra
do petrleo, em regime de livre concorrncia. Para tanto, as empresas privadas devem
      A) celebrar com a Agncia Nacional do Petrleo  ANP contrato de concesso de servio pblico;
      B) celebrar com a Unio contrato de concesso de explorao de bem pblico;
      C) ser autorizadas pela Petrobras para explorao de atividade econmica, aps regular proce-
          dimento licitatrio;
      D) celebrar contrato de concesso para explorao de atividade econmica com a Unio, via
          Agncia Nacional de Petrleo  ANP.

19. (OAB/SP) Pode uma agncia reguladora conceder excepcional reviso de tarifa solici-
tada por uma concessionria de servio pblico, dois meses aps esta tarifa ter sido devi-
damente reajustada na forma do contrato de concesso?
     A) Sim, desde que se utilizem os ndices de reajuste estabelecidos no contrato.
     B) No, porque a reviso, como forma de reajuste, s pode ocorrer no prazo estabelecido no
         contrato.
     C) Sim, desde que fato imprevisto e inevitvel tenha desbalanceado o equilbrio econmico-
         -financeiro do contrato.
     D) No, porque se trata de reviso extraordinria, que s pode ocorrer anualmente.

20. (OAB/SP) Qual a forma de extino de um contrato de concesso celebrado entre um
municpio e uma sociedade de economia mista estadual, que, para sua efetivao, necessi-
te, obrigatoriamente, de lei autorizativa especfica e prvio pagamento de indenizao?
     A) Encampao.
     B) Caducidade.
                                     Contratos administrativos                                431

     C) Interveno.
     D) Resciso contratual.

21. (Analista Judicirio  TRT/Campinas  FCC) Sobre as caractersticas dos contratos ad-
ministrativos, considere:
I. As clusulas exorbitantes, que constituem uma das caractersticas do contrato adminis-
trativo, so clusulas que colocam a Administrao Pblica em posio de supremacia,
conferindo-lhe prerrogativas em relao ao contratado.
II. Contratos da Administrao Pblica regidos pelo Direito Privado.
III. Obedincia  forma prescrita em lei  uma das caractersticas dos contratos administrativos.
Est correto o que se afirma SOMENTE em
      A) II.
      B) III.
      C) I e II.
      D) I e III.
      E) II e III.

22. (OAB/SP) A Lei n. 11.107/2005 disps sobre consrcio pblico (que poder ser pessoa
jurdica de direito pblico da Administrao indireta) para a gesto associada de servios
pblicos entre entes federativos. O projeto de lei previa, em seu art. 10, que os consorciados
(Municpios, Estados, Distrito Federal e Unio) responderiam solidariamente pelas obrigaes
assumidas pelo consrcio. A Unio vetou este art. 10. Em funo do veto, diz-se que o credor
do consrcio pblico
      A) poder, apenas subsidiariamente, exigir o cumprimento da obrigao do ente federativo
          consorciado;
      B) poder exigir o cumprimento da obrigao apenas do consrcio, visto que o ente federativo
          no responde jamais pelas dvidas das pessoas jurdicas da sua Administrao indireta;
      C) poder exigir o cumprimento da obrigao diretamente tanto do consrcio como do ente
          federativo consorciado;
      D) no poder exigir, nem de forma solidria nem subsidiria, que o ente federativo consorcia-
          do cumpra a obrigao do consrcio pblico.

23. (OAB/SP) Pode o Poder Pblico, no curso de uma concesso, determinar unilateralmen-
te a reduo de uma tarifa?
      A) Sim, desde que recomponha o equilbrio econmico-financeiro do contrato, indenizando o
         particular.
      B) No, porque o equilbrio econmico-financeiro do contrato impede, sempre, que tal ocorra.
      C) Sim, desde que o contrato de concesso preveja a ocorrncia de reajuste decorrente de "fato
         do prncipe".
      D) No, a no ser que o desbalanceamento econmico-financeiro do contrato ultrapasse o li-
         mite legal de 25% de alterao.

24. (OAB/SP) Com a competncia que lhe foi dada pela Constituio Federal, um Estado-
-membro d em concesso, a uma empresa particular, o servio de distribuio de gs ca-
nalizado, estabelecendo o direito  exclusividade por um determinado perodo de tempo.
Estaria correto esse direito  exclusividade?
     A) No, porque na concesso a exclusividade deve durar por todo o prazo do contrato.
432                             Manual de Direito Administrativo


     B) No, porque concesso de servio pblico no pode nunca ter carter de exclusividade.
     C) Sim, porque a Constituio Federal deu competncia exclusiva ao Estado para disciplinar
        sobre normas gerais de concesso de servio pblico.
     D) Sim, desde que a exclusividade dada  concessionria seja devidamente justificada por in-
        viabilidade tcnica ou econmica.

25. (Magistratura/SP)  elemento caracterstico do regime jurdico das concesses de ser-
vios pblicos, nos termos da Lei n. 8.987/95, a possibilidade
     A) de o poder concedente intervir na concesso, por ato da autoridade que seja a responsvel
         pelo contrato, sem necessariamente com esse ato acarretar a extino da concesso;
     B) da transferncia do controle acionrio da concessionria, sem prvia anuncia do poder
         concedente, desde que mantidas as condies de habilitao e classificao que haviam
         sido exigidas na licitao;
     C) de a concessionria promover desapropriaes, declarando de utilidade pblica os bens
         necessrios  execuo do servio;
     D) de o poder concedente promover a encampao, retomando o servio durante o prazo da
         concesso, por motivo de interesse pblico, desde que mediante lei autorizativa especfica
         e com prvio pagamento de indenizao nos termos da lei.

26. (OAB/SP) No  caracterstica do contrato administrativo:
     A) presena de clusulas exorbitantes;
     B) liberdade de forma;
     C) mutabilidade;
     D) finalidade pblica.

27. (Delegado de Polcia/PE) Na concesso de servios pblicos:
      A) a empresa concessionria que tomar a iniciativa da resciso judicial do contrato, no caso de
         descumprimento das normas contratuais pelo poder concedente, no pode, por fora da Lei
         n. 8.987/95, interromper ou paralisar os servios prestados, at a deciso judicial transitada
         em julgado;
      B) a encampao implica a retomada do servio pblico pelo poder concedente quando a con-
         cessionria presta o servio de forma inadequada ou deficiente, dispensada a edio de lei
         autorizativa especfica;
      C) para a instaurao do processo administrativo de inadimplncia dispensa-se, em caso de
         inadimplemento contratual da concessionria, que esta seja previamente comunicada dos
         descumprimentos contratuais praticados, uma vez que, no curso do processo administrativo
         disciplinar, poder exercer ampla defesa;
      D) ainda que haja autorizao expressa do poder concedente, no  permitida a subconcesso
         de servios pblicos, sob pena de se burlar a licitao, afrontando-se o princpio da compe-
         titividade que impera nas licitaes pblicas;
      E) na fixao das tarifas a serem cobradas dos usurios, no  possvel a fixao de tarifas
         diferenciadas em funo das caractersticas tcnicas e dos custos especficos provenientes
         do atendimento aos distintos segmentos de usurios.

28. (OAB/SP) Nos contratos de concesso de servio de telefonia fixa, verificando -se que
o reajuste anual previsto no contrato implicaria aumento muito acima da inflao e, portan-
to, por demais oneroso ao usurio-consumidor, o poder concedente poderia, em comum
                                       Contratos administrativos                                   433

acordo com a concessionria, efetuar reviso contratual, diminuindo o reajuste e, na mesma
proporo, diminuir obrigaes da concessionria. Este proceder
    A) encontra abrigo na lei de concesso, visto que seria mantido o equilbrio econmico-financeiro
        do contrato;
    B) fere a lei de licitao, visto que o valor da tarifa (e dos reajustes) foi estabelecido na propos-
        ta da licitante vencedora do processo de privatizao do sistema Telebrs;
    C) tem amparo legal, pois que o Poder Pblico pode alterar unilateralmente qualquer clusula
        de contrato administrativo;
    D) s ter amparo legal se se tratar de clusula exorbitante, derrogatria do direito comum.

29. (OAB/SP) No  considerada clusula exorbitante, tpica do contrato administrativo, a
     A) retomada do objeto por ato da Administrao;
     B) alterao unilateral do contrato pelo Poder Pblico;
     C) anulao do contrato por ilegalidade, pela prpria Administrao;
     D) plena adoo da clusula da exceo do contrato no cumprido.

30. (Tcnico Judicirio  TRT/RS  FCC) Tendo em vista a formalizao dos contratos admi-
nistrativos, assinale a alternativa correta.
      A) Os licitantes ficam liberados dos compromissos assumidos se, decorridos trinta dias da data
          da entrega das propostas, no forem convocados para a contratao.
      B) So instrumentos de formalizao do contrato administrativo, dentre outros, a nota de em-
          penho de despesa, a autorizao de compra e a ordem de execuo de servio.
      C) Nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitao, o termo de contrato  facultativo, po-
          dendo ser substitudo por contrato verbal e informal.
      D) Os aditamentos relativos a direitos reais sobre imveis sero lavrados nas reparties inte-
          ressadas.
      E)  indispensvel o termo do contrato ou a ordem de execuo de servio nos casos de compra
          com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais no resultem obrigaes
          futuras.

31. (Magistratura/TO  2007) Acerca das parcerias pblico-privadas, assinale a opo incorreta.
      A) A sociedade de propsito especfico, que poder assumir a forma de companhia aberta,
         dever obedecer a padres de governana corporativa e adotar contabilidade e demonstra-
         es financeiras padronizadas, conforme regulamento, ficando vedado  Administrao
         Pblica ser titular da maioria do seu capital votante, salvo aquisio por instituio financei-
         ra controlada pelo Poder Pblico em caso de inadimplemento de contratos de financiamento.
      B) A contratao de parceria pblico-privada ser precedida de licitao na modalidade de
         concorrncia.
      C) A contraprestao da Administrao Pblica, se prevista em contrato, poder prever o pa-
         gamento de remunerao varivel, vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padres
         de qualidade e disponibilidade definidos no contrato.
      D) Concesso patrocinada  o contrato de prestao de servios no qual a Administrao P-
         blica  usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e
         instalao de bens.

32. (OAB/SP) O contrato administrativo tem como caracterstica:
I. a presena de clusulas exorbitantes;
434                           Manual de Direito Administrativo


II. a imutabilidade;
III. a incompatibilidade total com a natureza do contrato de adeso.
 certo afirmar que
       A) apenas I est correto;
       B) apenas II est correto;
       C) apenas III est correto;
       D) I, II e III esto corretos.

33. (Auditor do TCE/GO  Esaf) Considere os seguintes encargos:
I. trabalhistas;
II. previdencirios;
III. fiscais;
IV. comerciais.
Nos termos da Lei n. 8.666/93, h responsabilidade solidria entre a administrao contra-
tante e a contratada apenas com relao aos encargos referidos
       A) no inciso I;
       B) nos incisos I, II e IV;
       C) nos incisos I e II;
       D) nos incisos I, II e III;
       E) no inciso II.

34. (OAB/SP) O contrato administrativo poder ser rescindido
     A) em caso de ilegalidade da licitao, em procedimento administrativo em que seja assegura-
        da ampla defesa;
     B) por inadimplemento do contratado, desde que haja deciso judicial;
     C) unilateralmente pela Administrao, em caso de interesse pblico ou convenincia;
     D) somente por acordo em face de a posio das partes ser de horizontalidade.

35. (Analista Judicirio  TRT/PB  FCC)  INCORRETO afirmar que  considerada caracte-
rstica dos contratos administrativos, dentre outras, a
      A) ausncia de clusulas exorbitantes;
      B) natureza de contratos de adeso;
      C) natureza, de regra, intuitu personae;
      D) finalidade pblica;
      E) sua mutabilidade.

36. (OAB/SP) O particular age por sua conta e risco, sujeitando-se, contudo,  regulamen-
tao, controle e fiscalizao do Poder Pblico, no
     A) contrato de concesso de servio pblico;
     B) processo de licitao;
     C) exerccio de um cargo pblico;
     D) processo de arbitragem.

37. (Analista Administrativo  TRT/MS  FCC) Aps dois anos da assinatura do contrato
entre o Municpio de Corumb e a empresa vencedora da licitao, esta no pode dar incio
                                      Contratos administrativos                                  435

ao objeto pactuado devido  no liberao, por parte da Municipalidade, no prazo contratual,
do local para a execuo da obra. No podendo mais manter o avenado, a empresa ter a
faculdade de
     A) revogar unilateralmente o contrato em virtude da ocorrncia de caso fortuito regularmente
          comprovado;
     B) rescindir unilateralmente o contrato ante a existncia da causa justificadora da inexecuo
          do contrato denominada exceptio non adimpleti contractus;
     C) alegar a existncia de interferncias imprevistas para interromper imediatamente a execu-
          o do contrato;
     D) pleitear a resciso do contrato em virtude da caracterizao do fato da Administrao;
     E) determinar a recomposio do equilbrio econmico-financeiro em razo do fato do prncipe.

38. (OAB/SP) Podem os credores de concessionria de telefonia fixa penhorar sua rede de
telecomunicaes?
     A) No, porque a rede est afetada  prestao do servio pblico.
     B) Sim, porque a concessionria, apesar de executar servio pblico,  empresa privada.
     C) No, porque o princpio da continuidade do servio pblico torna reversveis todos os bens
        do patrimnio da concessionria.
     D) Sim, porque a inadimplncia da concessionria  fato extintivo do contrato administrativo
        de concesso.

39. (Analista Judicirio  TRT/AM  FCC) A natureza intuitu personae dos contratos adminis-
trativos corresponde  execuo pessoal pelo contratado
      A) passvel de cesso ou transferncia para atender o interesse pblico, mediante termo de
          reti-ratificao;
      B) razo pela qual  vedado prever no edital e no contrato a cesso parcial;
      C) sendo legtima a subcontratao total ou parcial, mediante termo aditivo ao contrato;
      D) admita a subcontratao parcial no limite admitido pela Administrao no edital e no contrato;
      E) no sendo legtima a subcontratao, mesmo quando prevista no edital.

40. (Analista Judicirio  TRT/Campinas  FCC) O contrato administrativo dever ser exe-
cutado fielmente pelas partes, de acordo com as clusulas avenadas e as normas legais,
observadas, dentre outras, a seguinte regra:
     A) Executado o contrato, o seu objeto ser recebido provisoriamente e, depois, definitivamen-
         te, vedado, em qualquer hiptese, o recebimento definitivo sem o provisrio.
     B) A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante da
         Administrao especialmente designado, vedada a contratao de terceiros ainda que para
         assisti-lo.
     C) A inadimplncia do contratado, com referncia aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais
         transfere  Administrao Pblica a responsabilidade por seu pagamento.
     D) Na execuo do contrato, o contratado pode, sem prejuzo das responsabilidades contratuais
         e legais, subcontratar partes da obra, servio ou fornecimento, at o limite de 25%, sem
         necessidade de autorizao ou anuncia da Administrao.
     E) O contratado  responsvel pelos danos causados diretamente  Administrao ou a tercei-
         ros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do contrato, no excluindo ou reduzindo
         essa responsabilidade a fiscalizao ou o acompanhamento pelo rgo interessado.
436                            Manual de Direito Administrativo


41. (OAB/SP) Para que o Estado possa alterar, unilateralmente, um contrato administrativo,
deve
      A) referir-se, a alterao, apenas a regras contratuais;
      B) manter intangvel a equao econmico-financeira do contrato;
      C) haver previso expressa no contrato, permitindo a alterao;
      D) haver anuncia do contratado.

42. (Analista Judicirio  TRT/PB  FCC) Em matria de contratos administrativos considere:
I.  pressuposto de aplicabilidade da teoria da impreviso, dentre outros, uma interferncia
previsvel, mas de consequncias incalculveis.
II. Eventos supervenientes e imprevisveis que possam influir sobre qualquer dos aspectos
pactuados autorizam a reviso do contrato.
III. O fato do prncipe se confunde com o fato da Administrao, visto que incidindo direta-
mente sobre o contrato sempre suspendem sua execuo.
IV. O cumprimento do contrato ocorre simplesmente com a concluso da obra ou do servio,
caso em que as partes ficam desoneradas de suas responsabilidades.
Nesses casos so corretos SOMENTE
      A) I e II.
      B) I e III.
      C) III e IV.
      D) I, II e IV.
      E) II, III e IV.

43. (OAB/SP) Extinto o prazo de contrato administrativo de prestao de servios, foi ele
prorrogado tacitamente enquanto no concludo o processo licitatrio para a efetivao de
novo contrato visando a idntico objeto. O atraso na licitao decorreu de suspenso, por
liminar judicial, do seu procedimento. Estar correto o pagamento do contratado pelos
servios realizados no perodo no coberto pelo prazo contratual inicial?
     A) No, a no ser que a Administrao celebre posteriormente contrato escrito, atribuindo-lhe
          efeitos pretritos.
     B) No, porque a Administrao no pode alegar atraso na licitao (de total previsibilidade)
          para justificar contrato oral.
     C) Sim, desde que o agente pblico responsvel pela contratao tcita no venha a ser conside-
          rado culpado pela violao do dever funcional que tenha acarretado a contratao irregular.
     D) Sim, a ttulo de ressarcimento, para evitar enriquecimento ilcito do Estado.
       9
         AGENTES PBLICOS




9.1 AGENTES PBLICOS
     O nome "agente pblico"  a designao mais genrica possvel para fazer
referncia a todas as pessoas que se relacionam profissionalmente com o Estado. A
utilidade prtica em identificar o grande gnero dos agentes pblicos reside em
saber quem pode figurar como autoridade coatora em eventual mandado de se-
gurana (art. 1 da Lei n. 12.016/2009).1 O mesmo conceito amplo  empregado
pelo art. 2 da Lei n. 8.429/92 para definir quem so os agentes pblicos para fins
da prtica de improbidade administrativa.
     Assim, podemos conceituar agentes pblicos como "todos aqueles que tm
uma vinculao profissional com o Estado, mesmo que em carter temporrio
ou sem remunerao".
     A Constituio Federal de 1988 tem duas sees especificamente dedicadas
ao tema dos agentes pblicos: Sees I e II do Captulo VII do Ttulo III, tratando
respectivamente dos "servidores pblicos civis" (arts. 37 e 38) e dos "militares dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territrios" (art. 42).
     O gnero agentes pblicos comporta diversas espcies: a) agentes polticos; b)
ocupantes de cargos em comisso; c) contratados temporrios; d) agentes militares;
e) servidores pblicos estatutrios; f) empregados pblicos; g) particulares em
colaborao com a Administrao (agentes honorficos).
     Convm analisar separadamente cada uma dessas categorias de agentes pblicos.

9.2     AGENTES POLTICOS
    A primeira espcie dentro do gnero agentes pblicos  a dos agentes polticos.
Os agentes polticos exercem uma funo pblica (munus publico) de alta direo
do Estado. Ingressam, em regra, por meio de eleies, desempenhando mandatos
fixos ao trmino dos quais sua relao com o Estado desaparece automaticamente.

1
      Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 242.
438                           Manual de Direito Administrativo


A vinculao dos agentes polticos com o aparelho governamental no  profissio-
nal, mas institucional e estatutria.
     So os membros de Poder que ocupam a cpula diretiva do Estado.
      o caso dos parlamentares, Presidente da Repblica, governadores, pre-
feitos, e seus respectivos vices, ministros de Estado e secretrios.
     Adotando posicionamento minoritrio, Hely Lopes Meirelles inclui os magis-
trados e membros do Ministrio Pblico entre os agentes polticos, ao argumen-
to de que eles tambm exercem uma parcela da soberania estatal. Tal entendimen-
to, entretanto, raramente  adotado em provas e concursos pblicos. A categoria
dos magistrados e a dos membros do Ministrio Pblico ficam mais bem alocadas
entre os servidores estatutrios vitalcios.

9.3   OCUPANTES DE CARGOS EM COMISSO
       Conhecidos popularmente como "cargos de confiana", os cargos em comis-
so ou comissionados esto reservados a atribuies de direo, chefia e asses-
soramento (art. 37, V, da CF). Qualquer outra atribuio de funo a comissiona-
dos  e que no envolva direo, chefia ou assessoramento  deve ser considerada
como inconstitucional.
       O regime jurdico dos ocupantes de cargos em comisso vem parcialmente
                                                  disciplinado, no mbito federal, pela Lei n.
  A prova de Fiscal do ISS/SP elaborada pela
  FCC considerou CORRETA a assertiva: "          8.112/90  o Estatuto do Servidor Pblico.
  elemento tpico do regime dito estatutrio dos      Tais cargos so acessveis sem concurso
  servidores pblicos, nos termos do Direito
  brasileiro vigente, a possibilidade excepcional
                                                  pblico, mas providos por nomeao poltica.
  de nomeao sem concurso pblico".              De igual modo, a exonerao  ad nutum,
                                                  podendo os comissionados ser desligados do
  A 177 prova da Magistratura/SP considerou
      a                                           cargo imotivadamente, sem necessidade de
  INCORRETA a assertiva: " nula a simples        garantir contraditrio, ampla defesa e direito
  dispensa de servidor titular de cargo de
  provimento em comisso, de livre nomeao,
                                                  ao devido processo legal.
  sem o regular processo administrativo".             Entretanto, se a autoridade competente
                                                  apresentar um motivo para a exonerao e o
  A 23 prova de Procurador da Repblica
      a                                           motivo for comprovadamente falso ou inexis-
  considerou CORRETA a assertiva: "Na dis-        tente, o desligamento ser nulo em razo da
  pensa de um servidor, ocupante de cargo de
  confiana exonervel ad nutum, declarado o
                                                  teoria dos motivos determinantes.
  motivo, este passar a ser vinculante ao ato        So exemplos de cargos em comisso os
  e sua validade e eficcia ficaro na dependn-
  cia da efetiva existncia do motivo declarado".
                                                  de assessoria parlamentar e os subprefeitos.
                                                      Importante destacar que os cargos comis-
sionados, como no exigem concurso, podem ser ocupados por indivduos sem
qualquer relao permanente com o Estado. Porm, a legislao estabelecer os
casos, condies e percentuais em que os cargos comissionados devem ser preen-
chidos por servidores pblicos de carreira (art. 37, V, da CF).
       No mbito federal, o Decreto n. 5.497/2005 definiu os seguintes percentuais
dos cargos em comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores (DAS)
                                        Agentes pblicos                                   439

da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional, a serem preen-
chidos por servidores concursados:
     I  75% dos cargos em comisso DAS, nveis 1, 2 e 3;
     II  50% dos cargos em comisso DAS, nvel 4.
     No se deve confundir, porm, cargo de confiana (comissionado) com funo
de confiana. As funes de confiana tam-
                                                  A prova da Magistratura/PR considerou
bm se relacionam exclusivamente com atri-        INCORRETA a assertiva: "As funes de
buies de direo, chefia e assessoramento       confiana, exercidas exclusivamente por
                                                  servidores ocupantes de cargo efetivo, e os
(art. 37, V, da CF), mas s podem ser exercidas   cargos em comisso, a serem preenchidos
por servidores de carreira. Pressupem,           por servidores de carreira nos casos, condi-
portanto, que o indivduo que ir exercer a       es e percentuais mnimos previstos em lei,
                                                  destinam-se preferencialmente s atribui-
funo de confiana pertena aos quadros de       es de direo, chefia e assessoramento".
pessoal da Administrao. Exemplo: a funo
de chefia na procuradoria do municpio s pode ser exercida por um procurador
concursado. A livre nomeao para funes de confiana, portanto, depende de
vinculao prvia com o servio pblico.

9.4   CONTRATADOS TEMPORRIOS
     O art. 37, IX, da Constituio Federal        A 46 prova do Ministrio Pblico/MG consi-
                                                              a

prescreve que "a lei estabelecer os casos de      derou CORRETA a assertiva: "Segundo princ-
contratao por tempo determinado para             pios constitucionais da Administrao Pblica,
                                                   a lei estabelecer os casos de contratao por
atender a necessidade temporria de excep-         tempo determinado, para atender a necessi-
cional interesse pblico".                         dade de excepcional interesse pblico".
     Regulamentando o referido dispositivo,
foi promulgada a Lei n. 8.745/93 para disciplinar a contratao temporria no m-
bito dos rgos da administrao federal direta, bem como de suas autarquias e
fundaes pblicas. Assim, o sistema de contratao por tempo determinado, es-
tabelecido pela Lei n. 8.745/93, somente  aplicvel s pessoas de direito pbli-
co de mbito federal. No se aplica, portanto, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios, nem tampouco s empresas pblicas e s sociedades de economia
mista da Unio. A contratao temporria,
                                                   A prova da OAB Nacional 2008.2 elaborada
como se nota, no se rege pela Lei n. 8.112/90     pelo Cespe considerou INCORRETA a as-
 o Estatuto do Servidor Pblico Federal.          sertiva: "As pessoas que, na esfera federal,
                                                   so contratadas por tempo determinado
     Nos termos do art. 2 da Lei n. 8.745/93,     para atender a necessidade temporria de
considera-se necessidade temporria de excep-      excepcional interesse pblico so regidas
cional interesse pblico:                          pela Lei n. 8.112/90".

     "I  assistncia a situaes de calamidade pblica;
     II  assistncia a emergncias em sade pblica;
     III  realizao de recenseamentos e outras pesquisas de natureza estatstica
efetuadas pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica  IBGE;
     IV  admisso de professor substituto e professor visitante;
440                           Manual de Direito Administrativo


       V  admisso de professor e pesquisador visitante estrangeiro;
       VI  atividades especiais como organizao das Foras Armadas, identificao
e demarcao territorial, atuaes finalsticas do Hospital das Foras Armadas,
assistncia  sade para comunidades indgenas;
       VII  admisso de professor, pesquisador e tecnlogo substitutos para suprir a
falta de professor, pesquisador ou tecnlogo ocupante de cargo efetivo, decorrente
de licena para exercer atividade empresarial relativa  inovao;
       VIII  admisso de pesquisador, nacional ou estrangeiro, para projeto de pes-
quisa com prazo determinado, em instituio destinada  pesquisa;
       IX  combate a emergncias ambientais, na hiptese de declarao, pelo Mi-
nistro de Estado do Meio Ambiente, da existncia de emergncia ambiental na regio
especfica".
                                                    Importante observar que o recrutamen-
  A prova de Agente Fiscal da Receita Federal
  elaborada pela Esaf considerou CORRETA        to para contratao temporria prescinde de
  a assertiva: "A exigncia de concurso p-     concurso pblico, mas por processo seletivo
  blico de provas ou de provas e ttulos, esta-
  belecida no artigo 37, II, da Constituio
                                                simplificado (art. 3). Entretanto, nos casos de
  Federal, pode ser excepcionada por lei que    calamidade pblica ou emergncia ambiental o
  autorize a contratao por tempo determi-     processo seletivo simplificado  dispensado.
  nado para atender a necessidade tempor-
  ria de excepcional interesse pblico".            O prazo mximo de durao da contra-
                                                tao temporria varia conforme o enquadra-
mento do caso nos incisos acima transcritos do art. 2 da Lei n. 8.745/93, podendo
ser de: a) seis meses (incisos I, II e IX); b) um ano (incisos III e IV, bem como em
algumas hipteses do inciso IV); c) dois anos (em algumas hipteses do inciso VI);
d) trs anos (VII e VIII, bem como em algumas hipteses do inciso IV); e) quatro
anos (inciso V, bem como em algumas hipteses do inciso VI).

9.5   AGENTES MILITARES
     Os agentes militares formam uma categoria  parte entre os agentes polticos
na medida em que as instituies militares so organizadas com base na hierarquia
e na disciplina. Aqueles que compem os quadros permanentes das foras milita-
res possuem vinculao estatutria, e no contratual, mas o regime jurdico 
disciplinado por legislao especfica diversa da aplicvel aos servidores civis.
     Os membros das Polcias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares so
servidores pblicos dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios, sendo as
patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores (art. 42,  1, da CF).
     So estatutrios tambm os militares ligados s Foras Armadas, constitudas pela
Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica, instituies nacionais permanentes e regu-
lares. As Foras Armadas esto igualmente fundamentadas nos princpios de discipli-
na e hierarquia e organizadas sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica.
     As patentes, com prerrogativas, direitos e deveres a ela inerentes, so conferi-
das pelo Presidente da Repblica.
                                        Agentes pblicos                                             441

     Importante destacar que aos militares                 A prova da OAB Nacional 2008.2 elaborada
esto constitucionalmente proibidas a sindi-               pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:
calizao, a greve, a acumulao de cargos                 "O dispositivo constitucional que probe a
                                                           sindicalizao e a greve dos militares federais
e a filiao partidria.                                   estende-se aos militares dos estados e do DF".


9.6   SERVIDORES PBLICOS ESTATUTRIOS
     A Constituio Federal de 1988 estabelece dois regimes principais de contra-
tao para o servio pblico: o estatutrio, ou de cargo pblico, e o celetista, ou de
emprego pblico. Da a existncia de duas categorias bsicas entre os agentes p-
blicos: os servidores estatutrios e os empregados pblicos. So inmeras as dife-
renas entre o regime jurdico de cargo e o de emprego pblico, este ltimo a ser
estudado no item seguinte.
     O regime estatutrio  regime comum de contratao de agentes pblicos pela
Administrao Direta, isto , Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, assim
como pelas pessoas jurdicas de direito pblico da Administrao Indireta, como
autarquias, fundaes pblicas e associaes pblicas.
     No mbito federal, o regime de cargo pblico vem disciplinado na Lei n.
8.112/90  o Estatuto do Servidor Pblico Federal.
     Os servidores estatutrios so selecionados por concurso pblico para ocupar
cargos pblicos, tendo vinculao de nature-
                                                    A prova da OAB/MG considerou INCORRETA
za estatutria no contratual, e adquirem           a afirmao: "Os cargos pblicos so unidades
estabilidade aps se sujeitarem a um estgio        de competncias sujeitas a regime contratual".
probatrio.
     Como no se trata de vinculao contra-        A prova da OAB/MS elaborada pelo Cespe
                                                    considerou CORRETA a afirmao: "Os
tual, pode haver alterao unilateral no regime     estatutrios podero ter sua vida funcional
aplicvel aos servidores estatutrios.              unilateralmente alterada".
     Entretanto, as alteraes unilaterais, ine-
rentes ao regime estatutrio, no podem pre-        A prova de Procurador do Estado de So
                                                    Paulo considerou CORRETA a afirmao: "O
judicar direitos adquiridos.                        regime estatutrio aplicvel aos servidores
     O regime de cargo pblico  mais vanta-        pblicos  definido em lei, podendo ser
                                                    modificado unilateralmente, respeitados os
joso e protetivo para o agente do que o de          direitos adquiridos".
emprego pblico. Isso porque o regime de
cargo foi concebido para garantir maior estabilidade no exerccio das funes p-
blicas, protegendo o servidor contra influncias partidrias e presses polticas
provocadas pela constante alternncia na cpula diretiva do Estado.
     A principal vantagem conferida aos estatutrios  a estabilidade adquirida aps
o estgio probatrio. Essa estabilidade consiste na impossibilidade de perda do
cargo, a no ser nas hipteses constitucionalmente previstas. Segundo o art. 41,
 1, da Constituio Federal, o servidor estvel s perder o cargo por: a) sentena
judicial transitada em julgado; b) processo administrativo disciplinar; c) avaliao
peridica de desempenho. Alm dessas trs formas,  possvel ser decretada a perda
do cargo tambm para reduo de despesas com pessoal.
442                        Manual de Direito Administrativo


     Ressalte-se, entretanto, que, no caso dos trs cargos pblicos vitalcios (magis-
trados, membros do Ministrio Pblico e membros dos Tribunais de Contas), ad-
quirida a vitaliciedade, a perda do cargo somente pode ocorrer por sentena judicial
transitada em julgado.
     Assim,  possvel identificar dois regimes diferentes aplicveis aos servidores
estatutrios:
     a) cargos vitalcios:  o caso de magistrados, membros do Ministrio P-
blico e membros dos Tribunais de Contas. Nos cargos vitalcios, o estgio pro-
batrio  reduzido, tendo durao de somente dois anos, aps o qual o agente
adquire vitaliciedade, podendo perder o cargo unicamente por meio de sentena
judicial transitada em julgado;
     b) cargos efetivos:  a condio de todos os cargos pblicos, com exceo dos
trs vitalcios acima indicados. Os cargos efetivos tm estgio probatrio maior,
de trs anos. Aps o estgio probatrio, o servidor adquire estabilidade, podendo
perder o cargo pelas quatro formas j referidas: a) sentena judicial transitada em
julgado; b) processo administrativo disciplinar; c) avaliao de desempenho;
d) para reduo de despesas com pessoal.
     A anlise detalhada das caractersticas jurdicas do regime aplicvel aos esta-
tutrios ser realizada nos itens seguintes deste captulo.
     Aos servidores pblicos estatutrios so garantidos os seguintes direitos tra-
balhistas (art. 39,  3, da CF):
     a) salrio mnimo;
     b) garantia de salrio, nunca inferior ao mnimo, para os que percebem remu-
nerao varivel;
     c) remunerao do trabalho noturno superior  do diurno;
     d) salrio-famlia pago em razo do dependente do trabalhador de baixa renda
nos termos da lei;
     e) durao do trabalho normal no superior a oito horas dirias e quarenta e
quatro semanais, facultada a compensao de horrios e a reduo da jornada,
mediante acordo ou conveno coletiva de trabalho;
     f) repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
     g) remunerao do servio extraordinrio superior, no mnimo, em cinquenta
por cento  do normal;
     h) gozo de frias anuais remuneradas com, pelo menos, um tero a mais do que
o salrio normal;
     i) licena  gestante, sem prejuzo do emprego e do salrio, com a durao de
seis meses;
     j) licena-paternidade, nos termos fixados em lei;
     k) proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos especficos,
nos termos da lei;
                                            Agentes pblicos                      443

    l) reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, hi-
giene e segurana;
    m) proibio de diferena de salrios, de exerccio de funes e de critrio de
admisso por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil.

9.7     EMPREGADOS PBLICOS
      Ao regime tipicamente pblico dos servidores estatutrios, ope-se o regime
essencialmente privado dos empregados pblicos.
      Os empregados pblicos ingressam por meio de concurso pblico para ocupar
empregos pblicos, tendo uma vinculao contratual com o Estado regida pela
Consolidao das Leis do Trabalho  CLT. Por isso, so conhecidos como "celetistas".
      O regime de emprego pblico  menos protetivo do que o regime estatutrio de
cargo pblico e est constitucionalmente definido como o sistema de contratao a
ser utilizado nas pessoas jurdicas de direito privado da Administrao indireta,
isto , nas empresas pblicas, sociedades de economia mista, fundaes governamen-
tais e consrcios privados. Alm das pessoas de direito privado, admite-se contratao
por regime de emprego tambm nas pessoas jurdicas de direito pblico, desde que
para funes materiais subalternas.2  possvel encontrar tambm empregados
pblicos em pessoas jurdicas de direito pblico contratados antes da Constituio
Federal de 1988, quando no havia tanta restrio ao uso do regime de emprego.
      Importante destacar que a Emenda Constitucional n. 19/98 alterou a redao
do art. 39 da Constituio, permitindo ao legislador escolher entre os regimes de
cargo ou de emprego, independentemente da natureza jurdica da entidade contra-
tante. Entretanto, no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2.135/4,
o Supremo Tribunal Federal concedeu medida liminar suspendendo a nova redao
da norma, de modo a restabelecer o regime de cargo como predominante nas con-
trataes para pessoas jurdicas de direito pblico da Administrao.
      Aps a posse, os empregados pblicos no tm estgio probatrio, mas se sujeitam
ao perodo de experincia com durao de noventa dias, previsto no art. 455,
pargrafo nico, da Consolidao das Leis do Trabalho.
      Os empregados pblicos no tm a estabilidade tpica do regime estatutrio.
Entretanto, isso no quer dizer que o empregado pblico possa ser demitido livre-
mente, como um empregado comum. A totalidade da doutrina administrativista
entende que os empregados pblicos somente podem sofrer demisso motivada e
aps regular processo administrativo, observadas as garantias do contraditrio
e da ampla defesa. Constitui absurdo impensvel admitir que o empregado pbli-
co ingressa na funo mediante concurso pblico e pode ser demitido sem justa
causa. A demisso imotivada, comum na iniciativa privada,  incompatvel com os
princpios administrativos da obrigatria motivao, impessoalidade, finalidade,

2
      Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 129.
444                                   Manual de Direito Administrativo


legalidade, moralidade, entre outros. Isso porque o regime aplicado ao emprego
pblico  predominantemente privado, mas no exclusivamente privado, sofren-
do marcante influncia de princpios e normas do Direito Administrativo derroga-
trios do regime empregatcio privado. Os principais aspectos do regime de empre-
go, influenciados pelas regras pblicas, relacionam-se com a entrada e a sada na
funo, ou seja, quanto s exigncias, respectivamente, de concurso pblico para
ingresso e de processo administrativo para demisso. Essas duas caractersticas
especiais no se aplicam s vinculaes empregatcias comuns da iniciativa privada.
     Entretanto, o Tribunal Superior do Trabalho tradicionalmente tem se posicio-
nado pela possibilidade de dispensa imotivada de empregados pblicos, aplicando
sem qualquer alterao os dispositivos comuns da Consolidao das Leis do Trabalho
sobre demisso de empregados privados. Assim, editou a esdrxula Smula n. 390 com
o seguinte teor: "Ao empregado de empresa pblica ou de sociedade de economia mis-
ta, ainda que admitido mediante aprovao em concurso pblico, no  garantida a
estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988". No mesmo sentido, expediu ainda a hoje
alterada Orientao Jurisprudencial n. 247: "Servidor pblico. Celetista Concursado.
Despedida imotivada. Empresa pblica ou sociedade de economia mista. Possibilidade".
     Porm, em 13 de novembro de 2007, baixou, com base em precedentes do
Supremo Tribunal Federal, a Resoluo n. 143, alterando a redao da Orientao
Jurisprudencial n. 247, que passou a vigorar com o seguinte contedo:
     "SERVIDOR PBLICO. CELETISTA CONCURSADO. DESPEDIDA
IMOTIVADA. EMPRESA PBLICA OU SOCIEDADE DE ECONOMIA MIS-
TA. POSSIBILIDADE.
     1. A despedida de empregados de empresa pblica e de sociedade de economia mista,
mesmo admitidos por concurso pblico, independe de ato motivado para sua validade.
     2. A validade do ato de despedida do empregado da Empresa Brasileira de Correios
e Telgrafos (ECT) est condicionada  motivao, por gozar a empresa do mesmo
tratamento destinado  Fazenda Pblica em relao  imunidade tributria e  exe-
cuo por precatrio, alm das prerrogativas de foro, prazos e custas processuais".
     Assim, no caso especfico dos empregados da ECT, por ser empresa pblica
prestadora de servio pblico, o Tribunal Superior do Trabalho passou a considerar
obrigatria a motivao do ato de despedida de seus empregados. A tendncia,
portanto,  que o Tribunal estenda tal orientao a todos os empregados das pres-
tadoras de servios pblicos. Esse constitui importante passo para reforma do ab-
surdo entendimento do TST sobre a forma de dispensa dos empregados pblicos.

9.8 PARTICULARES EM COLABORAO COM A ADMINISTRAO (AGENTES
HONORFICOS)
                                                      Os particulares em colaborao com a
 A prova da OAB Nacional 2007.1 elaborada pelo
 Cespe considerou INCORRETA a assertiva:          Administrao constituem uma classe de
 "Os particulares em colaborao com o poder      agentes pblicos, em regra, sem vinculao
 pblico so considerados servidores pblicos".
                                                  permanente e remunerada com o Estado.
                                                Agentes pblicos                        445

     De acordo com Hely Lopes Meirelles, so chamados tambm de "agentes hono-
rficos", exercendo funo pblica sem serem servidores pblicos.3 Essa categoria de
agentes pblicos  composta, segundo Celso Antnio Bandeira de Mello,4 por:
     a) requisitados de servio: como mesrios e convocados para o servio mili-
tar (conscritos);
     b) gestores de negcios pblicos: so particulares que assumem espontanea-
mente uma tarefa pblica, em situaes emergenciais, quando o Estado no est
presente para proteger o interesse pblico. Exemplo: socorrista de parturiente;
     c) contratados por locao civil de servios:  o caso, por exemplo, de juris-
ta famoso contratado para emitir um parecer;
     d) concessionrios e permissionrios: exercem funo pblica por delegao
estatal;
     e) delegados de funo ou ofcio pblico:  o caso dos titulares de cartrios.
     Importante destacar que os particulares em colaborao com a Administrao,
mesmo atuando temporariamente e sem remunerao, podem praticar ato de im-
probidade administrativa (art. 2 da Lei n. 8.429/92).

9.9 ACUMULAO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNES PBLICAS
     Em regra, o ordenamento jurdico brasileiro probe a acumulao remunerada
de cargos ou empregos pblicos. Porm, a Cons-       A prova da OAB Nacional 2008.1 elaborada
tituio Federal prev um rol taxativo de casos      pelo Cespe considerou CORRETA a asser-
excepcionais em que a acumulao  permitida.        tiva: "As excees  regra da vedao de
                                                     acumulao de cargos pblicos, previstas
Importantssimo destacar que, em qualquer hi-        na Constituio Federal, so taxativas".
ptese, a acumulao s ser permitida se houver
compatibilidade de horrios e observado o limite mximo de dois cargos.
     As nicas hipteses de acumulao constitucionalmente autorizadas so:
     a) a de dois cargos de professor (art. 37, XVI, a);
     b) a de um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico (art. 37, XVI, b);
     c) a de dois cargos ou empregos privati-        A prova da OAB Nacional 2007.3 elaborada
vos de profissionais de sade, com profisses        pelo Cespe considerou CORRETA a asser-
regulamentadas (art. 37, XVI, c);                    tiva: " possvel a acumulao remunerada
                                                     de dois cargos de enfermeiro".
     d) a de um cargo de vereador com outro
cargo, emprego ou funo pblica (art. 38, III);
     e) a de um cargo de magistrado com outro
                                                     A 43 prova do MP/MG considerou CORRE-
                                                                   a

no magistrio (art. 95, pargrafo nico, I);         TA a assertiva: "O Promotor de Justia,
     f) a de um cargo de membro do Minist-          ainda que em disponibilidade, no pode
                                                     exercer nenhuma outra funo pblica,
rio Pblico com outro no magistrio (art. 128,       salvo uma de magistrio".
 5, II, d).

3
    Direito administrativo brasileiro, p. 79.
4
    Curso de direito administrativo, p. 250.
446                               Manual de Direito Administrativo


                                                   A proibio de acumular cargos atinge
 A prova da OAB Nacional 2007.3 elaborada
 pelo Cespe considerou INCORRETA a as-        tambm empregos e funes pblicas na Ad-
 sertiva: "Somente  possvel a acumulao    ministrao Pblica indireta, isto , nas autar-
 de cargos pblicos se um deles no for re-
 munerado, como nos servios voluntrios".
                                              quias, fundaes pblicas, empresas pblicas,
                                              sociedades de economia mista, fundaes
                                              governamentais, bem como nas suas subsidi-
 A prova de Tcnico Judicirio do TRT do
                                              rias e sociedades controladas, direta ou indi-
 Maranho elaborada pelo Cespe considerou     retamente, pelo poder pblico.
 CORRETA a afirmao: "Apesar de a Lei n.
 8.112/90 ser aplicvel aos servidores da
                                                    relevante destacar que o art. 118 da Lei
 Unio, das autarquias e das fundaes p-    n. 8.112/90, em que pese ser esta uma lei apli-
 blicas federais, ela prev expressamente     cvel somente ao mbito da Unio, estende a
 que a vedao de acumular cargos, empre-
 gos e funes estende-se aos empregados      proibio de acumular cargos ou empregos
 das empresas pblicas estaduais".            pblicos s entidades da administrao indi-
                                              reta do Distrito Federal, dos Estados, dos
                                              Territrios e dos Municpios.
9.10 CONCURSO PBLICO
      Concurso pblico  o procedimento administrativo instaurado pelo Poder
Pblico para selecionar os candidatos mais aptos ao exerccio de cargos e empregos
pblicos. A realizao de concurso pblico  um imperativo dos princpios da iso-
nomia, impessoalidade, moralidade e legalidade, entre outros, minimizando os
riscos de contrataes baseadas em preferncias pessoais ou interesses ilegtimos.
      O art. 37, II, da Constituio Federal determina que "a investidura em cargo
ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas
                                             ou de provas e ttulos, de acordo com a natu-
  A 43 prova do MP/MG considerou INCOR-
      a

  RETA a assertiva: "A obrigatoriedade de
                                             reza e a complexidade do cargo ou emprego,
  submisso prvia a concurso pblico para   na forma prevista em lei, ressalvadas as nomea-
  ingresso na Administrao Pblica  uma    es para cargo em comisso declarado em lei
  regra autoaplicvel, em face do que dispe
  a Constituio Federal".                   de livre nomeao e exonerao".
                                                  Assim, a norma constitucional considera
obrigatria a realizao de concurso pblico como condio prvia ao provi-
mento de cargos e empregos pblicos, admitindo, entretanto, a possibilidade de
a legislao definir os cargos em comisso cuja nomeao independa de concurso
pblico. A exigncia de concurso, desse modo, no se aplica aos cargos em comisso
nem aos contratados temporrios. Exceo tambm  obrigatoriedade de concurso
pblico ocorre na contratao de agentes comunitrios de sade e agentes de
combate s endemias, prevista agora no art. 198,  4, da Constituio Federal,
com redao dada pela Emenda n. 51/2006. Nessas hipteses, a contratao ser
promovida aps a realizao de processo seletivo pblico, de acordo com a natu-
reza e complexidade de suas atribuies e requisitos especficos para sua atuao.
      A norma prevista no art. 37, II, da Constituio Federal faz referncia a dois
tipos de concurso pblico: o de provas e o de provas e ttulos.
                                        Agentes pblicos                                    447

     O concurso de provas deve ser utilizado para cargos e empregos que envol-
vam, como regra, atribuies de menor complexidade em que predominam
tarefas materiais sem natureza intelectual, tais como vigias escolares e varredores
de ruas. Nada impede, porm, que o concurso de provas seja usado para provimen-
to de cargos ou empregos de atribuies de mdia complexidade, se tal medida
mostrar-se conveniente ao interesse pblico. O nico critrio utilizado para esta-
belecer a ordem classificatria entre os candidatos  o desempenho nas provas es-
critas, cujo teor dever abordar basicamente conhecimentos gerais.
     J no concurso de provas e ttulos, a ordem classificatria  determinada pela
ponderao entre o resultado nas provas e a pontuao atribuda aos ttulos indica-
dos no edital. Normalmente, os concursos de provas e ttulos so realizados para o
provimento de cargos ou empregos pblicos com atribuies de maior comple-
xidade, exigindo conhecimentos tcnicos especializados.
     Importante destacar que a Constituio de 1988 no admite concurso pbli-
co exclusivamente de ttulos, sistema de               A prova de Tcnico da rea Administrativa
seleo hoje ilegtimo, mas que j foi aceito          do TRT do Rio de Janeiro elaborada pelo
em nosso ordenamento.                                  Cespe considerou INCORRETA a assertiva:
                                                       "O concurso de ttulos, mediante seleo
      fcil notar que o Texto Maior impede que        por currculos, para provimento de cargo
algum ocupe cargo pblico sem ter sido apro-          isolado, ter validade de um ano, prorrog-
                                                       vel por igual perodo".
vado no respectivo concurso e, ao mesmo
tempo, probe tambm que um servidor pblico investido para exercer determinado
cargo passe a ocupar outro cargo em carreira diversa daquela para a qual foi aprovado
em concurso pblico. Nesse sentido, estabelece a Smula n. 685 do Supremo Tribunal
Federal: " inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor
investir-se, sem prvia aprovao em concurso pblico destinado ao seu provimento,
em cargo que no integra a carreira na qual anteriormente investido".
     Bastante discutida na jurisprudncia  a possibilidade de utilizao de exames
psicotcnicos como requisito de habilitao de candidato para o preenchimento de
cargo pblico. Segundo a Smula n. 686 do Supremo Tribunal Federal, somente
com previso em lei pode-se sujeitar a exame psicotcnico o candidato a cargo p-
blico. Em qualquer caso, a realizao do exame psicotcnico deve pautar-se por cri-
trios objetivos, garantida a possibilidade de reexame quanto ao resultado da avaliao.
     Duas outras Smulas do STF so pertinentes ao tema dos concursos pblicos:
     Smula n. 683: "O limite de idade para a inscrio em concurso pblico s se
legitima em face do art. 7, XXX, da Constituio, quando possa ser justificado pela
natureza das atribuies do cargo a ser preenchido";
     Smula n. 684: " inconstitucional o veto no motivado  participao de
candidato a concurso pblico".
     Quanto ao momento para exigir diploma ou habilitao profissional, determina a
Smula n. 266 do Superior Tribunal de Justia: "O diploma ou habilitao legal para o
exerccio do cargo deve ser exigido na posse e no na inscrio para o concurso pblico".
448                               Manual de Direito Administrativo


                                                       Quanto  validade do concurso, nos
 A prova de Analista da CGU elaborada pela
 Esaf considerou CORRETA a assertiva: "O          termos do art. 37, III, da Constituio Federal,
 prazo de validade do concurso pblico ser       ser de at dois anos, prorrogvel uma nica
 de at dois anos, prorrogvel uma vez, por
 igual perodo".                                  vez por igual perodo. Com igual teor, o art.
                                                  12 da Lei n. 8.112/90: "O concurso pblico
ter validade de at 2 (dois) anos, podendo ser prorrogado uma nica vez, por igual
perodo".
       O prazo de validade deve ser contado a partir da data de homologao do
concurso.
       Assim, nada impede que o edital estabelea um prazo de validade inferior a dois
anos. O prazo de validade fixado no edital vincula o perodo de prorrogao. Assim,
por exemplo, pode o edital definir a validade do concurso como de 18 meses. Nesse
caso, a nica prorrogao possvel ser obrigatoriamente tambm de 18 meses.
  A 10 prova do Ministrio Pblico Militar
      a
                                                       Segundo o que estabelece o art. 12,  2,
  considerou INCORRETA a assertiva: "Se o         da Lei n. 8.112/90, "no ser aberto novo con-
  interesse pblico exigir, poder-se- abrir novo curso enquanto houver candidato aprovado
  concurso mesmo se ainda houver candidato
  aprovado e no nomeado em concurso ante-        em concurso anterior com prazo de validade
  rior com prazo de validade no expirado".       no expirado".
                                                       Na verdade, a melhor interpretao dessa
norma,  luz do disposto no regime constitucional vigente, impe a concluso de
que um novo concurso pode ser aberto, contanto que os candidatos j aprovados
tenham prioridade sobre os novos aprovados. Essa concluso pode ser extrada do
teor do art. 37, IV, da Constituio Federal: "durante o prazo improrrogvel previs-
to no edital de convocao, aquele aprovado em concurso pblico de provas ou
de provas e ttulos ser convocado com prioridade sobre novos concursados
para assumir cargo ou emprego, na carreira".
       Tradicionalmente, a doutrina ptria sempre sustentou que a aprovao em
concurso pblico gera ao candidato somente expectativa de direito, e no direi-
to adquirido  posse no cargo. Tal expectativa de direito transforma-se em verda-
deiro direito  posse somente nas hipteses de preterio da ordem classificat-
ria ou de contratao temporria de pessoal em cargo para cujo provimento ainda
haja candidato aprovado. Esse  o teor da Smula n. 15 do Supremo Tribunal Fe-
deral: "Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem o di-
reito  nomeao, quando o cargo for preenchido sem observncia da classificao".
       Entretanto, a Sexta Turma do Superior Tribunal de Justia, no julgamento
do RMS 20.718 de 8-2-2008, firmou o entendimento de que candidato aprovado
em concurso pblico dentro do nmero de vagas anunciadas no edital possui
direito subjetivo, lquido e certo  nomeao. Esse dever de contratar, quando o
edital anuncia o nmero de vagas,  uma imposio dos princpios da moralidade
administrativa e da boa-f.
                                  Agentes pblicos                            449

     Recentemente, no julgamento do Recurso Extraordinrio 581.113/SC, relatado
pelo Ministro Dias Toffoli, a 1 Turma do Supremo Tribunal Federal reconheceu o
direito adquirido  nomeao de candidatos aprovados quando ocorre requisio
de servidores para exerccio da mesma funo a ser provida pelo concurso.
     Convm transcrever interessante trecho do Informativo n. 622/STF, publica-
do em 19 de abril de 2011 no site www.stf.jus.br, reunindo argumentos utilizados
pelos ministros do STF favorveis ao direito  nomeao:
     "Por reputar haver direito subjetivo  nomeao, a 1 Turma proveu recurso
extraordinrio para conceder a segurana impetrada pelos recorrentes, determi-
nando ao Tribunal Regional Eleitoral catarinense que proceda as suas nomeaes,
nos cargos para os quais regularmente aprovados, dentro do nmero de vagas
existentes at o encerramento do prazo de validade do concurso. Na espcie, fora
publicado edital para concurso pblico destinado ao provimento de cargos do
quadro permanente de pessoal, bem assim  formao de cadastro de reserva para
preenchimento de vagas que surgissem at o seu prazo final de validade. Em
20.2.2004, fora editada a Lei 10.842/2004, que criara novas vagas, autorizadas
para provimento nos anos de 2004, 2005 e 2006, de maneira escalonada. O prazo
de validade do certame escoara em 6.4.2004, sem prorrogao. Afastou-se a dis-
cricionariedade aludida pelo tribunal regional, que aguardara expirar o prazo de
validade do concurso sem nomeao de candidatos, sob o fundamento de que se
estaria em ano eleitoral e os servidores requisitados possuiriam experincia em
eleies anteriores. Reconheceu-se haver a necessidade de convocao dos apro-
vados no momento em que a lei fora sancionada. Observou-se que no se estaria a
deferir a dilao da validade do certame. Mencionou-se que entendimento similar
fora adotado em caso relativo ao Estado do Rio de Janeiro. O Min. Luiz Fux res-
saltou que a vinculao da Administrao Pblica  lei seria a base da prpria ci-
dadania. O Min. Marco Aurlio apontou, ainda, que seria da prpria dignidade do
homem. O Min. Ricardo Lewandowski acentuou que a Administrao sujeitar-
-se-ia no apenas ao princpio da legalidade, mas tambm ao da economicidade e
da eficincia. A Min. Crmen Lcia ponderou que esse direito dos candidatos no
seria absoluto, surgiria quando demonstrada a necessidade pela Administrao
Pblica, o que, na situao dos autos, ocorrera com a requisio de servidores para
prestar servios naquele Tribunal".
     No mesmo sentido, o Conselho Nacional de Justia, no julgamento do Pedi-
do de Providncias n. 5662-23.2010.2.00, firmou o entendimento de reconhecer
direito subjetivo  nomeao aos candidatos aprovados fora do nmero de vagas
quando o rgo pblico manifesta, por ato inequvoco, a necessidade do preenchi-
mento de novas vagas. "A nova manifestao do CNJ no afasta essa jurisprudncia
pacificada. Apenas trata de uma situao especfica  quando o Tribunal externa a
necessidade de provimento de novas vagas, nomeando candidatos aprovados fora
do nmero de vagas, mas nem todos esses candidatos assumem o cargo, em razo
    450                              Manual de Direito Administrativo


de desistncia. Neste caso, o entendimento adotado  que os candidatos subsequen-
tes tero direito  nomeao, de forma proporcional aos candidatos desistentes.
Destacou-se, no julgamento, que idntico posicionamento foi adotado pelo Superior
Tribunal de Justia em recente julgado de relatoria da Ministra Eliana Calmon
(RMS 32.105/DF)". 5
     Portanto,  preciso ter cautela para no enxergar nessas tendncias jurispru-
denciais uma mudana integral na orientao majoritria dos nossos tribunais sobre
o tema. Ainda predomina a viso tradicional, segundo a qual a aprovao em con-
curso gera mera expectativa de direito  nomeao, exceto quando, por ato inequ-
voco, tornar-se incontestvel a necessidade do preenchimento de novas vagas. Essa
 a posio mais segura, por enquanto, para ser sustentada em provas e concursos
pblicos.

9.10.1 Concurso pblico e teoria da perda da chance
     No julgamento do AgRg no REsp 1.220.911-RS, relatado pelo Ministro Castro
Meira, em 17/3/2011, a 2 turma do STJ afastou a aplicao da teoria da perda da
chance a um candidato que pleiteou pagamento de indenizao por ter sido reprova-
do indevidamente no exame psicotcnico do concurso para a Polcia Rodoviria
Federal. "De acordo com o Min. Relator, tal teoria exige que o ato ilcito implique
perda da oportunidade de o lesado obter situao futura melhor, desde que a chance
seja real, sria e lhe proporcione efetiva condio pessoal de concorrer a essa situao.
No entanto, salientou que, in casu, o candidato recorrente foi aprovado apenas na
primeira fase da primeira etapa do certame, no sendo possvel estimar sua probabi-
lidade em ser, alm de aprovado ao final do processo, tambm classificado dentro da
quantidade de vagas estabelecidas no edital" (Informativo n. 466 do STJ).

9.11 RESERVA DE VAGAS PARA PORTADORES DE DEFICINCIA
                                             Em ateno ao princpio da isonomia, o art.
    A 179 a prova da Magistratura/SP conside-
                                       37,  8, da Constituio Federal prescreve que
    rou INCORRETA a afirmao: "A Adminis-
                                       a lei reservar percentual dos cargos e empre-
    trao Pblica pode reservar, por decreto,
    percentual dos cargos e empregos pblicos
                                       gos pblicos para os portadores de deficincia
    para as pessoas portadoras de deficincia,
    com base na discricionariedade".   e definir os critrios de sua admisso.
                                             Regulamentando o referido dispositivo, o
art. 5,  2, da Lei n. 8.112/90 determina que portadores de deficincia tm asse-
gurado o direito de inscrio em concurso pblico para provimento de cargo de
atribuies compatveis com sua deficincia. Para tanto, a lei afirma que sero
reservadas aos portadores de deficincia at 20% das vagas oferecidas no concurso.

5
      Notcias no Portal do CNJ (www.cnj.jus.br): "Candidatos aprovados fora de vagas tm direito 
      nomeao em caso de necessidade do tribunal".
                                   Agentes pblicos                              451

     O objetivo do constituinte foi estabelecer uma espcie de "reserva de mercado",
criando condies para os portadores de deficincia disputarem vagas no servio
pblico. A reserva de vagas , assim, um desdobramento da proibio de discrimi-
nao contra o trabalhador portador de deficincia (art. 7, XXXI, da CF).
     Importante frisar que os portadores de deficincia no esto excludos da ne-
cessidade de aprovao em concurso pblico para tomar posse em cargos ou em-
pregos pblicos. O edital, desse modo, deve estabelecer as regras para que os por-
tadores de deficincia participem do concurso pblico concorrendo a vagas
disputadas somente entre portadores de deficincia. No havendo nenhum apro-
vado, as vagas reservadas so revertidas para os no deficientes.
     Como a Lei n. 8.112/90 fala na reserva de "at 20%", conclui-se que, se o edital
anunciar menos de cinco vagas a serem preenchidas, fica vedada a reserva de vagas
aos portadores de deficincia. Isso porque, havendo somente uma, duas, trs ou qua-
tro vagas, a aplicao do percentual de 20% resultar em frao inferior a uma vaga.

9.11.1 Arredondamento de vagas
      O Decreto n. 3.298/99, que regulamenta a Poltica Nacional para Integrao
da Pessoa Portadora de Deficincia, estabelece diversas regras aplicveis aos porta-
dores de deficincia em concursos pblicos. Como se trata de um decreto presiden-
cial, seus dispositivos tm aplicao exclusiva aos concursos pblicos federais.
      De acordo com os  1 e 2 do art. 37 do Decreto, o candidato portador de de-
ficincia, em razo da necessria igualdade de condies, concorrer a todas as vagas,
sendo reservado no mnimo o percentual de 5% em face da classificao obtida.
Caso a aplicao do percentual de que trata a frase anterior resulte em nmero fra-
cionado, este dever ser elevado at o primeiro nmero inteiro subsequente.
      O referido percentual mnimo no se aplica: a) a cargo em comisso ou funo
de confiana, de livre nomeao e exonerao; b) a cargo ou emprego pblico inte-
grante de carreira que exija aptido plena do candidato (art. 38).
      Candidato portador de deficincia que necessitar de tempo adicional para rea-
lizao das provas dever requer-lo, com justificativa acompanhada de parecer
emitido por especialista da rea de sua deficincia, no prazo estabelecido no edital
do concurso (art. 40,  2).
      A pessoa portadora de deficincia participar de concurso em igualdade de
condies com os demais candidatos no que concerne: a) ao contedo das provas;
b)  avaliao e aos critrios de aprovao; c) ao horrio e ao local de aplicao das
provas; e d)  nota mnima exigida para todos os demais candidatos (art. 41).
      A publicao do resultado final do concurso ser feita em duas listas, contendo,
a primeira, a pontuao de todos os candidatos, inclusive a dos portadores de defi-
cincia, e a segunda, somente a pontuao destes ltimos (art. 42).
452                             Manual de Direito Administrativo


9.12 ANLISE DO REGIME ESTATUTRIO FEDERAL (LEI N. 8.112/90)
     A Lei n. 8.112, de 11-12-1990, institui o "regime jurdico dos servidores pbli-
cos civis da Unio, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundaes
pblicas federais", sendo conhecida como Estatuto do Servidor Pblico Federal.
     Trata-se de lei aplicvel somente no mbito federal, sujeitando especificamen-
te os ocupantes de cargos pblicos e cargos em comisso da Unio, bem como suas
pessoas jurdicas de direito pblico, isto , as autarquias, fundaes pblicas,
agncias reguladoras e associaes pblicas federais.
     Quanto aos ocupantes de cargos pblicos estaduais, distritais e municipais,
suas regras de atuao devem ser estabelecidas em leis prprias promulgadas em
cada uma das esferas federativas.
     Em provas e concursos, as perguntas sobre a Lei n. 8.112/90 cobram essencial-
mente o conhecimento sobre a literalidade dos dispositivos previstos no Estatuto.
Assim, o estudo feito nos itens subsequentes, em vrios pontos, reduz-se a uma
organizao das diversas normas presentes na Lei n. 8.112/90.

9.12.1 Linha do tempo
     Os diversos institutos disciplinados pelo Estatuto do Servidor Pblico Federal
formam uma sequncia encadeada de eventos que, juntos, expressam como se d a
vida funcional de um servidor estatutrio da Unio.
     Assim,  possvel resumir os sucessivos momentos dessa vida funcional em um
instrumento didtico denominado linha do tempo, nos seguintes termos:

  Concurso      aprovao       provimento       posse   exerccio   estgio probatrio
  confirmao      estabilidade      sada do cargo



     Como o tema do concurso pblico foi tratado em item anterior, iremos analisar
o itinerrio funcional do servidor estatutrio a partir do provimento.

9.12.2 Conceito de cargo pblico e provimento
       Cargo pblico  o conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na
estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor, sendo criado por lei,
com denominao prpria e vencimento pago pelos cofres pblicos, para provimento
                                              em carter efetivo ou em comisso (art. 3 da Lei
  A prova da OAB/MG considerou CORRETA
  a afirmao: "Os cargos pblicos no mbi-   n. 8.112/90). Estando o cargo vago, poder ser
  to do Poder Executivo so criados por lei e extinto por decreto (art. 84, VI, da CF).
  podem ser extintos por decreto, se vagos".
                                                   Servidor pblico, de acordo com o art. 2
da Lei n. 8.112/90,  a pessoa legalmente investida em cargo pblico.
       Para ocupar um cargo pblico, o ordenamento jurdico exige que ocorra o
provimento, isto , que seja praticado um ato administrativo constitutivo hbil
a promover o ingresso no cargo.
                                       Agentes pblicos                                  453

     Existem diversos tipos de provimento:
     a) quanto  durabilidade: o provimento pode ser: 1) de carter efetivo,
quando relacionado a cargo pblico permanente, que garanta estabilidade ou vita-
liciedade ao seu titular; ou 2) em comisso, quando promova o ingresso em cargo
pblico destitudo de estabilidade, podendo o servidor ser exonerado ad nutum;
     b) quanto  preexistncia de vnculo: o provimento pode ser: 1) originrio:
 o tipo de provimento que no depende de vinculao jurdica anterior com o
Estado. Exemplo: nomeao em carter efetivo; 2) derivado: constitui o provimen-
to que pressupe relao jurdica anterior com
                                                   A prova de Delegado de Polcia/SC considerou
o Estado. Exemplos: promoo, remoo,             CORRETA a assertiva: "A investidura derivada
readaptao, reverso, aproveitamento, reinte-     depende de vinculao anterior ao servio
                                                   pblico, tendo por exemplo a remoo".
grao e reconduo.
     O provimento dos cargos pblicos  sempre realizado mediante ato da autori-
dade competente dentro do respectivo Poder. A investidura em cargo pblico
ocorre com a posse.                                A 47 prova do Ministrio Pblico/MG con-
                                                             a

     So requisitos bsicos para investidura       siderou CORRETA a afirmao: "Dar-se- o
                                                   provimento de cargo pblico com a posse".
em cargo pblico:
     I  a nacionalidade brasileira;
     II  o gozo dos direitos polticos;
     III  a quitao com as obrigaes militares e eleitorais;
     IV  o nvel de escolaridade exigido para o exerccio do cargo;
     V  a idade mnima de 18 anos;
     VI  aptido fsica e mental.
     O art. 8 da Lei n. 8.112/90 faz referncia a sete formas de provimento: a)
nomeao; b) promoo; c) readaptao; d) reverso; e) aproveitamento; f) reinte-
grao; g) reconduo.

9.12.2.1   Nomeao
    A nomeao em carter efetivo  a nica forma de provimento originrio na
medida em que no depende de prvia relao jurdica do servidor com o Estado,
dependendo sempre de prvia habilitao em concurso pblico de provas ou de
provas e ttulos, obedecidos a ordem de classificao e o prazo de sua validade.
    Nos termos do art. 9 da Lei n. 8.112/90, a nomeao poder ser promovida:
    I  em carter efetivo, quando se tratar de cargo isolado de provimento efetivo
ou de carreira;
    II  em comisso, inclusive na condio de interino, para cargos de confiana
vagos.
    Evidentemente, a nomeao para cargo em comisso tambm possui carter
originrio, pois independe de vnculo anterior com o Estado.
454                          Manual de Direito Administrativo


     O Estatuto admite que servidor comissionado seja nomeado para ter exerccio,
interinamente, em outro cargo de confiana, sem prejuzo das atribuies do que
atualmente ocupa, caso em que dever optar pela remunerao de um deles duran-
te o perodo da interinidade.

9.12.2.2   Promoo
     A promoo  uma forma de provimento derivado, pois s pode favorecer os
servidores pblicos que j ocupam cargos pblicos em carter efetivo.
     Alm da aprovao em concurso pblico, os demais requisitos para o ingresso
e o desenvolvimento do servidor na carreira, mediante promoo, sero estabele-
cidos pela lei que fixar as diretrizes do sistema de carreira na Administrao Pbli-
ca Federal e seus regulamentos (art. 10, pargrafo nico, da Lei n. 8.112/90).

9.12.2.3   Readaptao
       A readaptao  uma espcie de provimento derivado, consistente na inves-
tidura do servidor em cargo de atribuies e responsabilidades compatveis com a
                                               limitao que tenha sofrido em sua capaci-
  A prova de Oficial de Execuo de Mandados   dade fsica ou mental, verificada em inspeo
  do TRT do Amazonas elaborada pela FCC
  considerou CORRETA a assertiva: "A inves-    mdica (art. 24 do Estatuto).
  tidura do servidor em cargo de atribuies e
  responsabilidades compatveis com a limita-
                                                    o caso, por exemplo, do motorista de
  o que tenha sofrido em sua capacidade      caminho da prefeitura que, aps acidente
  fsica ou mental, verificada em inspeo
  mdica, dar-se- mediante readaptao".
                                               causador de deficincia visual parcial,  rea-
                                               daptado para a funo de auxiliar de garagem.
       O reenquadramento do servidor readaptando ser realizado em cargo de atri-
buies afins, respeitada a habilitao exigida, nvel de escolaridade e equivalncia
de vencimentos e, na hiptese de inexistncia de cargo vago, o servidor exercer
suas atribuies como excedente, at a ocorrncia de vaga.
       Na hiptese de o readaptando, diante da gravidade de sua limitao, ser julga-
do incapaz para o servio pblico, ele ser aposentado.

9.12.2.4 Reverso
       A reverso  uma espcie de provimento derivado decorrente do retorno 
                                              atividade de servidor aposentado por inva-
  A prova da PFN elaborada pela Esaf con-
  siderou CORRETA a assertiva: "O retorno
                                              lidez, quando junta mdica oficial declarar
   atividade, no interesse da Administrao, insubsistentes os motivos da aposentadoria;
  somente ser possvel se a aposentadoria
  tiver sido voluntria".
                                              ou no interesse da Administrao, desde que:
                                              a) tenha solicitado a reverso; b) a aposentado-
ria tenha sido voluntria; c) estvel quando na atividade; d) a aposentadoria tenha
                                       Agentes pblicos                                   455

ocorrido nos cinco anos anteriores  solicitao;
                                                    A prova de Analista Administrativo do TRT
e) haja cargo vago (art. 25 do Estatuto).           do Amazonas elaborada pela FCC considerou
                                                    CORRETA a assertiva: "Afrodite, servidora
     A Lei n. 8.112/90 tem uma disciplina bas-      pblica, aposentada por invalidez quando do
tante detalhada sobre a reverso, merecendo         exerccio de suas funes perante o tribunal
                                                    Regional do Trabalho, da 11 Regio, ao ser
                                                                                 a
destaque as seguintes normas (arts. 25 a 27):       submetida  junta mdica oficial, cujo laudo
     1) a reverso far-se- no mesmo cargo ou       declarou insubsistentes os motivos da apo-
                                                    sentadoria, retornar  atividade mediante
no cargo resultante de sua transformao;           ato de reverso".
     2) o tempo em que o servidor estiver em
exerccio ser considerado para concesso da aposentadoria;
     3) declarados insubsistentes os motivos da aposentadoria por invalidez,
encontrando-se provido o cargo, o servidor exercer suas atribuies como exce-
dente, at a ocorrncia de vaga;
     4) o servidor que retornar  atividade por interesse da administrao percebe-
r, em substituio aos proventos da aposentadoria, a remunerao do cargo que
voltar a exercer, inclusive com as vantagens de
                                                    A prova da PFN elaborada pela Esaf consi-
natureza pessoal que percebia anteriormente         derou CORRETA a assertiva: "O servidor que
 aposentadoria;                                    retornar  atividade por interesse da admi-
                                                    nistrao perceber, em substituio aos
     5) o servidor de que trata o inciso II so-     proventos da aposentadoria, a remunerao
                                                    do cargo que voltar a exercer, inclusive com
mente ter os proventos calculados com base         as vantagens de natureza pessoal que
nas regras atuais se permanecer pelo menos          percebia anteriormente  aposentadoria".
cinco anos no cargo;
     6) no poder reverter o aposentado que j tiver completado 70 anos de idade.

9.12.2.5   Aproveitamento
     O aproveitamento  um tipo de provimento derivado que consiste no retorno do
servidor em disponibilidade, sendo obrigatrio seu regresso em cargo de atribuies
e vencimentos compatveis com os do anteriormente ocupado (art. 30 da Lei n. 8.112/90).
     O rgo Central do Sistema de Pessoal Civil determinar o imediato aprovei-
tamento de servidor disponvel em vaga que vier a ocorrer nos rgos ou entidades
da Administrao Pblica Federal.
     No caso de reorganizao ou extino de rgo ou entidade, havendo extino
do cargo ou declarada a desnecessidade do
rgo ou entidade, o servidor posto em dispo-      A prova de Agente Fiscal do Tesouro Nacio-
                                                   nal elaborada pela Esaf considerou CORRE-
nibilidade poder ser mantido sob responsa-        TA a assertiva: "At que seja adequadamen-
bilidade do rgo central do Sistema de Pes-       te aproveitado em outro cargo, o servidor
                                                   estvel ficar em disponibilidade, com re-
soal Civil da Administrao Federal  SIPEC,       munerao proporcional ao tempo de ser-
at o seu adequado aproveitamento em outro         vio, quando o cargo que ocupar for decla-
                                                   rado desnecessrio ou extinto".
rgo ou entidade.
456                                 Manual de Direito Administrativo


     Ser tornado sem efeito o aproveitamento e cassada a disponibilidade se o servi-
dor no entrar em exerccio no prazo legal, salvo doena comprovada por junta m-
dica oficial (art. 32).

9.12.2.6    Reintegrao
     A reintegrao  uma modalidade de provimento derivado que ocorre pela
reinvestidura do servidor estvel no cargo anteriormente ocupado, ou no
cargo resultante de sua transformao, quando invalidada a sua demisso por
deciso administrativa ou judicial, com ressarcimento de todas as vantagens (art.
28 da Lei n. 8.112/90).
     Na hiptese de o cargo ter sido extinto, o servidor ficar em disponibilidade,
podendo haver seu aproveitamento em outro cargo, respeitadas as regras sobre
aproveitamento indicadas no item anterior.
                                                Encontrando-se provido o cargo, o seu
 A prova de Procurador do INSS elaborada   eventual ocupante ser reconduzido ao cargo
 pelo Cespe considerou INCORRETA a as-     de origem, sem direito  indenizao, ou apro-
 sertiva: "O servidor reintegrado exercer
 as atividades como excedente, na hiptese
                                           veitado em outro cargo, ou, ainda, posto em
 de encontrar-se provido o cargo".         disponibilidade.

9.12.2.7 Reconduo
    A reconduo  a forma de provimento derivado, consistente no retorno do
servidor estvel ao cargo anteriormente ocupado, e decorrer de inabilitao em
estgio probatrio relativo a outro cargo ou reintegrao do anterior ocupante (art.
29 da Lei n. 8.112/90).
    Encontrando-se provido o cargo de origem, o servidor ser aproveitado em outro.

9.12.3 Posse
     A posse no cargo pblico ocorre, nos termos do art. 13 da Lei n. 8.112/90, pela
assinatura do termo de posse, no qual devero constar as atribuies, deveres, respon-
sabilidades e direitos inerentes ao cargo que no podero ser unilateralmente alterados.
 A prova de Analista Judicirio do TRT de
                                                    O prazo para posse  de trinta dias con-
 Gois elaborada pela FCC considerou COR-      tados da publicao do ato de provimento,
 RETA a assertiva: "De acordo com a Lei que    podendo dar-se por procurao especfica.
 dispe sobre o Regime Jurdico dos Servido-
 res Pblicos Civis da Unio, os prazos para o
                                               S poder ser empossado aquele que for julga-
 funcionrio pblico nomeado para cargo        do, conforme prvia inspeo mdica oficial,
 efetivo tomar posse e entrar em exerccio     apto fsica e mentalmente.
 so, respectivamente, de 30 e 15 dias".

9.12.4 Exerccio
    Aps a realizao de concurso pblico, a aprovao, o provimento e a posse, o
servidor entra em exerccio. Exerccio  o incio efetivo do desempenho das atri-
buies do cargo ou da funo de confiana.
                                      Agentes pblicos                                 457

     O servidor empossado tem o prazo de
                                               A prova de Analista da CGU elaborada pela
quinze dias para entrar em exerccio (art. 15, Esaf considerou CORRETA a assertiva:
 1, da Lei n. 8.112/90), contados da data da "Determinado concurso pblico, destinado
                                               a selecionar candidatos a cargos pblicos na
posse, sob pena de ser exonerado do cargo ou   Administrao Federal, teve seu edital publi-
de tornar-se sem efeito sua designao para    cado em 02/01/2006, com prazo de validade
                                               de um ano, prorrogvel por igual perodo. O
funo de confiana.                           concurso foi homologado em 03/03/2006.
     Na hiptese de servidor que deva ter      No houve prorrogao. Determinado can-
                                               didato aprovado foi nomeado em 01/03/2007,
exerccio em outro municpio em razo de       respeitada a ordem de sua classificao. A
ter sido removido, redistribudo, requisitado, posse deu-se 30 dias depois da nomeao.
cedido ou posto em exerccio provisrio ter,  O exerccio ocorreu 15 dias depois da posse.
                                               Baseado nos fatos acima narrados pode-se
no mnimo, dez e, no mximo, trinta dias de    dizer que a nomeao  vlida".
prazo, contados da publicao do ato, para a
retomada do efetivo desempenho das atribuies do cargo, includo nesse prazo o
tempo necessrio para o deslocamento  nova sede (art. 18 da Lei n. 8.112/90).

9.12.5 Estgio probatrio
     No exato momento em que entra em exerccio, o servidor ocupante de cargo
efetivo ou vitalcio inicia o estgio probatrio, um perodo de avaliao durante o
qual dever demonstrar aptido e capacidade para o exerccio do cargo, observados
os fatores:
     a) assiduidade;
     b) disciplina;
     c) capacidade de iniciativa;
     d) produtividade;
     e) responsabilidade.
     Durante o perodo de estgio probatrio, o servidor poder exercer quaisquer
cargos de provimento em comisso ou funo de direo, chefia ou assessoramen-
to, desde que no mesmo rgo ou entidade.
     No caso dos trs nicos cargos pblicos vitalcios existentes no Brasil  ma-
gistrados, membro do Ministrio Pblico e membros dos Tribunais de Contas , o
estgio probatrio tem durao de dois anos, aps os quais o servidor adquire vi-
taliciedade, s podendo perder o cargo por sentena judicial transitada em julgado.
     Quanto aos cargos efetivos, a durao do estgio probatrio envolve impor-
tante controvrsia.
     O texto original do art. 41 da Constituio de 1988 afirmava: "So estveis,
aps dois anos de efetivo exerccio, os servidores nomeados em virtude de concur-
so pblico". Na esteira do Texto Constitucional, foi promulgada em 1990 a Lei n.
8.112, cujo art. 20 prescreve: "Ao entrar em exerccio, o servidor nomeado para
cargo de provimento efetivo ficar sujeito a estgio probatrio por perodo de 24
(vinte e quatro) meses".
458                          Manual de Direito Administrativo


       Por um descuido terminolgico, a Constituio mencionava o prazo de dois
anos "para estabilidade", enquanto o Estatuto fazia referncia ao prazo de vinte e
quatro meses "de estgio probatrio". Como os prazos eram idnticos, embora um
contado em anos e outro, em meses, no havia dvida quanto a isto: o servidor
passava por estgio probatrio por dois anos (ou vinte e quatro meses, na linguagem
do Estatuto), aps o qual, confirmado na carreira, adquiriria estabilidade imedia-
tamente. A durao do estgio probatrio coincidia com o perodo de estabilidade
porque, evidentemente, uma coisa est vinculada  outra.
       Ocorre que, no ano de 1998, foi promulgada a Emenda Constitucional n. 19
que, entre outras novidades, modificou a redao do art. 41 da Constituio, am-
pliando para trs anos o perodo para o servidor adquirir estabilidade. A melhor
doutrina sempre considerou que o novo prazo trienal implicava imediata ampliao,
tambm para trs anos, na durao do estgio probatrio, derrogando o disposto
no art. 20 da Lei n. 8.112/90. Entretanto, alguns entendimentos minoritrios pas-
saram a sustentar a tese absurda de que o estgio probatrio continuaria sendo de
vinte e quatro meses (Estatuto), mas a estabilidade somente seria alcanada aps
trs anos (Emenda n. 19), de modo que, mesmo encerrado o perodo do estgio
probatrio, o servidor permaneceria mais um ano at adquirir estabilidade. Esse
inaceitvel ponto de vista criou um ano, o terceiro aps a posse, de "limbo", em que
o servidor supera o estgio probatrio, mas no  ainda estvel.
      Em 14 -5-2008, foi editada a Medida Provisria n. 431, que introduziu diversas
alteraes no Estatuto, entre elas a correo da redao do art. 20 da Lei n. 8.112/90,
alterando a durao do estgio probatrio para trinta e seis meses. Entretanto, ao
ser convertida a MP na Lei n. 11.784, de 22-9-2008, o legislador esqueceu de fazer
referncia  atualizao na redao do art. 20 do Estatuto, de modo que, incrivel-
mente, o seu teor atual continua falando em vinte e quatro meses.
      A despeito de toda controvrsia, a corrente majoritria sustenta que a durao
                                                atual do estgio probatrio  de trs anos,
  A 86 prova do Ministrio Pblico/SP consi-
      a

  derou INCORRETA a assertiva: "O servidor
                                                ou trinta e seis meses, mesmo perodo exigido
  pblico que, aps regular concurso,  nomea-  para o servidor ocupante de cargo efetivo ad-
  do para cargo de provimento efetivo adqui-    quirir estabilidade.
  re estabilidade aps dois anos de exerccio".
                                                     Exceo feita aos cargos vitalcios, cujo
estgio probatrio sempre foi indubitavelmente de dois anos. Para a melhor doutri-
na, desde a promulgao da Emenda n. 19, em 4 -6 -1998, a durao do estgio
probatrio e o perodo para aquisio de estabilidade foram simultaneamente am-
pliados de dois para trs anos.
       Outra coisa. Durante o estgio probatrio, o servidor somente ter direito a
licenas e afastamentos nas seguintes hipteses (art. 20,  4, da Lei n. 8.112/90):
       1) licena por motivo de doena em pessoa da famlia;
       2) licena por motivo de afastamento do cnjuge ou companheiro;
       3) licena para o servio militar;
                                       Agentes pblicos                                   459

     4) licena para atividade poltica;
     5) afastamento para Exerccio de Mandato Eletivo;
     6) afastamento para Estudo ou Misso no Exterior;
     7) afastamento para servir em organismo internacional de que o Brasil parti-
cipe ou com o qual coopere;
     8) afastamento para participar de curso de formao decorrente de aprovao
em concurso para outro cargo na Administrao Pblica Federal.
      nula a dispensa de servidor em estgio      A 177 prova da Magistratura/SP considerou
                                                                 a

probatrio sem o devido processo administra-       CORRETA a assertiva: " nula a dispensa
tivo com garantia de contraditrio e ampla         de servidor pblico em estgio probatrio,
                                                   sem o regular processo administrativo".
defesa.

9.12.6 Confirmao
     Cada rgo ou entidade pblica dever formar uma comisso instituda espe-
cificamente com a finalidade de realizar a          A prova de Agente Fiscal do Tesouro Nacional
avaliao especial de desempenho dos ser-           elaborada pela Esaf considerou INCORRETA
vidores em estgio probatrio, nos termos do        a assertiva: "A Constituio Federal faculta
                                                    que a Administrao adote o instrumento da
que dispuser a lei ou o regulamento da respec-      avaliao especial de desempenho por comis-
tiva carreira ou cargo (art. 41,  4, da CF).      so instituda para essa finalidade como
                                                    condio para a aquisio da estabilidade".
Quatro meses antes de encerrado o perodo de
estgio probatrio, a avaliao ser remetida 
autoridade competente para homologao. Sendo a deciso favorvel ao servidor,
este  confirmado na carreira. O servidor no aprovado em estgio probatrio
ser exonerado. Entretanto, se o servidor j tiver estabilidade garantida em outro
cargo, o art. 20,  2, da Lei n. 8.112/90 afirma que o servidor ser reconduzido ao
cargo anteriormente ocupado. Por fora dessa regra, evita-se que o servidor estvel
deixe de tomar posse em cargo melhor por receio de no ser confirmado no estgio
probatrio. Por isso, se no for aprovado no estgio probatrio do cargo novo, pode
regressar ao seu cargo estvel anterior.

9.12.7 Estabilidade
     Com o encerramento do estgio probatrio, e sendo confirmado na carreira,
o servidor pblico adquire direito  perma-      A 4 prova de Car trio /SP considerou
                                                             a

nncia no cargo, ficando protegido contra        CORRETA a assertiva: "A estabilidade no
exonerao ad nutum. A esse direito  perma-     servio pblico  garantia constitucional
                                                 de permanncia no servio pblico".
nncia no cargo d-se o nome de estabilidade.
     O servidor estvel s perder o cargo em
virtude de:                                      A prova da OAB Nacional 2008.1 elaborada
     a) sentena judicial transitada em julgado; pelo Cespe considerou CORRETA a asser-
                                                 tiva: "O servidor pblico estvel pode perder
     b) processo administrativo disciplinar      o cargo mediante processo administrativo".
com garantia de ampla defesa;
460                       Manual de Direito Administrativo


     c) procedimento de avaliao peridica de desempenho, assegurada ampla
defesa (art. 41,  1, III, da CF);
     d) reduo de despesas (art. 169,  4, da CF).
     A possibilidade de perda do cargo para reduo de receitas est prevista no art.
169,  4, da Constituio Federal, com redao dada pela Emenda Constitucional
n. 19/98, medida posteriormente regulamentada pela Lei Complementar n.
101/2000  a Lei de Responsabilidade Fiscal. O objetivo dessas novas regras foi
estabelecer mecanismos para diminuir as despesas pblicas com o funcionalismo.
     Essa novidade, de constitucionalidade bastante discutida, acrescentada pela
Emenda n. 19/98, criou mais uma hiptese de perda do cargo, mas, de modo algum,
significa o fim da estabilidade do servidor estatutrio, como alguns chegaram a
afirmar aps a promulgao da emenda.
     A Emenda n. 19/98 estabeleceu uma regra segundo a qual a despesa com pes-
soal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no
poder exceder os limites estabelecidos em lei (art. 169 da CF).
     Nos termos do art. 19 da Lei Complementar n. 101/2000, a despesa total com
pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder
exceder os percentuais da receita corrente lquida, a seguir discriminados:
     I  Unio: 50% (cinquenta por cento);
     II  Estados: 60% (sessenta por cento);
     III  Municpios: 60% (sessenta por cento).
     Ultrapassados esses limites, torna-se obrigatria a adoo de uma srie de
providncias, sendo que a ltima delas  a exonerao de servidores estveis.
     Assim, para ser possvel, nos termos da disciplina introduzida pela Emenda n.
19/98 e pela Lei Complementar n. 101/2000, a exonerao de servidores estveis,
com o objetivo de reduzir despesas, devem ser adotadas algumas medidas prvias:
     1) suspenso de todos os repasses federais ou estaduais aos Estados, ao Distri-
to Federal e aos Municpios;
     2) reduo em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comis-
so e funes de confiana;
     3) exonerao dos servidores no estveis.
     Se as medidas adotadas no forem suficientes para assegurar a reconduo dos
gastos aos patamares acima indicados, o servidor estvel poder perder o cargo,
desde que o ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a ativi-
dade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal.
     O servidor exonerado para reduo de despesas far jus  indenizao corres-
pondente a um ms de remunerao por ano de servio, sendo o cargo objeto da
reduo considerado extinto (art. 169,  5 e 6, da CF).
                                      Agentes pblicos                                         461

9.12.7.1   Tipos de estabilidade (art. 19 do ADCT)
    Alm da estabilidade dos servidores estatutrios estudada no item anterior, 
importante fazer referncia tambm  estabilidade especial conferida pelo art. 19
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
    Segundo tal dispositivo, os servidores pblicos civis da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, da administrao direta, autrquica e das fundaes
pblicas, em exerccio na data da promulgao do Texto de 1988, h pelo menos
cinco anos continuados, admitidos sem con-
                                                    A prova da OAB Nacional 2009.3 elaborada
curso, so considerados estveis no servio         pelo Cespe considerou CORRETA a asser-
pblico. A regra no se aplica aos ocupantes de     tiva: "A estabilidade excepcional no foi
                                                    concedida aos ocupantes de cargos, fun-
cargos, funes e empregos de confiana ou em       es e empregos de confiana ou em co-
comisso, nem aos que a lei declare de livre        misso, alm de no ter sido concedida,
exonerao (art. 19,  2, do ADCT).                ainda, aos ocupantes de cargos declara-
                                                         dos, por lei, de livre exonerao".

9.12.8 Sada do cargo
     Basicamente, pode-se falar em trs formas pelas quais o servidor pblico pode
sair do cargo: exonerao, demisso e aposentadoria.
     Exonerao  a sada no punitiva do servidor que deixa o cargo pblico. Pode
ser voluntria, na hiptese de pedido formulado pelo prprio servidor, ou involun-
tria, quando o servidor no  confirmado ao final do estgio probatrio.
     Nos termos do art. 34 da Lei n. 8.112/90, a exonerao de cargo efetivo pode-
r dar-se a pedido do servidor ou de ofcio. A exonerao de ofcio ocorre: a) quan-
do no satisfeitas as condies do estgio probatrio; b) quando, tendo tomado
posse, o servidor no entrar em exerccio no prazo estabelecido.
     No caso da exonerao de cargo em comisso, a dispensa de funo de con-
fiana dar-se-: a) a juzo da autoridade competente; b) a pedido do prprio servidor
(art. 35 da Lei n. 8.112/90).
     J o termo demisso  utilizado pela le-       A prova de Tcnico do TRT da Paraba
gislao para designar a sada punitiva com-        elaborada pela FCC considerou CORRETA
pulsria decorrente de uma deciso adminis-         a assertiva: "A demisso caracteriza -se
                                                    como medida punitiva que proporciona o
trativa ou judicial, fundada em alguma              desligamento do servidor do quadro de
infrao funcional cometida pelo servidor.          pessoal da entidade a que se vincula".
     Existe ainda a possibilidade de a sada ser    A prova da OAB Nacional 2007.1 elaborada
                                                    pelo Cespe considerou CORRETA a asser-
devido  aposentadoria do servidor. Convm          tiva: "A demisso de servidor pblico tem
lembrar que a aposentadoria compulsria dos         natureza punitiva, enquanto a exonerao
servidores pblicos ocorre aos setenta anos         no tem esse carter".

de idade, com proventos proporcionais ao
tempo de contribuio (art. 40,  1, II, da CF). As demais hipteses de aposenta-
doria sero estudadas adiante. Importante destacar que, para o Supremo Tribunal
Federal, a aposentadoria compulsria no se aplica aos titulares de cartrios e no-
trios (ADIn 2.902, julgada em 29-11-2005).
462                                  Manual de Direito Administrativo


9.13 VACNCIA
     O art. 33 da Lei n. 8.112/90 faz referncia s hipteses em que ocorre a vacn-
cia de cargo pblico:
     a) exonerao;
     b) demisso;
     c) promoo;
     d) readaptao;
     e) aposentadoria;
     f) posse em outro cargo inacumulvel;
     g) falecimento.

9.14 REMOO
                                          Remoo  o deslocamento do servi-
 A prova de Delegado de Polcia/SC considerou
                                      dor, a pedido ou de ofcio, no mbito do
 CORRETA a assertiva: "A investidura derivada
                                      mesmo quadro, com ou sem mudana de sede.
 depende de vinculao anterior ao servio
 pblico, tendo por exemplo a remoo".
                                      A remoo pode ser: a) de ofcio: no interes-
                                      se da Administrao; b) a pedido, a critrio
da Administrao ou, para outra localidade, independentemente do interesse da
Administrao.
     Pode ocorrer remoo a pedido, para outra localidade, nas seguintes hipteses
(art. 36, III, da Lei n. 8.112/90):
     a) para acompanhar cnjuge ou companheiro, tambm servidor pblico civil
ou militar, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, que foi deslocado no interesse da Administrao;
     b) por motivo de sade do servidor, cnjuge, companheiro ou dependente que
viva s suas expensas e conste do seu assentamento funcional, condicionada  com-
provao por junta mdica oficial;
     c) em virtude de processo seletivo promovido, na hiptese em que o nmero
de interessados for superior ao nmero de vagas, de acordo com normas preestabe-
lecidas pelo rgo ou entidade em que aqueles estejam lotados.

9.15 REDISTRIBUIO

 A prova da PFN elaborada pela Esaf conside-
                                             Redistribuio  o deslocamento de cargo
                                         de provimento efetivo para outro rgo ou
 rou CORRETA a assertiva: "Entende-se a re-
                                         entidade do mesmo Poder, observados os
 distribuio como o deslocamento de cargo
 de provimento efetivo, ocupado ou vago no
                                         preceitos de:
 mbito do quadro geral de pessoal, para outro
 rgo ou entidade do mesmo Poder".          I  interesse da administrao;
                                             II  equivalncia de vencimentos;
      III  manuteno da essncia das atribuies do cargo;
      IV  vinculao entre os graus de responsabilidade e complexidade das atividades;
                                        Agentes pblicos                                   463

     V  mesmo nvel de escolaridade, especialidade ou habilitao profissional;
     VI  compatibilidade entre as atribuies do cargo e as finalidades institucio-
nais do rgo ou entidade.

9.16   DIREITOS E VANTAGENS DO SERVIDOR
     A Lei n. 8.112/90 elenca diversos direitos e vantagens do servidor pblico,
incluindo: a) vencimento; b) indenizaes; c) gratificaes; d) dirias; e) adicionais;
f) frias; g) licenas; h) concesses; e i) direito de petio.
     Convm analisar o resumo da disciplina normativa de cada uma dessas categorias.

9.17   VENCIMENTO E REMUNERAO
     Os arts. 40 e 41 do Estatuto do Servidor Pblico diferenciam vencimento e
remunerao.
     Vencimento  um conceito mais restrito, pois consiste na retribuio pecuni-
ria pelo exerccio do cargo pblico, com valor fixado em lei.
     J a remunerao, noo de alcance mais abrangente,  o vencimento do
cargo, somado s vantagens pecunirias permanentes estabelecidas em lei.
     Assim, temos que:

                               Remunerao = vencimento + vantagens




     O direito ao vencimento  inerente ao regime dos servidores estatutrios como
decorrncia da proibio de enriquecimento sem causa por parte do Estado. Alm
disso,  expressamente proibida a prestao de servios gratuitos, salvo nos casos
previstos em lei (art. 4 da Lei n. 8.112/90).
     Importantssimo destacar que o menor valor pago ao agente pblico, indepen-
dentemente do tipo de vinculao com o Estado,  o salrio mnimo (art. 39,  3,
da CF). Cumpre destacar, no entanto, que, nos termos da Smula Vinculante n.
6 do Supremo Tribunal Federal, foi reconhecida importante exceo ao mnimo
remuneratrio: "No viola a Constituio o estabelecimento de remunerao infe-
rior ao salrio mnimo para as praas prestadoras de servio militar inicial". "Praas"
so os indivduos recm-incorporados ao servio militar, nica hiptese em que o
ordenamento jurdico ptrio admite remunerao inferior ao salrio mnimo.
     O vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens de carter permanente,
 irredutvel, sendo vedado o recebimento de
remunerao inferior ao salrio mnimo (art.        A prova de Agente Fiscal da Receita Federal
41,  5, do Estatuto). Entretanto, o princpio     elaborada pela Esaf considerou INCORRETA
                                                    a assertiva: "O princpio da irredutibilidade
da irredutibilidade de vencimentos no  ab-        dos vencimentos possui natureza absoluta,
soluto, podendo haver reduo de remunerao        no comportando qualquer exceo".
464                         Manual de Direito Administrativo


nos casos de adaptao de valores ao teto constitucional ou sistema de pagamento
por subsdios (art. 37, XV, da CF).
                                                  O vencimento, a remunerao e o proven-
 A prova de Analista Judicirio do TRT do
 Mato Grosso elaborada pela FCC conside-     to no sero objetos de arresto, sequestro
 rou CORRETA a assertiva: "O vencimento,     ou penhora, salvo no caso de prestao de
 a remunerao e o provento no sero        alimentos resultante de determinao judicial.
 objeto de arresto, sequestro ou penhora,
 exceto nos casos de prestao de alimen-         Do valor do vencimento devem ser des-
 tos resultante de deciso judicial".        contadas a remunerao do dia em que faltar
                                             sem motivo justificado e a parcela de remune-
rao diria proporcional aos atrasos ou ausncias justificadas, salvo na hiptese de
compensao de horrios at o ms subsequente ao da ocorrncia.
      Sendo condenado a realizar reposies ou pagar indenizaes ao errio, o
servidor ativo, aposentado ou pensionista ser previamente notificado para paga-
                                             mento no prazo mximo de trinta dias,
 A prova de Oficial de Execuo de Manda-    podendo o valor ser parcelado a pedido do
 dos do TRT do Amazonas elaborada pela       interessado. Nesse caso, o valor de cada par-
 FCC considerou CORRETA a assertiva: "Os     cela no poder ser inferior a 10% cento da
 valores percebidos pelo servidor, em razo
 de deciso liminar, de qualquer medida de   remunerao, provento ou penso.
 carter antecipatrio ou de sentena,            Se o servidor for demitido, exonerado ou
 posteriormente cassada ou revista, deve-
 ro ser repostos no prazo de sessenta dias,
                                             tiver sua aposentadoria cassada, o prazo para
 sob pena de inscrio em dvida ativa".     quitao do dbito ser de sessenta dias.

9.17.1    Regime de subsdios
      Com o objetivo de coibir os "supersalrios", comuns no servio pblico brasileiro
especialmente antes da Constituio de 1988, a Emenda Constitucional n. 19/98 alterou
a redao do art. 39,  4, da Constituio Federal, criando a remunerao em parcela
nica denominada subsdio, vlida para algumas categorias de agentes pblicos.
      Estabelece o referido dispositivo: "O membro de Poder, o detentor de man-
dato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretrios Estaduais e Municipais sero
remunerados exclusivamente por subsdio fixado em parcela nica, vedado o
acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de represen-
tao ou outra espcie remuneratria, obedecido, em qualquer caso, o disposto
no art. 37, X e XI".
      O pagamento mediante subsdio  aplicvel somente aos seguintes agentes
pblicos:
      a) chefes do Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos);
                                               b) parlamentares;
  A 22 prova do Ministrio Pblico Federal
      a

  considerou CORRETA a assertiva: "Os          c) magistrados;
  Procuradores da Repblica so remunera-      d) ministros de Estado;
  dos exclusivamente por subsdio fixado em
  parcela nica, vedado o acrscimo de         e) secretrios estaduais, distritais e
  qualquer gratificao, adicional, abono,  municipais;
  prmio, verba de representao ou outra
  espcie remuneratria".                      f) membros do Ministrio Pblico;
                                        Agentes pblicos                                    465

     g) integrantes da Defensoria Pblica;         A prova da OAB Nacional 2008.2 elaborada
     h) membros da Advocacia Pblica (ad-          pelo Cespe considerou CORRETA a asser-
vogados da Unio, procuradores federais,           tiva: "Os integrantes da Advocacia Geral
                                                   da Unio, os procuradores dos estados e
procuradores autrquicos, procuradores dis-        do DF e os defensores pblicos so, nos
tritais e procuradores estaduais);                 termos da CF, remunerados por subsdio".
     i) integrantes das polcias federal, rodovi-
ria federal, ferroviria federal e polcias civis.
     Facultativamente, a remunerao dos servidores pblicos organizados em
carreira tambm poder ser fixada no sistema de subsdios (art. 39,  8, da CF).
     Como se v, a ideia do sistema de subsdio  pagar a remunerao em parcela
nica sobre a qual no possa incidir qualquer outro acrscimo ou adicional.

9.18 INDENIZAES
     Alm do vencimento, podero ser pagos ao servidor indenizaes, gratificaes
e adicionais (art. 49 da Lei n. 8.112/90). As indenizaes no se incorporam ao
vencimento ou provento, mas as gratificaes e os adicionais so incorporados nos
termos previstos na legislao.
     O Estatuto prev as seguintes espcies de indenizaes:
     a) ajuda de custo por mudana (art. 53): destinada a compensar as despesas
de instalao do servidor que, no interesse do servio, passar a ter exerccio em nova
sede, com mudana de domiclio em carter permanente, no podendo seu valor
superar o montante equivalente a trs meses da remunerao do servidor;
     b) ajuda de custo por falecimento (art. 53,  2):  famlia do servidor que
falecer na nova sede,  assegurada ajuda de custo e transporte para a localidade de
origem, dentro do prazo de um ano, contado do bito;
     c) dirias por deslocamento (art. 58): devidas ao servidor que, a servio, se
afastar da sede em carter eventual ou transitrio para outro ponto do territrio
nacional ou para o exterior, tendo direito a passagens e dirias destinadas a indeni-
zar as parcelas de despesas extraordinrias          A prova de Oficial de Execuo de Mandados
com pousada, alimentao e locomoo urba-           do TRT do Amazonas elaborada pela FCC
                                                     considerou CORRETA a assertiva: "As inde-
na, exceto se o deslocamento da sede consti-         nizaes percebidas pelo servidor a ttulo de
tuir exigncia permanente do cargo;                  dirias no se incorporam ao vencimento ou
                                                     ao provento para qualquer efeito".
     d) indenizao de transporte (art. 60):
devida ao servidor que realizar despesas com a utilizao de meio prprio de locomo-
o para a execuo de servios externos, por fora das atribuies prprias do cargo;
     e) auxlio-moradia (art. 60):  o ressarcimento das despesas comprovadamen-
te realizadas pelo servidor com aluguel de moradia ou com meio de hospedagem
administrado por empresa hoteleira, no prazo de um ms aps a comprovao da
despesa pelo servidor. A concesso do auxlio-moradia tem como requisitos que:
     I  no exista imvel funcional disponvel para uso pelo servidor;
466                       Manual de Direito Administrativo


     II  o cnjuge ou companheiro do servidor no ocupe imvel funcional;
     III  o servidor ou seu cnjuge ou companheiro no seja ou tenha sido proprie-
trio, promitente comprador, cessionrio ou promitente cessionrio de imvel no
Municpio aonde for exercer o cargo, includa a hiptese de lote edificado sem
averbao de construo, nos doze meses que antecederem a sua nomeao;
     IV  nenhuma outra pessoa que resida com o servidor receba auxlio-moradia;
     V  o servidor tenha se mudado do local de residncia para ocupar cargo em
comisso ou funo de confiana do tipo DAS 4, 5 ou 6;
     VI  o Municpio no qual assuma o cargo em comisso ou funo de confian-
a no pertena  mesma regio metropolitana em relao ao local de residncia ou
domiclio do servidor;
     VII  o servidor no tenha sido domiciliado ou tenha residido no Municpio,
nos ltimos doze meses, aonde for exercer o cargo em comisso ou funo de con-
fiana, desconsiderando-se prazo inferior a sessenta dias dentro desse perodo;
     VIII  o deslocamento no tenha sido por fora de alterao de lotao ou
nomeao para cargo efetivo;
     IX  o deslocamento tenha ocorrido aps 30 de junho de 2006.
     O auxlio-moradia no ser concedido por prazo superior a oito anos dentro
de cada perodo de doze anos, sendo que seu valor mensal fica limitado a 25% do
valor da remunerao do servidor.

9.19 RETRIBUIES, GRATIFICAES E ADICIONAIS
     Alm dos vencimentos e das vantagens, o servidor pblico tem direito ainda s
seguintes retribuies, gratificaes e adicionais (art. 61 do Estatuto):
     I  retribuio pelo exerccio de funo de direo, chefia e assessoramento;
     II  gratificao natalina, no valor de 1/12 da remunerao correspondente ao
ms de dezembro por ms de exerccio no ano corrente;
     III  adicional pelo exerccio de atividades insalubres, perigosas ou penosas;
     IV  adicional pela prestao de servio extraordinrio, remunerado com
acrscimo de 50% em relao  hora normal trabalhada;
     V  adicional noturno, referente a servios prestados entre as 22 horas de um
dia e 5 horas do dia seguinte, sendo o valor-hora acrescido de 25%, computando-se
cada hora como cinquenta e dois minutos e trinta segundos;
     VI  adicional de frias, no valor de 1/3 da remunerao do perodo de frias;
     VII  outros, relativos ao local ou  natureza do trabalho;
     VIII  gratificao por encargo de curso ou concurso.

9.20   FRIAS
   Durante o ano, o servidor tem direito a trinta dias de frias, que podem ser
acumuladas, at o mximo de dois perodos, no caso de necessidade do servio,
                                       Agentes pblicos                                   467

ressalvadas as hipteses em que haja legislao especfica. Para ter direito  fruio
de frias, no primeiro perodo aquisitivo, sero exigidos doze meses de exerccio
(art. 77 da Lei n. 8.112/90).
     O pagamento da remunerao das frias, com o respectivo adicional, ser
efetuado em at dois dias antes do incio do respectivo perodo.

9.21   LICENAS
      O Estatuto prev a existncia de sete tipos diferentes de licenas:
      a) por motivo de doena em pessoa da famlia (art. 83): concedida, sem
prejuzo dos vencimentos, por motivo de doena do cnjuge ou companheiro, dos
pais, dos filhos, do padrasto ou madrasta e enteado, ou dependente que viva s suas
expensas. O servidor, nesse caso de doena familiar, tem direito  licena, sendo
o seu deferimento uma deciso vinculada da Administrao Pblica;
      b) por motivo de afastamento do cnjuge ou companheiro (art. 84): con-
cedida por prazo indeterminado e sem remunerao para o servidor acompanhar
cnjuge ou companheiro que foi deslocado para outro ponto do territrio nacional,
para o exterior ou para exerccio de mandato eletivo;
      c) para o servio militar (art. 85): outorgada com remunerao ao servidor
pblico convocado para o servio militar. Concludo o servio militar, o servidor
tem trinta dias sem remunerao para reassumir o exerccio do cargo;
      d) para atividade poltica (art. 86): concedida sem remunerao para o ser-
vidor pblico candidato a cargo eletivo, sendo vlida durante o perodo que mediar
entre a sua escolha em conveno partidria e a vspera do registro de sua candi-
datura perante a Justia Eleitoral, at o dcimo dia seguinte ao do pleito;
      e) para capacitao profissional (art. 87): aps cada quinqunio de efetivo
exerccio, o servidor poder, no interesse da Administrao, afastar-se do exerccio
do cargo efetivo, sem prejuzo da remunera-
o, por at trs meses, para participar de         A prova de Analista Judicirio do TRT do
                                                    Amazonas elaborada pela FCC considerou
curso de capacitao profissional;                  CORRETA a assertiva: "No interesse da
      f) para tratar de interesses particulares     Administrao, o servidor poder afastar-se
                                                    do cargo efetivo para participar de curso de
(art. 91): pode ser concedida, a critrio da Admi-  capacitao profissional aps cada quinqu-
nistrao, para ocupante de cargo efetivo, desde    nio, por at trs meses, com a respectiva
que no esteja em estgio probatrio, pelo prazo    remunerao".
de trs anos consecutivos, sem remunerao;
      g) para desempenho de mandato classista (art. 92):  concedida sem remu-
nerao para desempenho de mandato em confederao, federao, associao de
classe, sindicato representativo de categoria profissional, entidade fiscalizadora de
classe ou para participar de gerncia de cooperativa de servidores pblicos.

9.22   AFASTAMENTOS E CONCESSES
     Alm das licenas acima mencionadas, a Lei n. 8.112/90 prev quatro tipos
diferentes de afastamento, a saber:
468                        Manual de Direito Administrativo


     a) para servir a outro rgo ou entidade (art. 93);
     b) para exerccio de mandato eletivo (art. 94);
     c) para estudo ou misso no exterior (art. 95);
     d) para participao em programa de ps-graduao stricto sensu no pas
(art. 96 -A).
     H previso tambm de concesso ao servidor do direito de ausentar-se sem
prejuzo da remunerao:
     I  por um dia, para doao de sangue;
     II  por dois dias, para se alistar como eleitor;
     III  por oito dias consecutivos em razo de:
     a) casamento; ou
     b) falecimento do cnjuge, companheiro, pais, madrasta ou padrasto, filhos,
enteados, menor sob guarda ou tutela e irmos.

9.23   DIREITO DE PETIO
     O Captulo VIII da Lei n. 8.112/90, nos arts. 104 a 115,  todo dedicado ao
direito de petio, assegurando ao servidor pblico o direito de requerer aos Po-
deres Pblicos, em defesa de direito ou interesse legtimo.
     Trata-se de uma extenso do direito constitucional de petio a ser exercido
por qualquer pessoa em defesa de direitos ou contra ilegalidade e abuso de poder
(art. 5, XXXIV, da CF).
     Ao servidor pblico  permitido formular requerimento  autoridade compe-
tente a ser encaminhado por intermdio da autoridade a que estiver imediatamen-
te subordinado o requerente, sem prejuzo do pedido de reconsiderao que pode
ser endereado  autoridade responsvel pela expedio do ato. Nos dois casos, o
pedido dever ser despachado em cinco dias e decidido dentro de trinta dias.
     Caber recurso contra o indeferimento do pedido de reconsiderao, ou con-
tra as decises sobre os recursos sucessivamente interpostos, no prazo de trinta
dias a contar da publicao do ato ou da cincia da deciso recorrida.
     Como regra, o direito de requerer prescreve em cinco anos, contados da
data da publicao do ato impugnado ou da data da cincia pelo interessado quan-
do o ato no for publicado.

9.24   DIREITO DE GREVE
     O art. 36, VII, da Constituio Federal, assegura aos servidores pblicos o di-
reito de greve a ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei especfica.
     Como ainda no foi promulgada tal lei, considera-se que a referida norma  de efi-
ccia limitada, podendo ser futuramente restringido o alcance do dispositivo pelo legis-
lador infraconstitucional. Enquanto no houver a referida lei, aplicam-se as disposies
concernentes ao direito de greve na iniciativa privada, nos termos da Lei n. 7.783/89.
                                  Agentes pblicos                             469

9.25   TETOS REMUNERATRIOS
     A Constituio Federal de 1988, inovando em relao aos textos constitucionais
anteriores, definiu um limite mximo para a remunerao de quaisquer agentes
pblicos. Tal limite tem sido chamado de teto remuneratrio.
     Aps diversas alteraes promovidas da redao original, o teto remuneratrio
atual est previsto no art. 37, XI, da Constituio Federal, com redao dada pela
Emenda Constitucional n. 41/2003: "a remunerao e o subsdio dos ocupantes
de cargos, funes e empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fun-
dacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distri-
to Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais
agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie remuneratria, percebidos
cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de qualquer outra
natureza, no podero exceder o subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municpios, o subsdio
do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador
no mbito do Poder Executivo, o subsdio dos Deputados Estaduais e Distritais no
mbito do Poder Legislativo e o subsdio dos Desembargadores do Tribunal de
Justia, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por cento (90,25%)
do subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no
mbito do Poder Judicirio, aplicvel este limite aos membros do Ministrio Pbli-
co, aos Procuradores e aos Defensores Pblicos".
     Assim, o teto remuneratrio geral aplicvel a todas as esferas federativas  a
remunerao dos ministros do Supremo Tribunal Federal. O valor atualizado do
subsdio pago aos ministros do Supremo  de R$ 27.900,00 (vinte e sete mil e nove-
centos reais), aps os aumentos progressivos concedidos pela Lei n. 12.041/2009.
Desse modo, tal valor  o limite mximo que pode atualmente ser pago aos agentes
pblicos no Brasil, independentemente da espcie de vnculo entre o agente e o Esta-
do: temporrio, comissionado, poltico, estatutrio ou celetista.
     Como se pode notar da leitura da norma constitucional anteriormente trans-
crita, alm do teto geral, a Constituio Federal fixou tetos parciais, ou subtetos,
aplicveis s demais esferas federativas.
     No mbito dos Estados e do Distrito Federal, o teto no Poder Executivo  o
subsdio do Governador; no Poder Legislativo, o subsdio dos Deputados Estaduais
e Distritais; e no Judicirio, o subsdio dos Desembargadores do Tribunal de Justi-
a, limitado este a 90,25% da remunerao dos ministros do Supremo Tribunal
Federal. O teto do Poder Judicirio, inclusive com o limite de 90,25% da remune-
rao dos ministros do Supremo,  extensivo tambm aos membros do Ministrio
Pblico, das Procuradorias e das Defensorias. Como tal extenso somente  apli-
cvel aos "membros" do Ministrio Pblico, das Procuradorias e das Defensorias,
deve-se entender que o quadro geral do funcionalismo de tais rgos (os agentes
que no so membros) submete-se ao limite aplicvel ao Poder Executivo, e no ao
Judicirio.
470                       Manual de Direito Administrativo


     Na esfera dos Municpios, o limite mximo de remunerao  o subsdio do
Prefeito.
     Desde a promulgao da Emenda n. 41/2003, os tetos remuneratrios sujeitam
a totalidade dos valores pagos aos agentes pblicos. Os valores que ultrapassarem
o respectivo teto sero imediatamente reduzidos aos limites previstos na Consti-
tuio, "no se admitindo, neste caso, invocao de direito adquirido ou percepo
de excesso a qualquer ttulo" (art. 17 do ADCT).
     Entretanto, a doutrina e a jurisprudncia vm excluindo do teto remuneratrio,
com fundamento em diversos dispositivos legais, certos valores pagos ao agente
pblico. Assim, so excees ao teto remuneratrio: a) verbas indenizatrias; b)
remunerao decorrente de cargos pblicos de magistrio constitucionalmente
acumulveis; c) benefcios previdencirios; d) atuao como requisitado de servio
pela Justia Eleitoral; e) exerccio temporrio de funo cumulativa.

9.26   PREVIDNCIA DOS SERVIDORES
     Os servidores pblicos estatutrios tm direito a regime de previdncia social
de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo ente p-
blico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas (art. 40 da CF).
     Esse regime especial de previdncia no se aplica aos empregados pblicos, aos
contratados temporrios e aos ocupantes de cargos em comisso, uma vez que
empregados, temporrios e comissionados esto sujeitos ao regime geral de previ-
dncia (art. 40 da CF).
     Assim, o direito  aposentadoria fica sempre condicionado ao pagamento de
contribuio, sendo certo que o tempo de contribuio federal, estadual ou muni-
cipal ser contado para efeito de aposentadoria e o tempo de servio corresponden-
te para efeito de disponibilidade, estendendo-se tal regra tambm ao tempo de
contribuio na atividade privada (art. 201,  9, da CF).
     Importante destacar que o teto remuneratrio para o valor das aposentadorias
no servio pblico sofreu profunda alterao com a promulgao da Emenda n.
41/2003. Servidores estatutrios que ingressaram nas funes antes da Emenda n.
41/2003 recebiam aposentadoria integral com montante submetido aos tetos re-
muneratrios definidos no art. 37, XI, da Constituio Federal. Aps a Emenda n.
41/2003, o teto do valor das aposentadorias de servidores pblicos passou a ser o
montante mximo de benefcio no regime geral da Previdncia, isto , R$ 3.218,90.
     O Texto Constitucional prev as seguintes modalidades de aposentadoria:
     a) aposentadoria por invalidez: com proventos proporcionais ao tempo de
contribuio, exceto se decorrente de acidente de servio, molstia profissional ou
doena grave, contagiosa ou incurvel, na forma da lei;
     b) aposentadoria compulsria: aos setenta anos de idade, com proventos
proporcionais ao tempo de contribuio;
                                       Agentes pblicos                                   471

     c) aposentadoria voluntria: em relao aos servidores que cumpriram todos
os requisitos at a data de promulgao da Emenda n. 41/2003, a aposentadoria ser
calculada, integral ou proporcionalmente, de acordo com a legislao vigente antes
da emenda. Entretanto, quanto aos demais servidores pblicos, no h mais possi-
bilidade de aposentadoria com proventos integrais, passando seu valor a sujeitar-se
aos patamares do regime geral de previdncia.

9.27   REGIME DISCIPLINAR
    A Lei n. 8.112/90 define, como base do regime disciplinar aplicvel aos servi-
dores pblicos, deveres e proibies cujo desatendimento enseja a instaurao de
processo disciplinar para apurao de infraes funcionais.

9.28 DEVERES DO SERVIDOR
     O art. 116 do Estatuto elenca os seguintes
                                                   A 22 prova de Procurador do Trabalho consi-
                                                             a

deveres do servidor:                               derou INCORRETA a assertiva: "O servidor
     I  exercer com zelo e dedicao as atri-     poder eximir-se do cumprimento de seus de-
                                                   veres quando motivado por crena religiosa".
buies do cargo;
     II  ser leal s instituies a que servir;
     III  observar as normas legais e regulamentares;
     IV  cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;
     V  atender com presteza:
     a) ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas, ressalvadas as
protegidas por sigilo;
     b)  expedio de certides requeridas para defesa de direito ou esclarecimen-
to de situaes de interesse pessoal;
     c) s requisies para a defesa da Fazenda Pblica;
     VI  levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que
tiver cincia em razo do cargo;
     VII  zelar pela economia do material e a conservao do patrimnio pblico;
     VIII  guardar sigilo sobre assunto da repartio;
     IX  manter conduta compatvel com a moralidade administrativa;
     X  ser assduo e pontual ao servio;
     XI  tratar com urbanidade as pessoas;
     XII  representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.

9.29   PROIBIES APLICVEIS AO SERVIDOR
    O art. 117 da Lei n. 8.112/90 elenca as seguintes proibies ao servidor pblico:
    I  ausentar-se do servio durante o expediente, sem prvia autorizao do
chefe imediato;
472                       Manual de Direito Administrativo


     II  retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente, qualquer documen-
to ou objeto da repartio;
     III  recusar f a documentos pblicos;
     IV  opor resistncia injustificada ao andamento de documento e processo ou
execuo de servio;
     V  promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da repartio;
     VI  cometer a pessoa estranha  repartio, fora dos casos previstos em lei, o
desempenho de atribuio que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado;
     VII  coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associao
profissional ou sindical, ou a partido poltico;
     VIII  manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de confiana, cn-
juge, companheiro ou parente at o segundo grau civil;
     IX  valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimen-
to da dignidade da funo pblica;
     X  participar de gerncia ou administrao de sociedade privada, personifi-
cada ou no personificada, exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista,
cotista ou comanditrio;
     XI  atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas,
salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at
o segundo grau, e de cnjuge ou companheiro;
     XII  receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie,
em razo de suas atribuies;
     XIII  aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro;
     XIV  praticar usura sob qualquer de suas formas;
     XV  proceder de forma desidiosa;
     XVI  utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou ati-
vidades particulares;
     XVII  cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que ocupa,
exceto em situaes de emergncia e transitrias;
     XVIII  exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o exerccio
do cargo ou funo e com o horrio de trabalho;
     XIX  recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado.

9.30   TRPLICE RESPONSABILIDADE DOS SERVIDORES PBLICOS
     Uma nica conduta do servidor pblico pode desencadear trs processos
distintos e independentes:
     a) civil: relacionado  reparao de dano patrimonial;
     b) penal: para apurao de eventual crime;
     c) administrativo: voltado  aplicao de punies funcionais.
                                        Agentes pblicos                                   473

     Da o Estatuto afirmar que o servidor res-
                                                    A prova da OAB Nacional 2007.3 elaborada
ponde civil, penal e administrativamente pelo       pelo Cespe considerou CORRETA a asser-
exerccio irregular de suas atribuies (art. 121). tiva: "O Estatuto do Servidor Pblico Fe-
                                                    deral prev que as sanes penais, cveis
     A responsabilidade civil decorre de ato        e administrativas podem ser cumuladas".
omissivo ou comissivo, doloso ou culposo, que
resulte em prejuzo ao errio ou a terceiros. A responsabilidade penal abrange os
crimes e contravenes imputadas ao servidor, nessa qualidade. A responsabilidade
civil-administrativa resulta de ato omissivo ou comissivo praticado no desempenho
do cargo ou funo.
     A independncia das trs instncias vem declarada no art. 125 da Lei n.
8.112/90: "As sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se, sendo
independentes entre si".
     O Estatuto do Servidor Pblico contempla a nica hiptese em que a deciso
de um processo repercute nas outras duas instncias: a responsabilidade adminis-
trativa e civil do servidor ser afastada no caso
                                                    A prova da OAB Nacional 2007.3 elaborada
de absolvio criminal que negue a existn-         pelo Cespe considerou INCORRETA a as-
cia do fato ou de sua autoria.                      sertiva: "Sempre que houver a responsa-
                                                    bilidade penal, haver tambm a responsa-
     Importante destacar que a sentena penal       bilidade civil e a administrativa".
absolutria somente produzir o efeito nas de-
mais esferas se o fundamento expresso da deciso for a inexistncia do fato ou a ne-
gativa de autoria. Tendo a absolvio penal qualquer outro fundamento, como a falta
de provas, no haver repercusso nos pro-
cessos civil e administrativo.                      A prova de Procurador do Banco Cen-
                                                    tral/2006 elaborada pelo Cespe considerou
     Por fim,  interessante notar que a res-       CORRETA a afirmao: "Caso um ato prati-
ponsabilidade decorrente de improbidade             cado por agente pblico configure, ao mesmo
                                                    tempo, ilcito penal, civil, administrativo e
administrativa pode ser considerada a quar-         ainda ato de improbidade administrativa, o
ta esfera de responsabilizao do agente            agente poder sofrer penalidades em todas
                                                    essas quatro esferas".
pblico.

9.31   PROCESSO DISCIPLINAR
     Os arts. 116 e seguintes da Lei n. 8.112/90 definem o regime disciplinar apli-
cvel aos servidores pblicos estatutrios da Unio. Havendo descumprimento de
algum dever ou proibio, o servidor estar sujeito  instaurao de processo admi-
nistrativo disciplinar para apurao da falta cometida e aplicao da pena mais
apropriada.
     Quanto aos prazos para apurao das faltas cometidas pelo servidor, ser de: a)
cinco anos: para faltas punidas com demisso, cassao de aposentadoria ou dispo-
nibilidade e destituio de cargo em comisso; b) dois anos: para condutas sujeitas
a suspenso; c) cento e oitenta dias: para infraes punveis com advertncia.
     O prazo de prescrio comea a correr da data em que o fato se tornou conhecido.
474                            Manual de Direito Administrativo


        indispensvel reforar que a aplicao de qualquer punio ao agente p-
blico pressupe a instaurao de processo administrativo com garantia de contra-
ditrio e a ampla defesa, sob pena de nulidade da sano aplicada.
       Quanto  necessidade de presena de advogado, o Superior Tribunal de Justia
editou a Smula n. 343: " obrigatria a presena de advogado em todas as fases do
processo administrativo disciplinar". Entretanto, recentemente o Supremo Tribu-
nal Federal, por fora da Smula Vinculante n. 5, externou diferente orientao
                                                  quanto  matria: "a falta de defesa tcnica por
  A 14 prova de Procurador do Trabalho consi-
      a

  derou CORRETA a assertiva: "A falta de defe-    advogado no processo administrativo discipli-
  sa tcnica por advogado no processo adminis-    nar no ofende a Constituio".
  trativo disciplinar no ofende a Constituio".
                                                      Assim, por uma questo de hierarquia,
entendemos que deve prevalecer o posicionamento do Supremo Tribunal Federal
considerando desnecessria a presena de advogado em processo disciplinar.
       A Lei n. 8.112/90 prev dois procedimentos diferentes para aplicao de sanes
disciplinares: a sindicncia e o processo administrativo disciplinar (PAD). Observe-
-se que a autoridade que tiver cincia da infrao  obrigada a promover sua
apurao imediata, utilizando um dos dois instrumentos mencionados.
       A sindicncia constitui um procedimento sumrio instaurado para apurar
infraes que comportem a pena mxima de suspenso por at trinta dias.
       Aps toda a apurao, que no pode exceder o prazo de trinta dias prorrogvel
por igual perodo, a sindicncia poder resultar em: I  arquivamento do processo;
II  aplicao de penalidade de advertncia ou suspenso de at trinta dias; III 
instaurao de processo disciplinar.
       J o processo administrativo disciplinar (PAD) deve ser utilizado para apu-
rao de ilcitos que ensejarem penalidades mais severas do que a suspenso por
trinta dias, incluindo demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade, e
destituio de cargo em comisso.
       O processo disciplinar se desenvolve em trs fases: a) instaurao, com a
publicao do ato que constituir a comisso; b) inqurito administrativo, que
compreende instruo, defesa e relatrio; c) julgamento.

9.31.1    Penalidades
     O Estatuto prev a aplicao das seguintes penalidades ao servidor pblico
(art. 127):
     a) advertncia: aplicvel por escrito nas hipteses de: 1) ausentar-se do servio
durante o expediente, sem prvia autorizao do chefe imediato; 2) retirar, sem prvia
anuncia da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartio; 3)
recusar f a documentos pblicos; 4) opor resistncia injustificada ao andamento de
documento e processo ou execuo de servio; 5) promover manifestao de apreo
ou desapreo no recinto da repartio; 6) cometer a pessoa estranha  repartio, fora
                                    Agentes pblicos                              475

dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuio que seja de sua responsabili-
dade ou de seu subordinado; 7) coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se
a associao profissional ou sindical, ou a partido poltico; 8) manter sob sua chefia
imediata, em cargo ou funo de confiana, cnjuge, companheiro ou parente at o
segundo grau civil; 9) recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado;
10) inobservncia de dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma in-
terna, que no justifique imposio de penalidade mais grave;
      b) suspenso: aplicada em caso de reincidncia das faltas punidas com adver-
tncia e de violao das demais proibies que no tipifiquem infrao sujeita a
penalidade de demisso, no podendo exceder de noventa dias;
      c) demisso: ser aplicada nas hipteses de: 1) crime contra a administrao
pblica; 2) abandono de cargo; 3) inassiduidade habitual; 4) improbidade admi-
nistrativa; 5) incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio; 6) insu-
bordinao grave em servio; 7) ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particu-
lar, salvo em legtima defesa prpria ou de outrem; 8) aplicao irregular de
dinheiros pblicos; 9) revelao de segredo do qual se apropriou em razo do car-
go; 10) leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional; 11) corrup-
o; 12) acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas; 13) valer-se
do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade
da funo pblica; 14) participar de gerncia ou administrao de sociedade pri-
vada, personificada ou no personificada, exercer o comrcio, exceto na qualidade
de acionista, cotista ou comanditrio; 15) atuar, como procurador ou intermedi-
rio, junto a reparties pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdenci-
rios ou assistenciais de parentes at o segundo grau, e de cnjuge ou companheiro;
16) receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo
de suas atribuies; 17) aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangei-
ro; 18) praticar usura sob qualquer de suas formas; 19) proceder de forma desidio-
sa; 20) utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou ativida-
des particulares;
      d) cassao de aposentadoria ou disponibilidade: ser cassada a aposenta-
doria ou a disponibilidade do inativo que houver praticado, na atividade, falta pu-
nvel com a demisso;
      e) destituio de cargo em comisso: a destituio de cargo em comisso
exercido por no ocupante de cargo efetivo ser aplicada nos casos de infrao su-
jeita s penalidades de suspenso e de demisso;
      f) destituio de funo comissionada: pena aplicvel nas mesmas hipteses
da destituio de cargo em comisso.
      As penalidades de advertncia e de suspenso tero seus registros cancelados,
aps o decurso de trs e cinco anos de efetivo exerccio, respectivamente, se o
servidor no houver, nesse perodo, praticado nova infrao disciplinar (art. 131
do Estatuto).
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       O processo disciplinar poder ser revisto, a qualquer tempo, a pedido ou de
ofcio, quando se aduzirem fatos novos ou circunstncias suscetveis de justificar a
inocncia do punido ou a inadequao da penalidade aplicada.
       No poder mais retornar ao servio pblico federal o servidor que for demi-
tido ou destitudo do cargo em comisso nos casos de:
       a) crime contra a administrao pblica;
                                                    b) improbidade administrativa;
  A prova da OAB Nacional 2009.1 elaborada
  pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:        c) aplicao irregular de dinheiros pblicos;
  "O servidor pblico detentor de cargo efetivo     d) leso aos cofres pblicos e dilapidao
  que seja demitido por leso aos cofres pbli-
  cos e dilapidao do patrimnio nacional no
                                                do patrimnio nacional;
  pode mais retornar ao servio pblico".           e) corrupo.

9.32       QUESTES
1. (13 Prova da Magistratura Federal  4 a Regio) Dadas as assertivas abaixo, assinalar a
       a

alternativa correta.
I. A negativa de existncia do fato em mbito penal, mesmo que passada em julgado a sen-
tena que a declare, no guarda relevncia em mbito administrativo, pois que h indepen-
dncia absoluta entre a esfera penal e a atuao administrativa em processo disciplinar.
II. So cargos vitalcios unicamente os de Magistrado (art. 95, I, da CF), os de Ministro (ou
Conselheiro, que  sua designao nas esferas distrital, estaduais e municipais) do Tribunal
de Contas (art. 73,  3 o, da CF) e de Membro do Ministrio Pblico, cujo vitaliciamento tam-
bm se d aps dois anos de exerccio (art. 128,  5 o, I, a, da CF).
III. H previso constitucional de perda de cargo de magistrado vitalcio por fora de con-
denao penal, quer por crime comum, quer por crime de responsabilidade.
IV. O princpio do juiz natural veda em termos absolutos a aplicao da remoo compuls-
ria a qualquer magistrado, mesmo que a ttulo de sano disciplinar imposta em processo
regular no qual facultada ampla defesa.
      A) Esto corretas apenas as assertivas I e III.
      B) Esto corretas apenas as assertivas I e IV.
      C) Esto corretas apenas as assertivas II e III.
      D) Esto corretas apenas as assertivas II e IV.

2. (Procuradoria da Fazenda Nacional  Esaf) Assinale a opo que no constitui forma de
provimento de cargo pblico, nos termos da Lei n. 8.112/90:
     A) promoo;
     B) readaptao;
     C) transferncia;
     D) aproveitamento;
     E) reconduo.

3. (OAB/CE) Servidor pblico cometeu falta funcional. Seu chefe, competente para puni-lo,
preferiu transferi-lo a suspend-lo. Enfocada a questo quanto ao aspecto de finalidade dos
atos administrativos:
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     A) a hiptese  de invalidade, porque as transferncias no tm finalidade punitiva e os atos
        administrativos so sempre vinculados  finalidade para a qual a lei os concebeu;
     B) a conduta do chefe foi vlida se atender bem aos interesses do servio, porque o poder
        punitivo  poder discricionrio, autorizando, na hiptese, a opo adotada;
     C) o ato foi vlido porque benevolente, sem qualquer violao ao interesse pblico;
     D) o ato ter sido invlido se a transferncia do servidor teve por finalidade castig-lo com maior
        severidade do que a falta cometida ensejaria, manifestando-se abuso de poder.

4. (Advocacia Geral da Unio  Cespe) Um servidor federal estatutrio de nvel mdio, em
estgio probatrio, foi acusado de patrocinar indiretamente interesse privado perante a
Administrao Pblica, valendo -se de sua qualidade de funcionrio. Instaurada sindicncia,
apurou-se que outro servidor, de nvel superior, estatutrio e estvel, teria sido coautor da
infrao. Instaurado processo disciplinar contra os dois servidores, como medida cautelar,
ambos foram afastados do exerccio de seus cargos pelo prazo de noventa dias. Indiciados,
o prazo legal mximo fixado para a concluso do processo disciplinar foi prorrogado, por
igual perodo, uma nica vez, ante o grande volume de fatos a apurar. Produzidas as defesas,
a comisso do processo disciplinar concluiu, ao final, que o servidor de nvel mdio pratica-
ra to somente ato de deslealdade para com a instituio a que serve e o servidor de nvel
superior patrocinara indiretamente interesse privado perante a Administrao Pblica, valendo-
-se da qualidade de funcionrio. O Presidente da Repblica demitiu o servidor de nvel su-
perior e exonerou o servidor em estgio probatrio.
Quanto  situao hipottica acima, julgue os itens seguintes.
     1) O afastamento por noventa dias de ambos os servidores foi ilegal.
     2) A prorrogao do prazo de concluso de processo administrativo disciplinar era admissvel.
     3) A demisso do servidor de nvel superior foi ilegal, porque ele no foi ouvido previamente
          na sindicncia.
     4) O patrocnio, ainda que indireto, de interesse privado perante a Administrao Pblica,
          valendo-se da qualidade de funcionrio,  causa de demisso.
     5) O Presidente da Repblica no poderia exonerar o servidor de nvel mdio, uma vez que ele
          no cometera infrao punvel com pena de demisso.

5. (OAB/CE) Quanto ao sistema de previdncia dos servidores pblicos,  errado afirmar que
     A) em caso de invalidez permanente, em regra, os servidores recebero proventos proporcionais
        ao tempo de contribuio;
     B) voluntariamente, o servidor poder se aposentar aos 60 anos de idade e 35 anos de servio,
        se homem, e 55 anos de idade e 30 anos de servio, se mulher, com proventos integrais;
     C) voluntariamente, o servidor poder se aposentar se houver cumprido tempo mnimo de dez
        anos de efetivo servio pblico e cinco anos no cargo efetivo em que se dar a aposentado-
        ria, alm de se exigir que ele tenha pelo menos 60 anos de idade e 35 anos de contribuio,
        se homem, e 55 anos de idade e 30 anos de contribuio, se mulher;
     D) o servidor, aos 70 anos,  aposentado compulsoriamente, com proventos proporcionais ao
        tempo de contribuio.

6. (Analista Judicirio  TRT/AM  FCC) No mbito do Tribunal Regional do Trabalho, nenhum
servidor poder perceber, mensalmente, a ttulo de remunerao, importncia superior 
soma dos valores percebidos como remunerao, em espcie, a qualquer ttulo, pelos Mi-
nistros do Supremo Tribunal Federal, excludas do teto de remunerao, alm de outras, as
seguintes vantagens:
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I. a gratificao natalina e o adicional de frias;
II. o adicional noturno, a gratificao natalina e a retribuio pelo exerccio de funo de
direo;
III. o adicional de frias e a retribuio pelo exerccio de funo de chefia;
IV. os adicionais pela prestao de servio extraordinrio e noturno.
Das vantagens supracitadas, esto corretas a que constam APENAS em
       A) I e II.
       B) I e III.
       C) I e IV.
       D) II e III.
       E) III e IV.

7. (OAB/CE) Caso o ato lesivo praticado pelo agente pblico, no exerccio das suas funes,
d causa  instaurao de persecuo penal, constituir causa impeditiva de sua respon-
sabilizao civil, em ao regressiva da Administrao Pblica:
     A) a absolvio por negativa de autoria ou do fato;
     B) a absolvio por ausncia de culpabilidade penal;
     C) a extino da punibilidade pela prescrio da pretenso punitiva;
     D) a absolvio por insuficincia de provas.

8. (PFN  Esaf) Em vista dos preceitos constitucionais que tratam da estabilidade do servidor
pblico, assinale a opo correta.
     A) Na atualidade, existem apenas duas formas de perda do cargo pelo servidor pblico estvel:
          em virtude de sentena judicial transitada em julgado, ou mediante processo administrativo
          disciplinar em que lhe seja assegurada ampla defesa.
     B) Com a reforma administrativa promovida por meio da Emenda Constitucional n. 19/98, restou
          afastada a necessidade de instituio de comisso para que se d a avaliao de desempe-
          nho do servidor, durante seu estgio probatrio.
     C) Se restar declarada a desnecessidade do cargo, o servidor, mesmo que ainda no seja est-
          vel, poder ficar em disponibilidade.
     D) Invalidada por sentena judicial a demisso do servidor estvel, ser ele reintegrado, e o
          eventual ocupante da vaga, se estvel, reconduzido ao cargo de origem. Em tal hiptese,
          ambos os servidores (o reintegrado e o reconduzido) tero direito  indenizao, em vista da
          falha cometida pela Administrao Pblica.
     E) Na sistemtica da Constituio Federal, est claro que h distino entre estabilidade e
          efetividade.

9. (Analista Administrativo  TRT/AM  FCC) Com relao ao teto de remunerao do servi-
dor pblico, NO sero excludas, dentre outras, as seguintes vantagens:
     A) adicionais pelo exerccio de atividades insalubres e pela prestao de servios extraordinrios;
     B) retribuio pelo exerccio de funo de direo e de chefia;
     C) adicionais de frias por tempo de servio;
     D) retribuies pelo exerccio de funo de assessoramento e adicional noturno;
     E) gratificao natalina e adicional de periculosidade.
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10. (OAB/MT) No que tange s regras da Constituio da Repblica sobre a Administrao
Pblica,  correto afirmar:
     A) no est vedada a equiparao de remunerao de pessoal do servio pblico;
     B) o acrscimo pecunirio percebido pelo servidor deve ser computado para fim de concesso
         de acrscimos ulteriores;
     C) a Administrao Pblica pode, mesmo antes de findar o prazo de validade de um concurso,
         realizar um novo concurso e convocar os aprovados neste antes dos aprovados naquele;
     D) os cargos pblicos, em tese, podem ser ocupados por estrangeiros.

11. (Tcnico Judicirio  TRT/PB  FCC) Com relao ao vencimento e  remunerao dos
servidores pblicos,  certo que
      A) o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens de carter permanente,  irredutvel;
      B) a remunerao, em nenhuma hiptese, ser objeto de arresto, sequestro ou penhora;
      C) vencimento  a remunerao do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecunirias perma-
         nentes estabelecidas em lei;
      D) a remunerao  a retribuio pecuniria pelo exerccio de cargo pblico, com valor fixado
         em lei;
      E) o servidor perder a remunerao do dia em que faltar ao servio, mesmo que justifique sua
         ausncia.

12. (OAB/MT) Marque a alternativa que apresenta forma de provimento originrio de servi-
dor pblico civil:
      A) nomeao;
      B) readaptao;
      C) remoo;
      D) ascenso.

13. (Procurador do Banco Central  FCC) Considere um concurso pblico, em cujo edital cons-
te a regra constitucional que leve  possibilidade mxima de prazo de validade. Suponha
ainda que esse concurso tenha sido aberto para o provimento de vinte vagas e que trinta
candidatos tenham sido aprovados, os vinte primeiros dos quais preenchendo as vagas. Caso,
no 3o ano a contar do termo inicial da validade do concurso, tenham sido abertas mais dez
vagas,
      A) os dez candidatos aprovados e remanescentes podem ser chamados a assumi-las, posto que
         a validade mxima de um concurso  de quatro anos;
      B) dever ser convocado novo concurso para seu provimento, posto que a validade de um
         concurso se encerra com o preenchimento das vagas originais;
      C) dever ser convocado novo concurso para seu provimento, posto que a validade mxima de
         um concurso  de trs anos;
      D) dever ser convocado novo concurso para seu provimento, posto que a validade mxima de
         um concurso  de dois anos;
      E) os dez candidatos aprovados e remanescentes podem ser chamados a assumi-las, posto que
         no se encerra a validade de um concurso enquanto houver candidatos aprovados e no
         aproveitados.
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14. (Tcnico Judicirio  TRT/PB  FCC) No que concerne  vacncia dos cargos pblicos,
analise:
I. A demisso caracteriza-se como medida punitiva que proporciona o desligamento do
servidor do quadro de pessoal da entidade a que se vincula.
II. A exonerao de cargo efetivo dar-se- exclusivamente a pedido do servidor, uma vez
que no possui carter punitivo.
III. A promoo  a mudana do servidor de um cargo para outro, da mesma natureza de
trabalho, com elevao de funo e vencimento.
IV. A exonerao de cargo em comisso, em virtude de seu carter punitivo, dar-se- sem-
pre a juzo da autoridade competente.
Diante disso, so corretos SOMENTE
      A) I e II.
      B) I e III.
      C) I e IV.
      D) II e III.
      E) III e IV.

15. (Magistratura/SP  179o ) Quanto ao tratamento dispensado pela Lei de Responsabilida-
de Fiscal ao controle de despesa total com pessoal, excedidos os limites estabelecidos ao
Poder ou rgo competente, assinale a nica alternativa incorreta.
     A)  proibida a criao de cargo, emprego ou funo.
     B) Fica vedada a alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa.
     C) No  permitida a reviso geral anual dos servidores, desde que atendidos os demais requi-
         sitos legais.
     D)  vedado o provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo.

16. (Tcnico Judicirio  TRT/MA  Cespe) Aps o preenchimento de todas as formalidades
exigidas por lei, Joo tomou posse em um cargo pblico federal efetivo que no  abrangido
pelas hipteses de acumulao previstas na Constituio Federal. Um ms aps a sua entrada
em efetivo exerccio, a Administrao recebeu denncia de que Joo ainda mantinha contrato
de trabalho com uma empresa pblica instituda por Estado-membro da Federao.
Considerando a situao hipottica acima e os dispositivos da Lei n. 8.112/90  Regime Ju-
rdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio  vigentes, julgue os itens seguintes.
      I. Para que Joo seja considerado investido no cargo pblico, haver de ter cumprido, entre
           outras, as seguintes exigncias legais: aprovao em concurso pblico de provas ou provas
           e ttulos, nomeao pela autoridade administrativa competente, assinatura do termo de
           posse e incio do efetivo desempenho das atribuies do cargo.
      II. Se for verdadeiro o fato denunciado,  correta a hiptese de que Joo tenha efetuado de-
           clarao falsa, uma vez que a lei exige expressamente que o servidor, no ato da posse,
           apresente declarao quanto ao no exerccio de outro cargo, emprego ou funo pblica.
      III. De acordo com a lei, a autoridade administrativa competente dever notificar Joo, por in-
           termdio de sua chefia imediata, para apresentar sua defesa no prazo improrrogvel de dez
           dias, contados da cincia, sob pena de ser invalidada a sua nomeao.

17. (Tcnico Judicirio  TRT/MA  Cespe) Utilizando o texto da questo anterior, julgue,
referente ao servidor Joo, a assertiva a seguir: Se devidamente caracterizada a acumula-
o ilegal e provada a m-f de Joo, aplicar-se- a ele a pena de demisso, hiptese em
que a empresa pblica estadual com a qual Joo mantm relao de emprego dever ser
comunicada.
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18. (OAB/RO  Cespe) So formas de provimento, exceto:
     A) transferncia;
     B) nomeao;
     C) reverso;
     D) readaptao.

19. (84 a Prova do Ministrio Pblico/SP) Leia as assertivas a seguir:
I. Todo cargo vitalcio  ocupado por agente poltico.
II. Uma parcela de cargos em comisso deve ser ocupada por servidores de carreira e a
outra  de livre nomeao do administrador.
III. As funes de confiana s podem ser exercidas por servidores de cargo efetivo.
IV. Os cargos em comisso destinam-se s atribuies de direo, chefia e assessoramen-
to, mas as funes de confiana no sofrem essa restrio.
Assinale a alternativa correta.
      A) A afirmativa I  verdadeira, mas a III  falsa.
      B) A afirmativa I  falsa, mas a II  verdadeira.
      C) A afirmativa II  falsa, mas a IV  verdadeira.
      D) A afirmativa IV  falsa, mas a I  verdadeira.
      E) A afirmativa III  falsa, mas a II  verdadeira.

20. (Tcnico Judicirio  TRT/MA  Cespe) A respeito das disposies vigentes na Lei n.
8.112/90, julgue os itens a seguir:
     I. O prazo de validade de concurso pblico deve ser objeto da norma editalcia, que regula-
          mentar o certame, e ser de at um ano, podendo ser prorrogado uma nica vez, por igual
          perodo.
     II. O servidor vinculado ao regime da lei mencionada, que acumular licitamente dois cargos efetivos,
          quando investido em cargo de provimento em comisso, ficar afastado de ambos os cargos
          efetivos, salvo na hiptese em que houver compatibilidade de horrio e local com o exerccio de
          um deles, declarada pelas autoridades mximas dos rgos ou entidades envolvidos.
     III.  vedado ao servidor pblico, seja ocupante de cargo efetivo ou de cargo em comisso,
          atuar como procurador ou intermedirio em reparties pblicas, salvo quando se tratar de
          benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at o segundo grau e de cnjuge ou
          companheiro.
     IV. A pena de demisso, aplicvel somente ao servidor ocupante de cargo de provimento efeti-
          vo com mais de dois anos de exerccio, ser aplicada nos seguintes casos, entre outros:
          crime contra a Administrao Pblica, corrupo, aplicao irregular de dinheiros pblicos e
          insubordinao grave em servio.

21. (OAB/MS) Sobre provimento dos Servidores Pblicos, assinale a incorreta:
      A) provimento derivado  aquele em que o cargo  preenchido por algum que j tenha vnculo
         anterior com outro cargo;
      B) readaptao  forma de provimento que traduz o retorno do servidor ao cargo que ocupava,
         por motivo de sua inabilitao em estgio probatrio ou pela reintegrao de outro servidor
         ao cargo do qual teve que se afastar;
      C) nomeao  o ato administrativo que materializa o provimento;
      D) transferncia  a passagem do servidor de seu cargo efetivo para outro de igual denomina-
         o, situado em quadro funcional diverso.
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22. (Tcnico Judicirio  TRT/PE  FCC) Mrio, tcnico judicirio no exerccio de suas funes,
utilizou-se de pessoal e recursos materiais da repartio em atividades particulares; Pedro,
tcnico judicirio, no exerccio de suas funes ops resistncia injustificada ao andamen-
to de documento e processo. Nesses casos, Mrio e Pedro esto sujeitos, respectivamente,
 penalidade de
      A) demisso e advertncia;
      B) suspenso e demisso;
      C) advertncia e exonerao;
      D) demisso e disponibilidade;
      E) advertncia e demisso.

23. (Tcnico Judicirio  TRT/PE  FCC) Moiss, ocupante de cargo em comisso, foi nomea-
do para ter exerccio interinamente em outro cargo de confiana, sem prejuzo das atribuies
do que atualmente ocupa. Nesta hiptese, Moiss
      A) receber a remunerao de ambos os cargos, em razo da acumulao e de funes;
      B) continuar a receber a remunerao do cargo em comisso que ocupa, sem acrscimos em
          razo da interinidade;
      C) receber a remunerao do cargo a ser ocupado, exceto se for menor que a remunerao
          percebida;
      D) dever optar pela remunerao de um deles durante o perodo da interinidade;
      E) receber a remunerao de seu cargo acrescida de um tero da remunerao do novo cargo
          de confiana interino.

24. (21a Prova de Procurador da Repblica) Quanto ao regime jurdico dos servidores pblicos
federais estatutrios, assinale a alternativa INCORRETA:
      A) O deslocamento de cargo de provimento efetivo, ocupado ou vago, para outro rgo ou en-
          tidade do mesmo Poder, denomina-se redistribuio.
      B) O cumprimento de pena de recluso em face de condenao criminal transitada em julgado
          implica, ante a impossibilidade da prestao de servios pelo servidor, a perda do cargo.
      C) O afastamento do servidor pblico em face de licenas consecutivas para tratar de interes-
          se particular pode se dar por perodo superior a seis anos.
      D) Ao servidor pblico investido em mandato de prefeito ser facultado optar pela remunerao
          do cargo efetivo ou do eletivo.

25. (Tcnico Judicirio  TRT/PE  FCC) Matias, servidor pblico aposentado por invalidez,
retornou  atividade aps uma junta mdica oficial ter declarado insubsistentes os motivos
da aposentadoria. Neste caso, ocorreu especificamente a
      A) readaptao;
      B) reverso;
      C) exonerao;
      D) reintegrao;
      E) reconduo.

26. (Tcnico Judicirio  TRT/SC  FCC) Sobre o regime disciplinar do servidor pblico, as-
sinale a alternativa correta:
      A) A acumulao de cargos, ainda que lcita, independe da comprovao da compatibilidade de
          horrios.
                                         Agentes pblicos                                    483

     B) Ao servidor  proibido recusar f a documentos pblicos.
     C) A responsabilidade administrativa do servidor no ser afastada no caso de absolvio
        criminal que negue a existncia do fato ou autoria.
     D) A advertncia ao servidor  uma penalidade disciplinar aplicada no caso de improbidade
        administrativa.
     E)  dever do servidor representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder, sendo que a
        representao ser apreciada pela autoridade contra a qual foi formulada.

27. (Tcnico Judicirio  TRT/SC  FCC) Assinale a alternativa correta:
      A) O vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens de carter permanente,  redutvel.
      B) Mesmo com autorizao do servidor, no poder haver consignao em folha de pagamento
         a favor de terceiros.
      C) Alm dos vencimentos podero ser pagas ao servidor vantagens decorrentes de indenizao,
         gratificaes e adicionais.
      D) O servidor far jus a trinta dias de frias, que podem ser acumuladas at o mximo de qua-
         tro perodos, no caso de necessidade do servio, ressalvadas as hipteses em que haja le-
         gislao especfica.
      E) A licena para desempenho de mandato classista ter durao igual  do mandato, no
         sendo permitida sua prorrogao.

28. (Tcnico Judicirio  TRT/MS  FCC) A autoridade competente, alegando insubordinao
grave em servio, demitiu determinado servidor estvel. Contudo, este comprovou judicial-
mente a inexistncia dos motivos que culminaram com referida penalidade, o que resultou
em sua invalidao. Em virtude do ocorrido, o servidor ser
      A) reconduzido a qualquer cargo com atribuies compatveis com as exercidas anteriormente,
         com integral ressarcimento dos prejuzos suportados;
      B) reintegrado no cargo anteriormente ocupado, ou no resultante de sua transformao, com
         ressarcimento de todas as vantagens;
      C) readaptado no cargo ocupado anteriormente, com plena restaurao dos direitos violados e
         integral ressarcimento dos prejuzos sofridos;
      D) posto em disponibilidade, com recebimento de remunerao proporcional ao tempo de ser-
         vio, at seu adequado aproveitamento em outro cargo;
      E) reinvestido no cargo anteriormente ocupado em virtude da forma de provimento originrio
         denominada reverso.

29. (Tcnico Judicirio  TRT/MS  FCC) Considere:
I. A investidura em cargo pblico ocorrer com a nomeao.
II. Exonerao de cargo em comisso e a dispensa de funo de confiana dar-se-, dentre
outras hipteses, quando no satisfeitas as condies do estgio probatrio.
III. Os servidores ocupantes de cargo de natureza especial tero substitutos indicados no
regimento interno ou, no caso de omisso, previamente designados pelo dirigente mximo
do rgo ou entidade.
IV. O servidor ocupante de cargo em comisso poder ser nomeado para ter exerccio, inte-
rinamente, em outro cargo de confiana, sem prejuzo das atribuies do que atualmente
ocupa, hiptese em que dever optar pela remunerao de um deles durante o perodo da
interinidade.
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V. A reverso  a reinvestidura do servidor estvel no cargo resultante de sua transformao,
quando invalidada a sua demisso por deciso judicial, sem ressarcimento de vantagens.
Esto corretas APENAS as afirmativas
      A) I, II e III.
      B) I, IV e V.
      C) I e V.
      D) II, III e IV.
      E) III e IV.

30. (Analista Administrativo  TRT/RJ  Cespe) No que concerne aos servidores pblicos,
regidos pela Lei n. 8.112/90, assinale a opo correta:
     A) Os cargos pblicos so acessveis apenas aos brasileiros natos ou naturalizados.
     B) O regime de trabalho do servidor se sujeita ao limite mnimo de seis horas dirias.
     C)  garantido a todo servidor pblico o exerccio do direito de greve.
     D) O concurso de ttulos, mediante seleo por currculos, para provimento de cargo isolado,
         ter validade de um ano, prorrogvel por igual perodo.
     E) A impossibilidade fsica de entrar em exerccio acarreta a possibilidade de faz-lo por meio
         de procurao pblica.

31. (Analista Administrativo  TRT/RJ  Cespe) Assinale a opo que apresenta situaes
que geram a aplicao de penalidade de demisso.
     A) Aliciar subordinados a filiarem-se a partido poltico e ausentar-se do servio durante o ex-
          pediente, sem prvia autorizao do chefe imediato.
     B) Aceitar comisso ou penso de Estado estrangeiro e apresentar inassiduidade habitual.
     C) Promover manifestao de desapreo no recinto da repartio e abandonar o cargo.
     D) Abandonar o cargo e recusar f a documento pblico.
     E) Opor resistncia injustificada ao andamento de documento na repartio e revelar segredo
          do qual se apropriou em razo do cargo.

32. (OAB/CE) Quanto aos Servidores Pblicos, assinale a resposta correta:
     A) a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrange Autarquias, Empresas
        Pblicas e Fundaes mantidas pelo Poder Pblico, exceo feita s Sociedades de Economia
        Mista;
     B) a Constituio Federal de 1988 probe a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto
        quando houver compatibilidade de horrio e correlao de matria;
     C) a Constituio reconhece, aos servidores pblicos, direito  livre associao sindical e o direi-
        to de greve, este ltimo a ser exercido nos termos e limites definidos em lei complementar;
     D) no mbito dos Estados e do Distrito Federal, a remunerao e o subsdio dos membros dos Pode-
        res Executivo, Judicirio e Legislativo no podero exceder o subsdio mensal do Governador.

33. (Analista Judicirio de Execuo de Mandados  TRT/RJ  Cespe) Determinado ministro
de Estado demitiu Jos, servidor pblico, do cargo efetivo que ocupava, em decorrncia da
prtica de improbidade para obteno de proveito pessoal (recebimento de propina, corrup-
o passiva) em detrimento da dignidade do cargo. Alm de haver testemunhas que presen-
ciaram o pedido ilegal de dinheiro para prtica de ato administrativo, o fato foi filmado e
exibido por emissora de televiso em cadeia nacional.
                                          Agentes pblicos                                       485

Em razo da reportagem, Jos foi suspenso preventivamente pelo prprio ministro. No dia
seguinte  publicao da demisso, o ex-servidor protocolou petio dirigida ao ministro,
alegando a ocorrncia de cerceamento de defesa, em virtude de no lhe ter sido dada a
oportunidade de apresentar alegaes finais no processo disciplinar. Alm disso, alegou
que o processo administrativo deveria ter sido regido pela Lei n. 9.784/99 e no pela Lei n.
8.112/90, como de fato havia sido. Por fim, afirmou que, no processo criminal, ele tinha sido
absolvido por insuficincia de provas.
Com base no entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tri-
bunal de Justia, e considerando essa situao hipottica, assinale a opo correta.
     A) A absolvio criminal de Jos deveria impedir a sua demisso, resultante de processo
          administrativo.
     B) Como o ministro suspendeu, preventivamente, Jos do cargo, ele deveria ter sido colocado
          sob suspeio para realizar demisso.
     C) A demisso de Jos somente poderia ter sido levada a efeito pelo Presidente da Repblica,
          pois no se admite a delegao para sua prtica.
     D) A referida filmagem no poderia ter sido utilizada como elemento incriminador no processo
          administrativo disciplinar.
     E) Se no h previso na Lei n. 8.112/90 para apresentao de alegaes finais, no caberia
          acrescentar nova fase no procedimento com base na Lei n. 9.784/99, lei genrica de proces-
          so administrativo.

34. (Analista Judicirio de Execuo de Mandados  TRT/RJ  Cespe) Em relao aos ven-
cimentos e proventos de aposentadoria dos servidores pblicos, o Supremo Tribunal Fede-
ral entende que
     A) a Constituio veda a cumulao de cargos pblicos por uma mesma pessoa;
     B) no h vedao constitucional  acumulao de cargos pblicos desde que haja compatibi-
         lidade de horrios e o acesso tenha se dado por concurso pblico;
     C)  permitida a cumulao sem restries, se ficar caracterizado direito adquirido pelo servidor;
     D)  possvel a acumulao de mais de uma aposentadoria, se forem elas relativas a cargos
         que, na atividade, seriam cumulveis;
     E) so inacumulveis em razo do princpio da moralidade administrativa.

35. (Analista Judicirio de Execuo de Mandados  TRT/RJ  Cespe) A Lei n. 8.112/90 e
suas posteriores alteraes baniram do ordenamento jurdico as seguintes formas de pro-
vimento de cargos pblicos:
     A) nomeao e readaptao;
     B) promoo e redistribuio;
     C) reverso e reconduo;
     D) ascenso e transferncia;
     E) substituio e aproveitamento.

36. (Analista Judicirio de Execuo de Mandados  TRT/RJ  Cespe) Maria, casada com
Pedro, juiz titular da Vara do Trabalho de Itaperuna, foi aprovada, em concurso pblico, para
o cargo de auditor do trabalho, com lotao originria tambm em Itaperuna, tendo tomado
posse e entrado em exerccio em fevereiro de 2004. No ano seguinte, Pedro, aps realizar
concurso de remoo, foi trabalhar em uma das varas do trabalho do Rio de Janeiro. Em
2006, Pedro foi acometido de doena, razo pela qual deveria ser acompanhado por Maria.
Em 2008, Maria ser candidata a vereadora pelo Rio de Janeiro.
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A partir dessa situao hipottica, assinale a opo correta.
    A) A licena por motivo da doena de Pedro somente permitir a Maria a percepo  remune-
          rao pelo perodo de at noventa dias.
    B) Uma vez eleita vereadora, havendo incompatibilidade de horrios para cumulao dos cargos,
          Maria poder se afastar do cargo de auditora do trabalho, mas optando por sua remunerao.
    C) Em 2005, Maria no poderia pedir licena para acompanhar Pedro, porque estava em est-
          gio probatrio.
    D) Durante a licena em razo da doena de Pedro, Maria poder exercer atividade remunera-
          da fora do servio pblico.
    E) O afastamento para o exerccio do cargo de vereador no ser computado para fins da
          contagem do tempo de servio de Maria.

37. (OAB/MT) Considere os seguintes enunciados e assinale a alternativa correta:
I. Se o funcionrio se exonerar no curso do procedimento administrativo disciplinar, este
perder seu objeto e ser extinto.
II. Reverso  o retorno do funcionrio ou servidor  ativa, cessadas as condies determi-
nantes da aposentadoria.
III. Ministros de Estado no so agentes polticos, uma vez que no so escolhidos por eleio.
      A) apenas o enunciado I est correto;
      B) apenas o enunciado II est correto;
      C) apenas o enunciado III est correto;
      D) todos os enunciados esto incorretos.

38. (Analista Judicirio  TRT/RJ  Cespe) Considerando a aplicao da Lei n. 8.112/90 e a
interpretao que lhe  dada pelo tribunais superiores, assinale a opo correta:
     A) Caso um cidado, em razo de tratamento de sade, no possa estar presente no rgo para
         o qual prestou concurso no dia marcado para a sua posse, ele poder outorgar procurao
         pblica a um terceiro, com poderes para tomar posse e entrar em exerccio.
     B) O ocupante de cargo em comisso submete-se a regime de integral dedicao ao servio.
     C) Caso um servidor estvel no cargo I seja aprovado em concurso no cargo II e, assim, requei-
         ra vacncia do cargo I, tome posse no cargo II e inicie o exerccio, nessa situao, se, em
         estgio probatrio no cargo II, o servidor for reprovado, ele ser reintegrado ao cargo I.
     D) Agir nos limites da legalidade administrativa a autarquia federal que abrir concurso pblico en-
         quanto houver candidato aprovado em concurso anterior com prazo de validade no expirado.
     E) s pessoas portadoras de deficincia sero sempre assegurados 20% das vagas oferecidas
         em concurso pblico.

39. (Analista Judicirio da rea Judiciria  TRT/SP  FCC) Tcio, funcionrio pblico da
Unio, ops resistncia injustificada ao andamento de processo que deveria movimentar.
Considerando que foi a primeira vez que praticou tal conduta, ele est sujeito  penalidade
prevista na lei que dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio,
que consiste em
     A) demisso;
     B) advertncia verbal;
     C) suspenso;
     D) advertncia, por escrito;
     E) desconto de um dia dos seus vencimentos.
                                           Agentes pblicos                                       487

40. (OAB/RO  Cespe) O retorno do servidor pblico aposentado aos servios denomina-se:
      A) reingresso;
      B) readmisso;
      C) reintegrao;
      D) reverso.

41. (Analista Judicirio  Especialidade Execuo de Mandados  TRT/SP  FCC) Nos termos
da Lei n. 8.112/90, a pena de advertncia ser aplicada por escrito, dentre outras hipteses,
quando o agente
      A) praticar usura sob qualquer de suas formas;
      B) valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da
          funo pblica;
      C) receber presente ou vantagem de qualquer espcie, em razo de suas atribuies;
      D) coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associao profissional ou sindical,
          ou a partido poltico;
      E) utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou atividades particulares.

42. (Analista Judicirio da rea Administrativa  TRT/SP  FCC) Sobre o vencimento e a
remunerao do servidor pblico da Unio,  correto afirmar:
     A) Remunerao  o vencimento do cargo efetivo, descontado das vantagens pecunirias
         permanentes estabelecidas em lei.
     B) Vencimento  a retribuio pecuniria pelo exerccio de cargo pblico, com valor fixado em lei.
     C) Cargos de Poderes diferentes, mesmo tendo atribuies iguais ou assemelhadas, podem ter
         vencimentos diferentes.
     D) O servidor no perder a remunerao do dia em que faltar ao servio, mesmo sem motivo
         justificado, desde que seja compensada a falta.
     E) O servidor em dbito com o errio que for demitido ter o prazo de trs meses para quitar o
         dbito.

43. (Analista Judicirio  TRT/GO) Estando o servidor, na data da publicao do ato de pro-
vimento, afastado por motivo de frias, o prazo para a posse ser contado
     A) do trmino das frias;
     B) do incio das frias;
     C) do incio das frias, descontado o tempo decorrido desta;
     D) do trmino das frias, porm reduzido pela metade;
     E) do quinto dia do ms subsequente ao do trmino das frias.

44. (Analista Judicirio  TRT/GO) Sobre as frias a que faz jus o servidor pblico, nos termos
da lei que dispe sobre o Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio,  INCOR-
RETO afirmar:
     A) O pagamento da remunerao das frias ser efetuado at dois dias antes do incio do
          respectivo perodo.
     B) O servidor que opera direta e permanentemente com Raios X ou substncias radioativas
          gozar vinte dias consecutivos de frias por semestre de atividade profissional, proibida a
          acumulao.
     C) Para o primeiro perodo aquisitivo de frias sero exigidos doze meses de exerccio.
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     D) Em caso de parcelamento das frias, o servidor receber o adicional de frias quando da
        utilizao do primeiro perodo.
     E)  permitido descontar do perodo de frias as faltas ao servio que o servidor teve durante
        o perodo aquisitivo.

45. (Analista Judicirio  TRT/Campinas  2009) Ressalvada a hiptese de reincidncia, a
pena de suspenso prevista na Lei n. 8.112/90,  cabvel quando o servidor
     A) participar de gerncia ou administrao de sociedade privada, personificada ou no perso-
         nificada, ou exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditrio;
     B) recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado;
     C) cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que ocupa, exceto em situaes de
         emergncia e transitrias;
     D) atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo quando se tratar
         de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at o segundo grau, e de cnjuge
         ou companheiro;
     E) cometer a pessoa estranha  repartio, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de
         atribuio que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado.

46. (OAB/MT) O rgo onde Jlio Csar trabalhava foi extinto. Em consequncia, Jlio Csar
foi deslocado para outro rgo do mesmo poder, ou seja, Executivo Federal, onde exercer
o mesmo cargo. Nesse caso, pode-se dizer que ocorreu:
     A) redistribuio;
     B) remoo;
     C) transferncia;
     D) reconduo.

47. (OAB/BA  Cespe) No regime constitucional-administrativo dos servidores pblicos, 
vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto quando houver compatibili-
dade de horrios, quanto a:
      A) dois cargos em comisso;
      B) um cargo de professor com um cargo tcnico ou cientfico;
      C) um cargo em comisso com um cargo em confiana;
      D) dois cargos tcnicos administrativos, desde que em entidades federativas diversas.

48. (OAB/PI) No servio pblico, quando os agentes so estatutrios, os bens so pblicos, as
decises apresentam todos os atributos do ato administrativo, a responsabilidade  objetiva
e os contratos regem-se pelo Direito Administrativo, diz-se que o regime jurdico  de Direito:
      A) comercial;
      B) industrial;
      C) privado;
      D) pblico.

49. (OAB/SP  Vunesp) Servidor demitido do servio pblico, aps processo disciplinar que
constatou seu envolvimento em ilcito administrativo, pode vir a ser reintegrado no cargo
se em instncia criminal, posteriormente, ele obtiver sentena de absolvio, referentemen-
te aos mesmos fatos?
                                          Agentes pblicos                                      489

     A) sim, se a absolvio criminal for fundamentada na negativa da autoria ou da existncia do
        crime;
     B) no, porque as jurisdies penal e administrativa no se intercomunicam;
     C) sim, desde que a demisso no tenha ocorrido por suficincia probatria;
     D) no, porque na esfera administrativa tambm h processo formal com o objetivo de extrao
        da verdade real.

50. (Delegado de Polcia/PE) Servidor pblico respondeu a processo administrativo discipli-
nar, no qual lhe foi assegurada ampla defesa. Ao final, configurou-se a prtica de falta
grave, propondo a Comisso Processante a aplicao da penalidade de demisso. Em curso
ao penal em que o servidor foi denunciado pelo mesmo fato que ensejou a sua demisso,
pretende este ingressar em juzo, postulando suspender a prtica do ato de sua demisso.
Diante do exposto,  correto afirmar que:
     A) assiste razo ao servidor, uma vez que o mesmo fato que ensejou a sua demisso constitui,
         em tese, infrao penal e somente o Juzo Criminal pode decidir se houve ou no o crime,
         submetendo-se a instncia administrativa, em qualquer hiptese,  deciso a ser proferida
         pelo Poder Judicirio;
     B) assiste razo ao servidor diante do princpio assegurado pelo art. 5o, inciso LVII, da Consti-
         tuio Federal, segundo o qual "ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado
         da sentena penal condenatria";
     C) se consumada a demisso do servidor, o Poder Pblico deve abster-se de prover o cargo vago,
         aguardando o desfecho da ao penal, uma vez que, se absolvido o servidor, dever o mes-
         mo ser reintegrado ao servio pblico;
     D) o Poder Pblico no estar obrigado a aguardar o desfecho da ao penal, podendo demitir
         o servidor pblico porque so independentes as responsabilidades penal e administrativa e,
         apenas em limitadas hipteses, a deciso proferida pelo Juzo Criminal repercutir no m-
         bito administrativo;
     E) deve o Poder Pblico suspender provisoriamente qualquer medida punitiva contra o servidor,
         a fim de evitar a condenao nos vencimentos atrasados, caso seja o mesmo absolvido no
         Juzo Criminal e a sentena absolutria transitar em julgado.

51. (OAB/SP  Vunesp) Um Municpio contratou empresa privada para prestao de servios
de cobrana extrajudicial de tributos municipais. Os empregados da empresa contratada
deveriam trabalhar no prdio da Prefeitura, sob as ordens hierrquicas do secretrio de fi-
nanas e no horrio normal de trabalho dos funcionrios pblicos. Pergunta-se: este proce-
der est correto?
      A) sim, desde que se trate de terceirizao contratada com cooperativa;
      B) no, porque os servios objeto da contratao constituem atividade-fim do Municpio;
      C) sim, desde que o Municpio tenha realizado licitao prvia;
      D) no, porque o Municpio deveria realizar concurso pblico para contratao de funcionrios.

52. (OAB/RS  Cespe) Objetivando enfrentar o problema das distores remuneratrias no
servio pblico, a Emenda Constitucional n. 41/2003 deu nova redao ao inciso XI do art.
37 da Constituio Federal, a fim de:
     A) fixar teto apenas para os servidores includos no regime de subsdio, no abrangendo os
         demais servidores sob o regime remuneratrio comum;
     B) estabelecer um limite diverso para os servidores de cada um dos trs Poderes no mbito
         estadual;
490                            Manual de Direito Administrativo


     C) fixar teto apenas para os servidores que continuam sob o regime remuneratrio tradicional,
        no incluindo os que passaram para o regime de subsdio;
     D) fixar, num nico valor, o teto de remunerao para os trs Poderes e para as esferas federal,
        estadual e municipal.

53. (OAB/MG) Sobre a previdncia social a que se sujeitam os servidores pblicos,  corre-
to afirmar que os servidores
      A) pblicos efetivos so filiados ao regime geral de previdncia social;
      B) federais no efetivos so filiados ao regime prprio de previdncia social;
      C) pblicos efetivos, estveis ou no, so filiados ao regime prprio de previdncia social;
      D) pblicos temporrios so filiados ao regime prprio de previdncia social.

54. (Magistratura/TO) Maria, Snia, Joo e Paulo foram aprovados em concurso pblico
para provimento de sete vagas de analista judicirio no Tribunal de Justia de determinado
Estado da Federao, cujo edital, com base em lei estadual, previa que 20% das vagas seriam
destinadas aos deficientes fsicos. Maria foi classificada em 6 o lugar e Snia, em 1o lugar,
entre os aprovados s vagas destinadas aos no deficientes. Joo e Paulo classificaram-se
em 1o e 2o lugar, respectivamente, entre as vagas destinadas aos deficientes. A respeito da
situao hipottica apresentada, assinale a opo correta com base no tratamento consti-
tucional destinado aos servidores pblicos.
     A) Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, Maria no ter direito  sua nomeao,
         j que devem ser duas as vagas destinadas aos deficientes fsicos e somente cinco destina-
         das aos no deficientes.
     B) A deficincia fsica de Joo e Paulo pode ser comprovada com atestado mdico particular,
         o qual no poder ser impugnado aps a posse.
     C) Conforme entendimento do Superior Tribunal de Justia, Joo deve ser nomeado somente
         depois de nomeados os candidatos aprovados para as vagas destinadas aos no deficientes.
     D) Conforme entendimento do Superior Tribunal de Justia, sendo o ato de nomeao um ato
         discricionrio, Snia no teria direito subjetivo  nomeao, mas mera expectativa de direi-
         to, caso a Administrao resolvesse no contratar nenhum dos candidatos aprovados.
       10
       IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA




10.1 INTRODUO
     Os agentes pblicos podem praticar, no exerccio das funes estatais, condu-
tas violadoras do Direito, capazes de sujeit-los  aplicao das mais diversas formas
de punio. Se o comportamento causar prejuzo patrimonial, pode ser proposta
uma ao civil visando a reparao do dano. Sendo praticada conduta tipificada
como crime, instaura-se um processo penal tendente  aplicao de sanes restri-
tivas da liberdade. J na hiptese de infrao de natureza funcional, o Poder Pbli-
co poder instaurar um processo administrativo que, em caso de condenao do
agente, resulta na fixao de sanes relacionadas ao cargo pblico, como adver-
tncia, suspenso e at demisso do servidor.
     Essas trs instncias distintas de responsabilidade, a civil, a penal e a admi-
nistrativa, compem a denominada trplice responsabilidade do agente pblico.
     A par das repercusses civil, penal e administrativa,  possvel identificar uma
quarta esfera de responsabilizao do agente pblico em decorrncia de condu-
tas praticadas no exerccio de suas funes, a saber: aquela decorrente da aplicao
da Lei de Improbidade Administrativa (LIA)  Lei n. 8.429/92.
     Como a aplicao das sanes decorrentes da prtica de ato de improbidade
administrativa ocorre em processo judicial autnomo em relao s demais esfe-
ras de responsabilizao, a doutrina afirma que a apurao do ato de improbida-
de independe do resultado nos processos
                                                      Aceitando a cumulao da ao de improbi-
civil, penal e administrativo. Isso porque,           dade com pedido de ressarcimento de danos
em regra, as diferentes instncias punitivas so      morais, a prova da OAB Nacional 2008.3
                                                      elaborada pelo Cespe considerou INCORRE-
independentes entre si, de modo que o resul-          TA a assertiva: "De acordo com a LIA, a ao
tado em uma independente das demais.                  de improbidade administrativa no pode ser
                                                           cumulada com pedido de danos morais".

10.2   BASE CONSTITUCIONAL
     O dever de punio dos atos de improbidade administrativa tem fundamento
constitucional no art. 37,  4, do Texto Maior: "os atos de improbidade adminis-
trativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
492                         Manual de Direito Administrativo


indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao pre-
vistas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel". Trata-se de norma de eficcia
limitada cuja aplicabilidade somente ganhou alcance prtico com a promulgao
da Lei n. 8.429/92.
                                                 Pode-se dizer que a Lei de Improbidade
  A 27 prova do Ministrio Pblico/DF consi-
       a

  derou CORRETA a afirmao: "A temtica da  Administrativa definiu contornos concretos
  Lei n. 8.249/92 obriga a uma aproximao   para o princpio da moralidade adminis-
  entre o Direito e a Moral, acentuando os
  laos ticos que devem presidir a relao
                                             trativa, com base no enunciado no art. 37,
  entre o povo e as autoridades".            caput, da CF de 1988. Na verdade, o princpio
                                             da probidade  um subprincpio dentro da
noo mais abrangente de moralidade. O dever de punio dos atos de improbida-
de  tambm uma imposio do princpio da legalidade.
      Outros dispositivos constitucionais tambm fazem referncia ao dever de
probidade administrativa, tais como:
      a) art. 14,  9: "lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade
e os prazos de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralida-
de para exerccio de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normali-
dade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso
do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta";
      b) art. 15, V: " vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou sus-
penso s se dar nos casos de: (...) V  improbidade administrativa, nos termos do
art. 37,  4";
      c) art. 85, V: "so crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Re-
pblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente, contra: (...)
V  a probidade na administrao".

10.3       DEFESA CONSTITUCIONAL DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA
     A Constituio de 1988 definiu como princpio vinculante para a Administra-
o Pblica direta e indireta de cada um dos Poderes da Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios o dever de respeito  moralidade administrativa (art. 37, caput)
e s sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativa (art. 37,  4).
     O Texto Maior estabelece dois mecanismos processuais principais com na-
tureza de garantias fundamentais, para defesa da moralidade administrativa:
     a) ao popular, tendo como base o art. 5, LXXIII, da CF, segundo o qual
"qualquer cidado  parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato
lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe,  moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o
autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia";
     b) ao de improbidade administrativa, fundamentada no art. 37,  4, da
CF: "os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento
                                  Improbidade administrativa                                        493

ao errio, na forma e gradao previstas em lei,
                                                 A prova da Magistratura/PA  2008 conside-
sem prejuzo da ao penal cabvel".             rou CORRETA a assertiva: "A conduta do
      As diferenas centrais entre a ao po-    administrador pblico em desrespeito ao
                                                 princpio da moralidade administrativa
pular e a ao de improbidade esto na legiti-   enquadra-se nos denominados `atos de im-
midade ativa e nos pedidos que podem ser         probidade'. Tal conduta poder ser sancio-
formulados.                                      nada com a suspenso dos direitos polticos,
                                                 a perda da funo pblica, a indisponibilida-
      Isso porque a ao popular s pode ser     de dos bens e o ressarcimento ao errio, na
proposta pela pessoa fsica em pleno gozo de     forma e gradao previstas em lei, sem
                                                 prejuzo da ao penal cabvel".
direitos polticos (cidado) e a sentena pro-
move essencialmente a anulao do ato lesivo  moralidade, assim como a conde-
nao do ru ao pagamento de perdas e danos (art. 11 da Lei n. 4.717/65).
      Pelo contrrio, a ao de improbidade administrativa s pode ser intentada
pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa ju-       A prova da Magistratura/PR  2006 conside-
rdica interessada (art. 17 da Lei n. 8.429/92), rou INCORRETA a assertiva: "A ao de im-
e tem como efeitos possveis da sentena:        probidade administrativa, de que trata a Lei
                                                 n. 8.429/92, ser proposta pelo Ministrio
      a) perda dos bens ou valores acrescidos    Pblico, pela pessoa jurdica interessada ou
ilicitamente;                                    por associao que esteja constituda h pelo
                                                 menos um ano, nos termos da lei civil, e que
      b) ressarcimento integral do dano;         inclua, entre suas finalidades institucionais,
      c) perda da funo pblica;                a proteo ao patrimnio pblico".

      d) suspenso dos direitos polticos;
      e) multa civil;
      f) proibio de contratar com o Poder      Acrescentando a indisponibilidade de bens
Pblico ou receber benefcios ou incentivos      no rol das sanes da LIA, a 23 prova do    a


fiscais ou creditcios.                          MPF considerou INCORRETA a assertiva: "Os
                                                 atos de improbidade administrativa importa-
      Frise-se que no h impedimento de qual-   ro a perda da funo pblica, a indisponi-
quer natureza  propositura simultnea de ao   bilidade dos bens, o ressarcimento ao errio
                                                 e a cassao dos direitos polticos, sem
popular e ao de improbidade administrativa     prejuzo da ao penal cabvel".
motivadas em somente uma conduta lesiva.

10.4   COMPETNCIA PARA LEGISLAR SOBRE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
     A Constituio Federal de 1988 no definiu claramente de quem  a compe-
tncia para criar leis punitivas contra a prtica de atos de improbidade administra-
tiva. Entretanto, tendo em vista a natureza das penas previstas, deve-se concluir
que o tema  de competncia legislativa privativa da Unio.

10.5 ABRANGNCIA E NATUREZA DA LEI
N. 8.429/92                                              A 18a prova do Ministrio Pblico/RO consi-
                                                         derou INCORRETA a afirmao: "Reputa-se
     Nos termos do disposto no art. 1 da Lei            agente pblico, para efeitos da Lei n. 8.429/92,
n. 8.429/92, a Lei de Improbidade Adminis-               to somente aquele que por eleio ou no-
                                                         meao exera mandato ou cargo na Admi-
trativa  aplicvel aos atos praticados por              nistrao direta dos Estados, do Distrito Fe-
qualquer agente pblico, servidor ou no,                deral, dos Municpios e de Territrios".
494                       Manual de Direito Administrativo


contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empre-
sa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio
o errio haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimnio ou da recei-
ta anual.
      O pargrafo nico do mesmo dispositivo estende as penalidades previstas na
lei tambm aos atos praticados contra o patrimnio de entidade que receba sub-
veno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico, bem como
daquelas cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos
de 50% do patrimnio ou da receita anual, limitando -se, nesses casos, a sano
patrimonial  repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.
      Sendo aplicvel simultaneamente a todos os mbitos federativos, a Lei n.
8.429/92 tem natureza jurdica de lei nacional, diferindo das leis federais comuns
que so obrigatrias somente para a esfera federal.

10.6 SUJEITO PASSIVO DO ATO DE IMPROBIDADE
     Sujeito passivo  a entidade que sofre as consequncias do ato de improbidade
administrativa. Conforme o disposto no art. 1 da Lei n. 8.429/92, podem ocupar
essa condio pessoas jurdicas organizadas nas seguintes categorias:
     a) administrao pblica direta: composta pelas pessoas federativas, a saber,
Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios e Territrios;
     b) administrao pblica indireta: so autarquias, fundaes pblicas, asso-
ciaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes
governamentais;
     c) empresas incorporadas ao patrimnio pblico ou de entidade cuja
criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de 50% do
patrimnio ou da receita anual: com essa referncia, o legislador quis reforar
a incluso, no rol dos sujeitos passivos dos atos de improbidade, das chamadas
empresas governamentais, ou seja, empresas pblicas e sociedades de economia
mista;
     d) entidades que recebam subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou
creditcio, provenientes de rgos pblicos: as pessoas jurdicas privadas, no
pertencentes ao Estado, tambm podem figurar como sujeito passivo de ato de
improbidade administrativa desde que recebam algum tipo de vantagem concedi-
da pelo Poder Pblico, tais como: subvenes, benefcios, incentivos fiscais ou in-
centivos creditcios. Porm, nesses casos, a sano patrimonial fica limitada  re-
percusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos (art. 1, pargrafo
nico, da LIA). Nessa categoria, esto enquadradas, alm das pessoas jurdicas
pertencentes ao Terceiro Setor que recebem receitas diretamente do Estado, tais
                                     Improbidade administrativa                                 495

como as organizaes sociais e organizaes
                                                   A prova do Ministrio Pblico/AM  2007 ela-
da sociedade civil de interesse pblico, as        borada pelo Cespe considerou CORRETA a
entidades parafiscais que arrecadam tributos       afirmao: "Esto sujeitos s penalidades da
                                                   LIA os atos de improbidade praticados contra
de seus membros e associados, como os parti-       o patrimnio de entidade que receba subven-
dos polticos e entidades sindicais;               o, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio,
                                                   de rgo pblico, a exemplo das entidades
     e) entidades cuja criao ou custeio o        beneficentes de assistncia social".
errio haja concorrido ou concorra com
menos de 50% do patrimnio ou da receita anual: o ato de improbidade tambm
pode ser praticado contra as denominadas empresas privadas com participao
estatal, isto , aquelas em que o Estado detenha percentual minoritrio na compo-
sio do capital votante. Nesse caso, a entidade no pertence  Administrao
Pblica, mas  sujeito passivo de atos de improbidade.  o que ocorre, por exemplo,
com as sociedades de propsito especfico criadas para gerir parcerias pblico-
-privadas (art. 9,  4, da Lei n. 11.079/2004).
                   ATENO: A legitimidade ativa para propositura da ao de improbidade ad-
                   ministrativa  concorrente entre as entidades acima mencionadas e o Minis-
                   trio Pblico.


10.7   SUJEITO ATIVO DO ATO DE IMPROBIDADE
     O art. 1 da LIA prescreve que o ato de improbidade administrativa pode ser
praticado por "qualquer agente pblico, servidor ou no". Essa  a primeira re-
ferncia da Lei ao sujeito ativo do ato de improbidade.
     A meno a "qualquer agente pblico" significa que os atos de improbidade
podem ser praticados por todas as categorias de agentes pblicos, incluindo
servidores estatutrios, empregados pblicos celetistas, agentes polticos, contra-
tados temporrios e particulares em colabora-
                                                   A prova do Ministrio Pblico/AM  2007
o com a Administrao, tais como os requi-       elaborada pelo Cespe considerou CORRETA
sitados de servio (mesrios e conscritos, por     a afirmao: "A LIA aplica-se quele que
                                                   exerce, ainda que transitoriamente ou sem
exemplo). A LIA aplica-se tambm a funcio-         remunerao, por eleio, nomeao, desig-
nrios e dirigentes de sindicatos, entidades do    nao, contratao ou qualquer outra forma
                                                   de investidura ou vnculo, mandato, cargo,
terceiro setor, como as assistenciais, e pessoas   emprego ou funo nas entidades beneficen-
componentes do sistema "S".                        tes de assistncia social".
     Nesse sentido, o art. 2 da LIA esclarece
que: "reputa-se agente pblico, para os efeitos    Entendendo que a referncia legal a condu-
                                                   tas "dolosas ou culposas" envolve a avalia-
desta lei, todo aquele que exerce, ainda que       o de elementos subjetivos, a prova da OAB
transitoriamente ou sem remunerao, por           Nacional 2008.2 elaborada pelo Cespe con-
eleio, nomeao, designao, contratao ou      siderou CORRETA a assertiva: "Na prtica
                                                   de atos de improbidade administrativa,
qualquer outra forma de investidura ou vncu-      mesmo os que exercem, sem remunerao,
lo, mandato, cargo, emprego ou funo nas          mandato, cargo, emprego ou funo pblica
                                                   so considerados agentes pblicos".
entidades mencionadas no artigo anterior".
496                              Manual de Direito Administrativo


 A prova da OAB/PR considerou INCORRETA              Entretanto, o art. 3 estende as penas
 a afirmao: "Somente os agentes pblicos     previstas na Lei tambm quele que, mesmo
 podem ser considerados sujeitos ativos de
 atos de improbidade administrativa".          no sendo agente pblico, induza ou concor-
                                               ra para a prtica do ato de improbidade ou dele
se beneficie sob qualquer forma, direta ou indireta. Assim, admite-se a sujeio de
particulares s penalidades da LIA, desde que induzam, concorram ou se beneficiem
 A prova da Magistratura/PA  2008 conside-
                                               dos atos de improbidade. Sem estar enqua-
 rou CORRETA a assertiva: "Alm dos agentes    drado nessa condio de "colaborador" com a
 pblicos, terceiros podem ser sujeitos ativos conduta mproba de agente pblico, o particu-
 de improbidade administrativa. O terceiro,
 quando beneficirio direto ou indireto do ato
                                               lar, agindo separadamente, no est submetido
 de improbidade, s pode ser responsabiliza-   s penas da LIA.
 do por ao dolosa, ou seja, quando tiver
 cincia da origem ilcita da vantagem".
                                                     Em sntese, conclui-se que a Lei n. 8.429/92
                                                aplicvel:
                                                     a) a todas as categorias de agentes pblicos;
                                                     b) a no agentes, desde que induzam,
 A 18 prova do Ministrio Pblico/RO consi-
     a
                                               concorram ou se beneficiem dos atos de
 derou INCORRETA a afirmao: "Sem qual-
 quer restrio, o sucessor daquele que
                                               improbidade.
 causar leso ao patrimnio pblico ou se            Portanto, o sujeito ativo do ato de impro-
 enriquecer ilicitamente est sujeito s comi-
 naes da LIA".
                                               bidade  quem figurar no polo passivo da ao
 A prova da OAB Nacional 2009.1 elaborada      judicial de improbidade administrativa.
 pelo Cespe considerou INCORRETA a asser-            O sucessor daquele que causar leso ao
 tiva: "O sucessor daquele que causar leso
 ao patrimnio pblico ou enriquecer ilicita-  patrimnio pblico ou se enriquecer ilicita-
 mente est sujeito s cominaes da lei       mente est sujeito s cominaes desta lei at
 alm do limite do valor da herana".
                                               o limite do valor da herana (art. 8 da LIA).

10.7.1   A questo dos agentes polticos
     A Lei n. 8.429/92 no faz qualquer restrio do seu alcance quanto aos agentes
polticos. Pelo contrrio. O art. 25, ao tratar da prescrio da ao de improbidade,
afirma que o prazo para propositura  de cinco anos aps o trmino do "exerccio
de mandato", de cargo em comisso ou de funo de confiana. A simples refern-
cia a "mandato" j autoriza a concluso de que a lei pretende punir tambm os
agentes polticos que praticam ato de improbidade administrativa.
     Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Reclamao
Constitucional n. 2.138, de 13-6 -2007, passou a entender que a Lei de Improbida-
de no se aplica aos agentes polticos quando a mesma conduta j for punida pela
Lei dos Crimes de Responsabilidade  Lei n. 1.079/50.
     Abaixo, as partes mais importantes do referido julgado.
     "EMENTA: RECLAMAO. USURPAO DA COMPETNCIA DO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES POLTICOS. I. PRELIMINA-
RES. QUESTES DE ORDEM.
                               Improbidade administrativa                        497

      1. Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de impro-
bidade administrativa so tipificados como crime de responsabilidade na Lei n.
1.079/1950, delito de carter poltico-administrativo.
      2. Distino entre os regimes de responsabilizao poltico-administrativa. O
sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos agen-
tes polticos dos demais agentes pblicos. A Constituio no admite a concor-
rncia entre dois regimes de responsabilidade poltico-administrativa para os
agentes polticos: o previsto no art. 37,  4 (regulado pela Lei n. 8.429/1992), e o
regime fixado no art. 102, I, c (disciplinado pela Lei n. 1.079/1950). Se a competn-
cia para processar e julgar a ao de improbidade (CF, art. 37,  4) pudesse abran-
ger tambm atos praticados pelos agentes polticos, submetidos a regime de respon-
sabilidade especial, ter-se-ia uma interpretao ab-rogante do disposto no art. 102,
I, c, da Constituio (Rcl 2.138/DF, Tribunal Pleno, j. em 13 -6 -2007, Rel. Min.
Nelson Jobim, Rel. p/acrdo Min. Gilmar Mendes)."
      A preocupao central do Supremo Tribunal Federal foi evitar o bis in idem ou
a dupla punio, estabelecendo um critrio capaz de conciliar a aplicao das Leis n.
8.429/92 e 1.079/50. Como esta ltima  lei especial em relao aos agentes polticos,
afasta a incidncia da LIA quando a conduta estiver tipificada nas duas leis.
      Importante frisar que o entendimento do Supremo exige duas condies si-
multneas para que a LIA deixe de ser aplicada:
      1) o agente poltico deve estar expressamente includo entre os punveis pela
Lei n. 1.079/50;
      2) a conduta precisa estar tipificada na Lei n. 1.079/50 e na Lei n. 8.429/92.
      Os arts. 2 e 74 da Lei n. 1.079/50 esclarecem quais agentes polticos esto
sujeitos  prtica de crimes de responsabilidade:
      a) Presidente da Repblica;
      b) Ministro de Estado;
      c) Procurador-Geral da Repblica;
      d) Ministro do Supremo Tribunal Federal;
      e) Governador;
      f) Secretrio de Estado.
      Esses, portanto, so os agentes polticos que, segundo o entendimento do Su-
premo Tribunal Federal e atendidas as condies acima mencionadas, no se sub-
metem s penas da Lei de Improbidade.
      Mais complexa  a questo que envolve a sujeio de prefeitos e vereadores  Lei
de Improbidade.  que o Decreto-Lei n. 201/67 define crimes praticados por prefei-
tos e vereadores, sem diferenciar entre comuns e de responsabilidade. Aplicando-se
a mesma lgica usada pelo Supremo Tribunal Federal quanto  Lei n. 1.079/50, os
agentes polticos da esfera municipal tambm estariam fora do alcance da LIA. Mas
ainda no h entendimento do Supremo sobre tal questo. Assim,  mais seguro
498                          Manual de Direito Administrativo


sustentar em concursos pblicos que prefeitos e vereadores continuam sujeitos
 LIA, sem prejuzo da aplicao das penas descritas no Decreto-Lei n. 201/67.
     Importante destacar que o Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257/2001, em seu
art. 52, enumera hipteses especficas de improbidade administrativa cometida
pelos prefeitos:
     a) deixar de proceder, no prazo de cinco anos, ao adequado aproveitamento do
imvel incorporado ao patrimnio pblico;
     b) utilizar reas obtidas por meio do direito de preempo em desacordo com
a legislao;
     c) aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir
e de alterao de uso em desacordo com a legislao;
     d) aplicar os recursos auferidos com operaes consorciadas em desacordo com
a legislao;
     e) impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III, do
 4, do art. 40, do Estatuto;
     f) deixar de tomar as providncias necessrias para garantir a observncia do
disposto no  3 do art. 40 e no art. 50 do Estatuto;
     g) adquirir imvel objeto de direito de preempo, nos termos dos arts. 25 a
27 do Estatuto, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente,
superior ao de mercado.

10.8   ESPCIES DE ATO DE IMPROBIDADE
     A Lei n. 8.429/92, em seus arts. 9 a 11, define um rol exemplificativo das
condutas que caracterizam improbidade administrativa, dividindo-as em trs gru-
pos distintos segundo a gravidade do comportamento:
     a) atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento
ilcito (art. 9): so as condutas de maior gravidade, apenadas com as sanes mais
rigorosas. Em regra, tais condutas causam aos cofres pblicos prejuzo associado a
um acrscimo indevido no patrimnio do sujeito ativo;
     b) atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao errio (art.
10): possuem gravidade intermediria. No produzem enriquecimento do agente
pblico, mas provocam uma leso financeira aos cofres pblicos;
     c) atos de improbidade que atentam contra os princpios da administrao
pblica (art. 11): comportamentos de menor gravidade. No desencadeiam leso
financeira ao errio, nem acrscimo patrimonial ao agente.
                ATENO: A caracterizao do ato de improbidade no exige a ocorrncia de
                leso financeira ao errio. Embora na linguagem comum "improbidade" seja
                quase um sinnimo de "desvio de verbas pblicas", o art. 11 da Lei de Improbi-
                dade permite concluir que pode haver improbidade administrativa no simples
                descumprimento de princpio administrativo, sem qualquer prejuzo financeiro
                aos cofres pblicos. Os atos de improbidade descritos na LIA envolvem sempre
                uma leso presumida ao interesse pblico.
                                     Improbidade administrativa                                  499

   Convm analisar separadamente cada uma das espcies de ato de improbidade
administrativa.

10.8.1 Atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilcito
(art. 9o)
     A primeira categoria de ato de improbida-        A prova de Tcnico Judicirio do TRT/AL
                                                      elaborada pela FCC considerou CORRETA a
de, prevista no art. 9 da LIA, descreve as           afirmao: "No exerccio de sua funo, o
condutas mais graves punveis com base                funcionrio pblico Herivelto pratica ato
nesse diploma normativo. So hipteses em             contrrio  lei, do qual resulta para si enrique-
                                                      cimento ilcito. Em decorrncia, de acordo
que o agente pblico aufere uma vantagem              com a Lei de Improbidade Administrativa e
patrimonial indevida em razo do exerccio            em relao aos bens acrescidos ilicitamente
                                                      ao seu patrimnio, perder esses bens ou
de cargo, mandato, funo, emprego ou ativi-          valores, alm de estar sujeito a outras san-
dade pblica.                                         es previstas na referida lei".
     O rol exemplificativo desse tipo de ato
de improbidade est previsto nos doze incisos do art. 9 da LIA:
     "I  receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer
outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem,
gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser
atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente
pblico;
     II  perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio,
permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios por
preo superior ao valor de mercado;
     III  perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao,
permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal
por preo inferior ao valor de mercado;
     IV  utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos
ou material de qualquer natureza, de propriedade ou  disposio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1 da LIA, bem como o trabalho de servidores p-
blicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
     V  receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de
contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa
de tal vantagem;
     VI  receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta,
para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer
outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de
mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1
da LIA;
     VII  adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, empre-
go ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional 
evoluo do patrimnio ou  renda do agente pblico;
500                               Manual de Direito Administrativo


      VIII  aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou asses-
soramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atin-
                                            gido ou amparado por ao ou omisso decor-
 A 179 prova da Magistratura/SP considerou
      a

 CORRETA a afirmao: "Constitui ato de
                                            rente das atribuies do agente pblico,
 improbidade administrativa que importa     durante a atividade;
 enriquecimento ilcito perceber o agente
 pblico vantagem econmica para interme-
                                                 IX  perceber vantagem econmica para
 diar a liberao ou aplicao de verba p- intermediar a liberao ou aplicao de verba
 blica de qualquer natureza".               pblica de qualquer natureza;
                                                 X  receber vantagem econmica de qual-
quer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou
declarao a que esteja obrigado;
      XI  incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas
ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1
da LIA;
      XII  usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 da LIA".

10.8.1.1    Sanes cabveis
     Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas na
legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade que importa enri-
quecimento ilcito sujeito s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas isola-
da ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato (art. 12, I, da LIA):
     a) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio;
     b) ressarcimento integral do dano, quando houver;
     c) perda da funo pblica;
     d) suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos;
     e) pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimo-
nial; e
     f) proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incen-
tivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de
pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos.

10.8.2 Atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao errio (art. 10)
                                                  O segundo tipo de ato de improbidade,
 Entendendo que a referncia legal  condu-
 ta "dolosa ou culposa" envolve a avaliao   cujas hipteses esto exemplificativamente
 de elementos subjetivos do comportamento,    indicadas no art. 10 da LIA, envolve condutas
 a prova da OAB Nacional 2008.3 elaborada
 pelo Cespe considerou CORRETA a asserti-
                                              de gravidade intermediria. Trata-se de ca-
 va: "Na avaliao da improbidade por dano    sos em que o agente pblico causa leso ao
 ao errio, o juiz deve analisar o elemento   errio por meio de qualquer ao ou omisso,
 subjetivo da conduta do agente".
                                              dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial,
                                      Improbidade administrativa                                  501

desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das enti-
dades pblicas mencionadas na Lei.
     As hipteses mais importantes esto listadas no art. 10 da LIA, a saber:
     "I  facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrim-
nio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores inte-
grantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 da LIA;
     II  permitir ou concorrer para que pessoa
fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas,      A prova da OAB/MT considerou CORRETA a
                                                      assertiva: "Paulo  servidor pblico federal
verbas ou valores integrantes do acervo patri-        responsvel pelos equipamentos e materiais
monial das entidades mencionadas no art. 1           permanentes de um determinado rgo pblico.
                                                      Certo dia, Paulo permitiu que o servidor Jlio
da LIA, sem a observncia das formalidades            utilizasse veculo oficial para tratar de questes
legais ou regulamentares aplicveis  espcie;        pessoais, ou seja, viajar para a praia com a fa-
                                                      mlia no feriado prolongado. Para tanto, Paulo
     III  doar  pessoa fsica ou jurdica bem       autorizou a retirada do veculo e determinou que
como ao ente despersonalizado, ainda que de           Joo Mauro, servidor pblico, com cargo de
                                                      motorista, dirigisse o veculo e o abastecesse
fins educativos ou assistenciais, bens, rendas,       nos postos contratados pelo Governo Federal
verbas ou valores do patrimnio de qualquer           para o fornecimento de combustvel, em nome
                                                      da Unio. Nesse caso, de acordo com a LIA,
das entidades mencionadas no art. 1 da LIA,          Paulo praticou ato de improbidade administra-
sem observncia das formalidades legais e             tiva que causa prejuzo ao errio".
regulamentares aplicveis  espcie;
     IV  permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante
do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 da LIA, ou ainda a
prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado;
     V  permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por
preo superior ao de mercado;
     VI  realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regula-
mentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
     VII  conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das for-
malidades legais ou regulamentares aplicveis  espcie;
     VIII  frustrar a licitude de processo
                                                      A prova de Auditor do TCU 2007 elaborada
licitatrio ou dispens-lo indevidamente;             pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:
     IX  ordenar ou permitir a realizao de         "A conduta do administrador pblico no
                                                      sentido de fraudar a licitao e desviar di-
despesas no autorizadas em lei ou regulamento;       nheiro pblico constitui ato de improbidade
                                                      administrativa, fazendo com que, independen-
     X  agir negligentemente na arrecadao          temente das sanes penais, civis e adminis-
de tributo ou renda, bem como no que diz              trativas previstas na legislao especfica,
respeito  conservao do patrimnio pblico;         ele fique sujeito, entre outras, s seguintes
                                                      cominaes: ressarcimento integral do dano,
     XI  liberar verba pblica sem a estrita ob-     perda da funo pblica, suspenso dos di-
                                                      reitos polticos e pagamento de multa".
servncia das normas pertinentes ou influir de
qualquer forma para a sua aplicao irregular;
     XII  permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;
502                                   Manual de Direito Administrativo


     XIII  permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou  disposio de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1 da LIA, bem como o trabalho de
servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
     XIV  celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao
de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades
previstas na lei;
                                                     XV  celebrar contrato de rateio de con-
 A prova de Tcnico Judicirio do TRT/MA         srcio pblico sem suficiente e prvia dotao
 elaborada pela FCC considerou CORRETA a
 assertiva: "De acordo com a classificao e     oramentria, ou sem observar as formalida-
 enumerao dada pela Lei n. 8.429/92, constitui des previstas na lei".
 ato de improbidade administrativa que causa
 prejuzo ao errio pblico celebrar contrato de
 rateio de consrcio pblico sem suficiente e      10.8.2.1   Sanes cabveis
 prvia dotao oramentria, ou sem observar
 as formalidades previstas na lei".         Sem prejuzo das sanes penais, civis e
                                       administrativas previstas na legislao espe-
cfica, est o responsvel pelo ato de improbidade que causa leso ao errio sujeito
s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de
acordo com a gravidade do fato (art. 12, II, da LIA):
     a) ressarcimento integral do dano;
     b) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concor-
rer esta circunstncia;
     c) perda da funo pblica;
     d) suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos;
     e) pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano; e
     f) proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incen-
tivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de
pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos.

10.8.3 Atos de improbidade que atentam contra os princpios da administrao
pblica (art. 11)
      A ltima espcie de ato de improbidade, descrita no art. 11 da LIA, envolve as
condutas de menor gravidade que atentam contra os princpios da administrao
pblica, violando os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, mas sem
                                                   provocar qualquer leso financeira ao errio.
 A prova de Tcnico Judicirio do TRT/AL ela-           O art. 11 da Lei n. 8.429/92 enumera o
 borada pela FCC considerou CORRETA a as-
 sertiva: "Geribaldo, funcionrio pblico federal, seguinte rol taxativo:
 sem estar movido por interesse ou sentimento           "I  praticar ato visando fim proibido em
 pessoal, deixa de praticar, indevidamente, ato
 administrativo de sua competncia, sem que        lei ou regulamento ou diverso daquele previs-
 disso resulte enriquecimento ilcito ou leso     to, na regra de competncia;
 ao errio. De acordo com a Lei de Improbidade
 Administrativa, sua conduta caracteriza ato de         II  retardar ou deixar de praticar, indevi-
 improbidade administrativa".                      damente, ato de ofcio;
                                     Improbidade administrativa                                503

    III  revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies
e que deva permanecer em segredo;
    IV  negar publicidade aos atos oficiais;
    V  frustrar a licitude de concurso pblico;
    VI  deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
    VII  revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da
respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar
o preo de mercadoria, bem ou servio".

10.8.3.1    Sanes cabveis
     Independentemente das sanes penais, civis e administrativas previstas na
legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade que atenta contra
os princpios da administrao pblica sujeito s seguintes cominaes, que podem
ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato (art.
12, III, da LIA):
     a) ressarcimento integral do dano, se houver;
     b) perda da funo pblica;
     c) suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos;
     d) pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao per-
cebida pelo agente; e
     e) proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incen-
tivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de
pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.

10.9 CATEGORIAS DE ATOS DE IMPROBIDADE

              Quadro comparativo entre as trs categorias de atos de improbidade
                                                                         Atos de improbidade
                     Atos de improbidade
                                               Atos de improbidade       que atentam contra
                         que causam
                                              que causam prejuzo ao         princpios da
                    enriquecimento ilcito
                                                      errio                administrao
                          do agente
                                                                                pblica
  Previso legal   Art. 9 o da LIA            Art. 10 da LIA           Art. 11 da LIA
  Caractersticas Produzem uma                Ensejam perda            No causam prejuzo
                  vantagem patrimonial        patrimonial, desvio,     financeiro ao errio, mas
                  indevida para o agente.     apropriao,             desatendem deveres de
                                              malbaratamento ou        honestidade,
                                              dilapidao dos bens     imparcialidade, legalidade
                                              pblicos.                e lealdade s instituies.
  Tipo de          Dolosa                     Dolosa ou culposa        Dolosa
  conduta
                                                                                            Continua
504                                 Manual de Direito Administrativo

Continuao
                Quadro comparativo entre as trs categorias de atos de improbidade
  Exemplos             Receber dinheiro,           Permitir que terceiro       Negar publicidade aos
                      gratificao ou presente     utilize, em proveito         atos oficiais.
                      no exerccio da funo       prprio, verbas ou bens do    Praticar ato visando
                      pblica.                     servio pblico.             fim proibido em lei ou
                       Utilizar em proveito        Frustrar a licitude de     regulamento ou diverso
                      prprio veculos ou bens     processo licitatrio ou      daquele previsto, na
                      pertencentes ao servio      dispens-lo                  regra de competncia.
                      pblico.                     indevidamente.                Frustrar a licitude de
                                                    Celebrar contrato de       concurso pblico.
                                                   rateio de consrcio
                                                   pblico sem suficiente e
                                                   prvia dotao
                                                   oramentria, ou sem
                                                   observar as formalidades
                                                   previstas na lei.
  Sanes              Perda dos bens ou           Ressarcimento               Ressarcimento
  cabveis            valores acrescidos           integral do dano.            integral do dano, se
                      ilicitamente ao               Perda dos bens ou          houver.
                      patrimnio.                  valores acrescidos            Perda da funo
                       Ressarcimento              ilicitamente ao              pblica.
                      integral do dano, quando     patrimnio, se concorrer      Suspenso dos
                      houver.                      esta circunstncia.          direitos polticos de trs
                       Perda da funo             Perda da funo            a cinco anos.
                      pblica.                     pblica.                      Pagamento de multa
                       Suspenso dos               Suspenso dos              civil de at cem vezes o
                      direitos polticos de oito   direitos polticos de        valor da remunerao
                      a dez anos.                  cinco a oito anos.           percebida pelo agente.
                       Pagamento de multa          Pagamento de multa          Proibio de contratar
                      civil de at trs vezes o    civil de at duas vezes o    com o Poder Pblico ou
                      valor do acrscimo           valor do dano.               receber benefcios ou
                      patrimonial.                  Proibio de contratar     incentivos fiscais ou
                       Proibio de contratar     com o Poder Pblico ou       creditcios, direta ou
                      com o Poder Pblico ou       receber benefcios ou        indiretamente, ainda
                      receber benefcios ou        incentivos fiscais ou        que por intermdio de
                      incentivos fiscais ou        creditcios, direta ou       pessoa jurdica da qual
                      creditcios, direta ou       indiretamente, ainda         seja scio majoritrio,
                      indiretamente, ainda         que por intermdio de        pelo prazo de trs anos.
                      que por intermdio de        pessoa jurdica da qual
                      pessoa jurdica da qual      seja scio majoritrio,
                      seja scio majoritrio,      pelo prazo de cinco
                      pelo prazo de dez anos.      anos.


10.10 DECLARAO DE BENS

 A prova da Defensoria Pblica/CE 2008 ela-
                                                     Determina o art. 13 da LIA que a posse e
 borada pelo Cespe considerou CORRETA a         o exerccio de agente pblico ficam condicio-
 assertiva: "A posse e o exerccio de agente    nados  apresentao de declarao dos bens
 pblico em seu cargo ficam condicionados 
 apresentao de declarao de bens e valo-     e valores componentes de seu patrimnio
 res que compem seu patrimnio, a fim de ser   privado.
 arquivada no setor de pessoal do rgo".
                                                     A declarao dever indicar imveis, m-
                                                veis, semoventes, dinheiro, ttulos, aes, e
                                   Improbidade administrativa                               505

qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais, localizado no Pas ou no
exterior, e, quando for o caso, abranger os bens e valores patrimoniais do cnjuge
ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependncia eco-
nmica do declarante, excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico
(art. 13,  1, da LIA).

10.11 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E PRINCPIO DA INSIGNIFICNCIA
     No julgamento do Recurso Especial n. 892.818-RS, o Superior Tribunal de
Justia afastou a aplicao do princpio da insignificncia na prtica de atos de im-
probidade administrativa.
     O caso tratado na deciso envolvia o uso de carro oficial e da fora de trabalho
de trs servidores municipais para transportar mveis particulares de chefe de ga-
binete de prefeitura municipal.
     O Tribunal entendeu que nos atos de improbidade est em jogo a moralidade
administrativa, "no se admitindo que haja apenas um pouco de ofensa, sendo in-
cabvel o julgamento basear-se exclusivamente na tica econmica".
     Portanto, o princpio da insignificncia e a teoria dos delitos de bagatela
no se aplicam aos atos de improbidade administrativa.

10.12 PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
     Tendo cincia da prtica de ato de improbidade, qualquer pessoa pode repre-
sentar  autoridade administrativa competente para que realize as investigaes
pertinentes (art. 14).
     A representao dever ser feita por escrito ou, se oral, reduzida a termo e as-
sinada, devendo obrigatoriamente conter a qualificao do representante, as infor-
maes sobre o fato e sua autoria e a indicao das provas de que tenha conheci-
mento (art. 14,  1).
     Instituda a comisso processante, dever
                                                   A prova de Agente da CGU/2006 elaborada pelo
ser dado conhecimento ao Ministrio Pblico        Cespe considerou CORRETA a assertiva: "O
e ao Tribunal ou Conselho de Contas da exis-       Ministrio Pblico deve ser informado da exis-
                                                   tncia de procedimento administrativo instau-
tncia de procedimento administrativo para         rado para apurar a prtica de ato de improbida-
apurar a prtica de ato de improbidade (art. 15).  de, antes mesmo da sua concluso".

     Se houver fundados indcios de responsa-
bilidade, a comisso processante representar
ao Ministrio Pblico ou  procuradoria do         A prova de Agente da CGU/2006 elaborada
                                                   pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:
rgo para que requeira ao juzo competente        "Havendo fundados indcios de enriqueci-
a decretao do sequestro dos bens do agen-        mento ilcito, pode ser requerido o sequestro
                                                   dos bens do beneficirio, antes mesmo de
te ou terceiro que tenha enriquecido ilicita-      concludo o procedimento administrativo".
mente ou causado dano ao patrimnio pblico
(art. 16).
506                                Manual de Direito Administrativo


                                        A LIA no define as regras que devero
 A 18a prova do Ministrio Pblico/RO consi-
                                   ser observadas no pedido de sequestro. Isso
 derou INCORRETA a afirmao: "A LIA defi-
                                   porque o art. 16,  1, da Lei n. 8.429/92 de-
 ne as regras que devero ser observadas no
 pedido de sequestro de bens, que ser re-
                                   termina que o pedido de sequestro ser pro-
 querido quando houver fundados indcios de
                                   cessado de acordo com o disposto nos arts.
 responsabilidade do agente ou terceiro que
 tenha enriquecido ilicitamente ou causado
 dano ao patrimnio pblico".
                                   822 e 825 do Cdigo de Processo Civil.
                                        O Ministrio Pblico e a pessoa jurdica
prejudicada pela improbidade podero, quando for o caso, formular pedido de
medida cautelar para:
    a) sequestro, investigao, exame ou bloqueio de bens;
    b) bloqueio de contas bancrias e aplicaes financeiras mantidas pelo
indiciado no exterior.

10.13 AO JUDICIAL DE IMPROBIDADE
      A efetiva aplicao das sanes previstas na LIA  de competncia privativa
do Poder Judicirio, no podendo ser realizada pela Administrao Pblica (STF,
RTJ, 195/73).
                                                        A ao de improbidade administrativa
 Reforando a desnecessidade de prova pr-
 -constituda para propositura da ao de          deve ser proposta na primeira instncia e sua
 improbidade, o Exame da OAB Nacional              tramitao segue o rito ordinrio, aplicando-
 2007.1 elaborado pelo Cespe considerou
 INCORRETA a assertiva: "O Ministrio Pbli-       -se subsidiariamente as regras da Lei de Ao
 co deve provar, logo na inicial, o ato qualifica- Civil Pblica (Lei n. 7.347/85). No h foro
 do como de improbidade administrativa, no
 bastando que se afirme que o far ao longo da
                                                   determinado por prerrogativa de funo na
 instruo processual".                            ao de improbidade (STF, ADI 2.860). Isso
                                                   porque o rol das matrias de competncia
                                                   originria dos tribunais  constitucionalmen-
 A 179 prova da Magistratura/SP considerou
        a
                                                   te fixado, tendo natureza taxativa.
 CORRETA a afirmao: "O Ministrio Pblico
 tambm se acha legitimado pela Lei n.                  Somente o Ministrio Pblico e a pessoa
 8.429/92 para promover inqurito civil e
 ajuizar a demanda principal".
                                                   jurdica prejudicada podem propor ao de
                                                   improbidade administrativa. Quando no for
 A 18 prova do Ministrio Pblico/RO considerou
    a
                                                   autor, o Ministrio Pblico obrigatoriamen-
 INCORRETA a afirmao: "O Ministrio Pblico      te atuar como fiscal da lei, sob pena de
 somente intervir no processo referente  im-     nulidade do processo.
 probidade administrativa como parte".
 A prova do Ministrio Pblico/AM  2007 ela-           Nos termos do art. 17,  1, da LIA, no
 borada pelo Cespe considerou INCORRETA a          se admite transao, acordo ou conciliao
 afirmao: "Quando a ao de improbidade
 administrativa for proposta por pessoa jurdi-
                                                   na ao de improbidade administrativa. No
 ca interessada e no pelo MP, fica este de-       h, tampouco, previso na LIA para elaborao
 sobrigado de intervir na ao".                   de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC),
                                                   diferentemente do que ocorre na Lei de Ao
                                                   Civil Pblica.
                                   Improbidade administrativa                                     507

     Estando a inicial em termos, o juiz man-
                                                   A prova da Defensoria Pblica/CE 2008 ela-
dar autu-la e ordenar a notificao do          borada pelo Cespe considerou INCORRETA a
requerido, para oferecer manifestao por          assertiva: "Uma vez proposta ao de impro-
                                                   bidade administrativa, o Juiz, verificada a
escrito, que poder ser instruda com docu-        observncia dos requisitos da petio inicial,
mentos e justificaes, dentro do prazo de         determinar a citao dos rus para, queren-
                                                   do, oferecer contestao".
quinze dias. Recebida a manifestao, o juiz,
no prazo de trinta dias, em deciso fundamen-
tada, rejeitar a ao se convencido da inexis-
tncia do ato de improbidade, da improcedn-
                                                   A prova da OAB Nacional 2008.3 elaborada
cia da ao ou da inadequao da via eleita.       pelo Cespe considerou CORRETA a asserti-
S depois ser realizada a citao do ru para     va: "O juiz deve, antes de determinar a cita-
                                                   o da ao de improbidade, proceder 
contestar o feito.                                 notificao prvia do acusado".
     A sentena que julgar procedente ao
civil de reparao de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente deter-
minar o pagamento ou a reverso dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa
jurdica prejudicada pelo ilcito.
     A efetivao da suspenso dos direitos polticos e a perda do cargo somente
ocorre com o trnsito em julgado da sentena condenatria. Admite-se, no entanto,
que a autoridade administrativa ou o juiz, no interesse da investigao, determine
o afastamento temporrio do agente, hiptese em que ele permanecer recebendo
a remunerao mesmo afastado.

10.14   DOSIMETRIA DA PENA
    Segundo prescreve a LIA, na fixao das
                                                           A 18a prova do Ministrio Pblico/RO consi-
penas por ato de improbidade, o juiz levar em             derou CORRETA a afirmao: "Na fixao
conta a extenso do dano causado, assim                    das penas previstas na LIA, o Juiz levar em
                                                           conta a extenso do dano causado, assim
como o proveito patrimonial obtido pelo                    como o proveito patrimonial obtido pelo
agente (art. 12, pargrafo nico).                         agente".


10.15 PRESCRIO
     O art. 23 da Lei n. 8.429 determina que as aes destinadas a levar a efeito as
sanes decorrentes de improbidade adminis-
trativa podero ser propostas:                    A prova da Defensoria Pblica/CE 2008 ela-
                                                  borada pelo Cespe considerou CORRETA a
     a) at cinco anos aps o trmino do exer-    assertiva: "A fluncia do prazo prescricional
ccio de mandato, de cargo em comisso ou de      de cinco anos para condenao por ato de
                                                  improbidade administrativa praticado por
funo de confiana. O prazo, assim, no          Governador de Estado no  iniciada no ato
comea a fluir do ato em si;                      administrativo em si, mas somente comea-
                                                  r a ser contada aps o trmino do exerccio
     b) dentro do prazo prescricional previs-     do mandato".
to em lei especfica para faltas disciplinares
508                                   Manual de Direito Administrativo


                                        punveis com demisso a bem do servio p-
 A prova do Ministrio Pblico/AM  2007 ela-
 borada pelo Cespe considerou CORRETA a blico, nos casos de exerccio de cargo efetivo
                                        ou emprego.
 afirmao: "As aes destinadas a levar a
 efeito as sanes previstas na lei em questo
 podem ser propostas at cinco anos aps o   Entretanto, em ateno ao disposto no art.
                                        37,  5, da Constituio Federal, na hiptese
 trmino do exerccio de mandato, de cargo em
 comisso ou de funo de confiana ou dentro
                                        de o ato causar prejuzo ao errio, a ao de
 do prazo prescricional previsto em lei espec-
                                        improbidade administrativa  imprescritvel.
 fica para faltas disciplinares punveis com
                                        Enuncia a citada norma: "a lei estabelecer os
 demisso a bem do servio pblico, nos casos
 de exerccio de cargo efetivo ou emprego".
                                        prazos de prescrio para ilcitos praticados
                                        por qualquer agente, servidor ou no, que
causem prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento".
     Esse foi o entendimento adotado pela 2 Turma do Superior Tribunal de Justi-
a no julgamento do Recurso Especial n. 1069779, datado de 30 -9-1998, cuja sn-
tese  abaixo transcrita:
     "As aes de ressarcimento do errio por danos decorrentes de atos de impro-
bidade administrativa so imprescritveis. A concluso da Segunda Turma foi to-
mada durante o julgamento de um recurso especial, seguindo, por unanimidade, o
entendimento do ministro Herman Benjamin, relator da questo. Para o relator, o
artigo 23 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992)  que prev o
prazo prescricional de cinco anos para a aplicao das sanes previstas nessa lei 
disciplina apenas a primeira parte do pargrafo 5 do artigo 37 da Constituio
Federal, j que, em sua parte final, a norma constitucional teve o cuidado de deixar
`ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento', o que  o mesmo que declarar a
sua imprescritibilidade. Dessa forma, entende, prescreve em cinco anos a punio
do ato ilcito, mas a pretenso de ressarcimento pelo prejuzo causado ao er-
rio  imprescritvel. O entendimento  que o prazo de cinco anos  apenas para
aplicao de pena (suspenso dos direitos polticos, perda da funo pblica,
proibio de contratar com o Poder Pblico), no para o ressarcimento dos
danos aos cofres pblicos. Os ministros tambm estabeleceram que, no caso, as
penalidades previstas na Lei de Improbidade podem ser aplicadas s alteraes
contratuais ilegais realizadas na vigncia da norma, ainda que o contrato tenha sido
celebrado anteriormente. Isso porque, pela aplicao do princpio tempus regit actum
(o tempo rege o ato), deve ser considerado o momento da prtica do ato ilcito, e
no a data da celebrao do contrato. Dessa forma, aps a promulgao da Lei n.
8.429/1992, as sanes nela previstas aplicam-se imediatamente aos contratos em
execuo, desde que os ilcitos tenham sido praticados na vigncia da lei. `A Lei n.
8.429 no inventou a noo de improbidade administrativa, apenas lhe conferiu
regime jurdico prprio, com previso expressa de novas sanes, no fixadas an-
teriormente', resume o relator. Antes dela, completa, j se impunha ao infrator a
obrigao de ressarcir os cofres pblicos. O ministro Herman Benjamin ressaltou
que um dos fundamentos para chegar  soluo proposta em seu voto consiste na
efetividade do princpio da moralidade administrativa. Isso equivale a dizer que,
                                      Improbidade administrativa                               509

em poca de valorizao do metaprincpio da moralidade, no se admite a interpre-
tao das aes de ressarcimento por atos de improbidade administrativa seguindo-
-se a lgica da `vala comum' dos prazos prescricionais, que tomaram por base
conflitos individuais de natureza privada".1
     A tese da imprescritibilidade da ao de improbidade administrativa, no que
tange ao ressarcimento dos danos causados ao errio, encontra resistncia em setores
da doutrina. Alguns autores argumentam que aes imprescritveis violam o princpio
da segurana jurdica e causam instabilidade social. Porm, em concursos pblicos,
 mais seguro adotar o entendimento favorvel  imprescritibilidade, nos termos
do art. 37,  5, da CF, e na esteira do posicionamento da 2 Turma do STJ.

10.16 A QUESTO DA NECESSIDADE DE DOLO NAS CONDUTAS
     Existe grande controvrsia acerca da necessidade de comprovao de dolo na
caracterizao dos atos de improbidade administrativa.
     Na 1 edio deste Manual, sustentei o entendimento de que a responsabilida-
de por atos de improbidade seria obrigatoriamente subjetiva, isto , todas as con-
dutas exigiriam comportamento doloso.
     Entretanto, a soluo no  to simples assim, especialmente porque o art. 10
da LIA prescreve que "constitui ato de improbidade administrativa que causa leso
ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimo-
nial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1". A referncia  modalidade culposa de ato de impro-
bidade no art. 10, inexistente nos arts. 9 e 11, impe concluso diversa daquela que
anteriormente defendi.
     Atos de improbidade que importam enriquecimento do agente (art. 9) e os
que atentam contra princpios da Adminis-             A prova da Magistratura/MG  2006 conside-
trao (art. 11) s podem ocorrer diante de           rou CORRETA a afirmao: "Os atos de im-
condutas dolosas.                                     probidade administrativa importando enrique-
                                                      cimento ilcito no admitem a forma culposa".
     Porm, os atos de improbidade que cau-
sam leso ao errio (art. 10) admitem forma culposa ou dolosa.

10.17   QUESTES
1. (13a Prova da Magistratura Federal/3 a Regio) Sobre a improbidade administrativa, 
correto afirmar-se que:
      A) o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade do  2 do artigo 84 do Cdigo
          de Processo Penal, por considerar que no se aplica a Lei de Improbidade Administrativa a
          agentes polticos, sujeitos  Lei n. 1.079/50;
      B) a indisponibilidade de bens, para assegurar o integral ressarcimento do dano ao errio, pode
          recair sobre os adquiridos, ainda que anteriormente  prtica do ato de improbidade;


1
    Fonte: <http://www.stj.gov.br>.
510                             Manual de Direito Administrativo


      C) embora as instncias sejam autnomas, a existncia de prejudicial externa na deciso penal
         que reconhecer a inexistncia do fato, quando em tese a conduta configurar crime, impede
         a aplicao, desde logo, das penas de demisso ou cassao da aposentadoria, ficando
         suspensos o processo administrativo e a prescrio, at a concluso da ao penal;
      D)  pacfica a jurisprudncia no sentido de que o afastamento do agente pblico de seu cargo,
         emprego ou funo, tal como previsto no pargrafo nico do artigo 20 da Lei n. 8.429/92,
         somente cabe, em caso de risco  instruo processual, no curso da ao de improbidade
         administrativa, vedada a propositura de medida cautelar preparatria com tal finalidade.

2. (Analista Judicirio  TRT/Campinas  FCC) Dentre as regras estabelecidas pela Lei de
Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/92), inclui-se:
     A) As disposies da lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no sendo agente
          pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob
          qualquer forma direta ou indireta.
     B) Para os efeitos da lei  considerado agente pblico apenas o ocupante de cargo efetivo ou
          em comisso.
     C) Se a leso ao patrimnio pblico ocorrer por ao ou omisso culposa, e no dolosa, do
          agente ou de terceiro, estes no estaro obrigados a ressarcimento do dano.
     D) No caso de enriquecimento ilcito, o agente pblico ou terceiro beneficirio perder metade
          dos bens ou valores acrescidos ao seu patrimnio.
     E) O sucessor daquele que causar leso ao patrimnio pblico ou se enriquecer ilicitamente
          no est sujeito s cominaes da lei.

(Ministrio Pblico/DF  27a Prova) Leia o texto e responda s prximas duas questes:
"Questo das mais tormentosas  a definio da natureza da Lei da Improbidade Adminis-
trativa, o que j lhe valeu a qualificao de `autntica babel jurdica', posto que contm
normas que, em tese, podem ser enquadradas em diversas reas do direito. Na realidade,
entretanto, parece-nos que a lei tem uma natureza mista e complementar na medida em que
tem por objetivo o reforo da moralidade administrativa por meio de um sistema de penali-
dades adicionais s sanes tradicionais tanto do direito administrativo como do direito
penal e do prprio direito civil (BUENO, Paulo Eduardo. Improbidade administrativa no exer-
ccio da atividade policial. In SAMPAIO, J. A. L. et al. (orgs.), Improbidade administrativa  10
anos da Lei n. 8.429/92. Belo Horizonte, 2002, p. 395 -396)".

3. Assinale a alternativa incorreta com relao s ideias do texto:
     A) O carter complementar sugerido no texto  evidenciado quando se analisa a natureza das
         sanes estabelecidas pela lei, que, em sua maior parte, j estavam previstas, de certa
         forma, no ordenamento jurdico brasileiro. So exemplos dessas sanes, a perda de bens e
         valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, o ressarcimento integral do dano e a perda
         da funo pblica.
     B) A temtica da Lei n. 8.249/92 obriga a uma aproximao entre o Direito e a Moral, acentuan-
         do os laos ticos que devem presidir a relao entre o povo e as autoridades.
     C) A ideia de reforo  moralidade que o autor atribui s normas da Lei da Improbidade pode
         ser confirmada com o uso recorrente em seu texto de conceitos indeterminados.  o que
         ocorre, por exemplo, quando a referida lei define como ato de improbidade administrativa
         que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que
         viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies.
     D) O artigo 11 da Lei n. 8.249/92 no menciona o princpio da eficincia no rol de princpios da
         administrao pblica que, uma vez contrariados, podero caracterizar ato de improbidade.
                                       Improbidade administrativa                                     511

          Todavia, a interpretao conforme a Constituio, com a redao que a EC n. 19/98 conferiu ao
          caput do artigo 37, aliada ao fato de que o rol do artigo 11 no  taxativo, permite afirmar que a
          violao ao princpio da eficincia possa caracterizar ato de improbidade administrativa.
     E)   A conceituao e a definio dos atos de improbidade no constituem inovaes da Lei n.
          8.249/92, pois a Lei n. 8.112/90, que instituiu o Regime Jurdico nico dos Servidores Pbli-
          cos Civis da Unio, j o fez ao cominar a pena de demisso para a prtica do ato de impro-
          bidade administrativa.

4. Ainda sobre a improbidade administrativa,  correto afirmar:
     A) Os membros da Magistratura, do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas, por gozarem de vi-
         taliciedade, no se sujeitam  aplicao da sano de perda do cargo, prevista na Lei n. 8.249/92.
     B) No obstante os parlamentares sejam agentes pblicos dotados de certas prerrogativas, a
         prtica, no exerccio do mandato, de crime de opinio, conquanto imune nas esferas civil e
         criminal, no exclui a aplicao da lei de improbidade administrativa.
     C) Se o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico ou ensejar enriquecimento ilci-
         to, caber  autoridade administrativa responsvel pelo inqurito declarar a indisponibilida-
         de dos bens do indiciado, independentemente de representao ao Ministrio Pblico.
     D) As aes destinadas a levar a efeito as sanes previstas na Lei n. 8.249/92 so imprescritveis.
     E) As sanes mencionadas no artigo 37,  4o, da Constituio Federal no tm a natureza de
         sanes penais. Alm do fato de o ato de improbidade, em si, no constituir crime, embora
         possa eventualmente corresponder a algum ilcito previsto na lei penal, no se justificaria a
         ressalva contida na parte final do dispositivo constitucional ao admitir a aplicao de medi-
         das sancionadoras, "sem prejuzo da ao penal cabvel".

5. (Analista Judicirio  TRT/AM  FCC) Trcio, agente poltico, independentemente das
sanes penais, civis e administrativas previstas na legislao especfica, poder ser con-
denado, dentre outras cominaes, ao ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou
valores acrescidos ilicitamente ao seu patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda
da funo pblica e suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, em decorrncia
dos seguintes atos de improbidade administrativa:
     A) receber vantagens econmicas de qualquer natureza, mesmo que indiretamente, para omitir
          ato de ofcio, providncia ou declarao de que esteja obrigado.
     B) revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies do cargo, que deva
          permanecer em segredo.
     C) perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica
          de qualquer natureza.
     D) permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor
          de medida econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.
     E) realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar
          garantia insuficiente ou inidnea.

6. (Procurador Federal  2007  Cespe) Quanto  improbidade administrativa, julgue os se-
guintes itens:
     ( )  permitida transao, acordo ou conciliao nas aes de improbidade administrativa,
          quando o dano causado ao errio for ressarcido.
     ( ) Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico ou ensejar enriquecimento
          ilcito, caber  autoridade administrativa responsvel pelo inqurito representar ao Ministrio
512                              Manual de Direito Administrativo


          Pblico, para a indisponibilidade dos bens do indiciado. Ademais, a rejeio da representao
          realizada por particular  administrao pblica, por no se cumprirem as formalidades legais,
          no impede a representao ao Ministrio Pblico.
      ( ) Havendo fundados indcios de responsabilidade de servidor pblico por ato de improbidade
          administrativa,  comisso processante tambm ser possvel representar  procuradoria do
          rgo para que requeira ao juzo competente a decretao do sequestro dos bens do agente
          ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico.

7. (Analista Administrativo  TRT/AM  FCC) Constitui ato de improbidade administrativa que
atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies e, notadamente,
     A) frustrar a licitude de concurso pblico e ordenar a realizao de despesas no autorizadas
          em lei ou regulamento.
     B) facilitar a permuta de bem por preo superior ao de mercado e praticar ato visando a fim
          proibido em lei.
     C) retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio e negar publicidade aos atos
          oficiais.
     D) agir negligentemente na arrecadao de tributos e rendas e revelar fato de que tem cincia
          em razo das atribuies.
     E) deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo e dispensar o processo licitatrio
          indevidamente.

8. (OAB/SP  122o ) Agente pblico pode ser condenado por improbidade administrativa por
ato que no importou enriquecimento ilcito nem causou prejuzo ao errio?
     A) no, porque improbidade administrativa  considerada crime, com responsabilizao objeti-
         va do agente pblico;
     B) no, pela ausncia de dano ao errio pblico;
     C) sim, ainda que o agente tenha agido de boa-f e dentro da legalidade;
     D) sim, desde que o ato atente contra os princpios da Administrao Pblica.

9. (Analista Judicirio  TRT/Campinas  FCC) Dentre os critrios a serem observados no
processo administrativo, segundo a Lei n. 9.784/99, NO se inclui
     A) divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas na
          Constituio.
     B) objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo pessoal de agentes
          ou autoridades.
     C) impulso, de ofcio, do processo administrativo, com prejuzo da atuao dos interessados.
     D) proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei.
     E) adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurana
          e respeito aos direitos dos administrados.

10. (OAB/SP  128o ) Para a procedncia da Ao de Improbidade Administrativa, a doutrina
tem entendido que no basta existir ilcito administrativo e prejuzo ao errio pblico. Faz-se
necessria tambm a:
      A) conexo entre o ilcito e o errio pblico;
      B) presena do dolo do agente;
      C) comprovao da culpa do agente;
      D) comprovao do benefcio  empresa contratada pelo Poder Pblico.
                                   Improbidade administrativa                                513

11. (Magistratura/TO  2007  Cespe) A Constituio de determinado estado da Federao
atribuiu ao respectivo tribunal de justia a competncia para processar e julgar os atos de
improbidade dos procuradores do estado. Lcia, procuradora desse estado, encontra-se
respondendo a processo de improbidade. Com base nessa situao hipottica e nos prece-
dentes do STF, assinale a opo correta acerca da improbidade administrativa e do proces-
so administrativo disciplinar.
     A)  inconstitucional a norma da Constituio estadual, pois somente a Unio tem competn-
          cia para legislar, por meio de lei federal, sobre competncia em matria de improbidade
          administrativa.
     B) Se Lcia for diplomada em cargo eletivo federal, os autos devero ser encaminhados ao STF.
     C) A natureza jurdica da ao de improbidade  penal.
     D) O Poder Executivo estadual no tem competncia para aplicar administrativamente as pe-
          nalidades previstas na lei de improbidade administrativa federal.

12. (OAB/MG  2007.1) Considere que determinado agente pblico deixou de prestar contas ao
Tribunal de Contas da Unio, contudo, a referida omisso no causou dano ao errio nem gerou
enriquecimento ilcito. Nos termos da legislao vigente, tal conduta caracteriza-se como:
      A) improbidade administrativa, punvel, dentre outras, com multa civil;
      B) contraveno penal, punvel com deteno de 3 a 5 anos;
      C) infrao disciplinar, punvel, dentre outras, com a perda dos direitos polticos;
      D) crime, punvel com deteno de 8 a 10 anos.

13. (OAB/SP  132o) Um perito judicial que receba um bem imvel para elaborar laudo que favo-
rea uma das partes em juzo pode ser enquadrado no conceito de improbidade administrativa?
      A) no, porque a improbidade administrativa no se aplica  funo judicial;
      B) sim, por se tratar de desvio tico de conduta de agente pblico no desempenho de funo
         pblica;
      C) sim, desde que o perito seja funcionrio pblico;
      D) no, porque seu enriquecimento ilcito no acarretou danos  Administrao.

14. (Tcnico Judicirio  TRT/PR  Cespe) Considere a seguinte situao hipottica. Joo,
que tinha cargo exclusivamente em comisso na administrao pblica direta, praticou,
entre outros, ato de improbidade previsto na Lei n. 8.429/92. Em razo disso, foi exonerado
do cargo, alguns dias depois. Nessa situao, Joo no poder mais sofrer a aplicao da
penalidade administrativa de destituio do cargo em comisso.

15. (Tcnico Judicirio  TRT/PR  Cespe) As penalidades previstas na lei de improbidade
(Lei n. 8.429/92) se aplicam, no que couber, quele que, mesmo no sendo agente pblico,
induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer
forma, direta ou indiretamente.

16. (Magistratura/MG  2006) Os atos de improbidade administrativa importando enriqueci-
mento ilcito:
     A) no admitem a forma culposa;
     B) acarretam, ainda que culposamente, prejuzo ao errio;
514                             Manual de Direito Administrativo


      C) esto previstos, de forma exaustiva, no art. 9o da Lei de Improbidade;
      D) exigem ressarcimento integral dos danos causados;
      E) nenhuma das anteriores.

17. (Analista Judicirio  TRT/Campinas  FCC) De acordo com a Lei n. 8.429/92, dentre os
atos que constituem improbidade administrativa que causam leso ao errio NO se inclui:
      A) Realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou acei-
          tar garantia insuficiente ou inidnea.
      B) Permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior
          ao de mercado.
      C) Ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento.
      D) Perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica
          de qualquer natureza.
      E) Frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente.

18. (Analista Judicirio  TRT/AL  FCC) Hervaldo, funcionrio pblico efetivo, adquiriu um
imvel cujo valor  desproporcional  sua renda, no tendo ele outro rendimento alm da-
quele decorrente do seu cargo, nem recebido herana ou qualquer tipo de prmio, o que
caracteriza, em tese, ato de improbidade administrativa. Nesse caso,
     A) no est sujeito s penalidades da Lei de Improbidade Administrativa, se for processado
          criminalmente por corrupo passiva, tendo da resultado o dinheiro para aquisio do
          imvel;
     B) est sujeito s penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa, somente;
     C) est sujeito s penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa, sem prejuzo de
          sanes civis, penais e administrativas cabveis;
     D) se for demitido em razo de processo administrativo, reconhecendo conduta ilegal que tenha
          sido a fonte dos recursos para a aquisio do imvel, no responder por ato de improbida-
          de administrativa;
     E) no est sujeito  pena de proibio de contratar com o Poder Pblico, prevista na Lei de
          Improbidade Administrativa, se pedir demisso antes do trmino do processo a que respon-
          de, nos termos dessa lei.

19. (Analista Judicirio  TRT/Campinas  FCC)  norma prevista na Lei de Improbidade
Administrativa (Lei n. 8.429/92):
     A) Constitui infrao administrativa a representao por ato de improbidade contra agente
         pblico ou terceiro beneficirio, quando o autor da denncia o sabe inocente.
     B) O Ministrio Pblico no pode, de ofcio, requisitar a instaurao de procedimento adminis-
         trativo para apurar ilcito previsto na Lei de Improbidade.
     C) Em vista da gravidade da infrao, a perda da funo pblica e a suspenso dos direitos
         polticos podem se efetivar antes mesmo do trnsito em julgado da sentena condenatria.
     D) A aplicao das sanes previstas na lei de improbidade independe da aprovao ou rejeio
         das contas pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
     E) Para os agentes exercentes de mandatos, as aes destinadas a levar a efeito as sanes
         previstas na Lei de Improbidade prescrevem em oito anos aps o trmino do exerccio do
         respectivo mandato.
                                     Improbidade administrativa                                  515

20. (OAB/MG  2006.2) A respeito da improbidade administrativa, marque a alternativa
incorreta:
     A) os tipos de improbidade administrativa da Lei n. 8.429/92 so meramente exemplificativos;
     B) s os agentes pblicos respondem por improbidade administrativa;
     C) a ao de improbidade administrativa  uma espcie de ao civil pblica;
     D) entre as sanes aplicveis  improbidade administrativa esto a perda de funo pblica e
         a proibio de receber incentivos fiscais e creditcios do poder pblico.

21. (Analista Judicirio  TRT/RJ  Cespe) Quanto  improbidade administrativa, assinale a
opo correta.
      A) Ao de improbidade proposta contra ministro do STF ser processada e julgada nesse tribunal.
      B) Se o responsvel pelas licitaes de um tribunal tiver sido exonerado do cargo em 22/1/2004
          por improbidade administrativa, nessa situao, se a ao de improbidade tiver sido propos-
          ta em 30/12/2004 pelo Ministrio Pblico contra atos lesivos ao patrimnio pblico estar
          prescrita.
      C) A rejeio de representao de improbidade por autoridade administrativa impede o parti-
          cular de requer-la ao Ministrio Pblico.
      D) Mediante concesses recprocas em que haja recomposio do dano, ser lcita a transao
          das partes na ao de improbidade administrativa.
      E) Na ao de improbidade administrativa, o ru poder apelar da deciso que receber a petio
          inicial.

22. (Tcnico Judicirio  TRT/RJ  Cespe) Em relao  improbidade administrativa, assina-
le a opo correta.
      A) Uma vez proposta ao de improbidade administrativa, o juiz, verificada a observncia dos
         requisitos da petio inicial, determinar como primeiro ato judicial a citao dos rus, para
         o fim de interromper a prescrio.
      B) Empresa que agir em conluio com agente pblico na prtica de ato mprobo poder respon-
         der pelas condutas descritas na Lei n. 8.429/92, e o prazo prescricional ter incio aps o
         trmino do contrato administrativo firmado.
      C) A aprovao das contas do agente pblico pelo TCU afasta a aplicao de penalidade por
         improbidade.
      D) A fluncia do prazo prescricional de cinco anos para condenao por ato de improbidade
         administrativa praticado por governador de estado somente  iniciada aps o trmino do
         exerccio do mandato.
      E) A aplicao das penalidades por ato de improbidade depende da demonstrao de dano fi-
         nanceiro ao patrimnio pblico.

23. (OAB/RJ) Agente pblico pode ser condenado nas penas de improbidade administrativa
por praticar, nessa qualidade, ato imoral que, alm de no ter gerado prejuzo para a Admi-
nistrao, no reflete corrupo econmica?
     A) sim, por ofensa, ainda que culposa, ao princpio da moralidade administrativa, de assento
         constitucional;
     B) sim, porque a improbidade administrativa, embora dependa de uma ao ou omisso dolosa
         do agente pblico, prescinde da ocorrncia de dano ao patrimnio pblico e de indcio de
         corrupo econmica;
516                             Manual de Direito Administrativo


      C) sim, desde que o ato de improbidade administrativa vise  satisfao de interesse pessoal
         do agente ou de terceiro;
      D) no, porque a improbidade relaciona-se, sempre, com valores e questes materiais.

24. (Analista Judicirio  TRT/SP) Constitui ato de improbidade administrativa, importando
enriquecimento ilcito,
     A) facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular, de
         pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimo-
         nial das entidades mencionadas no art. 1o da lei que trata deste assunto;
     B) aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para
         pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por
         ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade;
     C) conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais ou
         regulamentares aplicveis  espcie;
     D) permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;
     E) revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao
         oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou
         servio.

25. (Analista Judicirio  TRT/SP) Nas hipteses de atos de improbidade administrativa que
importam enriquecimento ilcito, o agente est sujeito, dentre outras penalidades,  suspen-
so dos direitos polticos de
     A) oito a doze anos e pagamento de multa civil de at cinco vezes o valor do acrscimo
          patrimonial;
     B) cinco a oito anos e pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano;
     C) trs a cinco anos e pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao
          percebida pelo agente;
     D) oito a dez anos e pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial;
     E) seis a dez anos e pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do dano.

26. (Analista de Finanas e Controle da CGU  Esaf) Configura ato de improbidade adminis-
trativa no exerccio da funo pblica:
I. o servidor que adquirir bens cujo montante seja incompatvel com a sua renda se no
conseguir comprovar a origem lcita dos mesmos;
II. o funcionrio do Ministrio da Sade que, fora do horrio normal de expediente, presta
servios de informtica a uma empresa que no  fornecedora de bens ou servios para
esse Ministrio;
III. o servidor do setor de fiscalizao de uma agncia reguladora que, nos perodos de frias,
presta consultoria para empresa da rea de regulao dessa agncia;
IV. o servidor que, por negligncia, atesta a realizao de servio que no foi realizado;
V. o chefe do setor de compras que recebe passagem area e estadia em hotel, pagas por
um fornecedor interessado em fazer demonstrao de novos produtos.
Esto corretas:
       A) as afirmativas I, II, III, IV e V;
       B) apenas as afirmativas II, IV e V;
       C) apenas as afirmativas I, III, IV e V;
       D) apenas as afirmativas I, IV e V;
       E) apenas as afirmativas I, III e V.
       11
       RELAO JURDICA DE ADMINISTRAO PBLICA




11.1   INTRODUO
     O estudo do Direito Administrativo pela tica das relaes jurdicas  uma
nova e promissora perspectiva de compreenso das diversas formas de atuao da
Administrao Pblica.1
     Embora bastante difundida na Europa, especialmente em pases como Alema-
nha e Itlia, a teoria da relao jurdico-administrativa ainda no mereceu um
tratamento pormenorizado entre os doutrinadores brasileiros.
     Em linhas gerais, pode-se dizer que a teoria da relao jurdico-administrativa,
ou relao de Administrao Pblica,  uma forma de estudar o Direito Adminis-
trativo a partir das diversas espcies de vinculaes intersubjetivas surgidas no
exerccio da funo administrativa. Trata-se de uma abordagem que posiciona a
pessoa, o sujeito de direito, como o conceito central do Direito Administrativo,
enfatizando a necessidade de a Administrao Pblica atuar pautada na observn-
cia dos direitos e garantias fundamentais do administrado.

11.2   VANTAGENS DA TEORIA
     Tradicionalmente, o Direito Administrativo sempre foi estudado a partir da
noo fundamental de ato administrativo. A teoria do ato administrativo, no en-
tanto,  til para compreender as manifestaes unilaterais e impositivas do Poder
Pblico, mas no se mostra suficiente para explicar grande parte das diversificadas
atuaes da Administrao Pblica moderna, tais como atividades de fomento,
contratos multilaterais, acordos de cooperao e outros instrumentos da gesto
consensual do interesse pblico.
     Assim, a construo de uma teoria da relao jurdica de Administrao P-
blica oferece diversas vantagens ao estudioso, entre as quais merecem destaque:

1
    O tema da "Relao Jurdica de Administrao Pblica" foi objeto da minha Tese de Doutorado,
    ainda indita, defendida com sucesso em 24 -5 -2010 na PUCSP, sob orientao do Professor Doutor
    Celso Antnio Bandeira de Mello, cujas concluses parciais esto resumidas no presente captulo.
518                            Manual de Direito Administrativo


     a) permitir uma anlise global e unificada das diversas modalidades de vincu-
laes interpessoais surgidas no exerccio da funo administrativa, com vistas 
formao de uma teoria geral da relao administrativa tendente a tornar mais in-
teligvel o Direito Administrativo;
     b) favorecer uma sistematizao das diversas situaes jurdicas subjetivas no
relacionais pertinentes ao Direito Administrativo;
     c) contribuir para o desenvolvimento de temas no Direito Administrativo, por
exemplo, direito adquirido e direito pblico subjetivo;
     d) iluminar as diferentes aplicaes do princpio da legalidade de acordo com
a natureza da relao jurdica atingida (sujeio geral ou sujeio especial);
     e) compreender a importncia da instaurao de uma relao jurdica (proces-
so administrativo) como condio de validade da tomada de decises pela Admi-
nistrao Pblica, assim como entender o papel de parte imparcial cumprido pelo
ente pblico nos referidos processos;
     f) realar a condio de parte na relao: o particular, frente a frente com a
Administrao, deixa de ser considerado "mero objeto da atuao administrativa"
ou, em outras palavras, "administrado pelo Poder Pblico", e ganha status de sujei-
to de direitos e deveres  elemento atuante na defesa dos interesses da coletividade;
     g) reforar a existncia de limites concretos  atuao administrativa materia-
lizados nos direitos e garantias fundamentais que o cidado detm na condio de
sujeito da relao;
     h) realimentar a troca de conhecimentos da doutrina administrativista com os
tericos gerais do direito, inclusive oferecendo  teoria geral e  filosofia do direito
subsdio para aprimorar seus temas, levando em conta ganhos conceituais obtidos
na seara do direito pblico;
     i) aproveitar ganhos de conhecimento obtidos por autores privatistas em dca-
das de produo cientfica sobre as relaes jurdicas, adaptando-os, no que couber,
 realidade da Administrao Pblica.

11.3     CONCEITOS DOUTRINRIOS
     Relaes de Administrao Pblica so todas as vinculaes intersubjetivas
estabelecidas no exerccio da funo administrativa.
     A doutrina tem buscado conceituar a relao de Administrao Pblica a par-
tir de trs diferentes critrios: a) subjetivo; b) misto; e c) formal.

11.3.1    Critrio subjetivo
    A maioria dos autores considera que o elemento fundamental para qualificar
uma relao jurdica como de administrao pblica  a presena necessria da
Administrao em um dos polos relacionais. Esse tem sido o critrio conceitual
mais admitido por provas e concursos.
                               Relao jurdica de Administrao Pblica                            519

     A ttulo de exemplo, Marcello Caetano afirma que relao jurdico-administrativa
 o "vnculo entre duas pessoas em que uma delas, pelo menos,  a Administrao".2
     Como crtica ao critrio subjetivo, porm, pode-se dizer que conceituar relao
de administrao pblica como aquela em que a Administrao  uma das partes
no  a soluo mais conveniente. Isso porque existem vinculaes intersubjetivas
envolvendo a Administrao e que esto regidas por normas de direito privado,
descaracterizando a natureza pblica da relao jurdica, como no caso do contra-
to de locao entre a Administrao e o particular.

11.3.2    Critrio misto
     Percebendo a insuficincia do critrio subjetivo, h autores que procuram
combin-lo com algum outro elemento.
      o caso de Amlcar de Arajo Falco, para quem "relao jurdica de Direito
Administrativo  aquela relao reconhecida ou regulada pelo Direito, que se pas-
sa entre dois ou mais sujeitos, dos quais um, pelo menos,  a administrao pblica,
tendo por escopo garantir a satisfao de determinados interesses individuais ou
sociais". 3 O autor utiliza o critrio subjetivo aliado a um elemento finalstico, afir-
mando que a relao de administrao pblica tem como escopo a proteo de
interesses individuais ou sociais.
     Como crtica ao critrio misto,  possvel notar que o uso do critrio subjetivo,
ainda que associado a algum outro, incide no mesmo erro ao incluir no conceito
vinculaes regidas pelo direito privado.

11.3.3    Critrio formal
     Um terceiro modo de conceituar relao de administrao pblica pressupe
o uso do critrio formal, levando em conta o regime normativo aplicvel ao vncu-
lo intersubjetivo. Assim, o elemento decisivo para definir uma relao jurdica como
relao de administrao pblica seria sua sujeio aos princpios e normas do
Direito Administrativo.
     Rafael Cuesta utiliza claramente tal critrio ao afirmar que "relao jurdico-
-administrativa  a relao social concreta regulada pelo Direito Administrativo".4
     Embora as provas e concursos pblicos priorizem o uso do critrio subjetivo,
deve-se constatar que o critrio formal  o mais apropriado para conceituar cienti-
ficamente as relaes jurdicas de administrao pblica.

11.4 NOSSO CONCEITO
     Adotando o critrio formal, consideramos que relao de administrao pbli-
ca  o vnculo jurdico regido pelo Direito Administrativo que surge como efeito direto

2
    Tratado elementar de direito administrativo. Coimbra: Coimbra Editora, 1943. v. 1, p. 121.
3
    Relaes jurdicas de direito administrativo. In: Textos selecionados de administrao pblica: direi-
    to administrativo, p. 61.
4
    ENTRENA CUESTA, Rafael. Curso de derecho administrativo, v. 1, p. 147.
520                         Manual de Direito Administrativo


da lei ou da prtica de ato administrativo, consistente na ligao concreta e imediata
entre dois ou mais sujeitos de direito, sendo que pelo menos um deles se encontra no
exerccio da funo administrativa, e caracterizado pela existncia de um complexo de
poderes e deveres unidos em torno de uma finalidade pblica.

11.5 DIVERSAS CLASSIFICAES DAS RELAES JURDICO-ADMINISTRATIVAS
     Com o objetivo de apresentar um amplo panorama das diversas espcies de
relaes jurdicas pertencentes ao Direito Administrativo, sero indicadas algumas
classificaes das relaes jurdico-administrativas fundadas em diferentes critrios.

11.5.1 Quanto ao alcance
     a) Internas. Consistem em vnculos jurdicos estabelecidos somente entre en-
tidades e agentes pertencentes ao Estado. Exemplo: relao hierrquica entre agen-
tes pblicos.
     b) Externas. So aquelas que alcanam pessoas privadas, vinculando-as ao
Estado ou a entidades governamentais. Exemplo: termo de parceria entre a Unio
e organizao da sociedade civil de interesse pblico.

11.5.2   Quanto  estrutura
    a) De coordenao. Caracterizam-se pela presena de interesses convergentes
entre as partes envolvidas no vnculo. Exemplo: contrato de cooperao entre en-
tidades federativas.
    b) De subordinao. So marcadas pela existncia de interesses conflitantes
entre as partes. Exemplo: relao derivada no poder de polcia.

11.5.3   Quanto  presena da Administrao
    a) Diretas. So vnculos jurdicos que importam relacionamento imediato entre
o Estado e o particular. Exemplo: relao jurdica entre o Estado e o usurio de
servio pblico.
    b) Indiretas. Ocorrem sem a presena do Estado em nenhum dos polos, na
medida em que a vinculao com o particular  assumida por uma pessoa jurdica
privada, por delegao estatal. Exemplo: relao jurdica entre o concessionrio e
o usurio do servio pblico.

11.5.4   Quanto ao objeto
    a) Pessoais. Envolvem o comportamento de um sujeito em relao a outro.
Exemplo: contrato administrativo de prestao de servios.
    b) Reais. Tm por objeto determinado bem. Exemplo: concesso de uso de bem
pblico.
                         Relao jurdica de Administrao Pblica                521

11.5.5   Quanto  durao
     a) Instantneas. Surgem em decorrncia de um evento determinado e
extinguem-se imediatamente aps a cessao do acontecimento que lhes deu cau-
sa. Exemplo: gesto de negcios pblicos.
     b) Permanentes. Tm durao que se prolonga no tempo. Exemplo: vnculo
estatutrio de cargo pblico.

11.5.6 Quanto s partes envolvidas
     a) Simples. So as relaes jurdicas comuns, estabelecidas de modo direto e
imediato entre dois sujeitos de direito ocupando posies recprocas e antagnicas.
Tais relaes caracterizam-se pela presena de interesses jurdicos contrapostos.
Exemplo: vnculo estatutrio de cargo pblico.
     b) Plrimas ou multilaterais. Constituem vnculos jurdicos unindo trs ou mais
sujeitos de direito em torno de interesses comuns. Basicamente, caracterizam-se
pela cooperao recproca e, em regra, pela ausncia de interesses conflitantes entre
as partes envolvidas (relaes de coordenao). Mas nada impede que haja, excep-
cionalmente, interesses contrapostos (relaes de subordinao). Exemplo: conv-
nio de cooperao entre diversas entidades federativas.

11.5.7   Quanto  reciprocidade
     a) Unilaterais. So vnculos rarssimos em que somente um dos sujeitos tem
direitos, ocupando exclusivamente uma posio ativa diante da outra parte, o su-
jeito passivo detentor de uma condio passiva pura. Exemplo: contrato de doao
em favor do poder pblico.
     b) Bilaterais ou complexas. Caracterizam-se pela existncia de posies de van-
tagem: direitos conferidos em favor das duas partes. Nessas relaes, as duas partes
titularizam simultaneamente direitos e deveres recprocos, no se podendo qualific-
-las como sujeito ativo e sujeito passivo. O objeto do vnculo, na verdade, consiste
num complexo de poderes e deveres interligados. Exemplo: concesso de servio
pblico.

11.5.8   Quanto aos efeitos
     a) Ampliativas. So relaes jurdicas advindas da prtica de ato que aumenta
a esfera de interesses do particular. Exemplo: outorga onerosa do direito de construir.
     b) Restritivas. Decorrem da expedio de atos administrativos limitadores da
esfera de interesses do particular. Exemplo: requisio temporria de propriedade
privada para atender a situao de iminente perigo pblico.

11.5.9   Quanto  posio das partes
    a) Verticais de direito pblico. As relaes jurdicas da Administrao Pblica,
em regra, esto submetidas predominantemente ao Direito Pblico, cujos princpios
522                       Manual de Direito Administrativo


e normas projetam a entidade estatal a uma posio de superioridade jurdica pe-
rante o particular. Exemplo: contrato administrativo.
     b) Horizontais de direito pblico. Algumas relaes jurdicas pertinentes ao
Direito Administrativo no manifestam a posio de superioridade caracterstica
dos vnculos estabelecidos entre Administrao e particulares. So relaes jurdico-
-administrativas sem verticalidade. Exemplo: contrato de consrcio pblico firma-
do entre entidades federativas, nos termos da Lei n. 11.107/2005.
     c) Horizontais de direito privado. Em casos raros, a Administrao Pblica es-
tabelece uma relao jurdica predominantemente submetida ao Direito Privado,
situao em que deixa de ocupar sua caracterstica posio de superioridade para
igualar-se, quanto s prerrogativas jurdicas envolvidas, em vinculao horizontal
diante do particular. Exemplo: contrato de locao firmado com locador privado
para instalao de repartio pblica.

11.5.10 Quanto ao nvel de organizao
     a) Entidade-entidade. So as relaes administrativas internas, diretas e perma-
nentes, estabelecidas entre pessoas jurdicas de direito pblico. Podem classificar-
-se como relaes de coordenao ou de subordinao. Exemplo: relao de super-
viso ministerial entre a Unio e a autarquia federal.
     b) Entidade-agente. So relaes internas, de subordinao, diretas, pessoais,
permanentes e complexas, envolvendo uma pessoa jurdica pertencente ao Estado
e a um agente pblico. Exemplo: relao de cargo pblico.
     c) Entidade-particular. So relaes externas, de subordinao, diretas, simples
e complexas, ligando uma pessoa jurdica de direito pblico e um particular. Exem-
plo: vnculo entre autarquia e usurio de servio pblico.
     d) Agente-agente. So vnculos jurdicos internos, pessoais e simples, estabele-
cidos na intimidade do aparelho estatal ligando dois ou mais agentes pblicos.
Exemplo: relao de subordinao hierrquica dentro de repartio pblica.
     e) Agente-particular. Constituem relaes jurdicas externas entre um agente
pblico, no exerccio de funo estatal, e um particular. A existncia de vnculos
diretos entre a pessoa fsica do agente e os particulares  de difcil constatao na
medida em que a atuao dos agentes governamentais, no exerccio de tarefas p-
blicas,  juridicamente imputada ao Estado, de modo que a relao se estabelece
entre o particular e o prprio Estado.
     f) Particular-particular. Pode ocorrer de a relao de administrao pblica ser
estabelecida somente entre pessoas privadas. So casos raros em que um particular
assume transitoriamente o exerccio de funo pblica, relacionando-se com outros
particulares sob regime de Direito Administrativo. Constituem relaes complexas
e sempre do tipo indireto. Exemplos: vnculo concessionrio-usurio e gesto de
negcios pblicos.
                         Relao jurdica de Administrao Pblica               523

11.5.11 Quanto ao regime jurdico
     As relaes jurdico-administrativas podem ser encontradas em todos os do-
mnios do Direito Administrativo. Por isso, o regime jurdico aplicvel ao vnculo
intersubjetivo sofrer influncia dos princpios e normas caractersticos do setor
especfico no qual a relao est inserida: servio pblico, polcia administrativa
ou fomento.
     a) Relaes de servio pblico. Surgem no contexto da prestao de servios
pblicos e so caracterizadas pela presena de diversos direitos subjetivos em favor
do usurio, exercitveis contra o Estado (prestao direta) ou contra um conces-
sionrio (prestao indireta).
     b) Relaes de polcia. Decorrem das limitaes administrativas  liberdade e 
propriedade privadas. Exemplo: vinculao decorrente do guinchamento de vecu-
lo estacionado em local proibido.
     c) Relaes de fomento. Constituem vnculos intersubjetivos externos, de coor-
denao, diretos, pessoais, simples, ampliativos e complexos, nascidos como con-
sequncia do desempenho de tarefas estatais de incentivo a setores sociais. Exemplos:
termo de parceria firmado entre a Unio e a organizao da sociedade civil de in-
teresse pblico e contrato de gesto celebrado com organizao social.

11.6   STATUS
     Status  o conjunto de poderes e deveres inerentes a determinada classe de
sujeitos.
     No Direito Administrativo, tem-se, por um lado, o status geral de "administra-
do", referente a todo sujeito posicionado diante da Administrao. Em determina-
das circunstncias, inserindo-se o sujeito em relao jurdica especfica, o status de
administrado  substitudo, para efeito daquela peculiar vinculao, pelo status de
servidor pblico estatutrio, ou de empregado pblico, ou de usurio de servio, ou
de concessionrio.
     Existem, por outro lado, diferentes status aplicveis  Administrao Pblica.
Inicialmente, h a condio geral de supremacia perante o particular  qual se ope
o status bsico de administrado. Nela, a Administrao no se encontra inserida
numa especfica relao jurdica, limitando-se a praticar atos complementares  lei
para lhe dar fiel execuo. Entretanto, a condio geral de supremacia pode dar
lugar a status prprios, como o de Poder Concedente, de Empregador Pblico ou
de Poder Expropriante, sujeitando o Poder Pblico a deveres e revestindo-o de
poderes no to marcadamente presentes na condio de Administrao geral.
     Como se nota, a noo de status remete a diferentes complexos de direitos e
deveres existentes no plano da norma jurdica.

11.7 SITUAES SUBJETIVAS NO DIREITO ADMINISTRATIVO
    Alm da teoria da relao jurdico-administrativa, outra perspectiva moderna
de compreenso do Direito Administrativo  a teoria das situaes subjetivas.
    524                             Manual de Direito Administrativo


     Segundo Marcello Caetano, "a situao jurdica  a posio ocupada por uma
pessoa na ordem jurdica, isto , a posio ocupada por uma pessoa relativamen-
te s outras pessoas consoante os poderes de que  titular ou os deveres a que est
obrigada". 5
     No Direito Administrativo, quando determinado sujeito tem um "poder", fala-se
em situao subjetiva ativa. Tendo um "dever", surge uma situao subjetiva passiva.
     Conforme o nvel de proteo conferido pela ordem jurdica  situao subje-
tiva, podem ser apontadas diversas modalidades de poderes e de deveres, consoan-
te quadro abaixo:

                        Quadro sintico das situaes subjetivas no Direito Administrativo


                                                         Direito Subjetivo
                                                         Potestade ou Poder stricto sensu
                                                         Interesse Legtimo
                                        Ativas           Interesse Simples
                                        (poderes)        Expectativa de Direito
                                                         Poder-Dever
                                                         Prerrogativa Funcional
                       Situaes
                                                         Direito Adquirido
                       subjetivas

                                                         Obrigao
                                                         Dever stricto sensu
                                        Passivas         Sujeio
                                        (deveres)        Encargo
                                                         nus
                                                         Carga




11.8      DIVERSAS MODALIDADES DE PODERES
    As situaes subjetivas ativas no Direito Administrativo dividem-se nas se-
guintes categorias: a) direito subjetivo; b) potestade; c) interesse legtimo; d) inte-
resse simples; e) expectativa de direito; f) poder-dever; g) prerrogativa funcional;
h) direito adquirido.

11.8.1 Direito subjetivo
    Direito subjetivo  a mais perfeita e vantajosa condio subjetiva ativa. Como
regra geral, o direito subjetivo  parte integrante de uma relao jurdica que o une
normativamente a uma correlata obrigao. E o titular do direito pode exigir o
cumprimento da obrigao por parte do devedor.

5
      CAETANO, Marcello. Tratado elementar de direito administrativo, v. 1, p. 173.
                          Relao jurdica de Administrao Pblica                 525

     Entretanto, h casos em que o direito subjetivo existe fora de uma relao ju-
rdica.  o que ocorre com os direitos fundamentais consagrados na Constituio
Federal. Tais direitos definem situaes subjetivas ativas em favor do indivduo sem
um imediato dever que vincule outro sujeito de direito isoladamente considerado.
Se o titular exercer a pretenso de compelir ao cumprimento do direito subjetivo,
ser instaurada uma relao jurdica, mas antes disso existe somente uma situao
ativa no relacional.
     Direitos subjetivos podem ser titularizados por qualquer sujeito de direito. O
ordenamento consagra direitos subjetivos em favor de particulares, assim como
tambm em favor do Estado. Quando o direito subjetivo do particular estiver liga-
do a uma correlata obrigao estatal, fala-se em direito pblico subjetivo.
     O reconhecimento da existncia de direitos pblicos subjetivos surge em con-
sequncia da afirmao do Estado do Direito, no qual os indivduos no so apenas
objeto da ao estatal, mas adquirem o status de sujeitos de direito dotados de de-
veres e poderes perante o Estado.
     A partir dos diversos status incorporados pelos particulares nas relaes com
a Administrao Pblica  possvel falar em direitos subjetivos, especialmente:
     a) atinentes  condio geral de administrado, incluindo os direitos fundamen-
tais enumerados na Constituio Federal;
     b) dos usurios de servio pblico;
     c) dos concessionrios e permissionrios de servio pblico;
     d) referentes s diversas categorias de agentes pblicos, como os servidores
estatutrios e os empregados pblicos;
     e) pertinentes  condio de licitante,  de candidato durante concurso pblico etc.
     Alm dos direitos subjetivos reconhecidos ao administrado dentro e fora de
relaes jurdicas especficas, a ordem jurdica reconhece igualmente direitos sub-
jetivos  Administrao Pblica, exercitveis contra o particular ou contra agentes
pblicos. Os direitos titularizados pelo Estado possuem a mesma estrutura lgica
e meios de proteo reconhecidos aos direitos pblicos subjetivos pertencentes aos
particulares.

11.8.2   Potestade ou poder stricto sensu
     A toda situao subjetiva ativa pode-se dar o nome de poder lato sensu. Trata-se,
assim, de um gnero que engloba diversas categorias de situaes de vantagem
atribudas ao sujeito pelo ordenamento jurdico.
     Devemos considerar que a nomenclatura "poder", em sentido estrito, designa
toda posio de vantagem atribuda pela ordem jurdica aos administrados, sem que
haja conexo, imediata ou futura, com um dever correlato vinculado  Administrao
Pblica. So meras faculdades potestativas, internas ou externas a relaes jurdicas,
conferidas ao particular sem a alteridade caracterstica de outras situaes subjetivas.
526                          Manual de Direito Administrativo


     So poderes stricto sensu tambm os denominados direitos subjetivos em forma-
o, isto , as situaes subjetivas anteriores ao cumprimento integral do processo
de composio de um direito subjetivo.

11.8.3   Interesse legtimo
    Enquanto o direito subjetivo  uma situao bivalente titularizada tanto pela
Administrao quanto pelos particulares, o interesse legtimo  uma figura subjetiva
privativa dos administrados (monovalente) consistente na possibilidade de exigir da
Administrao o cumprimento de um dever determinado pela norma jurdica em
favor de indivduos componentes de um grupo de sujeitos (pretenso coletiva).

11.8.4   Interesse simples
    O interesse simples  uma situao subjetiva ativa relacionada a protees
normativas genricas de interesse, impessoais e comuns, a toda a coletividade.
Trata-se de figura subjetiva exclusiva do administrado.

11.8.5   Expectativa de direito
     A expectativa de direito  a mais frgil situao subjetiva ativa, caracterizando-
-se por criar uma posio de vantagem condicional destituda de exigibilidade
imediata. A se confirmar a ocorrncia de determinado evento futuro, a expectativa
de direito aperfeioa-se, dando surgimento a um direito subjetivo exigvel.

11.8.6   Poderes-deveres
     Poderes-deveres so situaes subjetivas hbridas ostentadas pela Administra-
o Pblica nos casos em que a ordem jurdica atribui simultaneamente uma po-
testade e um dever ao mesmo sujeito de direito.  o caso do poder disciplinar e do
poder hierrquico.

11.8.7   Prerrogativas funcionais
     Prerrogativas funcionais so vantagens especficas atribudas aos agentes per-
tencentes aos quadros da Administrao Pblica para operacionalizar a defesa dos
interesses da coletividade. As prerrogativas funcionais diferem dos poderes-deveres
na medida em que estes so atribuies de carter mais geral outorgadas abstrata-
mente ao complexo orgnico da Administrao Pblica, enquanto aquelas envolvem
mais diretamente a ao concreta dos agentes pblicos.

11.8.8   Direito adquirido
     Direito adquirido  uma forma de referir-se  incorporao definitiva de um
direito subjetivo, ainda no exercitado, ao patrimnio de seu titular. A categoria do
direito adquirido  instituto do direito intertemporal, protegendo os indivduos
contra a supervenincia de alteraes legislativas modificadoras de situaes sub-
jetivas pretritas.
                         Relao jurdica de Administrao Pblica               527

11.9     DIVERSAS MODALIDADES DE DEVERES
     As situaes subjetivas passivas so dos seguintes tipos: a) obrigao; b) dever
stricto sensu; c) sujeio; d) encargo; e) nus; f) carga.

11.9.1 Obrigao
     A obrigao se contrape ao direito subjetivo, surgindo sempre dentro de uma
relao jurdica a partir do momento em que o titular exerce seu direito subjetivo.6
No h obrigao extrarrelacional.
     Antes do exerccio do direito subjetivo, no h para a Administrao obrigao
especfica de emitir aquela certido, mas um dever geral (dever stricto sensu) de
expedir certides.

11.9.2    Dever stricto sensu
    Dever stricto sensu  a situao passiva ocupada pela Administrao Pblica
externa a relaes jurdicas. So, por assim dizer, os deveres gerais da Administrao
projetados sobre o universo de todos os administrados, no se apresentando como
comportamentos dirigidos a sujeitos determinados. Os mais relevantes deveres
impostos  Administrao Pblica so materializados no contedo dos princpios
do Direito Administrativo, especialmente os da legalidade, impessoalidade, publi-
cidade, finalidade, razoabilidade e proporcionalidade.

11.9.3    Sujeio
     A sujeio consiste na situao subjetiva passiva titularizada pelos administra-
dos fora do contexto das relaes jurdicas especiais. Trata-se de uma condio de
permanente submisso aos poderes stricto sensu exercidos pela Administrao em
nome de sua supremacia geral.

11.9.4    Encargo
     Denomina-se encargo determinado dever funcional atribudo pela ordem ju-
rdica a agente pblico. O encargo difere do dever stricto sensu na medida em que,
enquanto este  titularizado pelas pessoas jurdicas componentes da Administrao
Pblica, aquele  conferido a pessoas fsicas que desempenham cargos, empregos
ou funes dentro do aparelho estatal.

11.9.5    nus
    nus  a figura subjetiva acessria voltada ao exerccio de poderes jurdicos
processuais. O nus no ope seu titular a outros sujeitos de direito, pois est afeto

6
    GARCA DE ENTERRA, Eduardo; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho adminis-
    trativo, v. 2, p. 31.
    528                     Manual de Direito Administrativo


exclusivamente  esfera de interesses de uma nica pessoa. O descumprimento do
nus tem o efeito apenas de privar seu titular da fruio de determinada vantagem.

11.9.6    Carga
     A carga  uma situao subjetiva passiva instrumental com relao ao exerccio
de certos poderes, exigindo de seu titular a adoo de determinado comportamen-
to. Ao contrrio das figuras passivas, como a obrigao e o dever stricto sensu, a
carga est relacionada com a satisfao de interesses do prprio sujeito que a titu-
lariza, de modo que, no adotando o comportamento determinado, a nica conse-
quncia da decorrente  que o sujeito permanecer privado da vantagem da qual
o referido comportamento  pressuposto.7 Difere do nus porque a carga instru-
mentaliza poderes de natureza material, e no processual.

11.10     NASCIMENTO DAS RELAES JURDICO-ADMINISTRATIVAS
     Somente fatos jurdicos podem criar, modificar e extinguir relaes jurdicas.
     No Direito Administrativo, existem quatro formas de nascimento das relaes
jurdicas:
     a) pela ocorrncia de um fato administrativo: quando um acontecimento destitu-
do de voluntariedade, podendo ser uma conduta humana ou um evento da nature-
za, promove a interligao de sujeitos de direito.  o caso, por exemplo, da queda
de rvore situada em rea pblica, causando prejuzo patrimonial ao particular;
     b) pela prtica de ato administrativo: trata-se da forma natural de surgimento
das relaes jurdico-administrativas, isto , mediante a expedio de manifestaes
infralegais no exerccio da funo administrativa tendentes a instituir, com funda-
mento na lei, relaes jurdicas. O exemplo  a admisso de servidor pblico, que
faz surgir uma relao funcional estatutria;
     c) por fora de lei: em outros casos, a relao jurdico-administrativa nasce como
efeito direto da lei.  o que ocorre com a relao jurdica de superviso ministerial,
instituda pela legislao que rege a atuao das entidades pblicas pertencentes 
administrao indireta;
     d) como pressuposto no Texto Constitucional: por fim, existem determinadas rela-
es jurdicas de administrao pblica que nascem como consequncia imediata de
normas existentes na Constituio Federal. Exemplo: a relao de subordinao
hierrquica entre o Presidente da Repblica e Ministros de Estado (art. 76 da CF).

11.11     MODIFICAO DAS RELAES JURDICO-ADMINISTRATIVAS
    As relaes jurdico-administrativas podem sofrer modificaes subjetivas ou
objetivas. No primeiro caso, ocorre uma substituio nos polos relacionais; no

7
      GARCA DE ENTERRA, Eduardo; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho adminis-
      trativo, v. 2, p. 27.
                             Relao jurdica de Administrao Pblica          529

segundo, altera-se o contedo do vnculo subjetivo.8 Em termos gerais, a modifica-
o de relaes jurdicas de Direito Administrativo ocorre tambm pela superve-
nincia de fatos administrativos, pela prtica de atos administrativos e por fora de
lei ou da Constituio Federal.

11.12   EXTINO DAS RELAES JURDICO-ADMINISTRATIVAS
     H casos de relaes jurdico-administrativas programadas para uma extino
automtica, ipso iure, como ocorre nos vnculos submetidos a termo final ou con-
dio resolutiva.
     Nas demais hipteses, a extino de relao depender da ocorrncia de um fato
novo ou da expedio de um ato administrativo extintivo. Nada impede, tambm,
que a extino seja promovida diretamente pela lei ou pela Constituio Federal.
     Excepcionalmente, deve -se admitir a extino de relaes jurdico-
-administrativas por deciso do Poder Judicirio, como ocorre na hiptese de
anulao judicial de ato administrativo, implicando a extino ipso iure de eventual
relao jurdica decorrente do ato anulado.




8
    ZANOBINI, Guido. Corso di diritto amministrativo, v. 1, p. 206.
       12
        BENS PBLICOS




12.1   DIVERGNCIA CONCEITUAL
     Denomina-se domnio pblico, em sentido estrito, o conjunto de bens mveis
e imveis, corpreos ou incorpreos, pertencentes ao Estado. Assim, em uma pri-
meira aproximao, pode-se dizer que o domnio pblico  constitudo pela soma-
tria dos bens pblicos, do patrimnio atribudo pelo ordenamento jurdico s
pessoas componentes da organizao estatal. A expresso "bem pblico", no entan-
to,  mais abrangente do que "domnio pbli-
co" porque existem bens pblicos que so re-          A prova da Magistratura do Trabalho 5 Regio
                                                                                           a

                                                      elaborada pelo Cespe considerou CORRETA a
gidos por princpios do direito privado.              assertiva: "A expresso domnio pblico apre-
     A legislao administrativa brasileira no       senta extenso menor do que a expresso bem
                                                      pblico, pois h bens pblicos que ultrapassam
apresenta uma definio satisfatria para o           a rea do domnio pblico, por serem regidos
instituto dos bens pblicos, dando margem             por princpios de direito comum".
para grande divergncia na doutrina e na
jurisprudncia.
     O art. 98 do Cdigo Civil afirma que "so pblicos os bens do domnio nacio-
nal pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros
so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem".
     Entre os administrativistas, porm, o conceito apresentado pelo legislador civil no
 aceito por todos os autores. Pelo contrrio,  possvel agrupar as diferentes opinies
sobre o alcance do conceito de bens pblicos em algumas correntes principais:
     a) corrente exclusivista: para alguns doutrinadores, o conceito de bens p-
blicos deve estar necessariamente vinculado  ideia de pertencerem ao patrimnio
de pessoas jurdicas de direito pblico.  a viso defendida por Jos dos Santos
Carvalho Filho, para quem bens pblicos so "todos aqueles que, de qualquer
natureza e a qualquer ttulo, pertenam s pessoas jurdicas de direito pblico, sejam
elas federativas, como a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, sejam
da Administrao descentralizada, como as autarquias, nestas incluindo-se as fun-
daes de direito pblico e as associaes pblicas".1

1
    Manual de direito administrativo, p. 1073.
    532                             Manual de Direito Administrativo


     Sendo a concepo explicitamente adotada pelo Cdigo Civil brasileiro (art.
98), a corrente exclusivista  a mais aceita pelas bancas de concurso pblico.
Porm, tal viso tem o grande inconveniente de excluir do conceito de bens pblicos
aqueles pertencentes s empresas pblicas e sociedades de economia mista presta-
doras de servio pblico, bem como os de propriedade das concessionrias e per-
missionrias afetados  prestao de servios pblicos. Com isso, a corrente exclu-
sivista no  capaz de explicar o porqu, ento, da impenhorabilidade dos bens
afetados  prestao de servios pblicos unanimemente admitida entre os autores
como um corolrio do princpio da continuidade do servio pblico;
     b) corrente inclusivista: os defensores dessa concepo consideram que so
bens pblicos todos aqueles que pertencem  Administrao Pblica direta e
indireta.  a posio defendida por Hely Lopes Meirelles2 e, com alguma variao,
tambm por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, autora esta que prefere falar em bens
do domnio pblico do Estado. 3 A corrente inclusivista peca por no tornar clara a
diferena de regime jurdico entre os bens afetados  prestao de servios pblicos
(pertencentes ao domnio das pessoas estatais de direito pblico e ao das pessoas
privadas prestadoras de servios pblicos) e aqueles destinados  simples explorao
de atividades econmicas, como os que fazem parte do patrimnio das empresas
pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica;
     c) corrente mista: adotando um ponto de vista intermedirio, Celso Antnio
Bandeira de Mello entende que so bens pblicos todos os que pertencem a pessoas
jurdicas de direito pblico, bem como os que estejam afetados  prestao de um
servio pblico.4 Essa conceituao , segundo nosso juzo, a mais coerente  luz do
direito positivo nacional por incluir no conceito de bens pblicos, reconhecendo-lhes
um especial tratamento normativo, os bens pertencentes a pessoa jurdica de direito
privado, estatal ou no, indispensveis para a continuidade da prestao de servios
pblicos, como ocorre com parcela do patrimnio de empresas pblicas, sociedades
de economia mista, concessionrias e permissionrias de servios pblicos.
     Os bens afetados  prestao de servios pblicos, mesmo que no perten-
centes a pessoas jurdicas de direito pblico, possuem alguns atributos exclusivos
dos bens pblicos, como a impenhorabilidade, circunstncia que refora o enten-
dimento de que os bens afetados constituem verdadeiros bens pblicos.
     Entretanto, como j mencionado, para concursos pblicos tem sido preponde-
rantemente aceita a corrente baseada no art. 98 do Cdigo Civil, denominada ex-
clusivista, que considera pblicos somente os bens pertencentes s pessoas jurdicas
de direito pblico.

12.2      DISCIPLINA NO CDIGO CIVIL
     O Cdigo Civil brasileiro, Lei n. 10.406/2002, tem todo o Captulo III, do Livro
II, "Dos Bens", dedicado  disciplina normativa dos bens pblicos (arts. 98 a 103).

2
      Direito administrativo brasileiro, p. 486.
3
      Direito administrativo, p. 668.
4
      Curso de direito administrativo, p. 913.
                                          Bens pblicos                                      533

     Como o tratamento dado ao tema no Cdigo Civil tem uma evidente orientao
privatstica, a qualidade tcnica dos dispositivos  muito criticada pelos adminis-
trativistas. Entretanto, no havendo uma normatizao especfica do tema em nosso
Direito Pblico, as provas e concursos tm utilizado abundantemente os arts. 98 a
103 do Cdigo Civil como fundamento para elaborao de perguntas aos candidatos.
Da a imperiosa necessidade de conhecer e fixar o teor das referidas normas.
     Deixando as observaes crticas para os itens seguintes deste captulo, o con-
tedo da disciplina normativa dos bens pblicos no Cdigo Civil brasileiro pode
ser resumido na abordagem dos seguintes aspectos do tema:
     a) conceito de bens pblicos (art. 98): afirma o legislador que:
     "Art. 98. So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas
jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual
for a pessoa a que pertencerem";
     b) classificao dos bens pblicos (art. 99): o Cdigo Civil trata expressa-
mente da classificao dos bens pblicos quanto  sua forma de utilizao, dividindo-
-os em bens de uso comum do povo, de uso especial e dominicais. Embora o legis-
lador tenha preferido exemplificar os bens de uso comum e os de uso especial, em
vez de conceitu-los, as questes de concurso
pblico versando sobre os "conceitos" apresen-       A prova de Auditor/MG 2008 elaborada pelo
tados pelo art. 99 do Cdigo Civil so bastan-       Cespe considerou INCORRETA a assertiva:
                                                     "Os mares, rios e ruas so considerados
te frequentes. Diz a lei:                            bens de uso especial, que constituem o
     "Art. 99. So bens pblicos:                    patrimnio das pessoas jurdicas de direito
                                                     pblico como objeto de direito pessoal, ou
     I  os de uso comum do povo, tais como          real, de cada uma dessas entidades".
rios, mares, estradas, ruas e praas;
     II  os de uso especial, tais como edif-       A prova da OAB/RO elaborada pelo Cespe
                                                     considerou CORRETA a assertiva: "Uma cre-
cios ou terrenos destinados a servio ou             che municipal  bem pblico de uso especial".
estabelecimento da administrao federal,
estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
     III  os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direi-
to pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
     Pargrafo nico. No dispondo a lei em contrrio, consideram-se dominicais
os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha dado
estrutura de direito privado".
     c) definio da inalienabilidade dos bens de uso comum e de uso especial
(art. 100): o dispositivo tem o seguinte contedo:
     "Art. 100. Os bens pblicos de uso comum        A prova de Auditor/MG 2008 elaborada pelo
do povo e os de uso especial so inalienveis,       Cespe considerou INCORRETA a assertiva:
                                                     "Os bens dominicais, por estarem afetados
enquanto conservarem a sua qualificao, na          a fins pblicos especficos, so inalienveis,
forma que a lei determinar".                         no podendo ser objeto de relaes jurdicas
                                                     regidas pelo direito civil, como compra e
     A citada norma permite concluir que os          venda, doao, permuta, locao".
bens de uso comum do povo e os de uso espe-
    534                           Manual de Direito Administrativo


cial no podem ser alienados, exceto se houver uma alterao de sua qualificao
na forma que a lei determinar. Isso porque os bens de uso comum e os de uso espe-
cial, em princpio, so passveis de converso em bens dominicais, por meio da
desafetao, e, uma vez desafetados,  permitida sua alienao, nos termos defini-
dos pela legislao.
      d) admisso da alienabilidade dos bens dominicais (art. 101): o dispositivo
tem a seguinte redao:
      "Art. 101. Os bens pblicos dominicais podem ser alienados, observadas as
exigncias da lei".
      e) imprescritibilidade dos bens pblicos (art. 102): o Cdigo Civil reafirma,
na esteira dos arts. 183 e 191, pargrafo nico, da Constituio Federal, que os bens
pblicos so imprescritveis, isto , so insuscetveis a usucapio:
      "Art. 102. Os bens pblicos no esto sujeitos a usucapio".
      f) uso comum dos bens pblicos (art. 103): de contedo bastante polmico,
o art. 103 do Cdigo Civil admite uso gratuito ou remunerado dos bens pblicos:
      "Art. 103. O uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou retribudo, con-
forme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administrao pertencerem".

12.3 DOMNIO PBLICO
     Em sentido amplo, domnio pblico  o poder de senhorio que o Estado exer-
ce sobre os bens pblicos, bem como a capacidade de regulao estatal sobre os bens
do patrimnio privado. 5 A noo lato sensu de domnio pblico deriva do chamado
domnio eminente, que  "o poder poltico pelo qual o Estado submete  sua von-
tade todas as coisas de seu territrio."6 Porm, o domnio eminente exercido pelo
Estado no quer dizer que detenha a propriedade de todos os bens existentes em
seu territrio. Os bens pblicos pertencem ao Estado; j os bens privados esto
submetidos a uma regulao jurdica estatal.
     Em sentido estrito, a expresso domnio pblico compreende o conjunto de
bens mveis e imveis, corpreos e incorpreos, pertencentes ao Estado. Nesta
ltima acepo, portanto, domnio pblico  o mesmo que patrimnio pblico.
     Segundo Hely Lopes Meirelles,7 o domnio pblico lato sensu  composto por
diversos subdomnios:
     a) domnio terrestre: so todas as terras pertencentes ao Estado, incluindo
terras devolutas, plataforma continental, terras tradicionalmente ocupadas por
ndios, terrenos de marinha, terrenos acrescidos, ilhas dos rios pblicos e ocenicas,

5
     Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 483.
6
     Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 483.
7
     Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 483.
                                             Bens pblicos                      535

lveos abandonados, alm das vias e logradouros pblicos, reas ocupadas com as
fortificaes e edifcios pblicos.8
     Quanto s terras devolutas, so bens pblicos dominicais cuja origem remon-
ta s capitanias hereditrias devolvidas (da o nome "devolutas"), durante o s-
culo XVI, pelos donatrios  Coroa Portuguesa. Atualmente, so bens pblicos
estaduais, com exceo daquelas indispensveis  defesa das fronteiras, das forti-
ficaes e construes militares, das vias federais de comunicao e  preservao
ambiental, definidas em lei, hipteses em que pertencero  Unio. Portanto, sendo
bens dominicais, as terras devolutas podem ser alienadas pelo Poder Pblico. Porm,
so indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes
discriminatrias, necessrias  proteo dos ecossistemas naturais (art. 225,  5,
da CF).
     b) domnio hdrico:  composto pelas guas pblicas internas, cuja disciplina
 atualmente estabelecida pelo Cdigo de guas (Decreto n. 24.643/34) e Lei da
Poltica Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos  Lei n. 9.433/97,
cujo art. 1 define os seguintes fundamentos para a gesto dos recursos hdricos:
     "I  a gua  um bem de domnio pblico;
     II  a gua  um recurso natural limitado, dotado de valor econmico;
     III  em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos  o con-
sumo humano e a dessedentao de animais;
     IV  a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo
das guas;
     V  a bacia hidrogrfica  a unidade territorial para implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hdricos;
     VI  a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a
participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades".
     c) domnio mineral: compreende os recursos minerais do territrio nacional.
Parte substancial da disciplina normativa do domnio mineral est no Cdigo de
Minas (Decreto-Lei n. 227/67). Importante destacar que as jazidas de petrleo e
minrios nucleares so monoplio da Unio;
     d) domnio florestal: a competncia para legislar sobre florestas  concorren-
te entre a Unio, Estados e Distrito Federal (art. 24, VI, da CF), mas preservar as
florestas, a fauna e a flora  competncia comum a todas as entidades federativas
(art. 23, VII, da CF). O regramento infraconstitucional do tema cabe basicamente
ao Cdigo Florestal  Lei n. 4.771/65, cujo art. 1 prescreve: "As florestas existen-
tes no territrio nacional e as demais formas de vegetao, reconhecidas de utilida-
de s terras que revestem, so bens de interesse comum a todos os habitantes do
Pas, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitaes que a legislao

8
    Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 516.
536                                  Manual de Direito Administrativo


                                                  em geral e especialmente esta Lei estabele-
 A prova de Procurador do Estado/ES 2008
 elaborada pelo Cespe considerou INCORRETA        cem". Bastante frequente em provas, o conte-
 a assertiva: "Caso determinado municpio         do do art. 225,  4, da Constituio Federal
 necessite implementar obras de infraestru-       define os bens pertencentes ao patrimnio
 tura destinadas aos servios pblicos de
 transporte em rea considerada de preser-        nacional, passveis de explorao somente
 vao permanente, mesmo que no haja             dentro dos limites legais: "A Floresta Ama-
 alternativas plausveis seno a utilizao do
 espao ambientalmente protegido, o muni-
                                                  znica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra
 cpio no poder lanar mo da rea consi-       do Mar, o Pantanal Mato -Grossense e a
 derada de preservao permanente, uma            Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua
 vez que tais reas so, de forma absoluta,
 insuscetveis de explorao".
                                                  utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de
                                                  condies que assegurem a preservao do
  A prova de Procurador do Estado/ES 2008
                                                  meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos
  elaborada pelo Cespe considerou INCORRETA       recursos naturais";
  a assertiva: "A Constituio Federal, ao con-
  sagrar a mata atlntica como patrimnio na-
                                                       e) domnio da fauna: a preservao da
  cional, indiretamente converteu em bens p-     fauna  competncia comum  Unio, Estados,
  blicos os imveis particulares nela abrangidos, Distrito Federal e Municpios (art. 23, VII, da
  impedindo, por consequncia, a utilizao dos
  recursos naturais existentes naquelas reas,
                                                  CF). Nos termos do art. 1 do Cdigo de Caa
  em prol da restaurao dos processos ecol-     (Lei n. 5.197/67), os animais de quaisquer
  gicos essenciais e da preservao da diversi-   espcies que vivam fora do cativeiro consti-
  dade do ecossistema".
                                                  tuem a fauna silvestre e, assim como seus ni-
                                                  nhos, abrigos e criadouros naturais, so pro-
priedades do Estado, pertencendo ao domnio da Unio. Igualmente relevante
para a disciplina da proteo  fauna  o Cdigo de Pesca  Decreto-Lei n. 221/67;
       f) domnio espacial: a disciplina jurdica do espao areo vem atualmente
definida no Cdigo Brasileiro de Aeronutica  Lei n. 7.565/86. Segundo dis-
posto nos arts. 11 e 12 do citado diploma normativo, o Brasil exerce completa e
exclusiva soberania sobre o espao areo acima de seu territrio e mar territorial,
cabendo ao Ministrio da Aeronutica a orientao, coordenao, controle e fisca-
lizao da navegao area, trfego areo, infraestrutura aeronutica, aeronaves,
tripulao e servios relacionados ao voo.
       O transporte areo de passageiros  servio pblico de titularidade da Unio
prestado sob regime de concesso (art. 180 do Cdigo Brasileiro de Aeronutica).
       g) domnio do patrimnio histrico: compreende o dever estatal de disci-
plina e proteo dos patrimnios histrico, artstico e cultural brasileiros;
       h) domnio do patrimnio gentico: de acordo com o disposto no art. 225,
 2, II, incumbe ao Poder Pblico preservar a diversidade e a integridade do patri-
mnio gentico do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas  pesquisa e  manipu-
lao de material gentico, considerado um dos instrumentos para assegurar a
efetividade do meio ambiente ecologicamente equilibrado;
       i) domnio ambiental: o meio ambiente ecologicamente equilibrado  direito
de todos e bem de uso comum do povo essencial  sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Pblico e  coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo
para as presentes e futuras geraes.
                                            Bens pblicos                                        537

12.4    RES NULLIUS
     Alm dos bens do domnio privado e dos bens do domnio pblico, existe
ainda uma terceira categoria formada pelas coisas sem dono (res nullius) ou bens
adspotas, sobre as quais no h qualquer disciplina especfica do ordenamento
jurdico, incluindo os bens inapropriveis, como a luz, e os bens condicionadamen-
te inapropriveis, como os animais selvagens.9

12.5    BENS PBLICOS DA UNIO
      O art. 20 da Constituio Federal enumera como bens pblicos pertencentes
 Unio:
      "I  os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos;
      II  as terras devolutas indispensveis  defesa das fronteiras, das fortificaes
e construes militares, das vias federais de comunicao e  preservao ambien-
tal, definidas em lei;
      III  os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio,
ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se es-
tendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais
e as praias fluviais;
      IV  as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias
martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a
sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e  unidade
ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
      V  os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva;
      VI  o mar territorial;
      VII  os terrenos de marinha e seus acrescidos;
      VIII  os potenciais de energia hidrulica;       A prova de Auditor/MG 2008 elaborada pelo
      IX  os recursos minerais, inclusive os do        Cespe considerou CORRETA a assertiva: "So
                                                        considerados bens federais, entre outros, as
subsolo;                                                terras devolutas necessrias  defesa das
      X  as cavidades naturais subterrneas e          fronteiras, das fortificaes e construes
                                                        militares, o mar territorial e os potenciais de
os stios arqueolgicos e pr-histricos;               energia hidrulica".
      XI  as terras tradicionalmente ocupadas
pelos ndios".
      Como se pode notar, a Unio detm a titularidade da maioria dos bens pblicos
existentes no Brasil.

12.6 BENS PBLICOS DOS ESTADOS
     Os bens pblicos pertencentes aos Estados so, basicamente, aqueles que no
se classificam como bens federais.

9
    Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, p. 381.
538                          Manual de Direito Administrativo


      Nessa perspectiva, o art. 26 da Constituio Federal afirma que se incluem
entre os bens dos Estados:
      "I  as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio;
      II  as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu domnio,
excludas aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou terceiros;
      III  as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes  Unio;
      IV  as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio".
      A respeito das terras devolutas (inciso IV), j afirmamos que so, em princpio,
bens estaduais, exceto as indispensveis  defesa das fronteiras, das fortificaes
e construes militares, das vias federais de comunicao e  preservao ambien-
tal, casos em que as terras devolutas pertencem  Unio.

12.7 BENS PBLICOS DO DISTRITO FEDERAL
      O art. 32 da Constituio Federal, dispositivo que trata das linhas gerais sobre
organizao e funcionamento do Distrito Federal, no faz qualquer referncia aos
bens pblicos distritais. Devem ser assim considerados todos os bens onde esto
                                               instaladas as reparties pblicas distritais,
 A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
 considerou INCORRETA a assertiva: "Todos os   tanto quanto os indispensveis para prestao
 bens pertencentes ao Distrito Federal devero dos servios pblicos de atribuio do Distri-
 ser administrados pelo seu Poder Executivo,
 nos termos da respectiva Lei Orgnica".
                                               to Federal.

12.8 BENS PBLICOS DOS MUNICPIOS
     A Constituio Federal de 1988 no faz referncia aos bens pblicos dos Mu-
nicpios, devendo ser assim considerados todos aqueles onde se encontram instala-
dos reparties pblicas municipais, bem como os equipamentos destinados 
prestao dos servios pblicos de competncia municipal. Pertencem aos Muni-
cpios, ainda, as estradas municipais, ruas, parques, praas, logradouros pblicos e
outros bens da mesma espcie.

12.9 BENS PBLICOS DOS TERRITRIOS FEDERAIS
    A disciplina constitucional do funcionamento e organizao dos territrios
federais (art. 33 da CF) no faz qualquer referncia aos bens pblicos territoriais.
Entretanto, devem ser considerados bens pblicos territoriais todos aqueles utili-
zados para o funcionamento das reparties pblicas e para a prestao de servios
pblicos de competncia do Territrio.

12.10   BENS PBLICOS DA ADMINISTRAO INDIRETA
   As pessoas jurdicas de direito pblico pertencentes  Administrao Indireta,
como autarquias e fundaes pblicas, tm seu patrimnio composto por bens
                                                Bens pblicos                   539

pblicos. Assim, todos os prdios, bens e equipamentos destinados ao suporte
material de suas atividades finalsticas so bens pblicos de propriedade dessas
pessoas descentralizadas.
     J em relao s pessoas jurdicas de direito privado da Administrao Des-
centralizada, como empresas pblicas e sociedades de economia mista, sendo
aplicada a regra do art. 98 do Cdigo Civil, os bens pertencentes ao seu patrimnio
no seriam bens pblicos.
     Entretanto, adotando-se o entendimento de Celso Antnio Bandeira de Mello,
mencionado nos itens anteriores, os bens das empresas pblicas e sociedades de
economia mista afetados  prestao de servios pblicos seriam bens pblicos.

12.11 BENS PBLICOS DE CONCESSIONRIOS E PERMISSIONRIOS
    Embora seja possvel que pessoas jurdicas da Administrao Indireta sejam
beneficirias da outorga de concesses e permisses, como regra geral as conces-
sionrias e permissionrias de servios pblicos so pessoas jurdicas privadas que
no pertencem  estrutura estatal. Por isso, como pessoas privadas, e  luz do art.
98 do Cdigo Civil, os bens pertencentes s concessionrias e permissionrias
de servio pblico no so bens pblicos.
    Porm, para os adeptos da corrente mista, minoritria para fins de provas e
concursos, os bens das concessionrias e permissionrias afetados  prestao de
servios pblicos seriam bens pblicos.

12.12 CLASSIFICAO
     Os autores costumam classificar os diversos tipos de bens pblicos a partir de
trs critrios diferentes: 1) quanto  titularidade; 2) quanto  disponibilidade;
3) quanto  destinao.
     Alm dessas classificaes, Lucia Valle Figueiredo afirma que, quanto aos tipos,
os bens pblicos podem ser mveis, imveis, semoventes, crditos, direitos e aes.10
     1) Quanto  titularidade, os bens pblicos se dividem em federais, estaduais,
distritais, territoriais ou municipais, de acordo com o nvel federativo da pessoa
jurdica a que pertenam.
     2) Quanto  disponibilidade, os bens pblicos podem ser classificados em:
     a) bens indisponveis por natureza: aqueles que, devido  sua intrnseca
condio no patrimonial, so insuscetveis a alienao ou onerao. Os bens
indisponveis por natureza so necessariamente bens de uso comum do povo,
destinados a uma utilizao universal e difusa. So naturalmente inalienveis.
 o caso do meio ambiente, dos mares e do ar;

10
     Curso de direito administrativo, p. 563.
 540                                     Manual de Direito Administrativo


     b) bens patrimoniais indisponveis: so aqueles dotados de uma natureza
patrimonial, mas, por pertencerem s categorias de bens de uso comum do povo
ou de uso especial, permanecem legalmente inalienveis enquanto mantiverem
tal condio. Por isso, so naturalmente passveis de alienao, mas legalmente
inalienveis. Exemplos: ruas, praas, estradas e demais logradouros pblicos;
     c) bens patrimoniais disponveis: so legalmente passveis de alienao.  o
caso dos bens dominiais, como as terras devolutas.
     3) Quanto  destinao, os bens pblicos podem ser de trs tipos: de uso co-
mum do povo, de uso especial e dominicais.

12.12.1 Bens de uso comum do povo
     Os bens de uso comum do povo ou bens do domnio pblico so aqueles
abertos a uma utilizao universal, por toda a populao, como os logradouros
pblicos, praas, mares, ruas, florestas, meio ambiente etc.
     Nesse sentido, afirma o art. 99, I, do Cdigo Civil: "So bens pblicos: I  os
de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas".
     Os bens de uso comum do povo, enquanto mantiverem essa qualidade, no
podem ser alienados ou onerados (art. 100 do CC). Somente aps o processo de
desafetao, sendo transformados em dominicais, poderiam ser alienados.
     Assim, tais bens fazem parte do patrimnio pblico indisponvel.
     Os bens de uso comum do povo admitem utilizao gratuita ou remunerada,
conforme for estabelecido legalmente pela entidade cuja administrao pertencerem
(art. 103 do CC).

12.12.2 Bens de uso especial
                                                          Tambm chamados de bens do patrim-
     A prova da OAB/CE considerou CORRETA a
     assertiva: "Sob o enfoque do Direito Adminis-   nio administrativo so aqueles afetados a
     trativo, o que caracteriza, como trao essen-   uma destinao especfica. Fazem parte do
     cial, os bens do patrimnio administrativo 
     serem eles vinculados a fim peculiar da admi-   aparelhamento administrativo sendo conside-
     nistrao pblica".                             rados instrumentos para execuo de servios
                                                     pblicos.
                                                          So exemplos de bens de uso especial os
     A prova da Polcia Rodoviria Federal 2008
     elaborada pelo Cespe considerou CORRETA         edifcios de reparties pblicas, mercados
     a assertiva: "Considerando que a Unio seja     municipais, cemitrios pblicos, veculos
     proprietria de um prdio no qual esteja
     instalada a PRF, tal bem, conforme o Cdigo
                                                     da Administrao, matadouros11 etc.
     Civil, consiste em bem de uso especial e sua         Nos termos do art. 99, II, do Cdigo Civil:
     alienao ser vedada enquanto ele conser-
     var tal qualidade".
                                                     "So bens pblicos: (...) II  os de uso especial,
                                                     tais como edifcios ou terrenos destinados a

11
       Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 483.
                                              Bens pblicos                                              541

servio ou estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou mu-
nicipal, inclusive os de suas autarquias".
     Assim como os de uso comum, os bens de uso especial, enquanto mantiverem
essa qualidade, no podem ser alienados ou onerados (art. 100 do CC), compon-
do o denominado patrimnio pblico indisponvel.
     A alienao de tais bens somente ser     A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
possvel com sua transformao, via desafeta-  considerou CORRETA a assertiva: "Bens
o, em bens dominicais.                       pblicos de uso especial podero vir a inte-
                                                                grar o patrimnio pblico disponvel".

12.12.3 Bens dominicais
     Os bens dominicais, tambm chamados de bens do patrimnio pblico dis-
ponvel ou bens do patrimnio fiscal, so todos aqueles sem utilidade especfi-
ca, podendo ser "utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Adminis-
trao, se assim o desejar".12
     So exemplos de bens dominiais, ou do-
minicais, as terras devolutas, viaturas suca-       A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
teadas, terrenos baldios, carteiras escolares       considerou INCORRETA a assertiva: "Bem
                                                    destinado  instalao de repartio gover-
danificadas, dvida ativa etc.                      namental  classificado como dominical".
     A Administrao pode, em relao aos
bens dominicais, exercer poderes de proprietrio, como usar, gozar e dispor. 
nesse sentido que o art. 99, III, do Cdigo Civil define tais bens como aqueles que
"constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto de
direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades".
     Assim, os bens dominicais podem ser alienados, nos termos do disposto na
legislao, por meio de compra e venda, doa-
                                                    A prova da OAB/PI elaborada pelo Cespe
o, permuta, dao (institutos de direito          considerou CORRETA a assertiva: "O bem
privado), investidura e legitimao da posse        imvel pblico de uso especial poder ser
                                                    entregue pela Administrao como dao em
(institutos de direito pblico).13 A doao, a      pagamento, necessitando, para tanto, ser
permuta, a dao em pagamento, a investidu-         previamente desafetado da destinao origi-
ra e a venda a outro rgo ou entidade da           nria, atravs de lei, passando  categoria de
                                                    bem dominical".
Administrao Pblica dispensam a realizao
de licitao.14
     Acerca dos bens dominicais, o pargrafo nico do art. 99 do Cdigo Civil, de
difcil compreenso, prescreve: "No dispondo a lei em contrrio, consideram-se
dominicais os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a que se
tenha dado estrutura de direito privado". Aparentemente, o legislador pretendeu
enfatizar o carter disponvel dos bens pertencentes s fundaes (em princpio,

12
     Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 483.
13
     Slvio Lus Ferreira da Rocha, Funo social da propriedade pblica, p. 39.
14
     Slvio Lus Ferreira da Rocha, Funo social da propriedade pblica, p. 39.
 542                              Manual de Direito Administrativo


pessoas de direito pblico) governamentais de direito privado (com estrutura de
direito privado).
     Os bens de uso especial e os bens de uso comum do povo esto afetados 
proteo dos interesses da coletividade, vale dizer, do interesse pblico primrio.
Pelo contrrio, os bens dominicais esto vinculados ao interesse patrimonial do
Estado, que  o interesse pblico secundrio.

12.13 BENS PBLICOS NECESSRIOS E BENS PBLICOS ACIDENTAIS
     Diogo de Figueiredo Moreira Neto distingue os bens pblicos necessrios,
que estariam desde sempre e pela prpria natureza a servio do interesse pblico,
e os bens pblicos acidentais, isto , aqueles que foram incorporados ao domnio
pblico.15

12.14     ATRIBUTOS
       Os bens pblicos so dotados de um regime jurdico especial que os diferencia
dos bens particulares. As principais caractersticas normativas desse regime dife-
                                                renciado podem ser reduzidas a quatro atri-
  A prova de Auditor/MG 2008 elaborada pelo     butos fundamentais dos bens pblicos:
  Cespe considerou CORRETA a assertiva: "Os
  bens pblicos so caracterizados como         inalienabilidade, impenhorabilidade, im-
  impenhorveis".                               prescritibilidade e no onerabilidade.
                                                     A inalienabilidade significa que os bens
pblicos no podem ser vendidos livremente. Isso porque a legislao estabelece
condies e procedimentos especiais para a venda de tais bens. Assim, o mais apro-
priado  falar em alienabilidade condicionada ao cumprimento das exigncias
legalmente impostas. Decorre da inalienabilidade a concluso de que os bens p-
blicos no podem ser embargados, hipotecados, desapropriados, penhorados, rei-
vindicados, usufrudos, nem objeto de servido.16
       O atributo da impenhorabilidade decorre do fato de que os bens pblicos no
podem ser objeto de constrio judicial. A impenhorabilidade  uma decorrncia
lgica da inalienabilidade na medida em que, por ser insuscetvel a alienao, a
penhora sobre bem pblico constitui medida intil. Importante destacar, tambm,
                                                que a impenhorabilidade dos bens pblicos 
  A prova da Magistratura do Trabalho da 5
                                         a
                                                a justificativa para existncia da execuo es-
  Regio elaborada pelo Cespe considerou
  CORRETA a assertiva: "Por serem inalien-     pecial contra a Fazenda Pblica e da ordem
  veis a priori, os bens pblicos no se sujei- dos precatrios (art. 100 da CF). Como os
  tam a penhora e, portanto, a administrao
  submete-se  disciplina de precatrios para
                                                bens do Estado no podem ser penhorados, 
  o pagamento das suas obrigaes".             impossvel aplicar  cobrana de crditos contra
                                                a Fazenda o sistema convencional de execuo

15
     Curso de direito administrativo, p. 385.
16
     Slvio Lus Ferreira da Rocha, Funo social da propriedade pblica, p. 33.
                                              Bens pblicos                             543

baseado na constrio judicial de bens do
                                                   A prova da Magistratura do Trabalho da 5a

devedor. A impenhorabilidade  extensiva,          Regio elaborada pelo Cespe considerou
tambm, aos bens de empresas pblicas, so-         INCORRETA a assertiva: "Os bens das em-
                                                   presas pblicas e sociedades de economia
ciedades de economia mista e concessionrios       mista, bem como os bens de particulares que
afetados  prestao de servios pblicos.         prestam servios pblicos, ainda que afeta-
                                                   dos, so penhorveis".
     Quanto  imprescritibilidade, seu sig-
nificado  que os bens pblicos no esto
                                                   A prova da Magistratura do Trabalho da 5a

submetidos  possibilidade de prescrio           Regio elaborada pelo Cespe considerou
aquisitiva ou, em uma palavra, os bens pbli-      CORRETA a assertiva: "Os bens pblicos, por
                                                   constiturem res extracomercium, no so
cos no se sujeitam a usucapio (arts. 183,        suscetveis  prescrio aquisitiva".
 3, 191, pargrafo nico, da Constituio, e
102 do CC). Segundo a corrente majoritria, a imprescritibilidade  atributo de
todas as espcies de bens pblicos, incluindo os dominicais. Exceo a essa regra
vem prevista no art. 2 da Lei n. 6.969/81, que admite usucapio especial sobre
terras devolutas localizadas na rea rural.
     Recentemente, Slvio Lus Ferreira da Rocha, em viso minoritria, vem sus-
tentando de modo brilhante a possibilidade de bens dominicais que desatendam 
funo social serem usucapidos.17
     Por fim, o atributo da no onerabilidade reafirma que nenhum nus real pode
recair sobre bens pblicos.

12.15 REQUISITOS PARA ALIENAO DOS BENS PBLICOS
     A alienao de bens pblicos depende do cumprimento de condies espec-
ficas definidas pelo art. 17 da Lei n. 8.666/93, que variam conforme o tipo de bem
e a pessoa a quem pertenam:
     1) no caso de bens imveis pertencentes a rgos da Administrao Direta,
autarquias e fundaes pblicas: a) interesse pblico devidamente justificado; b)
avaliao prvia; c) autorizao legislativa; d) licitao na modalidade concorrncia;
     2) no caso de bens imveis pertencentes a empresas pblicas, sociedades de
economia mista e paraestatais: a) interesse pblico devidamente justificado; b)
avaliao prvia; c) licitao na modalidade concorrncia;
     3) no caso de bens mveis, independentemente de a quem pertenam: a) in-
teresse pblico devidamente justificado; b) avaliao prvia; c) licitao em qualquer
modalidade.
     A Lei n. 9.636/98 disciplina a alienao de bens imveis da Unio, estabele-
cendo em seu art. 1 que: "a alienao de bens imveis da Unio depender de au-
torizao, mediante ato do Presidente da Repblica, e ser sempre precedida de
parecer da SPU quanto  sua oportunidade e convenincia". A alienao ocorrer

17
     Funo social da propriedade pblica, p. 160.
544                         Manual de Direito Administrativo


quando no houver interesse pblico, econmico ou social em manter o im-
vel no domnio da Unio, nem inconvenincia quanto  preservao ambiental e
                                                defesa nacional, no desaparecimento do
  A prova da Magistratura do Trabalho da 7
                                   a

  Regio elaborada pela Esaf considerou        vnculo de propriedade. A competncia para
  INCORRETA a assertiva: "A competncia para   autorizar a alienao poder ser delegada ao
  autorizar a alienao poder ser delegada ao
  Ministro de Estado do Planejamento e Gesto,
                                               Ministro de Estado da Fazenda, permitida
  permitida a subdelegao".                   a subdelegao.
                                                   A venda dos bens imveis da Unio ser
feita por concorrncia ou leilo e dever observar os seguintes requisitos (art. 25
da Lei n. 9.636/98):
      I  na venda por leilo pblico, a publicao do edital observar as mesmas
disposies legais aplicveis  concorrncia pblica;
      II  os licitantes apresentaro propostas ou lances distintos para cada imvel;
      III  a cauo de participao, quando realizada licitao na modalidade de
concorrncia, corresponder a 10% (dez por cento) do valor de avaliao;
      IV  no caso de leilo pblico, o arrematante pagar, no ato do prego, sinal
correspondente a, no mnimo, 10% (dez por cento) do valor da arrematao, com-
plementando o preo no prazo e nas condies previstas no edital, sob pena de
perder, em favor da Unio, o valor correspondente ao sinal e, em favor do leiloeiro,
se for o caso,  respectiva comisso;
      V  o leilo pblico ser realizado por leiloeiro oficial ou por servidor especial-
mente designado;
      VI  quando o leilo pblico for realizado por leiloeiro oficial, a respectiva
comisso ser, na forma do regulamento, de at 5% (cinco por cento) do valor da
arrematao e ser paga pelo arrematante, juntamente com o sinal;
      VII  o preo mnimo de venda ser fixado com base no valor de mercado do
imvel, estabelecido em avaliao de preciso feita pela Secretaria do Patrimnio
da Unio, cuja validade ser de seis meses;
      VIII  demais condies previstas no regulamento e no edital de licitao.

12.16   AFETAO E DESAFETAO
     Os termos "afetao" e "desafetao" so utilizados em mais de um sentido
pela doutrina especializada. Genericamente, tais expresses so usadas para desig-
nar a condio esttica atual de determinado bem pblico. Se o bem est vincu-
lado a uma finalidade pblica qualquer, diz-se estar afetado; se no tiver tal vincu-
lao, est desafetado.
     Em outro sentido, os mesmos termos so empregados para se referir  alterao
dinmica de condio de certo bem pblico. Assim, por exemplo, se determinado
prdio pblico estava afetado  execuo do servio pblico de sade, sendo a edifi-
cao derrubada por um terremoto, ocorre sua desafetao. Essa mudana na finali-
dade do bem pode se dar mediante lei, ato administrativo ou fato administrativo.
                                              Bens pblicos                      545

     Finalmente, pode-se ainda falar em desafetao para designar o procedimen-
to jurdico de transformao do bem pblico em bem dominical, mudando-o
de categoria, para viabilizar sua futura alienao.
     A confuso entre esses trs sentidos possveis para os termos "afetao" e "desa-
fetao"  a principal causadora das divergncias doutrinrias que cercam o assunto.
     Neste trabalho, os termos sero empregados para designar a condio esttica
atual do bem pblico, acepo mais frequente em provas e concursos pblicos.
     Nesse sentido, afetao  a condio do bem pblico que est servindo a algu-
ma finalidade pblica. Exemplo: o prdio pblico onde funciona um hospital da
prefeitura  um bem afetado  prestao desse servio.
     Desafetao, ao contrrio,  a situao do bem que no est vinculado a nenhu-
ma finalidade pblica especfica. Exemplo: terreno baldio pertencente ao Estado.
     Nota-se que afetao e desafetao tm natureza jurdica de fatos adminis-
trativos e esto relacionadas com a existncia ou no de destinao especfica para
determinado bem pblico.
     Nessa linha, ensina Jos dos Santos Carvalho Filho: "afetao  o fato admi-
nistrativo pelo qual se atribui ao bem pblico uma destinao pblica especial de
interesse direto ou indireto da Administrao. E a desafetao  o inverso:  o fato
administrativo pelo qual um bem pblico  desativado, deixando de servir  fina-
lidade pblica anterior".18
     A doutrina majoritria entende que a desafetao ou desconsagrao,
compreendida como o processo de transformao do bem de uso comum ou de
uso especial em bem pblico dominical, s pode ser promovida mediante lei es-
pecfica. Trata-se de lei de contedo muito simples, promulgada para mudar a
categoria do bem pblico, nos seguintes termos: "o logradouro X, classificado como
bem de uso comum do povo e localizado no endereo tal, passa  categoria de bem
dominical".
     De qualquer forma, no existe no direito brasileiro a denominada desafetao
tcita, entendida como a mudana de categoria do bem pela falta de uso. Essa
converso em bem dominical somente poder ser promovida mediante vontade
expressa do legislador.

12.17 PATRIMNIO PBLICO DISPONVEL E PATRIMNIO PBLICO INDISPONVEL
     O patrimnio pblico disponvel  formado pelos bens pblicos dominicais,
isto , aqueles suscetveis de alienao.
     Ao contrrio, o patrimnio pblico indisponvel  formado pelos bens de uso
comum do povo e pelos bens de uso especial porque, enquanto mantiverem essa
condio, so insuscetveis de alienao.

18
     Manual de direito administrativo, p. 1083.
546                         Manual de Direito Administrativo


12.18 FORMAS DE USO
      A doutrina identifica quatro formas principais de uso dos bens pblicos:
a) uso comum; b) uso especial; c) uso compartilhado; d) uso privativo.
      Importante ressaltar que as formas de uso no devem ser confundidas com
as espcies de bens pblicos. Como os termos "uso comum" e "uso especial" so
utilizados tanto para designar espcies de bens quanto forma de uso, as confuses
so frequentes e muito prejudiciais para compreenso do tema. Assim, a ttulo de
exemplo, uma estrada, que  bem de uso comum do povo (espcie de bem), admite
as formas de uso comum ou de uso privativo.
      As formas de uso dos bens pblicos so:
      a) uso comum:  aquele aberto  coletividade, sem necessidade de autorizao
                                              estatal. O uso comum dos bens pblicos pode
 A prova de Auditor/MG 2008 elaborada pelo
 Cespe considerou CORRETA a assertiva: "O
                                              ser gratuito ou remunerado (art. 103 do CC);
 uso comum de bem pblico se caracteriza           b) uso especial: utilizao submetida a
 quando deste se utilizam todos os membros
 da coletividade sem que haja discriminao
                                              regras especficas e consentimento estatal.
 entre os usurios nem consentimento esta-    Pode ser gratuito ou remunerado. Exemplo:
 tal especfico para esse fim".
                                              utilizao de rodovia pedagiada;
                                                   c) uso compartilhado: quando pessoas
 A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
 considerou CORRETA a assertiva: "Uma so-     jurdicas pblicas ou privadas precisam usar
 ciedade de economia mista estadual, ao       bens pertencentes a outras pessoas gover-
 prestar servio pblico de titularidade da
 Unio, pode precisar de autorizao munici-  namentais. Exemplo: instalao, por Estado-
 pal, desde que para prestar o servio conce- -membro, de dutos com fios eltricos sob rea
 dido ela utilize bem pblico municipal".
                                              pblica municipal;
      d) uso privativo: quando a utilizao do bem pblico  outorgada tempora-
riamente a determinada pessoa, mediante instrumento jurdico especfico,
excluindo-se a possibilidade de uso do mesmo bem pelas demais pessoas.  o caso,
por exemplo, de autorizao dada pela prefeitura para realizao de quermesse em
praa pblica. Deferida a autorizao, fica excludo o uso do mesmo local por outras
pessoas durante o perodo objeto da autorizao. O uso privativo tem quatro ca-
ractersticas fundamentais: privatividade, instrumentalidade formal, discri-
cionariedade, precariedade e regime de direito pblico.

12.19 CONCESSO, PERMISSO E AUTORIZAO
    Os bens pblicos de qualquer espcie podem ter o seu uso privativo outorgado
temporariamente, em carter precrio, a determinados particulares. Tal possibili-
dade se estende a bens pblicos de uso comum, de uso especial ou at domini-
cais. A outorga sempre depende de ato administrativo formal e envolve um juzo
discricionrio por parte da Administrao, que avaliar a convenincia e a opor-
tunidade do deferimento do pedido.
                                         Bens pblicos                                     547

     Os principais instrumentos de outorga do uso privativo de bens pblicos so:
     a) autorizao de uso de bem pblico:  o ato administrativo unilateral, dis-
cricionrio, precrio e sem licitao por meio do qual o Poder Pblico faculta o uso
de bem pblico a determinado particular em ateno a interesse predominante-
mente privado. Exemplos: fechamento de rua para realizao de quermesse; autori-
zao para instalao de mesas de bar na calada. Em regra, a autorizao  deferida
por prazo indeterminado, o que se relaciona ao seu carter precrio, isto , a autori-
zao pode ser revogada a qualquer tempo sem qualquer indenizao ao autorizatrio.
Entretanto, na hiptese de ser outorgada autorizao por prazo determinado, sua
revogao antecipada enseja indenizao ao particular prejudicado;
     b) permisso de uso de bem pblico:  o ato administrativo unilateral, dis-
cricionrio e precrio pelo qual o Poder Pblico defere o uso privativo de bem
pblico a determinado particular em ateno a interesse predominantemente
pblico. Ao contrrio da autorizao que faculta o uso da rea, na permisso exis-
te uma obrigatoriedade na utilizao do bem pblico objeto da permisso. Nos
termos do disposto no art. 2 da Lei n. 8.666/93, a outorga de permisso pressupe
a realizao de licitao. O certo  que a outorga da permisso pode-se dar por
meio de qualquer uma das modalidades licitatrias previstas na Lei n. 8.666/93.
Como regra, a permisso  deferida por prazo indeterminado, podendo ser revoga-
da a qualquer tempo sem ensejar dever de indenizar o permissionrio. Entretanto,
na hiptese rara de a permisso ser outorgada por prazo determinado, mitigando
sua natureza precria, a revogao antecipada gera direito  indenizao diante da
expectativa frustrada do permissionrio de permanecer na rea pblica pelo prazo
anunciado pela Administrao. Exemplo de permisso: instalao de banca de
jornal em rea pblica;
     c) concesso de uso de bem pblico:  o contrato administrativo bilateral
pelo qual o Poder Pblico outorga, mediante prvia licitao, o uso privativo e obri-
gatrio de bem pblico a particular, por prazo determinado. O uso do bem pelo
concessionrio deve respeitar a destinao prevista no ato de concesso, podendo a
utilizao ser gratuita ou remunerada por parte do concessionrio. Como a conces-
so  outorgada por prazo determinado, a sua resciso antecipada pode ensejar
dever de indenizar, desde que no tenha havido culpa do concessionrio. Na con-
cesso, h preponderncia do interesse pblico sobre o interesse do particular
concessionrio. Existe previso de outorga gratuita ou remunerada, por prazo certo
ou indeterminado. Exemplo dessa espcie de
                                                    A prova da OAB Nacional elaborada pelo
contrato: concesso de jazida (art. 176 da CF);     Cespe considerou CORRETA a assertiva: "Nos
     d) concesso de direito real de uso:           casos de programas e projetos habitacionais
                                                    de interesse social, desenvolvidos por rgos
prevista no Decreto-Lei n. 271/67, a concesso      ou entidades da administrao pblica com
de direito real de uso pode recair sobre terre-     atuao especfica nessa rea, a concesso
nos pblicos ou espao areo. As finalidades        de direito real de uso de imveis pblicos
                                                    poder ser contratada coletivamente".
especficas dessa outorga so: regularizao
 548                             Manual de Direito Administrativo


fundiria, urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra, aproveitamen-
to sustentvel das vrzeas, preservao das comunidades tradicionais ou outras
modalidades de interesse social em reas urbanas (art. 7 do Decreto-Lei n. 271/67).
Sendo direito real, ao contrrio da concesso simples de uso comum, que  direito
pessoal, a concesso de direito real de uso pode ser transferida por ato inter vivos ou
por sucesso legtima ou testamentria (art. 7,  4, do Decreto-Lei n. 271/67).
      Por fim, cabe fazer breve meno  concesso de uso especial para fins de
moradia, disciplinada pela Medida Provisria n. 2.220/2001, cujos requisitos esto
                                               elencados no art. 1 do referido diploma nor-
 A prova da Magistratura/2008 elaborada pela
 FCC considerou CORRETA a assertiva: "Ter
                                               mativo: "aquele que, at 30 de junho de 2001,
 possudo, at 30 de junho de 2001, como       possuiu como seu, por cinco anos, ininterrup-
 seus, por cinco anos, ininterruptamente e     tamente e sem oposio, at duzentos e cin-
 sem oposio, at duzentos e cinquenta
 metros quadrados de imvel pblico situado    quenta metros quadrados de imvel pblico
 em rea urbana, utilizando -os para sua       situado em rea urbana, utilizando-o para sua
 moradia ou de sua famlia, desde que no
 seja proprietrio ou concessionrio, a qual-
                                               moradia ou de sua famlia, tem o direito  con-
 quer ttulo, de outro imvel urbano ou rural. cesso de uso especial para fins de moradia em
 Esses so os requisitos para que se exera    relao ao bem objeto da posse, desde que no
 o direito  concesso de uso especial para
 fins de moradia, cujo ttulo pode ser obtido  seja proprietrio ou concessionrio, a qualquer
 por via administrativa ou judicial".          ttulo, de outro imvel urbano ou rural".

12.20 AFORAMENTO PBLICO
     O aforamento  outra modalidade de uso privativo de bens pblicos imveis,
consistente em um direito real administrativo de posse, uso, gozo e relativa dispo-
sio sobre a coisa, mantendo o Estado o domnio direto, e o particular (foreiro ou
enfiteuta), o domnio til.19

12.21     FORMAS DE AQUISIO E ALIENAO
     A aquisio de bens pblicos pode-se dar por meio de:20 a) contrato; b) usu-
capio (art. 1.238 do CC); c) desapropriao (art. 5, XXIV, da CF); d) acesso
(art. 1.248 do CC); e) aquisio causa mortis (art. 1.603, V, do CC); f) arremata-
o; g) adjudicao (art. 685-A do CPC); h) resgate na enfiteuse (art. 693 do
antigo CC); i) dao em pagamento (art. 156, XI, do CTN); j) por fora de lei
(aquisio ex vi legis).
     J os principais institutos de alienao de bens pblicos so:21 a) venda (art.
17 da Lei n. 8.666/93); b) doao a outro rgo ou entidade da administrao
pblica (art. 17, I, b, da Lei n. 8.666/93); c) permuta (art. 17, I, c, da Lei n. 8.666/93);
d) dao em pagamento (art. 356 do CC); e) concesso de domnio (art. 17,  2,

19
     Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, p. 395.
20
     Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 1090.
21
     Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 1127.
                                           Bens pblicos                                      549

da Lei n. 8.666/93); f) investidura (art. 17,  3, da Lei n. 8.666/93); g) incorporao;
h) retrocesso (art. 519 do CC); i) legitimao de posse (art. 1 da Lei n. 6.383/76).

12.22 QUESTES
1. (OAB/SP  Vunesp) Mercado municipal e cemitrio pblico distinguem-se, na classificao
de bens pblicos, das terras devolutas e terrenos de marinha?
     A) No, porque a todos se aplica o regime jurdico do direito pblico, sendo todos bens inalie-
         nveis.
     B) Sim, porque os primeiros so bens pblicos de uso comum e os ltimos so bens pblicos
         dominicais.
     C) Sim, porque os primeiros so bens pblicos de uso especial e os ltimos so bens pblicos
         dominicais.
     D) No, porque todos so bens pblicos patrimoniais disponveis.

2. (Ministrio Pblico/RR  Cespe) Julgue os prximos itens, a respeito de bens pblicos.
I. Pelo instituto do indigenato, as reas indgenas so bens dos ndios, aos quais sero des-
tinados os frutos pela explorao econmica dessas reas.
II. As reas de fronteira so bens da Unio considerados de uso pblico de uso especial,
obedecidas as restries impostas em face da soberania nacional.
III. Os recursos minerais, mesmo que localizados na superfcie, so bens da Unio, mas se
assegura o pagamento de royalties aos estados e municpios onde esses recursos naturais
forem encontrados.
IV.  constitucional a cobrana de taxa na utilizao de bens pblicos.
V. O municpio poder exercer o direito de preempo na alienao onerosa de imveis ur-
banos, entre particulares, quando tiver o interesse em destinar essa rea  proteo de
interesse histrico, cultural ou paisagstico.
A quantidade de itens certos  igual a:
      A) 1.
      B) 2.
      C) 3.
      D) 4.
      E) 5.

3. (Ministrio Pblico/RR  2008  Cespe) Em uma repblica democrtica, os bens pblicos,
em geral, so dotados de nota de inalienabilidade, e s em casos excepcionais podem ser
alienados, observando-se o disposto na respectiva lei de licitaes. Julgue os prximos
itens, acerca dos princpios licitatrios e das caractersticas dos bens pblicos no Brasil.
     A) Segundo a CF, os bens pblicos no podem ser adquiridos por usucapio.
     B) Enquadram-se como bens pblicos da Unio, de acordo com previso constitucional, os lagos,
          rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio ou do DF, desde que no
          banhem mais de um estado.

4. (Ministrio Pblico/PB  2008  Cespe) As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios
em carter permanente, utilizadas para suas atividades produtivas e imprescindveis 
preservao dos recursos ambientais necessrios ao seu bem-estar e s necessidades de
sua reproduo fsica e cultural so consideradas bens:
     A) pblicos de uso especial, pertencentes  Unio.
550                             Manual de Direito Administrativo


      B)   pblicos de uso especial, pertencentes ao estado em que se localizem.
      C)   pblicos de uso especial, pertencentes ao municpio em que se localizem.
      D)   pblicos dominicais, pertencentes  Unio.
      E)   particulares, pertencentes  comunidade indgena respectiva.

5. (Ministrio Pblico/AM  2008  Cespe) Julgue os itens a seguir, acerca dos bens pblicos.
I. Os bens pblicos no dispensam, no que diz respeito a sua defesa, a utilizao de instru-
mento do qual pode se valer o particular para a defesa de seu patrimnio esbulhado ou
turbado.
II. Se o bem pblico objeto de eventual esbulho for de uso comum ou de uso especial, 
cabvel a retomada por meio de atos autoexecutrios.
III. Os bens de uso especial so aqueles destinados  execuo dos servios pblicos, a
exemplo de um edifcio onde esteja instalada uma cadeia pblica.
IV. Os bens dominiais, ou dominicais, esto disponveis  alienao, desde que condiciona-
dos a certos requisitos previstos em lei.
A quantidade de itens certos  igual a:
      A) 0.
      B) 1.
      C) 2.
      D) 3.
      E) 4.

6. (Magistratura/TO  2008  Cespe) Acerca dos bens pblicos, assinale a opo correta.
     A) As terras reservadas aos indgenas so bens dominiais e so consideradas bens pblicos da
         Unio.
     B) Os recursos minerais do solo so de propriedade da Unio, propriedade essa que no se
         estende  lavra produzida pelas concessionrias que exploram essa atividade.
     C) A desafetao de bem pblico s pode ser feita por meio de lei.
     D) Conforme entendimento do STJ, as contas pblicas no podem ser objeto de bloqueio judicial
         para garantir o custeio de tratamento mdico, j que a Constituio apenas ressalvou a hi-
         ptese de sequestro de crdito de natureza alimentcia, conceito este que no abrange
         aquele custeio.

7. (Magistratura/SE  2008  Cespe) A terra devoluta de propriedade da Unio  um bem
pblico:
     A) dominial;
     B) extraordinrio;
     C) de uso especial;
     D) de uso comum;
     E) afetado ao uso da administrao.

8. (Advogado da Petrobras  2007  Cesgranrio) Observando-se a classificao prevista no
art. 99 do Cdigo Civil, so bens pblicos de uso especial:
      A) as estradas, as praas e os rios;
      B) as estradas, os rios e os teatros pblicos;
      C) as praas, os veculos oficiais e os teatros pblicos;
      D) as praas, os veculos oficiais e os imveis onde esto localizadas as reparties pblicas;
                                            Bens pblicos                                         551

     E)   os cemitrios pblicos, os teatros pblicos e os imveis onde esto localizadas as reparties
          pblicas.

9. (AGU  2008  Cespe) Relativamente aos bens pblicos, julgue os itens seguintes.
     18. As terras devolutas so espcies de terras pblicas que, por serem bens de uso comum do
     povo, no esto incorporadas ao domnio privado. So indisponveis as terras devolutas ou arre-
     cadadas pelos estados-membros, por aes discriminatrias, necessrias  proteo dos ecos-
     sistemas naturais. Constituem bens da Unio as terras devolutas indispensveis  defesa das
     fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e  pre-
     servao ambiental, definidas em lei.
     19. Os rios pblicos so bens da Unio quando situados em terrenos de seu domnio, ou ainda
     quando banharem mais de um estado da Federao, ou servirem de limites com outros pases, ou
     se estenderem a territrio estrangeiro ou dele provierem. Os demais rios pblicos, bem como os
     respectivos potenciais de energia hidrulica, pertencem aos estados-membros da Federao.

10. (Defensoria da Unio  Cespe) Julgue os seguintes itens, no que se refere aos bens pblicos
e  proteo e defesa de bens de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
     20. O mar territorial  bem pblico de uso comum, de propriedade da Unio, que compreende
     faixa de 200 milhas martimas de largura a partir do litoral.
     21. O tombamento apenas pode incidir sobre bens imveis.

11. (Procurador/RR  FCC) A respeito da alienao de bens imveis de propriedade da Ad-
ministrao Pblica,  correto afirmar que:
      A) depende de prvia autorizao legislativa, avaliao e adoo de procedimento licitatrio
         na modalidade concorrncia, independentemente da forma de aquisio pela Administrao;
      B) depende de prvia autorizao legislativa, avaliao e procedimento licitatrio, dispensados
         tais requisitos nas hipteses de dao em pagamento, venda ou doao a outro rgo ou
         entidade de qualquer esfera de governo;
      C) podero ser alienados com dispensa de licitao, quando derivados de procedimentos judiciais
         ou de dao em pagamento;
      D) no so passveis de alienao, exceto quando adquiridos mediante adjudicao ou dao
         em pagamento;
      E) a alienao de bens adquiridos mediante dao em pagamento poder ser feita mediante
         leilo, precedido de avaliao e comprovada a necessidade ou utilidade da alienao.

12. (Magistratura do Trabalho  7a Regio  Esaf) Tratando -se de bens pblicos da Unio
Federal, a Lei n. 9.636/98 dispe sobre o respectivo mecanismo de alienao. Sobre esse
tema, assinale a afirmativa falsa.
     A) A alienao de bens imveis da Unio depender de autorizao, mediante ato do Presiden-
         te da Repblica.
     B) A Secretaria de Patrimnio da Unio  SPU dever sempre se pronunciar previamente quan-
         to  convenincia e oportunidade da alienao.
     C) A competncia para autorizar a alienao poder ser delegada ao Ministro de Estado do
         Planejamento e Gesto, permitida a subdelegao.
     D) A alienao ocorrer quando no houver interesse pblico, econmico ou social em manter
         o imvel no domnio da Unio.
552                             Manual de Direito Administrativo


      E)   A deciso quanto  alienao observar a inconvenincia no desaparecimento do vnculo de
           propriedade com a Unio em face da preservao ambiental e da defesa nacional.

13. (Procurador/RR  FCC) O Estado pretende reaver determinado bem pblico cujo uso foi
permitido a particular, por prazo indeterminado, para desenvolvimento de atividade de inte-
resse pblico, em funo da destinao ter sido deturpada, a fim de atender propsitos
exclusivamente particulares. O ocupante do imvel dever:
      A) restituir o imvel imediatamente aps ser comunicado, em funo da precariedade do ato
         que lhe permitiu o uso do bem e da alterao unilateral e indevida da destinao do bem.
      B) requerer a restituio do que investiu no imvel para adequ-lo a seu uso, ainda que indevi-
         do, podendo requerer, em ao judicial competente, a penhora do bem para garantia de seu
         crdito.
      C) defender sua posse por meio direto, em face do direito subjetivo advindo da assinatura do
         termo de permisso de uso, ainda que este fosse precrio.
      D) resistir ao pleito da Administrao Pblica e ingressar com ao de usucapio do bem aps
         decorridos 5 (cinco) anos da comunicao para desocupao.
      E) reter o bem em face das benfeitorias feitas, ainda que no tenham sido comunicadas ao
         proprietrio, exigindo, como indenizao, a permuta do imvel pelo uso de outra rea de
         propriedade do Poder Pblico permitente.

14. (PFN  2007  Esaf) Constituem monoplio da Unio, exceto:
      A) a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos.
      B) a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro, que poder ser contratada com empresas
         estatais ou privadas.
      C) a navegao de cabotagem entre portos localizados no mar territorial brasileiro.
      D) o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos de pe-
         trleo produzidos no Pas.
      E) a pesquisa e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados.

15. (OAB Nacional  Cespe) Acerca dos bens pblicos, assinale a opo correta.
     A) Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por
         rgos ou entidades da administrao pblica com atuao especfica nessa rea, a conces-
         so de direito real de uso de imveis pblicos poder ser contratada coletivamente.
     B) Os bens das empresas pblicas e das sociedades de economia mista que prestam servio
         pblico submetem-se ao regime prprio das empresas privadas.
     C) Todas as terras devolutas so bens da Unio.
     D) As cavidades naturais subterrneas, como as grutas, so bens dos municpios nas quais se
         encontram, cabendo a esses explor-los economicamente sem prejuzo da ao fiscalizado-
         ra da Unio, dos estados e do DF.

16. (OAB/SP  Vunesp) Os bens adquiridos por empresa privada, concessionria de servio
pblico, so passveis de alienao?
      A) No, a no ser que j amortizados pelas tarifas.
      B) No, porque todos os bens de concessionria so considerados reversveis.
      C) Sim, porque adquiridos pela prpria empresa privada.
      D) Sim, desde que sejam bens no afetados  prestao do servio.
                                           Bens pblicos                                      553

17. (AUTOR) So atributos dos bens pblicos:
      A) legalidade, moralidade e publicidade;
      B) presuno de legalidade e imperatividade;
      C) inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade;
      D) alienabilidade, imprescritibilidade e legalidade.

18. (AUTOR) A caracterstica da "imprescritibilidade" dos bens pblicos significa:
      A) que no se sujeitam a usucapio;
      B) que s podem ser vendidos por licitao;
      C) que no podem ser alienados nunca;
      D) que s podem ser alienados nas hipteses previstas em lei.

19. (AUTOR) So exemplos de bens de uso comum do povo:
      A) prdios onde funcionam reparties pblicas;
      B) escolas, hospitais e creches;
      C) terras devolutas;
      D) ruas, praas e florestas.

20. (OAB/RS  2007.2) Em razo do regime jurdico aplicvel aos bens pblicos, em ao
trabalhista contra uma autarquia federal, liquidada a sentena condenatria e aps a ho-
mologao dos clculos, para fins de satisfao do crdito do reclamante,  correto que
ocorra:
     A) a penhora de tantos bens quantos bastem para a satisfao do crdito;
     B) a prtica dos atos processuais necessrios para a expedio de precatrio;
     C) o bloqueio do valor total da condenao junto ao sistema financeiro, por intermdio do sis-
         tema denominado Bacen Jud;
     D) a alienao de bens suficientes para a garantia do dbito, mediante licitao pblica e
         prvia avaliao, quando se tratar de bens imveis.

21. (OAB/SP  Vunesp) Vrias empresas particulares utilizam reas dentro das estaes da
Cia. do Metropolitano de So Paulo  Metr para instalar suas lojas. Estas utilizaes de
bens do Metr, que so remuneradas, podem ser efetivadas por permisso de uso de bem
pblico?
      A) No, porque o Metr realiza servio pblico (transporte pblico), logo, todos seus bens so
         pblicos e s podem ser cedidos gratuitamente por concesso ou permisso de servio
         pblico, aps regular licitao.
      B) No, por se tratar de sociedade de economia mista, sob regime privado, todos os bens do
         Metr so privados, inclusive as estaes, razo pela qual elas s podem ser cedidas por
         contrato de locao ou comodato, com base no Cdigo Civil.
      C) Sim, porque como sociedade de economia mista da Administrao Indireta Estadual, o
         Metr tem patrimnio prprio, constitudo de bens dominicais que, embora afetados ao
         servio, podem ter seu uso cedido ou alienado a particulares, por permisso ou concesso
         de direito real de uso.
      D) Sim, porque como sociedade de economia mista prestadora de servio pblico (transporte
         pblico), ela pode ceder o uso de seus bens a particulares, tendo em vista a realizao de
         interesse pblico.
554                             Manual de Direito Administrativo


22. (OAB/RJ) Assinale a opo correta:
     A) os bens pblicos de uso comum do povo so penhorveis;
     B) os bens pblicos de uso especial podem ser alienados enquanto mantiverem essa caracte-
        rstica;
     C) os bens pblicos dominicais esto sob o domnio pblico, sendo impenhorveis, porm podem
        ser usucapidos;
     D) os bens pblicos so imprescritveis.

23. (OAB/RO) Quanto  classificao dos bens pblicos, aponte a assertiva incorreta:
     A) os mares, rios, estradas e praas classificam-se como bens de uso comum do povo;
     B) bens dominicais so aqueles que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de Direito
        Pblico;
     C) bens de uso especial destinam-se especialmente  execuo dos servios pblicos, tais como
        edifcios das reparties pblicas, terrenos aplicados aos servios pblicos e veculos da
        Administrao;
     D) as praias foram inclusas como bens dominicais.

24. (OAB/MS) Sobre bens pblicos, assinale a alternativa correta:
     A) os terrenos de marinha so considerados bens dominicais, podendo ser explorados pelo
        poder pblico;
     B) os terrenos de marinha so considerados bens de uso comum e por tal conta podem ser
        explorados pelo poder pblico;
     C) os terrenos de marinha pertencem ao municpio onde esto localizados;
     D) os terrenos de marinha pertencem ao Estado onde esto localizados.

25. (OAB/BA) Quanto aos bens pblicos:
     A) sua alienao exige prvia desafetao e lei especfica, sejam bens de uso especial ou do-
        minicais;
     B) os rios, as ilhas ocenicas e as costeiras, bem como os potenciais de energia hidrulica,
        pertencem aos estados-membros;
     C) admite-se o uso privativo, por particular, inclusive com a possibilidade de disposio de uma
        parte da matria fsica neles encontrada;
     D) no admitem locao ou arrendamento.

26. (OAB/GO) Nos termos da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em
1988, com sua vigente redao, todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibra-
do, bem de uso comum do povo e essencial  sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Pblico e  coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras ge-
raes, incumbindo ao Poder Pblico:
     A) definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem
          especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de
          lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem
          sua proteo;
     B) exigir, na forma de decreto, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora
          de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental;
     C) disponibilizar as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes discriminatrias,
          necessrias  proteo dos ecossistemas naturais;
     D) definir, em lei estadual, localizao das usinas que operem com reator nuclear, sem o que
          no podero ser instaladas.
       13
       DESAPROPRIAO




13.1 INTRODUO
     A desapropriao ou expropriao  a mais agressiva forma de interveno
do Estado na propriedade privada. Consiste no procedimento excepcional de
transformao compulsria de bens privados em pblicos, mediante o pagamento
de indenizao.
     Quando promovida pela Administrao Pblica,  denominada desapropriao
administrativa. No deve ser confundida, por isso, com denominada desapropria-
o privada, prevista no  4, do art. 1.228, do Cdigo Civil, segundo o qual: "o
proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel reivindicado consistir
em extensa rea, na posse ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de con-
sidervel nmero de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou se-
paradamente, obras e servios considerados pelo juiz de interesse social e econ-
mico relevante". Embora equivocamente chamada de "privada", a referida
modalidade expropriatria  efetivada pelo Poder Judicirio. Esse novo instituto
ainda no foi adequadamente compreendido pelos estudiosos, mas seguramente
no se trata da figura tradicional da desapropriao de Direito Administrativo.

13.2   FUNDAMENTOS JURDICO-POLTICOS
     A competncia expropriatria est constitucionalmente reconhecida no art.
5, XXIV, da Constituio Federal de 1988: "a lei estabelecer o procedimento para
desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, me-
diante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituio".
     O fundamento poltico do poder de suprimir compulsoriamente a propriedade
privada decorre, em primeiro lugar, do domnio eminente (dominium eminens) que
o Estado exerce sobre todos os bens situados em seu territrio.
     Alm disso, a competncia expropriatria encontra respaldo, tambm, no su-
praprincpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado e na necessida-
de de que todo imvel atenda  funo social da propriedade.
556                           Manual de Direito Administrativo


     Os referidos fundamentos jurdico-polticos no devem ser confundidos com
os trs fundamentos normativos da desapropriao mencionados no art. 5, XXIV,
da CF: necessidade pblica, utilidade pblica e interesse social.

13.3 COMPETNCIA PARA LEGISLAR
      A competncia para criar leis sobre desapropriao  privativa da Unio (art.
22, II, da CF).
      Tal prerrogativa, entretanto, no se confunde com a competncia para desa-
propriar, compreendida como a habilitao jurdica para declarar a utilidade p-
                                               blica, a necessidade pblica ou o interesse social
 A prova da Magistratura/TO considerou
 CORRETA a assertiva: "A companhia de
                                               de determinado bem, atribuio esta a cargo da
 energia eltrica de determinado Estado da     Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
 Federao, empresa pblica exploradora de     Em regra, as agncias reguladoras  que tm
 atividade econmica, pretende instalar o
 servio de energia eltrica em determinada
                                               a competncia para expedir os decretos expro-
 comunidade rural. Para isso, ser necessrio  priatrios referentes a bens necessrios  expan-
 instalar a rede em diversas propriedades      so do servio pblico objeto de sua atuao.
 rurais. Nesse caso, a declarao de utilidade
 pblica na espcie  da Agncia Nacional de        Outra coisa  a competncia para pro-
 Energia Eltrica  Aneel".                    mover a desapropriao, que consiste em
                                               executar atos materiais e concretos de trans-
formao de bem privado em pblico. Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios,
Territrios, autarquias, concessionrias e permissionrias de servios pblicos
podem exercer referida atribuio. Nesse sentido, prescreve o art. 3 do Decreto-Lei
n. 3.365/41: "Os concessionrios de servios pblicos e os estabelecimentos de car-
ter pblico ou que exeram funes delegadas de poder pblico podero promover
desapropriaes mediante autorizao expressa, constante de lei ou contrato".
      Importante destacar, por fim, que a desapropriao pode beneficiar pessoas
privadas que realizam atividades de interesse pblico, como universidades privadas.
Porm, em nenhuma hiptese a expropriao pode ser promovida em favor de quem
atua exclusivamente na defesa de interesse privado.

13.4 BASE CONSTITUCIONAL
      A Constituio Federal de 1988 contm diversos dispositivos que tratam do
tema desapropriao:
                                                  a) art. 5, XXIV: define os trs funda-
 Considerando que so fundamentos e no
 pressupostos, a prova do Ministrio Pblico/ mentos ensejadores da desapropriao: ne-
 RR 2008 elaborada pelo Cespe considerou      cessidade pblica, utilidade pblica e inte-
 INCORRETA a afirmao: "De acordo com a
 CF, so pressupostos da desapropriao a
                                              resse social. Alm disso, determina que, como
 necessidade pblica, a utilidade pblica e o regra geral, a indenizao deve ser prvia,
 interesse social".                           justa e em dinheiro;
                                                  b) art. 22, II: fixa competncia privativa
da Unio para legislar sobre desapropriao;
                                   Desapropriao                               557

     c) art. 182,  4, III: permite que o Municpio promova desapropriao san-
cionatria urbanstica do imvel no edificado, subutilizado ou no utilizado,
com pagamento mediante ttulos da dvida pblica com prazo de resgate de at dez
anos;
     d) art. 184: define a competncia exclusiva da Unio para desapropriar por
interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cum-
prindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida
agrria, resgatveis no prazo de at vinte anos;
     e) art. 184,  5: embora o dispositivo fale em "iseno", na verdade a referida
norma delimita a imunidade tributria de impostos federais, estaduais e munici-
pais sobre operaes de transferncia de imveis desapropriados para fins de
reforma agrria;
     f) art. 185: impede que a desapropriao para reforma agrria recaia sobre:
1) pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu pro-
prietrio no possua outra e 2) a propriedade produtiva;
     g) art. 243: prev o confisco de glebas utilizadas para o plantio ilegal de
plantas psicotrpicas empregadas na produo de drogas, sem qualquer indeni-
zao ao proprietrio e sem prejuzo de outras sanes previstas em lei.

13.5   NORMATIZAO INFRACONSTITUCIONAL
     Alm da disciplina constitucional dispensada ao tema, diversas leis tratam do
regramento do instituto da desapropriao, sendo as mais importantes:
     a) Decreto-Lei n. 3.365/41: embora discipline especificamente a desapro-
priao por utilidade pblica, o Decreto-Lei n. 3.365  considerado lei geral de
desapropriaes, contendo as normas mais importantes sobre o procedimento
expropriatrio em nosso pas;
     b) Lei n. 4.132/62: define os casos de desapropriao por interesse social;
     c) Lei n. 8.629/93: regulamenta os dispositivos constitucionais referentes 
reforma agrria;
     d) Lei Complementar n. 76/93: disciplina o procedimento especial de rito
sumrio da desapropriao para fins de reforma agrria;
     e) Lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade): o Estatuto da Cidade regula-
menta a desapropriao urbanstica (art. 8), de competncia do Municpio, como
importante instrumento de poltica urbana;
     f) Lei n. 10.406/2002 (Cdigo Civil): o novo Cdigo Civil possui diversos
dispositivos tratando do tema desapropriao, entre eles: 1) art. 519 (define um caso
de tresdestinao lcita ao permitir que o bem expropriado receba destinao
diversa daquela prevista inicialmente no decreto expropriatrio); 2) art. 1.228,  3
(faz referncia  desapropriao como forma de privao da propriedade); 3) art.
1.275 (inclui a desapropriao entre os institutos de perda da propriedade).
    558                             Manual de Direito Administrativo


13.6 CONCEITOS DOUTRINRIOS
     Antes de apresentarmos um conceito de desapropriao conveniente para
utilizao em provas e concursos pblicos,  fundamental conhecer as conceituaes
apresentadas pelos mais importantes administrativistas brasileiros, atentando para
os elementos conceituais mais significativos em cada autor.
     Maria Sylvia Zanella Di Pietro: " o procedimento administrativo pelo qual
o Poder Pblico ou seus delegados, mediante prvia declarao de necessidade
pblica, utilidade pblica ou interesse social, impe ao proprietrio a perda de
um bem, substituindo-o em seu patrimnio por justa indenizao".1
     Hely Lopes Meirelles: " a transferncia compulsria da propriedade par-
ticular, ou pblica de entidade de grau inferior para a superior, para o Poder P-
blico ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pblica ou, ainda, por inte-
resse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro, salvo as excees
constitucionais de pagamento em ttulos da dvida pblica de emisso previamen-
te aprovada pelo Senado Federal, no caso de rea urbana no edificada, subutiliza-
da ou no utilizada, e de pagamento em ttulos da dvida agrria, no caso de Refor-
ma Agrria, por interesse social".2
     Celso Antnio Bandeira de Mello: "o procedimento atravs do qual o Poder
Pblico, fundado em necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social,
compulsoriamente despoja algum de um certo bem, normalmente adquirindo-
-o para si, em carter originrio, mediante indenizao prvia, justa e pagvel em
dinheiro, salvo nos casos de certos imveis urbanos ou rurais, em que, por estarem
em desacordo com a funo social legalmente caracterizada para eles, a indenizao
far-se- em ttulos da dvida pblica, resgatveis em parcelas anuais e sucessivas,
preservado seu valor real". 3
     Jos dos Santos Carvalho Filho: " o procedimento de direito pblico pelo
qual o Poder Pblico transfere para si, por razes de utilidade pblica ou de inte-
resse social, propriedade de terceiros, normalmente mediante pagamento de
indenizao".4

13.7      NOSSO CONCEITO
     Reunindo os elementos conceituais mais importantes presentes nas definies
acima elencadas,  possvel conceituar desapropriao como o procedimento admi-
nistrativo pelo qual o Estado transforma compulsoriamente bem de terceiro em proprie-
dade pblica, com fundamento na necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse
social, pagando indenizao prvia, justa e, como regra, em dinheiro.

1
      Direito administrativo, p. 159.
2
      Direito administrativo brasileiro, p. 569.
3
      Curso de direito administrativo, p. 865 -866.
4
      Manual de direito administrativo, p. 774.
                                    Desapropriao                               559

     Convm analisar com maior profundidade os aspectos mais relevantes do
conceito apresentado:
     a) procedimento administrativo: a desapropriao tem natureza jurdica de
procedimento, isto , consiste em um conjunto ordenado de atos administrativos.
Por isso, a desapropriao no pode ser tratada como um ato jurdico isolado ou um
fato administrativo, tampouco como processo (relao jurdica). Alm disso, ao
afirmar-se que a desapropriao  um procedimento "administrativo", refora-se a ideia
de que a referida sequncia de atos se encontra submetida diretamente  incidncia
dos princpios e normas do Direito Administrativo, e no de outro ramo jurdico;
     b) pelo qual o Estado transforma compulsoriamente: uma das notas carac-
tersticas fundamentais do procedimento expropriatrio  o fato de ser realizado
de modo imperativo, foroso, promovendo unilateralmente o ingresso de bem
particular no domnio pblico. Importante relembrar que a desapropriao s pode
ser iniciada pelo Estado, que tem competncia exclusiva para expedir o decreto
expropriatrio, mas concessionrios e permissionrios tambm podem realizar atos
materiais de cooperao com o Estado durante o procedimento da desapropriao;
     c) bem de terceiro em propriedade pblica: a fora estatal expropriante,
como regra, pode alcanar todos os tipos de bens, incorporando-os definitivamen-
te ao domnio pblico. Nesse ponto, a desapropriao difere de outros instrumen-
tos de interveno estatal na propriedade privada, como a requisio e a ocupa-
o temporria, na medida em que, nessas figuras, o bem privado  utilizado
temporariamente pelo Estado, no chegando a se converter em bem pblico. Dife-
rentemente, a desapropriao altera de modo definitivo a propriedade do bem;
     d) com fundamento na necessidade pblica, utilidade pblica ou interes-
se social: o art. 5, XXIV, da Constituio Federal faz referncia  necessidade
pblica, utilidade pblica e interesse social como os trs fundamentos normativos
da desapropriao. Em linhas gerais, pode-se dizer que a necessidade pblica
envolve casos em que a desapropriao  emergencial, ao passo que, nas hipteses
de utilidade pblica, a aquisio compulsria do bem  conveniente, mas no
indispensvel. J o requisito do interesse social relaciona-se com o cumprimento
da funo social da propriedade;
     e) pagando indenizao prvia, justa e, como regra, em dinheiro: na desa-
propriao, a perda da propriedade  compensada pelo pagamento de indenizao
ao proprietrio anterior. Em razo do dever de indenizar, a desapropriao difere
do confisco pelo fato de que, neste ltimo, o Estado subtrai um bem pertencente
a terceiro, sem que haja qualquer tipo de compensao econmica. Assim,  corre-
to afirmar que o dever de indenizar  conatural ao instituto da desapropriao.
Como regra, a indenizao expropriatria deve observar trs atributos: ser prvia,
justa e em dinheiro. Prvia e justa a indenizao sempre dever ser. Entretanto, quan-
to ao terceiro atributo citado, a prpria Constituio prev casos em que a indeniza-
o no ser em dinheiro, mas em ttulos da dvida.  o que ocorre nas desapropria-
es, por interesse social, para Reforma Agrria (art. 184) e para Poltica Urbana
560                                  Manual de Direito Administrativo


                                                 (art. 183,  4, III). O pagamento da indenizao
 A prova do Ministrio Pblico/RR 2008 elabo-
 rada pelo Cespe considerou ERRADA a afir-       em ttulos da dvida  uma punio imposta
 mao: "A indenizao, no processo de de-       pelo ordenamento jurdico diante do descum-
 sapropriao, deve ser sempre prvia, justa
 e em dinheiro".
                                                 primento da funo social da propriedade.


13.8    FORMA ORIGINRIA DE AQUISIO DA PROPRIEDADE

 A prova de Analista Fiscal elaborada pela
                                                      A caracterstica mais importante da desa-
 Esaf considerou CORRETA a assertiva: "A         propriao reside no fato de ser uma forma ori-
 desapropriao  forma originria de aqui-      ginria de aquisio da propriedade, na medi-
 sio da propriedade".
                                                 da em que a aquisio no est vinculada 
 A prova do Ministrio Pblico/RR 2008 elabo-
 rada pelo Cespe considerou CORRETA a            situao jurdica anterior. Assim, o bem expro-
 afirmao: "A desapropriao  forma origi-     priado ingressa no domnio pblico livre de
 nria de aquisio da propriedade".
                                                 nus e gravames que eventualmente o atinjam.
                                                      Por isso, se o imvel objeto da desapro-
 A prova de Analista Fiscal elaborada pela
                                                 priao, por exemplo, estava hipotecado, a
 Esaf considerou CORRETA a assertiva: "Os        hipoteca  automaticamente desconstitu-
 nus e direitos que existiam em relao ao      da no momento em que o bem ingressa no
 bem expropriado extinguem-se e ficam sub-
 -rogados no preo".                             domnio pblico, sub -rogando -se o credor
 A 23a prova da Procuradoria da Repblica        hipotecrio no valor da indenizao devida
 considerou INCORRETA a assertiva: "Por ser      ao ex-proprietrio.
 forma originria de aquisio da propriedade,
 no ficam sub-rogados no valor pago a ttulo
 de indenizao, quaisquer nus ou direitos      13.9 INSTITUTOS AFINS
 reais que recaiam sobre o bem expropriado".
                                           A desapropriao  um dos instrumentos
de interveno estatal na propriedade privada. Entretanto, suas caractersticas ju-
rdicas diferenciam a desapropriao dos demais institutos pertencentes a essa
categoria.  oportuno indicar as mais importantes distines entre a desapropriao
e outros institutos afins:
     a) requisio: prevista no art. 5, XXV, da CF, a requisio  um instrumento
de uso transitrio da propriedade privada ou de servios pelo Estado, em situaes
de iminente perigo pblico, garantindo indenizao posterior somente se houver
prejuzo. Em razo disso, a requisio possui quatro diferenas fundamentais em
relao  desapropriao:
     1) quanto  durabilidade: a requisio  transitria; a desapropriao, definitiva;
     2) quanto ao motivo: a requisio ocorre em situaes de iminente perigo
pblico; a desapropriao tem como fundamentos a necessidade pblica, a utilida-
de pblica e o interesse social;
     3) quanto  natureza jurdica: a requisio  ato unilateral, discricionrio e
autoexecutvel; a desapropriao  procedimento administrativo;
     4) quanto ao objeto: a requisio pode recair sobre bens ou servios; a desa-
propriao, somente sobre bens e outros direitos, nunca incidindo sobre servios;
                                         Desapropriao                                     561

     5) quanto ao status do bem: na requisio o bem permanece como proprie-
dade particular; na desapropriao, ingressa no domnio pblico;
     6) quanto  indenizao: na requisio a indenizao  posterior e paga so-
mente se houver prejuzo; na desapropriao  prvia e devida sempre.
     b) ocupao temporria: assim como ocorre com a requisio, a ocupao
temporria difere da desapropriao por ser transitria, ter natureza de ato admi-
nistrativo isolado e no envolver obrigatoriedade de indenizao; ao passo que a
desapropriao  definitiva, tem natureza de procedimento administrativo e sempre
gera direito  indenizao;
                                                  A prova da Magistratura/DF considerou
     c) confisco: previsto no art. 243 da Cons-   INCORRETA a afirmao: "As glebas de qual-
tituio Federal, o confisco  perda definitiva,  quer regio do Pas onde forem localizadas
                                                  culturas ilegais de plantas psicotrpicas sero
e sem qualquer indenizao, dos bens utili-       imediatamente expropriadas, sem qualquer
zados para o cultivo ilegal de plantas psicotr-  indenizao ao proprietrio, e revertero em
                                                  benefcio de instituies e pessoal especializa-
picas, que sero especificamente destinados       dos no tratamento e recuperao de viciados e
ao assentamento de colonos, para o cultivo de     no aparelhamento e custeio de atividades de
produtos alimentcios e medicamentosos.           fiscalizao, controle, preveno e represso
                                                  do crime de trfico de drogas".
     Embora o referido dispositivo afirme que
os bens usados para essa finalidade "sero ex-
                                                  A prova do Ministrio Pblico/RR 2008 elabo-
propriados", no se trata de desapropriao.      rada pelo Cespe considerou INCORRETA a
Isso porque o pagamento de indenizao           afirmao: "O instituto da desapropriao e o
elemento indispensvel para caracterizao da     do confisco so idnticos, uma vez que ambos
                                                  constituem transferncia compulsria da
desapropriao. A desapropriao sempre           propriedade, expressando o poder ilimitado de
indeniza; o confisco nunca indeniza.              exerccio do domnio eminente pelo poder
                                                  pblico".
     d) desapropriao privada: o instituto
conhecido como "desapropriao privada", prevista no art. 1.228,  4, do Cdigo
Civil, no constitui verdadeira desapropriao na medida em que  promovida
judicialmente, atendendo a requisitos e objetivos bastante diferentes daqueles
prprios do procedimento expropriatrio convencional. Na desapropriao priva-
da tampouco se faz necessrio o enquadramento em um dos fundamentos consti-
tucionais (art. 5, XXIV, da CF) ensejadores da desapropriao administrativa:
utilidade pblica, necessidade pblica ou interesse social.

13.10 FUNDAMENTOS NORMATIVOS DA DESAPROPRIAO
     Conforme dito anteriormente, o art. 5, XXIV, da CF prev trs fundamentos
da desapropriao: necessidade pblica, utilidade pblica ou por interesse social.
     A doutrina especializada tem se esforado para identificar as caractersticas
diferenciais desses trs conceitos  uma difcil tarefa diante da falta de parmetros
legais para distinguir necessidade pblica, utilidade pblica ou por interesse social.
     Entretanto, alguns apontamentos importantes podem auxiliar nessa dife-
renciao.
    562                                Manual de Direito Administrativo


13.10.1 Necessidade pblica
    As hipteses de necessidade pblica envolvem situaes de emergncia, que
exigem a transferncia urgente e imprescindvel de bens de terceiros para o do-
mnio pblico, propiciando uso imediato pela Administrao. 5
    No h no direito brasileiro uma lei disciplinando especificamente os casos de
desapropriao por necessidade pblica. Mas o art. 5 do Decreto-Lei n. 3.365/41
(Lei Geral de Desapropriaes), entre os casos de utilidade pblica, prev hipte-
ses que melhor se enquadrariam como de necessidade pblica, tais como as
previstas nas alneas a, b e c, respectivamente:
    a) segurana nacional;
    b) defesa do Estado; e
    c) socorro pblico em caso de calamidade.
    Portanto, segundo a unanimidade da doutrina, o Decreto-Lei n. 3.365/41
tambm se aplica s desapropriaes por necessidade pblica.
    Nos casos de necessidade pblica, o pedido de imisso provisria na posse 
indispensvel para fazer frente  urgncia da situao concreta.

13.10.2 Utilidade pblica
                                         Os casos de desapropriao por utilida-
    A prova de Procurador do Distrito Federal
                                     de pblica ocorrem quando a aquisio do
    elaborada pela Esaf considerou INCORRETA
                                     bem  conveniente e oportuna, mas no
    a assertiva: "O imvel desapropriado por
                                     imprescindvel. 6
    utilidade pblica torna-se bem patrimonial e
    pode ser vendido livremente".
                                         Enquanto na necessidade pblica a de-
sapropriao  a nica soluo administrativa para resolver determinado problema,
na utilidade pblica a desapropriao se apresenta como a melhor soluo.7
    O art. 5 do Decreto-Lei n. 3.365/41 descreve as seguintes hipteses de utili-
dade pblica para fins de desapropriao:
    "a) a segurana nacional;
    b) a defesa do Estado;
    c) o socorro pblico em caso de calamidade;
    d) a salubridade pblica;
    e) a criao e melhoramento de centros de populao, seu abastecimento re-
gular de meios de subsistncia;
    f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das guas e da
energia hidrulica;

5
      Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 577.
6
      Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 577.
7
      Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, p. 423.
                                         Desapropriao                                      563

     g) a assistncia pblica, as obras de higiene e decorao, casas de sade, clnicas,
estaes de clima e fontes medicinais;
     h) a explorao ou a conservao dos servios pblicos;
     i) a abertura, conservao e melhoramento de vias ou logradouros pblicos; a
execuo de planos de urbanizao; o parcelamento do solo, com ou sem edificao,
para sua melhor utilizao econmica, higinica ou esttica; a construo ou am-
pliao de distritos industriais;
     j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
     k) a preservao e conservao dos monumentos histricos e artsticos, isolados
ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessrias
a manter-lhes e realar-lhes os aspectos mais valiosos ou caractersticos e, ainda, a
proteo de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
     l) a preservao e a conservao adequada de arquivos, documentos e outros
bens mveis de valor histrico ou artstico;
     m) a construo de edifcios pblicos, monumentos comemorativos e cemitrios;
     n) a criao de estdios, aerdromos ou campos de pouso para aeronaves;
     o) a reedio ou divulgao de obra ou invento de natureza cientfica, artstica
ou literria;
     p) os demais casos previstos por leis especiais".
     Embora o art. 5 do Decreto-Lei n. 3.365/41 seja considerado o rol legislativo
das hipteses de utilidade pblica,  preciso alertar que, como dito anteriormen-
te, as trs primeiras hipteses nele referidas (segurana nacional, defesa do Estado
e socorro pblico em caso de calamidade) so doutrinariamente consideradas casos
de necessidade pblica.
     Nos casos caracterizados como utilidade           A prova da OAB/MT elaborada pelo Cespe
pblica, a imisso provisria na posse pode            considerou CORRETA a assertiva: "Havendo
                                                       alegao de urgncia, o prazo para que o
no ser necessria, restando ao Poder Expro-           desapropriante requeira a imisso provisria
priante avaliar a convenincia de formulao           na posse na desapropriao por utilidade
do pedido imissivo.                                    pblica  de 120 dias".


13.10.3 Interesse social
    A desapropriao por interesse social ser decretada para promover a justa
distribuio da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem-estar social (art.
1 da Lei n. 4.132/62).
    Tal modalidade expropriatria possui carter eminentemente sancionatrio,
representando uma punio ao proprietrio de imvel que descumpre a funo
social da propriedade.
    Assim, os casos de interesse social esto exclusivamente relacionados com bens
imveis.
    So fundadas no interesse social as desapropriaes para poltica urbana (art.
182,  4, III, da CF) e para reforma agrria (art. 184 da CF), sendo que a indeni-
zao no  paga em dinheiro, mas em ttulos pblicos.
564                       Manual de Direito Administrativo


     Importante destacar tambm que os bens desapropriados por interesse social
no so destinados  Administrao Pblica, mas, sim,  coletividade ou a de-
terminados destinatrios legalmente definidos.
     A Lei n. 4.132/62, em seu art. 2, considera de interesse social:
     "I  o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspon-
dncia com as necessidades de habitao, trabalho e consumo dos centros de po-
pulao a que deve ou possa suprir por seu destino econmico;
     II  o estabelecimento e a manuteno de colnias ou cooperativas de povoa-
mento e trabalho agrcola;
     III  a manuteno de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerncia
expressa ou tcita do proprietrio, tenham construdo sua habitao, formando
ncleos residenciais de mais de 10 (dez) famlias;
     IV  a construo de casas populares;
     V  as terras e guas suscetveis de valorizao extraordinria, pela concluso
de obras e servios pblicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, ele-
trificao, armazenamento de gua e irrigao, no caso em que no sejam ditas
reas socialmente aproveitadas;
     VI  a proteo do solo e a preservao de cursos e mananciais de gua e de
reservas florestais;
     VII  a utilizao de reas, locais ou bens que, por suas caractersticas, sejam
apropriados ao desenvolvimento de atividades tursticas".
     Por fim, cumpre destacar que a Lei Complementar n. 76/93 estabelece pro-
cedimento contraditrio especial de rito sumrio para a desapropriao por in-
teresse social para fins de reforma agrria.

13.11 OBJETO DA DESAPROPRIAO
     No h dvida de que a desapropriao quase sempre  realizada sobre bens
imveis. Entretanto, a fora expropriante do Estado pode recair sobre qualquer tipo
de bem ou direito.  a concluso que se extrai da norma contida no art. 2 do
Decreto-Lei n. 3.365/41: "Mediante declarao de utilidade pblica, todos os bens
podero ser desapropriados pela Unio, pelos Estados, Municpios, Distrito Fe-
deral e Territrios".
     Na longa lista dos bens e direitos suscetveis  desapropriao, merecem
destaque:
     a) bens imveis: so indiscutivelmente os que, com mais frequncia, se sujei-
tam  fora expropriante. Exemplo: desapropriao de uma casa para instalao de
asilo municipal;
     b) mveis: no to comum quanto a desapropriao imobiliria, a expropriao
de bens mveis tem como exemplo a desapropriao de um quadro famoso a ser
exposto em museu pblico;
                                      Desapropriao                                   565

     c) semoventes: pode ocorrer, por exemplo, quando uma prefeitura municipal
desapropria um conhecido touro para apresent-lo como atrao principal de uma
festa de rodeio;
     d) posse: ocorre quando a fora expropriante recai sobre bem que est na
posse de um indivduo, sendo que o proprietrio  desconhecido;
     e) usufruto: nada impede que a desapropriao incida somente sobre alguns
aspectos do direito de propriedade, por exemplo, a expropriao apenas dos direitos
de usar e fruir da coisa. Fala-se, ento, em desapropriao do usufruto;
     f) domnio til: igualmente ao que ocorre com o usufruto, inexiste impedi-
mento a que a desapropriao atinja somente o domnio til, e no a propriedade
como um todo;
     g) subsolo: bastante incomum na prtica, a desapropriao pode atingir so-
mente o subsolo do imvel, sem abranger a propriedade da superfcie. Sua utilidade
consistiria em permitir, por exemplo, a construo de tneis sem a necessidade de
indenizar os proprietrios dos imveis acima localizados;
     h) espao areo: igualmente rara, a desapropriao do espao areo localizado
acima de um imvel serve para restringir o direito de construir prdios acima de
uma determinada altura. Com as modernas legislaes de zoneamento, tornou-se
desnecessria essa modalidade expropriatria. Entretanto, o art. 2,  1, do Decreto-
-Lei n. 3.365/41 prescreve: "A desapropriao do espao areo ou do subsolo s se
tornar necessria, quando de sua utilizao resultar prejuzo patrimonial do pro-
prietrio do solo";
     i) guas: as guas particulares, como no caso de pequenos crregos de curso
restrito aos limites de uma nica propriedade, podem ser desapropriadas pelo Poder
Pblico, por exemplo, para garantir o abastecimento da populao em perodos de
estiagem;
     j) aes de determinada empresa: a desapropriao de parcela, ou at da
integralidade, do capital social  uma forma de estatizao de empresas privadas,
visando transform-las em empresas pblicas e sociedades de economia mista, ou,
ento, se a expropriao recair sobre parte minoritria do capital votante, a medida
promover a participao forada do Estado na formao da vontade diretiva da
empresa;
     k) bens pblicos: o art. 2,  2, do Decreto-Lei n. 3.365/41 autoriza, dentro
de condies estudadas a seguir, a desapro-         A prova da OAB elaborada pelo Cespe con-
priao de bens pertencentes ao domnio             siderou INCORRETA a assertiva: "Os bens
                                                    pblicos no podem ser desapropriados".
pblico;
     l) cadveres: bastante curiosa, a desapro-
priao dos despojos humanos  mencionada pela doutrina como uma forma de
viabilizar estudos da anatomia humana em faculdades pblicas de medicina.
    566                           Manual de Direito Administrativo


13.12 EXCEES  FORA EXPROPRIANTE
      Como regra, todos os bens e direitos, pblicos ou privados, esto sujeitos ao
procedimento expropriatrio. Entretanto, a doutrina identifica algumas excees
gerais  fora expropriante, tais como:
      a) dinheiro: enquanto meio de troca, a moeda corrente no pas no pode ser
desapropriada na medida em que  o instrumento de pagamento da indenizao.
Nada impede, entretanto, que uma cdula rara, j sem funo monetria, seja
desapropriada;
      b) direitos personalssimos: os direitos e garantias fundamentais da pessoa
reconhecidos pelo ordenamento jurdico, tais como o direito  vida,  liberdade e 
honra, so insuscetveis de desapropriao por constiturem res extra commercium;
      c) pessoas: as pessoas fsicas ou jurdicas no podem ser desapropriadas porque
so sujeitos de direitos, e no objeto de direitos;
      d) rgos humanos: os rgos humanos so res extra commercium, sendo
insuscetveis de desapropriao. No h impedimento, entretanto,  desapropriao
de rgos e despojos humanos aps o falecimento da pessoa;
      e) bens mveis livremente encontrados no mercado: sob pena de violao
do dever de licitar.8
      Alm das referidas excees gerais, que excluem definitivamente da fora ex-
propriante certos bens ou direitos, h casos de excees especficas que impedem
que determinada modalidade expropriatria alcance alguns objetos, como:
      a) desapropriao para reforma agrria (art. 184 da CF): essa espcie ex-
propriatria no pode recair sobre bens mveis, nem sobre imveis urbanos, nem
sobre imveis rurais produtivos (art. 185 da CF).  vedado tambm desapropriar,
para fins de reforma agrria, a pequena e mdia propriedade rural, assim defini-
da em lei, desde que seu proprietrio no possua outra (art. 185, I, da CF);
      b) desapropriao para poltica urbana (art. 182,  4, III, da CF): a desapro-
priao para poltica urbana, de competncia do Municpio, no pode incidir sobre
bens mveis nem sobre imveis rurais;
 A prova da Magistratura/PA considerou
                                                     c) desapropriao de bens pblicos (art.
 INCORRETA a assertiva: " possvel a desa-     2,  2, do Decreto-Lei n. 3.365/41): a desa-
 propriao de bens pblicos na direo verti-  propriao de bens pblicos  permitida pela
 cal das entidades federativas. No entanto, com
 base no princpio federativo e no princpio da Lei Geral de Desapropriaes (Decreto-Lei n.
 preponderncia dos interesses,  possvel      3.365/41) quando realizada de cima para bai-
 Municpio desapropriar bem do Estado, se
 provado o interesse local".                    xo, isto , por entes federativos "superiores"
                                                sobre os "inferiores". Assim,  vedada tal de-
sapropriao em relao a bens pertencentes a entidades federativas superiores.
Exemplo: o Estado no pode desapropriar bens pblicos federais, mas somente

8
      Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, p. 427.
                                        Desapropriao                                             567

municipais. Outra importante vedao est                 A prova da OAB/RJ elaborada pelo Cespe
no art. 2,  3, do Decreto-Lei n. 3.365/41: "          considerou CORRETA a assertiva: "O Estado
                                                          pode desapropriar bem do Municpio".
vedada a desapropriao, pelos Estados, Dis-
trito Federal, Territrios e Municpios, de
aes, cotas e direitos representativos do                A prova da Magistratura/PA considerou
capital de instituies e empresas cujo fun-              INCORRETA a assertiva: "Conforme jurispru-
                                                          dncia dos Tribunais Superiores, Estado e
cionamento dependa de autorizao do                      Municpio podem desapropriar bens de empre-
Governo Federal e se subordine  sua fisca-               sa pblica federal, sem a necessidade de auto-
lizao, salvo mediante prvia autorizao, por           rizao do Presidente da Repblica, pois se
                                                          trata de entidade da Administrao Indireta".
decreto do Presidente da Repblica".

13.13   ESPCIES DE DESAPROPRIAO
    A legislao brasileira contempla diversas modalidades de desapropriao, a
seguir estudadas.

13.13.1 Desapropriao para reforma agrria (art. 184 da CF)
     De competncia exclusiva da Unio, a           A prova da OAB/PR considerou INCORRETA
desapropriao para fins de reforma agrria         a assertiva: "Compete  Unio e aos Estados
                                                    desapropriar por interesse social, para fins
tem natureza sancionatria, servindo de             de reforma agrria, o imvel rural que no
punio para o imvel que desatender a funo       esteja cumprindo sua funo social, median-
social da propriedade rural.                        te prvia e justa indenizao em dinheiro".

     Nos termos do art. 2,  1, do Estatuto da
Terra (Lei n. 4.504/64), a propriedade rural desempenha integralmente a sua fun-
o social quando possui simultaneamente os seguintes requisitos:
     1) favorece o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela labutam,
assim como de suas famlias;
     2) mantm nveis satisfatrios de produtividade;
     3) assegura a conservao dos recursos
naturais;                                           A prova do Ministrio Pblico/PB elaborada
                                                    pelo Cespe considerou CORRETA a afirma-
     4) observa as disposies legais que regu-     o: "No constitui requisito para a carac-
lam as justas relaes de trabalho entre os         terizao da funo social da propriedade
                                                    para fins rurais a preservao da flora e da
que a possuem e a cultivem.                         fauna nativas".
     Os mesmos requisitos para atendimento
da funo social foram reproduzidos, com pequena variao terminolgica, no art.
186 da Constituio Federal: I  aproveitamento racional e adequado; II  utiliza-
o adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente;
III  observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV  explo-
rao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
     A indenizao, na desapropriao para fins de reforma agrria, deve ser prvia
e justa, mas no  paga em dinheiro, e sim em ttulos da dvida agrria (TDAs),
com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos,
a partir do segundo ano de sua emisso.
568                                     Manual de Direito Administrativo


                                         Entretanto, as benfeitorias teis e ne-
 A prova da OAB elaborada pelo Cespe consi-
                                     cessrias, isto , as construes no imvel,
 derou INCORRETA a assertiva: "Na desapro-
 priao por interesse social para fins de reforma
                                     sero indenizadas em dinheiro (art. 184,  1,
 agrria, sero indenizadas por ttulo da dvida
                                     da CF). Quanto s benfeitorias volupturias,
 pblica no apenas a terra nua, mas tambm
                                     seu valor deve integrar o TDA.
 as benfeitorias teis e necessrias, sendo que
 as voluptuosas no sero indenizadas".
                                         Bastante controvertida  a norma contida
                                     no  5 do art. 184 da Constituio Federal,
segundo a qual: "so isentas de impostos federais, estaduais e municipais as ope-
raes de transferncia de imveis desapropriados para fins de reforma agrria".
Porm, estando prevista no texto constitucional, a referida norma contempla ver-
dadeira imunidade tributria, e no exatamente uma iseno, na medida em que
esta ltima figura consiste em dispensa "legal" do pagamento de tributo.
                        IMPORTANTE: Para diferenciar propriedade urbana e rural, o Direito Adminis-
                        trativo emprega o critrio da destinao predominante. Por isso, mesmo loca-
                        lizado em rea urbana, o imvel pode ser desapropriado para reforma agrria
                        se for utilizado para finalidade rural. Porm, o Direito Tributrio utiliza outro
                        critrio para estabelecer a mesma distino entre imveis urbanos e rurais: o
                        da localizao (art. 32 do CTN). Assim, nada impede que o imvel seja desapro-
                        priado para reforma agrria e sobre ele incida o IPTU.

       Convm lembrar tambm que so insuscetveis  desapropriao para refor-
ma agrria (art. 185 da CF):
       a) pequena e mdia propriedades, desde que o dono no possua outra;
       b) propriedade produtiva, nos termos de atos normativos expedidos pelo
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria  Incra, fixando ndices
mnimos de aproveitamento do imvel.
                                                      Nos termos do art. 4 da Lei n. 8.629/93,
 A 21 prova de Procurador da Repblica
         a

 considerou CORRETA a afirmao: "A peque-       considera-se, para fins de reforma agrria:
 na propriedade rural, assim definida como       a) pequena propriedade rural o imvel de
 aquela de rea compreendida entre 1 e 4
 mdulos fiscais, pode, atendidos os requisitos
                                                 rea compreendida entre 1 e 4 mdulos fiscais;
 legais e constitucionais, ser expropriada para  b) mdia propriedade rural o imvel de rea
 fins de reforma agrria".
                                                 superior a 4 quatro e at 15 quinze mdulos
                                                 fiscais. Acima de 15 mdulos rurais, trata-se
 A 23 prova da Procuradoria da Repblica
      a

 considerou CORRETA a assertiva: "Podem os       de grande propriedade.
 Estados e Municpios desapropriar imveis            Importantssimo salientar que os Esta-
 rurais para fins de utilidade pblica, no, po-
 rm, para fins de reforma agrria, privativa da dos, Distrito Federal e Municpios podem
 Unio".                                         desapropriar imveis rurais com fundamen-
 A 21 prova de Procurador da Repblica consi-
     a
                                                 to em necessidade pblica ou utilidade pbli-
 derou CORRETA a afirmao: "As terras rurais
 de domnio da Unio, dos Estados e dos Muni-    ca. Somente a desapropriao por interesse
 cpios devem ser destinadas, preferencialmen-   social para fins de reforma agrria  exclusi-
 te,  execuo de planos de reforma agrria".
                                                 va da Unio.
                                     Desapropriao                                 569

13.13.1.1   Procedimento da desapropriao rural
     A Lei Complementar n. 76/93 disciplina o procedimento judicial, de rito
sumrio e contraditrio especial, aplicvel  desapropriao rural.
     O rito expropriatrio inicia com a expedio do decreto expropriatrio, de
competncia do Presidente da Repblica, declarando de interesse social o imvel,
para fins de desapropriao.
     Com a expedio do decreto, fica o expropriante legitimado a promover a
vistoria e a avaliao do imvel, inclusive com o auxlio de fora policial, median-
te prvia autorizao do juiz. A partir do decreto, a Unio ou o Incra tem o prazo
prescricional de dois anos para propositura da ao de desapropriao.
     Nos termos do art. 5 da Lei Complementar n. 76/93, a petio inicial dever
conter a oferta do preo e ser instruda com os seguintes documentos:
     I  texto do decreto declaratrio de interesse social para fins de reforma agrria,
publicado no Dirio Oficial da Unio;
     II  certides atualizadas de domnio e de nus real do imvel;
     III  documento cadastral do imvel;
     IV  laudo de vistoria e avaliao administrativa, que conter, necessariamen-
te: a) descrio do imvel, por meio de sua planta geral e a planta de situao, e
memorial descritivo da rea objeto da ao; b) relao das benfeitorias teis, neces-
srias e volupturias, das culturas e pastos naturais e artificiais, da cobertura flo-
restal, seja natural ou decorrente de florestamento ou reflorestamento, e dos semo-
ventes; c) discriminadamente, os valores de avaliao da terra nua e das benfeitorias
indenizveis;
     V  comprovante de lanamento dos Ttulos da Dvida Agrria corresponden-
te ao valor ofertado para pagamento de terra nua;
     VI  comprovante de depsito em banco oficial, ou outro estabelecimento no
caso de inexistncia de agncia na localidade,  disposio do juzo, corresponden-
te ao valor ofertado para pagamento das benfeitorias teis e necessrias.
     Ao despachar a petio inicial, o juiz, de plano ou no prazo mximo de qua-
renta e oito horas, adotar as seguintes providncias (art. 6):
     I  ordenar a imisso provisria na posse do imvel;
     II  determinar a citao do expropriando para contestar o pedido e indicar
assistente tcnico, se quiser;
     III  expedir mandado ordenando a averbao do ajuizamento da ao no
registro do imvel expropriando, para conhecimento de terceiros.
     No curso da ao, nos dez primeiros dias aps a citao, poder ser designada
audincia de conciliao com a finalidade de fixar o valor da justa e prvia indenizao.
     Dentro do prazo de quinze dias, o expropriado poder apresentar contestao
para discutir exclusivamente o valor da indenizao, bem como eventuais nuli-
dades no procedimento.
570                         Manual de Direito Administrativo


     A legislao considera obrigatria, sob pena de nulidade, a interveno do
Ministrio Pblico Federal como fiscal da lei (custos legis).
     Havendo acordo sobre o valor da indenizao, cabe ao juiz realizar a homolo-
gao por meio de sentena. Inexistindo acordo, o juiz prolatar a sentena fixando
o valor da indenizao, cabendo ao expropriante depositar a quantia adicional, nos
termos do laudo pericial.
     A pedido do expropriado, aps o trnsito em julgado da sentena, ser levan-
tada a indenizao ou o depsito judicial, deduzido o valor de tributos e multas
incidentes sobre o imvel, exigveis at a data da imisso na posse pelo exproprian-
te (art. 16 da LC n. 76/93).

13.13.2   Desapropriao para poltica urbana (art. 182,  4o, III, da CF)
     Prevista no art. 182,  4, III, da Constituio Federal, a desapropriao por
interesse social para poltica urbana  de competncia exclusiva dos municpios,
tendo funo sancionatria, uma vez que recai sobre imveis urbanos que desa-
tendem sua funo social.
     De acordo com o  2 do art. 182 da Constituio Federal, a propriedade ur-
bana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de
ordenao da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das
necessidades dos cidados quanto  qualidade de vida,  justia social e ao de-
senvolvimento das atividades econmicas.
     Assim, a funo social do imvel urbano est vinculada ao cumprimento do
plano diretor, lei municipal obrigatria, nos termos do art. 41 da Lei n. 10.257/2001
(Estatuto das Cidades), para cidades:
     I  com mais de vinte mil habitantes;
     II  integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
     III  onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos de
poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade;
     IV  integrantes de reas de especial interesse turstico;
     V  inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
                                               A natureza sancionatria da desapropria-
 A prova da OAB/MS elaborada pelo Cespe
 considerou CORRETA a assertiva: "H pre-
                                           o urbanstica  revelada pelo fato de a inde-
 viso, na CF, de a desapropriao de solo nizao no ser em dinheiro, mas em ttulos
 urbano vir a ser efetuada com pagamento
 mediante ttulos da dvida pblica".
                                           da dvida pblica, de emisso previamente
                                           aprovada pelo Senado Federal, com prazo de
resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenizao e os juros legais (art. 182 da CF). Os ttulos da dvida
pblica no tero poder liberatrio para pagamento de tributos.
                                        Desapropriao                                    571

     O art. 8,  2, do Estatuto da Cidade prescreve que o valor real da indeniza-
o: I  refletir o valor da base de clculo do IPTU, descontado o montante in-
corporado em funo de obras realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o imvel
se localiza; II  no computar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros
compensatrios.
     Fundamental destacar que o Municpio somente poder efetivar a desapropria-
o urbanstica sancionatria aps trs providncias sucessivas e infrutferas na
tentativa de forar o uso adequado do imvel:
     1) exigncia de promoo do adequado aproveitamento;
     2) ordem de parcelamento, utilizao ou edificao compulsria;
     3) cobrana do Imposto Predial e Terri-       A prova da OAB/MS elaborada pelo Cespe
torial Urbano progressivo no tempo durante          considerou CORRETA a assertiva: "Decorri-
cinco anos, observada a alquota mxima de          dos cinco anos de cobrana do IPTU progres-
                                                    sivo sem que o proprietrio tenha cumprido
15% (art. 7,  1, do Estatuto da Cidade).         a obrigao de parcelamento, edificao ou
     Importante relembrar que a exigncia das       utilizao, o Municpio pode promover desa-
                                                    propriao mediante prvia e justa indeniza-
providncias acima referidas, bem como a            o em dinheiro".
efetivao da desapropriao urbanstica, no
podem ser promovidas em qualquer imvel, mas somente sobre aqueles inseridos
em rea definida em lei municipal especfica e includa no plano diretor.
     Desatendidas as condies acima mencionadas, a desapropriao para poltica
urbana no pode ser validamente realizada.
     Por fim, vale destacar que o art. 46 da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal) declara nulo de pleno direito ato de desapropriao de
imvel urbano expedido sem o atendimento do disposto no  3 do art. 182 da
Constituio, ou prvio depsito judicial do valor da indenizao.

13.13.3 Desapropriao de bens pblicos
    O art. 2,  2, do Decreto-Lei n. 3.365/41 prev expressamente a possibilidade
de as entidades federativas geograficamente maiores desapropriarem bens
pertencentes s menores: "Os bens do domnio dos Estados, Municpios, Distrito
Federal e Territrios podero ser desapropria-
dos pela Unio, e os dos Municpios pelos           A 178 prova da Magistratura/SP considerou
                                                              a

                                                    CORRETA a assertiva: "Na desapropriao por
Estados, mas, em qualquer caso, ao ato dever       necessidade ou utilidade pblica, o Estado
preceder autorizao legislativa".                  federado pode desapropriar bens dos Muni-
                                                    cpios includos dentro do seu territrio".
    Trata-se de uma regra de constitucionali-
dade bastante duvidosa, havendo quem a
considera incompatvel com o princpio da igualdade das esferas federativas. Porm,
a doutrina majoritria afirma que a desapropriao de bens pblicos est baseada
na noo de interesse pblico predominante, sendo uma providncia indispen-
svel, por exemplo, para realizao, sem empecilhos polticos regionais, de rodovias
federais que atravessam vrios Estados.
572                                  Manual de Direito Administrativo


    Desse modo, a Unio pode desapropriar bens pblicos estaduais, distritais e
municipais; e o Estados, bens pblicos municipais.
    Mas nunca se admite desapropriao promovida pelas entidades menores sobre
as maiores. Assim, Estados no desapropriam bens federais, bem como Muni-
cpios e o Distrito Federal no podem desapropriar bens pblicos de nenhuma
natureza.
    Em sntese, a desapropriao de bens pblicos pode ser feita "de cima para
baixo", mas nunca "de baixo para cima".
    Por fim, cumpre destacar que o art. 2,  3, do Decreto-Lei n. 3.365/41 esta-
belece que " vedada a desapropriao, pelos Estados, Distrito Federal, Territrios
e Municpios de aes, cotas e direitos representativos do capital de instituies e
empresas cujo funcionamento dependa de autorizao do Governo Federal e se
subordine  sua fiscalizao, salvo mediante prvia autorizao, por decreto do
Presidente da Repblica".

 A prova de Procurador do Distrito Federal        13.13.4   Desapropriao indireta
 elaborada pela Esaf considerou CORRETA a
 assertiva: "Desapropriao indireta  o es-                 Prtica imoral e amplamente vedada pela
 bulho praticado pelo Estado, sem justo ttulo,         legislao brasileira, a desapropriao indireta
 para implantar no imvel esbulhado um
 servio pblico".
                                                         o esbulho possessrio praticado pelo Es-
                                                        tado, quando invade rea privada sem contra-
 A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
                                                        ditrio ou pagamento de indenizao.
 c o n s i d e r o u C O R R E TA a a s s e r t i v a :      A desapropriao indireta, infelizmente
 "Caracteriza-se como desapropriao indi-              ainda comum em nosso pas,  uma espcie de
 reta aquela que se efetiva sem a observn-
 cia do procedimento legal especfico".                 desapropriao de fato, estando proibida,
                                                        entre outros dispositivos, pelo art. 46 da Lei
                                                        Complementar n. 101/2000.
       Ao proprietrio prejudicado pela medida resta a propositura de ao judicial
de indenizao por desapropriao indireta. A mesma providncia judicial 
cabvel tambm na hiptese de tombamento ambiental excessivamente restri-
tivo que termine por esvaziar o direito de propriedade do particular.
       Predomina o entendimento de que o prazo para propositura da ao de inde-
nizao por desapropriao indireta  de quinze anos, mesmo prazo previsto para
a ao de usucapio extraordinria. Entretanto, h quem sustente o prazo de cinco
anos, com base na MP 2.183-56/2001.

13.13.5 Desapropriao por zona
                                                       De acordo com o art. 4 do Decreto-Lei
 A prova da Magistratura/PA considerou            n. 3.365/41, a desapropriao poder abranger
 INCORRETA a assertiva: "Desapropriao por
 zona  aquela em que se desapropria toda         a rea contgua necessria para futuras amplia-
 uma regio; por exemplo, um bairro, para que     es da obra e as zonas que se valorizarem
 seja a rea destinada a assentamento de          extraordinariamente, em consequncia da
 pessoas carentes".
                                                  realizao do servio.
                                        Desapropriao                                    573

     Assim, desapropriao por zona  aquela que recai sobre rea maior do que a
necessria, a fim de absorver a futura valorizao dos imveis vizinhos em decor-
rncia da obra realizada. O mesmo art. 4 da Lei Geral de Desapropriaes men-
ciona a possibilidade de serem expropriados imveis contguos necessrios ao de-
senvolvimento da obra a que se destina.
                                                    A prova da OAB elaborada pelo Cespe con-
Entretanto, a doutrina no tem considerado          siderou INCORRETA a assertiva: "Na desa-
tal hiptese como desapropriao por zona,          propriao por zona, devem ser includos os
                                                    imveis contguos ao imvel desapropriado,
na medida em que esta teria como objetivo           necessrios ao desenvolvimento da obra a
somente a absoro da valorizao na vizi-          que se destina".
nhana, decorrente da obra.
     Para alguns autores (viso minoritria), o instituto da contribuio de melho-
ria, previsto no art. 145, III, da Constituio Federal, atingiria o mesmo objetivo
da desapropriao por zona, mas de um modo menos gravoso para o particular,
razo pela qual a figura da desapropriao por zona teria sido revogada pelo Texto
Constitucional de 1988.

13.13.6 Desapropriao ordinria
      a desapropriao comum realizada por qualquer entidade federativa, com fun-
damento na necessidade pblica ou utilidade pblica. Suas normas gerais esto previs-
tas no Decreto-Lei n. 3.365/41, e a indenizao  sempre prvia, justa e em dinheiro.

13.13.7 Desapropriao confiscatria
     O art. 243 da Constituio Federal determina que as glebas de qualquer regio
do Pas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas sero
imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de
colonos, para o cultivo de produtos aliment-    A prova da Magistratura/MG considerou
cios e medicamentosos, sem qualquer inde-        INCORRETA a assertiva: "A desapropriao
nizao ao proprietrio e sem prejuzo de        em nenhuma hiptese pode se dar sem
                                                 justa indenizao".
outras sanes previstas em lei.
     Embora o dispositivo constitucional afir-
me que as glebas "sero expropriadas", no se    A prova da OAB/MS elaborada pelo Cespe
                                                 considerou INCORRETA a assertiva: "Conside-
trata propriamente de uma desapropriao,        rando o que estabelece o art. 243 da Constitui-
mas de uma modalidade de confisco ou per-        o Federal: `As glebas de qualquer regio do
dimento de bens, uma vez que inexiste paga-      Pas onde forem localizadas culturas ilegais de
                                                 plantas psicotrpicas sero imediatamente
mento de indenizao.                            expropriadas e especificamente destinadas ao
     A desapropriao confiscatria tem seu      assentamento de colonos, para o cultivo de
                                                 produtos alimentcios e medicamentos, sem
procedimento judicial estabelecido pela Lei      qualquer indenizao ao proprietrio e sem
n. 8.257/91, que trata da incorporao do bem    prejuzo de outras sanes previstas em lei',
ao patrimnio pblico da Unio, devendo ser      tem-se, a, caso de perda de propriedade que
                                                 se amolda ao conceito de desapropriao".
destacada a desnecessidade de expedio do
decreto expropriatrio.
574                         Manual de Direito Administrativo


13.14 FASES DA DESAPROPRIAO
      O procedimento expropriatrio divide-se em duas grandes etapas: fase decla-
ratria e fase judicial.
                                                  1) Fase declaratria:  iniciada com a
 A prova de Cartrio/DF elaborada pelo Ces-
 pe considerou INCORRETA a afirmao: "A     expedio do decreto expropriatrio ou a
 competncia para declarar a utilidade p-   publicao da lei expropriatria. Como regra,
 blica ou o interesse social do bem que se
 pretende desapropriar, assim como a prtica
                                             a desapropriao instaura-se com a expedio
 dos atos executrios necessrios  transfe- do decreto expropriatrio pelo Presidente
 rncia da propriedade, cabe aos delegat-
 rios do poder pblico".
                                             da Repblica, Governador, Interventor ou
                                             Prefeito (art. 6 do Decreto-Lei n. 3.365/41).
Entretanto, excepcionalmente o Poder Legislativo poder tomar a iniciativa da
desapropriao por meio da promulgao de lei especfica, cumprindo, neste caso,
ao Executivo, praticar os atos necessrios  sua efetivao.
      O decreto expropriatrio  ato privativo dos Chefes do Executivo tendo natu-
reza discricionria.
      A expedio do decreto produz os seguintes efeitos:
      a) submete o bem a um regime jurdico especial;
      b) declara a destinao pretendida para o objeto expropriado;
      c) fixa o estado da coisa para fins de indenizao, de modo que benfeitorias
volupturias construdas aps a data do decreto no sero incorporadas ao quantum
da indenizao. J no caso de benfeitorias necessrias, seu custo deve ser incorpo-
rado  indenizao, ao passo que as benfeitorias teis, para incorporao ao preo,
devem ser expressamente autorizadas pelo poder expropriante;
      d) autoriza o direito de penetrao, de modo que o Estado pode, mediante
notificao prvia, ingressar no bem para fazer medies.  o que estabelece o art.
7 do Decreto-Lei n. 3.365/41: "Declarada a utilidade pblica, ficam as autoridades
administrativas autorizadas a penetrar nos prdios compreendidos na declarao,
podendo recorrer, em caso de oposio, ao auxlio de fora policial". Se houver
abuso ou excesso de poder no exerccio do direito de penetrao, cabe indeniza-
o por perdas e danos, sem prejuzo da ao penal cabvel;
      A Smula n. 23 do Supremo Tribunal Federal permite a concesso de licen-
a para realizao de obra no imvel, mesmo aps a expedio do decreto: "Verifi-
cados os pressupostos legais para o licenciamento da obra, no o impede a declara-
                                             o de utilidade pblica para desapropriao
 A 23 prova da Procuradoria da Repblica
      a
                                             do imvel, mas o valor da obra no se incluir
 considerou INCORRETA a assertiva: "A de-    na indenizao, quando a desapropriao for
 sapropriao por utilidade pblica dever   efetivada".
 efetivar-se mediante acordo ou intentar-se
 judicialmente dentro de dois anos, contados      e) inicia o prazo de caducidade, que ser
 da data da expedio do respectivo decreto  de cinco anos, contados da expedio do de-
 e findos os quais este caducar".
                                             creto, para as desapropriaes por necessidade
                                               Desapropriao                               575

ou utilidade pblica, e de dois anos, tambm
                                                    A prova da OAB/PR considerou CORRETA a
contados da expedio do decreto, na hipte-        assertiva: "A desapropriao por utilidade
se de interesse social;                             pblica dever ser efetivada mediante
                                                    acordo ou ser intentada judicialmente dentro
     f) preenchido o requisito legal de compro-     de 5 (cinco) anos, contados da data da ex-
vada urgncia, autoriza a imisso provisria na     pedio do respectivo decreto e, findos os
                                                    quais, este caducar".
posse (art. 15 do Decreto-Lei n. 3.365/41);
     g) determina a entidade federativa com precedncia sobre o bem (art. 2 do
Decreto-Lei n. 3.365/41).
     Escoado o prazo decadencial, somente decorrido um ano poder ser o mesmo
bem objeto de nova declarao (art. 10 do Decreto-Lei n. 3.365/41).
     Ainda quanto a prazos, o art. 10, pargrafo nico, do Decreto-Lei n. 3.365/41,
com redao dada pela Medida Provisria n. 2.183-56/2001, define o prazo de
cinco anos para propor ao que vise a indenizao por restries decorrentes de
atos do Poder Pblico.
     2) Fase executria: aps manifestar o interesse no imvel, por meio da expe-
dio do decreto expropriatrio, inicia-se a fase executria na qual o Poder Expro-
priante passa a tomar as medidas concretas para incorporao do bem no domnio
pblico.  realizada uma primeira oferta pelo bem, que, uma vez aceita pelo par-
ticular expropriado, consuma a mudana de propriedade, denominando-se desa-
propriao amigvel. Na hiptese de o expropriado no aceitar o valor oferecido,
encerra-se a etapa administrativa da fase executria e ter incio a fase judicial,
com a propositura, pelo Poder Pblico, da ao de desapropriao.
     Na ao de desapropriao, nos termos do art. 9 do Decreto-Lei n. 3.365/41,
 vedado ao Poder Judicirio avaliar se esto
presentes, ou no, as hipteses de utilidade        A prova da OAB/PR considerou INCORRETA
pblica. A regra impede que o Poder Judicirio      a assertiva: "Nos processos judiciais referen-
                                                    tes s desapropriaes por utilidade pblica,
ingresse na anlise do mrito do decreto ex-        o expropriado poder impugnar todo e qual-
propriatrio, isto , no juzo de convenincia      quer aspecto do procedimento administrativo
e oportunidade de realizar-se a desapropria-        expropriatrio, levando o Poder Judicirio a
                                                    decidir, inclusive, se era o caso, ou no, da
o, sob pena de invadir a independncia do         Administrao Pblica declarar aquele imvel
Poder Executivo.                                    como sendo de utilidade pblica".
     Nesse sentido, a doutrina afirma que o
expropriado, na contestao da ao de desa-
                                                    A 176 prova da Magistratura/SP considerou
                                                                a
propriao, somente pode discutir eventual          CORRETA a assertiva: "O ato desapropriat-
ilegalidade, como desvio de finalidade, por         rio  realizado com base no interesse pbli-
exemplo, e o valor da indenizao.                  co. Aps a publicao do decreto, surgem
                                                    indcios de favorecimento, ocorrendo, assim,
     Entretanto, segundo Celso Antnio Ban-         plausibilidade de ato danoso ao errio. Para
deira de Mello, alm desses dois temas, seria       desconstituir o ato, o vcio a ser alegado  o
possvel discutir tambm, na ao de desapro-       do desvio de finalidade".
priao, o enquadramento da situao concre-
ta nas hipteses legais da modalidade expropriatria utilizada.9

9
    Curso de direito administrativo, p. 891.
576                          Manual de Direito Administrativo


13.15 AO DE DESAPROPRIAO E IMISSO PROVISRIA
       No havendo acordo administrativo quanto ao valor da indenizao ofertado
pelo Expropriante, o impasse deve ser solucionado perante o Poder Judicirio. Para
tanto, o Expropriante prope a ao judicial de desapropriao.
  A prova do Ministrio Pblico/RR 2008 ela-
                                                   O polo ativo da demanda ser ocupado
  borada pelo Cespe considerou CORRETA a      pela entidade pblica que atuou como Poder
  afirmao: "Podem ser sujeitos ativos da    Expropriante, podendo ser a Unio, Estado,
  desapropriao por utilidade pblica a
  Unio, os estados, os municpios e o DF".   Distrito Federal, Territrio, Municpio, autar-
                                              quia, fundao pblica, agncia reguladora,
                                              associao pblica, empresa pblica, socieda-
  A 179 prova da Magistratura/SP considerou
      a

  CORRETA a assertiva: "Os concessionrios    de de economia mista ou fundao governa-
  de servios pblicos podero promover       mental de direito privado. Admite-se tambm
  desapropriaes mediante autorizao ex-
  pressa em lei".
                                              a propositura da ao de desapropriao por
                                              concessionrios ou permissionrios, desde
que encarregados, pela lei ou por contrato, de promover a desapropriao.
       O polo passivo da ao de desapropriao  ocupado pelo proprietrio ex-
propriado. Alm disso,  obrigatria a interveno do Ministrio Pblico como
fiscal da lei (custos legis) em qualquer ao de desapropriao.
       A ao, quando a Unio for autora, ser proposta no Distrito Federal ou no foro
da Capital do Estado onde for domiciliado o ru, perante o juzo privativo, se hou-
ver; sendo outro o autor, no foro da situao dos bens. Somente os juzes que tiverem
garantia de vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos pode-
ro conhecer dos processos de desapropriao (arts. 12 e 13 do Decreto-Lei n.
3.365/41). A desapropriao judicial observa o rito ordinrio.
       A petio inicial da ao de desapropriao, alm dos requisitos previstos no
art. 282 do Cdigo de Processo Civil, dever conter a oferta do preo e ser instru-
da com um exemplar do contrato, ou do jornal oficial que houver publicado o de-
creto de desapropriao, ou cpia autenticada, e a planta ou descrio dos bens
e suas confrontaes. O pedido principal da ao  a efetivao da desapropriao,
incorporando-se definitivamente o bem ao patrimnio pblico.
       A citao ser por edital se o citando no for conhecido, ou estiver em lugar
ignorado, incerto ou inacessvel, ou, ainda, no estrangeiro, ocorrendo a certificao
                                              por dois oficiais do juzo (art. 18 do Decreto-
  A prova de Analista Fiscal elaborada pela
  Esaf considerou INCORRETA a assertiva:      -Lei n. 3.365/41). Nada impede, portanto, que
  "Para propositura da ao judicial de desa- a ao de desapropriao corra  revelia.
  propriao  essencial a identificao do
  proprietrio do bem".
                                                   Na contestao, como visto, o expropria-
                                              do somente poder discutir eventuais ilega-
lidades, o valor da indenizao e o enquadramento da desapropriao em uma
das hipteses legais. Qualquer outra questo dever ser decidida em ao autnoma.
       Se o expropriante alegar urgncia e depositar a quantia arbitrada em confor-
midade com o Cdigo de Processo Civil, o juiz decretar a imisso provisria
na posse.
                                           Desapropriao                                       577

     Portanto, os requisitos da imisso provisria so alegao de urgncia e
depsito da quantia arbitrada.
     O art. 15,  1, do Decreto-Lei n. 3.365/41 define o valor do depsito necess-
rio para a imisso provisria como:
     a) do preo oferecido, se este for superior a vinte vezes o valor locativo, caso o
imvel esteja sujeito ao imposto predial (IPTU ou ITR);
     b) da quantia correspondente a vinte vezes o valor locativo, estando o imvel
sujeito ao imposto predial e sendo menor o preo oferecido;
     c) do valor cadastral do imvel, para fins de lanamento do imposto territorial,
urbano ou rural, caso o referido valor tenha sido atualizado no ano fiscal imediata-
mente anterior;
     d) no tendo havido a atualizao a que se refere a hiptese anterior, o juiz fi-
xar, independente de avaliao, a importncia do depsito, tendo em vista a poca
em que houver sido fixado originalmente o valor cadastral e a valorizao ou des-
valorizao posterior do imvel.
     A imisso provisria no pode ser inde-           A prova da Magistratura/MG considerou COR-
ferida pelo juiz se forem atendidos os requi-          RETA a assertiva: "No procedimento de desa-
sitos legais. Trata-se, assim, de direito subje-       propriao por utilidade pblica, cujo objeto 
                                                       imvel constitudo por prdio urbano residen-
tivo do expropriante ao ingresso antecipado            cial, o Poder Pblico poder alegar urgncia
do Poder Pblico na posse do bem. Anteci-              para imitir-se provisoriamente na posse do bem,
                                                       mediante o depsito do preo oferecido, se este
pado porque, como regra, a transferncia da            no for impugnado pelo expropriado em 5 dias
posse somente ocorre com o encerramento da             da intimao da oferta".
ao de desapropriao.
     A alegao de urgncia, que no poder ser renovada, obrigar o expropriante a
requerer a imisso provisria dentro do prazo improrrogvel de cento e vinte dias.
     De acordo com o art. 15,  4, do Decreto-Lei n. 3.365/41, com redao dada
pela Lei n. 11.977/2009, a imisso provisria na posse ser registrada no registro
de imveis competente.
     Convm esclarecer que a imisso provisria pode ser requerida em qualquer
modalidade expropriatria, isto , nas desapropriaes fundadas na necessidade
pblica, utilidade pblica e interesse social.
     Na sentena da ao expropriatria, o juiz, baseado em laudos periciais, fixa o valor
da justa indenizao que poder ser levantada pelo expropriado, consumando a incor-
porao do bem ao patrimnio pblico. As dvidas fiscais sero deduzidas dos valores
depositados, quando inscritas e ajuizadas (art. 32,  1, do Decreto-Lei n. 3.365/41).
     Da sentena que fixar o preo da indenizao caber apelao com efeito sim-
plesmente devolutivo, quando interposta pelo expropriado, e com ambos os efeitos,
quando o for pelo expropriante (art. 28 do Decreto-Lei n. 3.365/41).
     A sentena expropriatria produz dois efeitos principais: a) permite a imisso
definitiva do Poder Expropriante na posse do bem; b) constitui ttulo capaz de
viabilizar o registro da transferncia de propriedade no cartrio competente.
 578                              Manual de Direito Administrativo


13.16 RETROCESSO (ART. 519 DO CC)
      Retrocesso  a reverso do procedimento expropriatrio devolvendo-se
o bem ao antigo dono, pelo preo atual, se no lhe for atribuda uma destinao
pblica.
      No direito brasileiro atual, o instituto vem disciplinado no art. 519 do Cdigo
Civil, segundo o qual: "Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade
                                               pblica, ou por interesse social, no tiver o
 A prova de Procurador do Distrito Federal
 elaborada pela Esaf considerou CORRETA a
                                               destino para que se desapropriou, ou no for
 assertiva: "O imvel desapropriado por uti-   utilizada em obras ou servios pblicos, cabe-
 lidade pblica se no tiver o destino para o
 qual foi desapropriado deve ser oferecido
                                               r ao expropriado direito de preferncia, pelo
 ao expropriado, pelo preo atual".            preo atual da coisa".
                                                    Grande controvrsia doutrinria sem-
pre cercou a discusso sobre a natureza jurdica da retrocesso: se um direito real
ou pessoal.
      Os defensores da natureza real sustentam que a retrocesso consistiria no di-
reito de reivindicar o bem, direito este que se estenderia no s ao antigo proprie-
trio mas tambm aos herdeiros, sucessores e cessionrios.
      Entretanto, corrente majoritria tem defendido tratar-se a retrocesso de
direito pessoal de adquirir o bem, quando oferecido pelo Estado, se no receber
                                               uma destinao de interesse pblico. Porm,
 A prova da AGU/2006 considerou CORRETA
 a afirmao: "O direito de o particular plei-
                                               se o Estado no cumprir o dever de oferecer o
 tear as consequncias pelo fato de seu        bem ao antigo proprietrio, o direito do expro-
 imvel desapropriado no ter sido utilizado
 para os fins declarados na desapropriao
                                               priado resolve-se em perdas e danos, uma
 pode ser resolvido em perdas e danos".        vez que, segundo Hely Lopes Meirelles, os
                                               bens incorporados ao patrimnio pblico no
 A prova de Analista Fiscal elaborada pela
                                               podem ser objeto de reivindicao (art. 35
 Esaf considerou CORRETA a assertiva: "Os      do Decreto -Lei n. 3.365/41).10  o mesmo
 bens expropriados, uma vez incorporados 
 Fazenda Pblica, no podem ser objeto de
                                               ponto de vista sustentado por Jos dos Santos
 reivindicao".                               Carvalho Filho11 e pela quase totalidade das
                                               provas e concursos pblicos. O principal ar-
gumento favorvel  tese da natureza pessoal  que a legislao ptria trata ex-
pressamente da retrocesso como um simples direito pessoal de preferncia
(arts. 35 do Decreto-Lei n. 3.365/41 e 519 do CC).
      Sustentando corrente, hoje, minoritria, Celso Antnio Bandeira de Mello12
e Maria Sylvia Zanella Di Pietro advogam a tese da natureza real da retrocesso,

10
     Direito administrativo brasileiro, p. 592.
11
     Manual de direito administrativo, p. 840.
12
     Curso de direito administrativo, p. 895.
                                         Desapropriao                                     579

o que permitiria ao ex-proprietrio reivindicar o prprio bem expropriado. De acor-
do com Maria Sylvia, o Cdigo Civil no poderia infringir a norma constitucional
que s permite a desapropriao por motivo de necessidade pblica, utilidade pbli-
ca ou interesse social (art. 5, XXIV, da CF), de modo que, se o bem no receber um
fim pblico, desaparece a justificativa para
                                                    A prova da AGU/2006 elaborada pelo Cespe
alienao forada.13 Segundo Celso Antnio,         considerou INCORRETA a assertiva: "Apesar
a corrente que defende a natureza real  majo-      da grande discusso doutrinria acerca da
ritria nos tribunais superiores.                   natureza jurdica da retrocesso, os tribu-
                                                    nais superiores brasileiros a tm considera-
     Importante destacar que o art. 519 do          do como um direito de natureza pessoal".
Cdigo Civil afasta o direito de preempo
se o bem receber alguma destinao pblica, ainda que diversa da inicialmente
prevista.  o que se denomina tredestinao lcita, isto , uma mudana de finali-
dade admitida pelo ordenamento jurdico.

13.17 INDENIZAO
     De acordo com o estabelecido no art. 5, XXIV, da Constituio Federal, a
indenizao expropriatria deve ser prvia, justa e, como regra, em dinheiro.
     Afirmar que a indenizao  prvia significa que deve ser paga antes da perda
definitiva da propriedade.
     Justa quer dizer que o valor da indenizao dever recompor integralmente
a perda patrimonial experimentada pelo expropriado, abrangendo, se for o caso,
o valor do terreno, das benfeitorias, do ponto, da freguesia e de todos os demais
valores materiais e imateriais afetados pela desapropriao, como lucros cessantes,
danos emergentes, honorrios advocatcios e despesas processuais.
     E, em regra, a indenizao deve ser paga em dinheiro, com exceo das desa-
propriaes para reforma agrria e poltica urbana, cujo carter sancionatrio de-
termina o pagamento da indenizao em ttulos da dvida. Igualmente, a desapro-
priao confiscatria constitui exceo a essa regra na medida em que no implica
o pagamento de indenizao.
     Alm de correo monetria contada a partir do laudo de avaliao do bem,
incidem tambm sobre o valor da indenizao juros moratrios, devidos em fun-
o do atraso no pagamento da indenizao,
                                                   A 13 prova da Magistratura Federal/3 Regio
                                                              a                         a
e juros compensatrios, se houver imisso          considerou INCORRETA a afirmao: "So
provisria, incidentes desde a data da perda       devidos juros compensatrios, salvo na de-
antecipada da posse.                               sapropriao destinada  instituio de ser-
                                                   vido administrativa, contados, no caso da
     Quanto aos percentuais aplicveis, os         desapropriao direta, desde a imisso na
juros compensatrios so devidos  razo de        posse, e na indireta, a partir da efetiva ocu-
                                                   pao do bem".
12% ao ano, nos termos da Smula n. 618 do

13
     Direito administrativo, p. 187.
 580                            Manual de Direito Administrativo


Supremo Tribunal Federal.14 A Medida Provisria n. 1.577/97, atual Medida Pro-
visria n. 2.183/2001, reduziu tal percentual a 6% ao ano, mas a eficcia no novo n-
dice est suspensa pela Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2.332-2. Os juros
compensatrios devem incidir sobre a diferena entre o que foi determinado na sen-
tena e o que foi levantado pelo expropriado ao tempo da imisso provisria na posse.
      A respeito dos perodos de vigncia desses diferentes percentuais, a Smula n.
408 do Superior Tribunal de Justia estabeleceu o seguinte entendimento: "Nas aes
de desapropriao, os juros compensatrios incidentes aps a Medida Provisria n.
1.577, de 11/6/1997, devem ser fixados em 6% ao ano at 13/09/2001, e, a partir de
ento, em 12% ao ano, na forma da smula n. 618 do Supremo Tribunal Federal".
      J os juros moratrios so de 6% ao ano contados a partir de 1 de janeiro do
exerccio seguinte quele em que o pagamento deveria ter sido feito nos termos do
art. 100 da Constituio Federal (art. 15-B do Decreto-Lei n. 3.365/41, com redao
dada pela Medida Provisria n. 2.183 -56/2001). Na prtica, os juros moratrios
passam a incidir em 1 de janeiro do segundo ano aps a data de apresentao
do precatrio. Isso porque, se o precatrio foi apresentado, por exemplo, em 28 de
abril de 2010, o Poder Pblico teria, nos termos do art. 100 da Constituio Fede-
ral, at o ano de 2011 para realizar o pagamento do precatrio, de modo que os
juros moratrios comeariam a contar no primeiro dia do ano seguinte a 2011 (ano
do pagamento), isto , contariam a partir de 1 de janeiro de 2012.

13.18 DESISTNCIA DA DESAPROPRIAO
      A desapropriao  iniciada com a expedio do decreto expropriatrio, que 
um ato administrativo discricionrio, no havendo impedimento a que ocorra a
revogao do decreto expropriatrio. O mesmo pode ocorrer na hiptese rara de
desapropriao inaugurada por meio de lei, caso em que a lei expropriatria sempre
ser passvel de revogao.
      Nesses casos, tem-se a chamada desistncia da desapropriao, medida pos-
svel na hiptese de tornarem-se insubsistentes os motivos que deram ensejo ao
incio do procedimento expropriatrio.
 A prova de Delegado de Polcia/PE conside-
                                                     A Administrao s pode desistir da
 rou CORRETA a assertiva: "Cessados os          desapropriao at o momento de incorpo-
 motivos que ensejaram o processo expropria-    rao do bem ao patrimnio pblico, isto ,
 trio,  possvel desistir da desapropriao,
 inclusive no curso da ao judicial, desde que at a data da tradio do bem mvel ou, no
 no tenha se consumado o pagamento inte-       caso de bem imvel, at o trnsito em julgado
 gral da indenizao".
                                                da sentena ou do ttulo resultante do acordo.15

14
     Smula n. 618 do STF: "Na desapropriao, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatrios 
     de 12% (doze por cento) ao ano".
15
     Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 593.
                                          Desapropriao                                       581

    Havendo prejuzo decorrente da desistncia, o expropriado ter direito 
indenizao.

13.19 DIREITO DE EXTENSO
    Na hiptese de a desapropriao recair sobre uma parte do imvel tornando
inaproveitvel o remanescente, tem o proprietrio o direito de pleitear a incluso
da rea restante no total da indenizao. Desse modo, a desapropriao parcial
transforma-se em desapropriao da rea total.
    O pedido de extenso deve ser formulado durante a fase administrativa ou
judicial, no se admitindo sua formulao aps a consumao da desapropriao.

13.20 QUESTES
1. (Ministrio Pblico/AM  Cespe) Paulo ajuizou mandado de segurana em face do presi-
dente da Repblica em virtude de este, por meio da publicao de decreto, ter declarado a
fazenda Roseirinhas de interesse social para fins de reforma agrria. Paulo  um dos her-
deiros da fazenda Roseirinhas, juntamente com seus dois filhos. Cada um dos trs detm
parte ideal do imvel, em virtude da herana deixada por Aline, esposa de Paulo e me de
seus dois filhos. Paulo alega que cada uma das fraes ideais que cada um dos herdeiros
possui deve ser considerada como unidade autnoma, e que se isso fosse levado em conta,
cada uma das propriedades seria considerada uma propriedade pequena e no uma grande
propriedade improdutiva, descumpridora de sua funo social. Paulo alegou ainda que ne-
nhum dos herdeiros possui outra propriedade rural.
Considerando a situao hipottica descrita e que a partilha ainda no foi realizada nem de
fato nem de direito, assinale a opo correta.
     A) Paulo no pode, sozinho, ajuizar o mandado de segurana para tentar invalidar o decreto
          expropriatrio, pois, como coerdeiro, ele deveria estar acompanhado de todos os demais
          para dar incio ao litgio.
     B) A titularidade do imvel identifica-se com a sua integridade fsica. A existncia de um con-
          domnio entre os coerdeiros deve agir para que se tome a parte ideal como capaz de reper-
          cutir na propriedade imobiliria, gerando a diviso da propriedade comum como se trs
          unidades autnomas houvesse.
     C) A existncia de condomnio sobre o imvel rural no impede a desapropriao-sano pre-
          vista na CF, cujo alvo  o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social.
     D) A inexistncia da partilha, seja de fato, seja de direito, no repercute negativamente no di-
          reito dos herdeiros, pois o que deve ser levado em considerao  o elemento volitivo pre-
          sente, ou seja, a deliberada vontade dos herdeiros de realizar uma diviso do imvel em
          partes ideais.
     E) No  possvel decretar-se a desapropriao-sano, mesmo que se trate de pequena ou de
          mdia propriedade rural, se resultar comprovado que o proprietrio afetado pelo ato presi-
          dencial possui outra propriedade imobiliria rural.

2. (Advogado da Petrobras  2008  Cesgranrio) Acerca do procedimento de desapropriao
por utilidade pblica, regulado no art. 5 o, inc. XXIV, da Constituio Federal e no Decreto -Lei
n. 3.365/41,  correto afirmar que:
      A) a desapropriao de qualquer bem depender de declarao de utilidade pblica por parte
          da autoridade competente, cuja expedio requer prvia autorizao legislativa;
582                              Manual de Direito Administrativo


      B) a desapropriao apenas pode ser efetuada atravs de processo judicial;
      C)  vedado ao juiz imitir provisoriamente o expropriante na posse do bem antes do trnsito em
         julgado da ao de desapropriao;
      D) podem ser desapropriados bens imveis destinados  explorao dos servios pblicos
         prestados por concessionrios privados;
      E) corresponde a procedimento de competncia exclusiva da Unio Federal.

3. (Procuradoria da Fazenda Nacional  2006  Esaf) Determinado Municpio pretende de-
sapropriar direitos representativos do capital de instituio cujo funcionamento depende
de autorizao do Governo Federal, e que se submete  fiscalizao deste. Tal pretenso
     A) no poder se concretizar, pois direitos representativos de capital de uma determinada
         instituio no podem ser objeto de desapropriao.
     B) no encontra amparo no Direito Brasileiro, pois os Municpios s tm competncia para
         desapropriar reas urbanas.
     C) no poder se concretizar, pois somente a Unio poderia realizar a referida desapropriao.
     D) somente poder se concretizar se houver prvia autorizao do Presidente da Repblica, por
         meio de Decreto.
     E) poder se concretizar, desde que a instituio tenha funcionamento exclusivamente no
         prprio Municpio, e independentemente de prvia autorizao de membros de outro ente
         da Federao, sob pena de violao do pacto federativo.

4. (Magistratura/AL  2008  Cespe) Acerca da desapropriao, assinale a opo correta.
     A) Desapropriao de um bem destina-se, em todos os casos, a retir-lo da esfera particular e
         inclu-lo no patrimnio do Estado.
     B) O Estado pode desapropriar as zonas que se valorizem extraordinariamente em consequn-
         cia de obra ou servio pblico feitos na rea.
     C) O procedimento da desapropriao envolve duas fases: a executria, realizada pelo Poder
         Executivo, e a judicial, realizada pelo Poder Judicirio.
     D) Tresdestinao  a obrigao que tem o expropriante de oferecer ao expropriado o bem,
         sempre que a este for dada destinao diversa da indicada no ato expropriatrio.
     E) A desapropriao para fins de reforma agrria deve ser feita mediante pagamento de inde-
         nizao justa, prvia e em dinheiro.

5. (OAB/SP) Um Estado-membro props ao de desapropriao por utilidade pblica, decla-
rando urgncia e requerendo imisso provisria na posse de um imvel em que ocorre um
empreendimento imobilirio (loteamento), constitudo dentro dos parmetros legais e devida-
mente aprovado, h vrios anos, pela Administrao Pblica Municipal. O desapropriado:
     A) pode pleitear a anulao do decreto expropriatrio, uma vez que a obra fora aprovada pelo
         rgo municipal com competncia para autorizar o empreendimento em questo;
     B) no tem direito  indenizao, porque a atuao do Estado prepondera sobre a do Municpio;
     C) tem direito  justa e prvia indenizao;
     D) no tem direito  indenizao porque o interesse coletivo prevalece sobre o interesse individual.

6. (Magistratura Federal  4 a Regio  13a ) Considere o enunciado seguinte. Decreto consi-
derando de utilidade pblica determinada rea para efeito de reforma agrria foi publicado.
Enquanto tramitava o processo judicial expropriatrio, a empresa proprietria do terreno
                                         Desapropriao                                      583

entabulou negociaes com empresa imobiliria, objetivando loteamento, desde j cons-
truindo ruas internas e ajardinamento.
Dadas as assertivas abaixo, assinalar a alternativa correta.
I. A declarao de utilidade pblica que antecede a desapropriao guarda por si mesma o
condo de transferir a propriedade do futuro expropriado ao Estado, em razo do que se
deve inibir a realizao das benfeitorias.
II. O licenciamento para realizao de obras na rea expropriada no pode ser negado; to-
davia, a Administrao no ser obrigada a indeniz-las quando efetivada a desapropriao.
III. A declarao de utilidade pblica no pode perdurar indefinidamente, havendo prazo
de caducidade a ser respeitado, mesmo que subsista o interesse pblico na expropriao
do bem.
IV. Caso seja alienado o imvel  incorporadora imobiliria antes de concludo o processo
expropriatrio, tal ato jurdico padecer de vcio insanvel, no guardando sequer existncia
no universo jurdico.
      A) Esto corretas apenas as assertivas I e III.
      B) Esto corretas apenas as assertivas II e III.
      C) Esto corretas apenas as assertivas II e IV.
      D) Esto corretas apenas as assertivas I, III e IV.

7. (OAB/MG) O ru, na contestao na desapropriao indireta:
     A) pode alegar qualquer matria de defesa, de mrito ou processual;
     B) s pode alegar matria processual;
     C) s pode alegar matria de mrito;
     D) s pode versar sobre vcio no processo judicial ou sobre o preo do bem.

8. (Procuradoria da Fazenda Nacional  2006  Esaf) A desapropriao que ocorre em uma
rea maior que a necessria  realizao de uma obra, com vistas a que seja reservada para
posterior desenvolvimento da prpria obra,  hiptese de
     A) desapropriao indireta, por j ter o Supremo Tribunal Federal pacificado o entendimento de
         ser inconstitucional a perda de propriedade por algum para que o bem fique, simplesmente,
         reservado para utilizao futura.
     B) desapropriao indireta, vez que a desapropriao em rea maior do que a inicialmente
         necessria somente seria juridicamente vivel para assentamentos rurais, em atividades
         concernentes  Reforma Agrria.
     C) direito de extenso, reconhecido ao poder pblico quando razes de utilidade pblica ou
         interesse social justifiquem a medida.
     D) desapropriao por zona, expressamente prevista em legislao que disciplina a desapro-
         priao por utilidade pblica.
     E) desapropriao por interesse social, tendo em vista que a destinao do bem se dar no
         interesse da coletividade.

9. (OAB/GO) Consideram-se casos de utilidade pblica, conforme disposto no Decreto -Lei
n. 3.365/1941:
      A) o socorro pblico em caso de calamidade e a construo de casas populares;
      B) a salubridade pblica, a proteo do solo e a preservao de cursos e mananciais de gua e
         de reservas florestais;
584                             Manual de Direito Administrativo


     C) a criao e melhoramento de centros de populao, seu abastecimento regular de meios de
        subsistncia e o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das guas e da
        energia hidrulica;
     D) a explorao ou a conservao dos servios pblicos e a utilizao de reas, locais ou bens
        que, por suas caractersticas, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades tursticas.

10. (Magistratura de So Paulo  178o ) O expropriado pode, na contestao:
     A) arguir a nulidade do ato expropriatrio;
     B) alegar a inadequao do bem  utilidade pblica, consignada no decreto expropriatrio;
     C) deduzir conjuntamente oposio;
     D) apontar vcios processuais.

11. (Ministrio Pblico Militar) Entre as quatro opes abaixo, pode-se afirmar que est
absolutamente correta a seguinte afirmao:
     A) O poder expropriatrio, conquanto discricionrio nas opes de utilidade pblica e de inte-
         resse social, s  legitimamente exercitvel nos limites traados pela Constituio, obser-
         vado unicamente o interesse pblico.
     B) O poder expropriatrio, conquanto discricionrio nas opes de utilidade pblica e de inte-
         resse social, s  legitimamente exercitvel nos limites traados pela Constituio e nos
         casos expressos em lei, observado o devido procedimento legal.
     C) O poder expropriatrio, conquanto discricionrio nas opes de utilidade pblica e de inte-
         resse social, s  legitimamente exercitvel nos casos em que haja, unicamente, interesse
         da administrao, sem qualquer condio.
     D) O poder expropriatrio, conquanto discricionrio nas opes de utilidade pblica e de inte-
         resse social, s  legitimamente exercitvel nos limites traados pela Constituio e nos
         casos expressos em lei, desde que, obrigatoriamente, haja interferncia do Poder Judicirio.

12. (OAB/GO) Acerca do processo judicial de desapropriao, por utilidade pblica, previsto
no Decreto-Lei n. 3.365/1941, assinale a alternativa correta:
      A) ao Poder Judicirio  permitido, no processo de desapropriao, decidir se se verificam ou
         no os casos de utilidade pblica;
      B) desapropriao por utilidade pblica dever efetivar-se mediante acordo ou intentar-se ju-
         dicialmente, dentro de dois anos, contados da data da expedio do respectivo decreto e,
         findos os quais, este caducar. Neste caso, somente decorrido um ano, poder ser o mesmo
         bem objeto de nova declarao;
      C) extingue-se em cinco anos o direito de propor ao que vise  indenizao por restries
         decorrentes de atos do Poder Pblico;
      D) a transmisso da propriedade, decorrente de desapropriao amigvel ou judicial, ficar
         sujeita ao imposto de lucro imobilirio.

13. (Magistratura/SP  177o ) A ocupao ilcita de um imvel particular pelo Poder Pblico,
que nele d incio  construo de uma praa pblica, enseja ao proprietrio, que pretende
a reparao de seu direito lesado, o uso da ao de:
     A) reintegrao de posse;
     B) retrocesso;
     C) desapropriao;
     D) desapropriao indireta.
                                          Desapropriao                                      585

14. (Ministrio Pblico Militar  10 o ) Ao direito que tem o expropriado de reaver os bens no
utilizados no interesse, necessidade ou utilidade pblicos por que foram desapropriados,
denomina-se:
      A) retrocesso;
      B) destinao imprpria;
      C) retrovenda;
      D) extenso.

15. (Advocacia da Unio  2006) Retrocesso  retrocesso, retrocedimento, recuo, regredi-
mento. Exprime a ao de voltar para trs, de retroagir, de regressar ou retroceder.  tambm
denominada reverso ou reaquisio. Tecnicamente, significa o ato pelo qual aquele que
adquire determinado bem o transfere para a pessoa de quem o adquirira. No mundo jurdico
, portanto, a devoluo do domnio expropriado, para que se integre ou regresse ao patri-
mnio daquele de quem foi tirado, pelo mesmo preo da desapropriao. (Mariana Caribe
Almeida. Natureza jurdica da retrocesso. Disponvel em: <http://www.juspodivm.com.br/
artigos/artigos_165.html>) (com adaptaes).
Acerca da retrocesso, julgue os itens subsequentes.
      ( ) Apesar da grande discusso doutrinria acerca da natureza jurdica da retrocesso, os tri-
          bunais superiores brasileiros a tm considerado como um direito de natureza pessoal.
      ( ) O direito de o particular pleitear as consequncias pelo fato de seu imvel desapropriado
          no ter sido utilizado para os fins declarados na desapropriao pode ser resolvido em
          perdas e danos.

16. (OAB/RJ) Sobre interveno do Estado na propriedade, assinale a correta:
I. A alienao onerosa de bens tombados, pertencentes a pessoas naturais ou a pessoas
jurdicas de direito privado,  Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios tero, nesta
ordem, o direito de preferncia.
II. Os concessionrios de servios pblicos e os estabelecimentos de carter pblico, ou
que exeram funes delegadas do poder pblico, podero promover desapropriaes
mediante autorizao expressa, constante de lei ou contrato.
III. No caso de iminente perigo pblico, a autoridade competente poder usar de proprieda-
de particular, assegurada ao proprietrio indenizao ulterior, se houver dano.
IV. No processo judicial de desapropriao, a contestao s poder versar sobre vcio do
processo judicial ou impugnao do preo; qualquer outra questo dever ser decidida por
ao direta.
      A) somente uma assertiva est correta;
      B) duas assertivas esto corretas;
      C) trs assertivas esto corretas;
      D) todas as assertivas esto corretas.

17. (Magistratura/GO  53 o ) A ampliao da desapropriao de um bem particular s reas
que se valorizarem extraordinariamente, em consequncia da realizao de obra ou de
servio pblico na rea primitivamente desapropriada, caracteriza:
     A) desapropriao indireta;
     B) expanso obrigatria;
     C) desapropriao por zona;
     D) desapropriao paralela.
586                            Manual de Direito Administrativo


18. (Magistratura/SP  180 o ) Compete  Unio expropriar por interesse social, para fins de
reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia
e justa indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real,
resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso.  a
desapropriao-sano, prevista para atender  reforma agrria, desde que a propriedade
rural esteja a desatender, simultaneamente, aos requisitos que seguem:
     A) aproveitamento racional e adequado, utilizao adequada dos recursos naturais e preserva-
          o do meio ambiente, observncia da legislao trabalhista e do bem-estar dos propriet-
          rios e dos trabalhadores.
     B) aproveitamento adequado de pelo menos 50% da rea, preservao do meio ambiente,
          observncia da legislao trabalhista e tutela da dignidade humana dos trabalhadores.
     C) aproveitamento racional da terra, utilizao sustentvel dos recursos naturais, observncia
          da legislao trabalhista, da sade e da educao dos trabalhadores rurais.
     D) preservao do meio ambiente mediante a proteo da reserva florestal, observncia da
          legislao trabalhista sem registro de reclamaes e garantia de moradia e transporte para
          os trabalhadores rurais.

19. (OAB/GO) Nos termos do Decreto-Lei n. 3.365, de 21 de junho de 1941, que dispe sobre
desapropriaes por utilidade pblica, assinale a alternativa correta:
      A) os concessionrios de servios pblicos podero promover desapropriaes mediante auto-
         rizao expressa, constante em lei ou contrato;
      B) o Poder Legislativo no poder tomar a iniciativa da desapropriao;
      C) a desapropriao por utilidade pblica dever efetivar-se mediante acordo ou intentar-se
         judicialmente, dentro de dois anos, contados da data da expedio do respectivo decreto;
      D) no valor da indenizao, que ser contempornea  da avaliao, devero ser includos os
         direitos de terceiros contra o expropriado.

20. (Procuradoria da Fazenda Nacional  Esaf) A desapropriao que ocorre em uma rea
maior que a necessria  realizao de uma obra, com vistas a que seja reservada para
posterior desenvolvimento da prpria obra,  hiptese de:
     A) desapropriao indireta, por j ter o Supremo Tribunal Federal pacificado o entendimento de
         ser inconstitucional a perda de propriedade por algum para que o bem fique, simplesmente,
         reservado para utilizao futura;
     B) desapropriao indireta, vez que a desapropriao em rea maior do que a inicialmente
         necessria somente seria juridicamente vivel para assentamentos rurais, em atividades
         concernentes  Reforma Agrria;
     C) direito de extenso, reconhecido ao poder pblico quando razes de utilidade pblica ou
         interesse social justifiquem a medida;
     D) desapropriao por zona, expressamente prevista em legislao que disciplina a desapro-
         priao por utilidade pblica;
     E) desapropriao por interesse social, tendo em vista que a destinao do bem se dar no
         interesse da coletividade.

21. (Magistratura/RR  2008  FCC) "Art. 15 -A. No caso de imisso prvia na posse, na de-
sapropriao por necessidade ou utilidade pblica e interesse social, inclusive para fins de
reforma agrria, havendo divergncia entre o preo ofertado em juzo e o valor do bem, fi-
xado na sentena, expressos em termos reais, incidiro juros compensatrios de at seis
por cento ao ano sobre o valor da diferena eventualmente apurada, a contar da imisso na
                                           Desapropriao                                        587

posse, vedado o clculo de juros compostos." Esse artigo do Decreto-Lei n. 3.365/41 foi
introduzido pela Medida Provisria n. 2.183 -56/2001. Todavia, por deciso liminar, em medi-
da cautelar em ao direta de inconstitucionalidade, o Supremo Tribunal Federal:
     A) suspendeu a eficcia de todo o dispositivo;
     B) deu ao dispositivo interpretao conforme a Constituio, para afirmar a impossibilidade de
         cumulao de juros moratrios e compensatrios;
     C) deu ao dispositivo interpretao conforme a Constituio, para afirmar o no cabimento de
         imisso provisria na posse no caso de desapropriao por utilidade pblica;
     D) suspendeu a eficcia da expresso "vedado o clculo de juros compostos";
     E) suspendeu a eficcia da expresso "de at seis por cento ao ano" e deu ao final desse dis-
         positivo interpretao conforme a Constituio no sentido de que a base de clculo dos juros
         compensatrios seja a diferena eventualmente apurada entre 80% do preo ofertado em
         juzo e o valor do bem fixado na sentena.

22. (Procurador Federal  2007  Cespe) A Cmara Legislativa do Distrito Federal (CLDF)
editou norma determinando que qualquer desapropriao a ser realizada no territrio do DF
deveria passar antes pelo crivo do Poder Legislativo local. A Unio, na vigncia dessa lei,
ignorou a norma, de modo que o INCRA deu incio aos procedimentos para a realizao de
uma desapropriao para fins de reforma agrria, sem prvia consulta  CLDF. Durante a
vistoria, o INCRA observou discrepncia entre a metragem real do imvel e aquela prevista
em sua escritura. No decreto desapropriatrio que se sucedeu, foi mencionada a metragem
constante da escritura e no a metragem real do imvel. No momento do pagamento da
indenizao, as benfeitorias teis e necessrias foram pagas diretamente, sem utilizao
de precatrios.
Com relao  situao hipottica acima, julgue os itens a seguir.
     ( ) Na vistoria e no decreto desapropriatrio, deve-se considerar a rea constante da escritura
          do imvel, sob pena de restar prejudicada a validade desse decreto.
     ( ) Foi correta a forma de pagamento realizada, pois as benfeitorias teis e necessrias podem
          ser pagas sem a utilizao da regra do pagamento por meio de precatrio.
     ( )  inconstitucional, por invadir a competncia legislativa da Unio e violar o princpio da se-
          parao dos poderes, norma distrital que submeta as desapropriaes, no mbito do DF, 
          aprovao prvia da CLDF.
     14
       ESTATUTO DA CIDADE




14.1 INTRODUO
      O art. 182 da Constituio Federal estabelece que a poltica de desenvolvimen-
to urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fi-
xadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
                                                    A prova de Procurador do Distrito Federal
desenvolvimento das funes sociais da cida-        elaborada pela Esaf considerou CORRETA a
de e garantir o bem-estar de seus habitantes.       afirmao: "A poltica urbana tem por obje-
                                                    tivo ordenar o pleno desenvolvimento das
      Em 10 de julho de 2001, foi promulgada        funes sociais da propriedade urbana, bem
a Lei n. 10.257, com a finalidade de fixar as       como da cidade".
diretrizes gerais da poltica urbana. A referida
lei instituiu o Estatuto da Cidade.

14.2 NATUREZA JURDICA DO ESTATUTO DA CIDADE
     A Lei n. 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pbli-
ca e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem cole-
tivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental.
     O Estatuto da Cidade  a lei geral sobre Direito Urbanstico no Brasil, um novo
ramo do Direito Pblico nascido como uma especializao do Direito Administrati-
vo e que tem por objeto os princpios e normas de proteo ao bem-estar das cidades.
     O conceito de "cidade"  utilizado pelo Estatuto como sinnimo de municpio,
mas tecnicamente seria mais correto tratar a cidade como somente a zona urbana
do municpio.
     Nos termos do art. 24, I, da Constituio Federal, a competncia para legislar
sobre Direito Urbanstico  concorrente entre a Unio, Estados e Distrito Federal.
O Estatuto da Cidade, como visto, estabeleceu normas gerais sobre Direito Ur-
banstico, no excluindo a competncia das demais entidades federativas para
expedio de normas especficas sobre a matria.
     Sendo aplicvel simultaneamente a todos os mbitos federativos, o Estatuto da
Cidade tem natureza jurdica de lei nacional, e no simplesmente de lei federal.
590                          Manual de Direito Administrativo


Lei nacional  aquela vlida ao mesmo tempo para todas as esferas federativas, ao
passo que a lei federal se aplica somente ao mbito da Unio.

14.3   DIRETRIZES GERAIS DA POLTICA URBANA
      A poltica urbana tem como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e da propriedade urbana, sendo as seguintes suas diretri-
zes gerais (art. 2 do Estatuto):
      "I  garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito  terra
urbana,  moradia, ao saneamento ambiental,  infraestrutura urbana, ao transporte
e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;
      II  gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
      III  cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social;
      IV  planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial
da populao e das atividades econmicas do Municpio e do territrio sob sua rea
de influncia, de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e
seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
      V  oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e servios pbli-
cos adequados aos interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais;
      VI  ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
      a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos;
      b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
      c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em
relao  infraestrutura urbana;
      d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como
polos geradores de trfego, sem a previso da infraestrutura correspondente;
      e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua subutilizao
                                              ou no utilizao;
 A prova da Cehap/PB 2009 elaborada pelo
 Cespe considerou CORRETA a afirmao:
                                                  f) a deteriorao das reas urbanizadas;
 "De acordo com o Estatuto da Cidade, as          g) a poluio e a degradao ambiental;
 diretrizes de ordenao e controle do uso do
 solo visam evitar a poluio urbana".            VII  integrao e complementaridade
                                              entre as atividades urbanas e rurais, tendo em
vista o desenvolvimento socioeconmico do Municpio e do territrio sob sua rea
de influncia;
      VIII  adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de ex-
panso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e
econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de influncia;
                                       Estatuto da Cidade                                   591

     IX  justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urba-
nizao;
     X  adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira
e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privile-
giar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio dos bens pelos dife-
rentes segmentos sociais;
     XI  recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado
a valorizao de imveis urbanos;
     XII  proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e constru-
do, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico;
     XIII  audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada nos
processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos poten-
cialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construdo, o conforto ou a
segurana da populao;
     XIV  regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao
de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao,
uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da
populao e as normas ambientais;
     XV  simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e
das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da
oferta dos lotes e unidades habitacionais;
     XVI  isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na promoo
de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanizao, atendido o
interesse social".                                  A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
     Em sntese, o Estatuto da Cidade tem por       considerou CORRETA a afirmao: "So
                                                    conceitos  primeira vista contrastantes,
objetivo central compatibilizar o direito de        dentro do Direito Urbanstico, mas que, em
propriedade com a funo socioambiental             equilbrio, devem coexistir a funo socioam-
do imvel urbano.                                   biental da propriedade e direito de proprieda-
                                                            de individual".

14.4   INSTRUMENTOS DA POLTICA URBANA
     A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as diretrizes gerais a seguir
mencionadas.
     A parte mais importante do Estatuto da Cidade  a definio e disciplina dos
instrumentos da poltica urbana. A lei divide tais instrumentos em: a) instrumentos
gerais; b) institutos tributrios e financeiros; c) institutos jurdicos e polticos.
     Os instrumentos gerais da poltica urbana so (art. 4, I a III, do Estatuto):
     1) planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de de-
senvolvimento econmico e social;
     2) planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies;
592                       Manual de Direito Administrativo


    3) planejamento municipal, em especial:
    a) plano diretor;
    b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo;
    c) zoneamento ambiental;
    d) plano plurianual;
    e) diretrizes oramentrias e oramento anual;
    f) gesto oramentria participativa;
    g) planos, programas e projetos setoriais;
    h) planos de desenvolvimento econmico e social.
    J os institutos tributrios e financeiros da poltica urbana so (art. 4, IV):
    1) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana  IPTU;
    2) contribuio de melhoria;
    3) incentivos e benefcios fiscais e financeiros.
    Quanto aos institutos jurdicos e polticos, o Estatuto prev (art. 4, V):
    1) desapropriao;
    2) servido administrativa;
    3) limitaes administrativas;
    4) tombamento de imveis ou de mobilirio urbano;
    5) instituio de unidades de conservao;
    6) instituio de zonas especiais de interesse social;
    7) concesso de direito real de uso;
    8) concesso de uso especial para fins de moradia;
    9) parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios;
    10) usucapio especial de imvel urbano;
    11) direito de superfcie;
    12) direito de preempo;
    13) outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso;
    14) transferncia do direito de construir;
    15) operaes urbanas consorciadas;
    16) regularizao fundiria;
    17) assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais
menos favorecidos;
    18) referendo popular e plebiscito;
    19) demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria;
    20) legitimao de posse.
    Entre todos os institutos e instrumentos da poltica urbana previstos no Esta-
tuto da Cidade, alguns deles receberam um tratamento normativo especial, tendo
maior interesse para provas e concursos pblicos.
    Convm analisar separadamente os referidos instrumentos.
                                  Estatuto da Cidade                           593

14.4.1   Parcelamento, edificao ou utilizao compulsria
     O imvel urbano cumpre sua funo social quando atende s exigncias fun-
damentais de ordenao da cidade previstas no plano diretor (art. 182,  2, da CF).
     Assim, h casos em que o uso da propriedade urbana desatende  sua funo
social, ensejando providncias por parte do Poder Pblico municipal no sentido de
forar a readequao da forma de utilizao do bem aos interesses da coletividade.
     Se o aproveitamento do imvel for inferior ao mnimo definido no plano dire-
tor ou na legislao dele decorrente, o Municpio poder determinar o parcelamen-
to, a edificao ou a utilizao compulsria do solo urbano no edificado, subuti-
lizado ou no utilizado.
     Essa exigncia de parcelamento, edificao ou utilizao compulsria somen-
te poder ser realizada nos termos de lei municipal especfica para reas includas
no plano diretor.
     Nos termos do art. 5,  2, do Estatuto da Cidade, o proprietrio ser notifi-
cado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da ordem de parcela-
mento, edificao ou utilizao, devendo a notificao ser averbada no cartrio de
registro de imveis.
     Somente se for descumprida a determinao de parcelamento, edificao ou
utilizao compulsria, o Municpio poder iniciar a cobrana de IPTU progressi-
vo no tempo.

14.4.2   IPTU progressivo no tempo
     A cobrana de IPTU progressivo no tempo  a segunda medida adotada pelo
Municpio com o objetivo de forar o uso adequado do solo urbano.
     Fracassada a ordem de parcelamento, edificao ou utilizao compulsria, o
Municpio proceder  aplicao do imposto sobre a propriedade predial e territo-
rial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota pelo
prazo mximo de cinco anos consecutivos.
     O valor da alquota fixada em cada ano no exceder a duas vezes o valor refe-
rente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima de 15%.

14.4.3   Desapropriao urbanstica
     Finalmente, sendo insuficientes as providncias anteriores, o Municpio pode-
r adotar a mais radical medida contra quem descumpre a funo social do solo
urbano, a saber, promover a desapropriao sancionatria do bem imvel.
     Decorridos cinco anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprie-
trio tenha cumprido a obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o
Municpio poder proceder  desapropriao do imvel, com pagamento em
ttulos da dvida pblica.
     O carter punitivo dessa modalidade expropriatria  revelado pelo fato de a
indenizao no ser paga em dinheiro, mas em ttulos da dvida pblica, de prvia
594                              Manual de Direito Administrativo


aprovao pelo Senado Federal, a serem resgatados no prazo de at dez anos, em
prestaes anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os
juros legais de 6% ao ano.
    O valor real da indenizao em ttulos refletir o valor da base de clculo do
IPTU, no podendo comportar expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros
compensatrios.

14.4.4    Usucapio especial de imvel urbano
      Segundo o disposto no art. 9 do Estatuto da Cidade, aquele que possuir como
sua rea ou edificao urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados, por
cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de
sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro
imvel urbano ou rural.
      O direito  usucapio especial de imvel urbano no ser reconhecido ao mes-
mo possuidor mais de uma vez.
                                                   Na pendncia da ao de usucapio espe-
 A prova de Procurador do Distrito Federal
 elaborada pela Esaf considerou CORRETA a
                                              cial urbana, ficaro sobrestadas quaisquer
 afirmao: "Enquanto estiver tramitando ao outras aes, petitrias ou possessrias, que
 de usucapio especial urbana, ficaro so-
 brestadas quaisquer outras aes, petitrias
                                              venham a ser propostas relativamente ao im-
 ou possessrias, que venham a ser propostas  vel usucapiendo.
 relativamente ao imvel usucapiendo".             A usucapio especial de imvel urbano
                                              poder ser invocada como matria de defesa,
 A prova de Procurador do Distrito Federal    valendo a sentena que a reconhecer como
 elaborada pela Esaf considerou CORRETA a
 afirmao: "Dispe expressamente o Esta-     ttulo para registro no cartrio de registro de
 tuto da Cidade que a usucapio especial de   imveis (art. 13 do Estatuto).
 imvel urbano poder ser invocada como
 matria de defesa, valendo a sentena que
 a reconhecer como ttulo para registro no   14.4.5   Direito de superfcie
 cartrio de registro de imveis".
                                            O proprietrio urbano poder conceder a
outrem o direito de superfcie do seu terreno, por tempo determinado ou indetermi-
nado, mediante escritura pblica registrada no cartrio de registro de imveis, abran-
gendo o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espao areo relativo ao terreno.
     A concesso do direito de superfcie poder ser gratuita ou onerosa (art. 21 do
Estatuto da Cidade).
     Extingue-se o direito de superfcie: a) pelo advento do termo; b) pelo descum-
primento das obrigaes contratuais assumidas pelo superficirio.
     Bastante polmica  previso contida no art. 21,  4, do Estatuto, segundo o qual
o superficirio responder integralmente pelos encargos e tributos que incidirem
sobre a propriedade superficiria, arcando, ainda, proporcionalmente  sua parcela
de ocupao efetiva, com os encargos e tributos sobre a rea objeto da concesso do
direito de superfcie, salvo disposio em contrrio do contrato respectivo.
                                       Estatuto da Cidade                                          595

     O problema  que tal responsabilizao do superficirio pelo pagamento de
tributos relativos  propriedade, eximindo o dono do imvel do dever de recolher
os impostos, contraria o art. 34 do Cdigo Tributrio Nacional, que define como
contribuintes do IPTU o proprietrio do imvel, o titular de seu domnio til ou o
seu possuidor.
     Entretanto, como o Cdigo Tributrio Nacional  materialmente uma lei com-
plementar, ao passo que o Estatuto da Cidade tem natureza de lei ordinria, deve-se
concluir pela aplicabilidade do art. 34 do Cdigo, respondendo diretamente o
proprietrio perante o Fisco, e no o superficirio.

14.4.6 Direito de preempo
     Em reas delimitadas nos termos de lei municipal, baseada no plano diretor, o
Poder Pblico municipal tem preferncia para aquisio de imvel urbano objeto
de alienao onerosa entre particulares. A esse direito de preferncia d-se o nome
de preempo.
     O direito de preempo ser exercido sempre que o Poder Pblico necessitar
de reas com a finalidade de:
     a) regularizao fundiria;
     b) execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social;
     c) constituio de reserva fundiria;
     d) ordenamento e direcionamento da expanso urbana;
     e) implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
     f) criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes;
     g) criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interes-
se ambiental;
     h) proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico.
                                                            A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
14.4.7 Outorga onerosa do direito de                        considerou CORRETA a afirmao: "Como
construir                                                   Instrumento de Poltica Urbana, estabeleci-
                                                            dos no Estatuto da Cidade, foram definidos
    Tambm denominada solo criado, a ou-                    o IPTU progressivo, o Solo Criado e o Estudo
                                                            de Impacto de Vizinhana".
torga onerosa do direito de construir permite
que o municpio "venda" a particulares o direito
                                                  A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
de construir acima dos limites mximos            considerou CORRETA a afirmao: "Pode um
admitidos pela legislao municipal, mediante     municpio dar licena para um proprietrio de
                                                  imvel construir acima do coeficiente de apro-
contrapartida a ser prestada pelo beneficirio.   veitamento bsico, definido pelo Plano Diretor,
    Lei municipal especfica estabelecer as      desde que se enquadre na hiptese legal de
                                                  outorga onerosa do direito de construir".
condies a serem observadas para a outorga
onerosa do direito de construir e de alterao de uso, determinando: a) a frmula
de clculo para a cobrana; b) os casos passveis de iseno do pagamento da ou-
torga; c) a contrapartida do beneficirio.
596                       Manual de Direito Administrativo


14.4.8 Operaes urbanas consorciadas
     Operaes urbanas consorciadas so um conjunto de intervenes e medidas
coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios,
moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcan-
ar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e
a valorizao ambiental (art. 32 do Estatuto).
     Entre outras medidas, podero ser previstas nas operaes urbanas consorcia-
das: 1) a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao
do solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias, considerado o impac-
to ambiental delas decorrente; 2) a regularizao de construes, reformas ou
ampliaes executadas em desacordo com a legislao vigente.
     A operao urbana consorciada deve ser aprovada por meio de lei especfica
municipal, contendo o plano de operao urbana, observados os seguintes requi-
sitos mnimos:
     I  definio da rea a ser atingida;
     II  programa bsico de ocupao da rea;
     III  programa de atendimento econmico e social para a populao direta-
mente afetada pela operao;
     IV  finalidades da operao;
     V  estudo prvio de impacto de vizinhana;
     VI  contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e
investidores privados em funo da utilizao dos benefcios previstos na lei;
     VII  forma de controle da operao, obrigatoriamente compartilhado com
representao da sociedade civil.

14.4.9 Transferncia do direito de construir
     Com base em lei municipal especfica, poder o proprietrio de imvel urbano,
privado ou pblico, autorizado a exercer em outro local, ou alienar, mediante es-
critura pblica, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislao
urbanstica dele decorrente, quando o referido imvel for considerado necessrio
para fins de: a) implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; b) preser-
vao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisags-
tico, social ou cultural; c) servir a programas de regularizao fundiria, urbaniza-
o de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social
(art. 35 da Lei n. 10.257/2001).

14.4.10   Estudo de impacto de vizinhana
     A elaborao de Estudo de Impacto de Vizinhana  EIV  uma exigncia,
baseada em lei municipal, definida como condio prvia para obteno de licenas
e autorizaes de empreendimentos e atividades, pblicos ou privados, com poten-
cial para afetar o bem-estar da cidade (art. 36 do Estatuto).
                                         Estatuto da Cidade                                    597

    O EIV dever contemplar os efeitos positivos e negativos quanto  qualidade
de vida da populao, sendo obrigatria anlise das seguintes questes:
    a) adensamento populacional;
    b) equipamentos urbanos e comunitrios;
    c) uso e ocupao do solo;
    d) valorizao imobiliria;
    e) gerao de trfego e demanda por transporte pblico;
    f) ventilao e iluminao;
    g) paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.

14.4.11 Plano diretor
     O plano diretor, instrumento bsico da
                                                     A prova de Procurador do Distrito Federal
poltica de desenvolvimento e expanso urba-         elaborada pela Esaf considerou CORRETA a
na,  uma lei municipal que estabelece as re-        afirmao: "A lei que instituir o plano diretor
                                                     dever ser revisada, pelo menos, a cada dez
gras bsicas sobre uso e ocupao do solo            anos, conforme disposto na Lei n. 10.257/2001".
urbano, visando a proteo da qualidade de
vida, justia social e desenvolvimento das atividades econmicas (art. 39 do Estatuto).
     A aprovao de um plano  obrigatria somente para as cidades:
     a) com mais de vinte mil habitantes;
     b) integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;
     c) onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos de pol-
tica urbana;
     d) integrantes de reas de especial inte-
resse turstico;                                     A prova de Procurador do Distrito Federal
                                                     elaborada pela Esaf considerou INCORRETA a
     e) inseridas na rea de influncia de em-       afirmao: "De acordo com a Lei n. 10.257/2001,
preendimentos ou atividades com significati-         o plano diretor, aprovado por lei municipal,  o
                                                     instrumento bsico da poltica de desenvolvi-
vo impacto ambiental de mbito regional ou           mento e expanso urbana, sendo obrigatrio
nacional.                                            para todas as cidades".


14.5   GESTO DEMOCRTICA DA CIDADE
    Por fim, os arts. 43 a 45 do Estatuto da Cidade enumeram alguns instrumentos
para implementar a gesto democrtica da cidade, tais como:
    a) rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal;
    b) debates, audincias e consultas pblicas;
    c) conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, esta-
dual e municipal;
    d) iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.
598                              Manual de Direito Administrativo


14.6 QUESTES
1. (OAB/SP) No Estatuto da Cidade, figura como instrumento de poltica urbana, consagrador
do instituto do solo criado:
     A) a simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo;
     B) a desapropriao para fins de expanso urbana;
     C) a recuperao do meio ambiente natural e construdo;
     D) a outorga onerosa do direito de construir.

2. (Cehap/PB 2009  Cespe) Os objetivos do Estatuto da Cidade visam promover a:
I. reforma urbana;
II. especulao imobiliria;
III. ordenao do uso e ocupao do solo urbano;
IV. gesto democrtica da cidade;
V. instalao de equipamentos de controle de trfego;
VI. diminuio da densidade urbana.
Com base nas diretrizes de poltica urbana do Estatuto da Cidade, esto certos apenas os
itens:
       A) I, II e III.
       B) I, II e III.
       C) I, III e IV.
       D) II, III e IV.
       E) II, IV e V.

3. (OAB/RJ) Assinale a afirmativa correta:
     A) decorridos 5 (cinco) anos de cobrana do IPTU progressivo sem que o proprietrio tenha
        cumprido a obrigao de parcelamento, o Municpio poder proceder  desapropriao do
        imvel, com pagamento em ttulos da dvida pblica;
     B) a desapropriao por utilidade pblica ocorre quando a propriedade no cumpre a funo
        social e h a necessidade de promover a reforma agrria;
     C) no processo judicial, o juiz poder decidir se se verificam ou no os casos de utilidade pblica;
     D) no caso de imisso provisria na posse, na desapropriao no incidiro juros compensatrios.

4. (OAB/SP)  modalidade de desapropriao em que a indenizao no necessita ser paga
em dinheiro e a competncia para declar-la  apenas do Municpio, a desapropriao:
     A) por utilidade pblica;
     B) por interesse social;
     C) por necessidade pblica;
     D) urbanstica sancionatria.
       15
       SERVIOS PBLICOS




15.1   SERVIOS PBLICOS E DOMNIO ECONMICO
     A Constituio Federal de 1988 estabeleceu uma diviso clara entre dois seto-
res de atuao: o domnio econmico (arts. 170 a 174) e o servio pblico (arts. 175
e 176).
     O domnio econmico ou ordem econmica  o campo de atuao prprio
dos particulares, tendo como fundamentos a valorizao do trabalho humano e a
livre-iniciativa.
     So princpios da ordem econmica (art. 170):
     a) soberania nacional;
     b) propriedade privada;
     c) funo social da propriedade;
     d) livre concorrncia;
     e) defesa do consumidor;
     f) defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado con-
forme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elabora-
o e prestao;
     g) reduo das desigualdades regionais e sociais;
     h) busca do pleno emprego;
     i) tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob
as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas.
     O Estado atua no domnio econmico como agente normativo e regulador.
A explorao direta de atividade econmica pelo Estado, ressalvados os casos
previstos na Constituio Federal, s ser permitida quando necessria aos impe-
rativos da segurana nacional ou  relevante interesse coletivo (art. 173). Nes-
sas hipteses, a atuao estatal na explorao direta de atividade econmica ocor-
rer por meio das empresas pblicas e sociedades de economia mista.
     J o campo dos servios pblicos  prprio do Estado, somente se admi-
tindo prestao de servios pblicos por particulares quando houver expressa
    600                              Manual de Direito Administrativo


                                                   delegao estatal, como ocorre nas conces-
    A prova da OAB/RS considerou CORRETA a
    afirmao: "A prestao de servios pbli-     ses e permisses.
    cos incumbe ao Poder Pblico, na forma da
    lei, e ocorre diretamente ou sob regime de
    concesso ou permisso".                       15.2   CONCEITO DE SERVIO PBLICO
                                           Os doutrinadores ptrios apresentam
diferentes conceitos de servio pblico, cada um enfatizando elementos conceituais
distintos.
     Jos dos Santos Carvalho Filho: "toda atividade prestada pelo Estado ou por
seus delegados, basicamente sob regime de direito pblico, com vistas  satisfao
de necessidades essenciais e secundrias da coletividade".1
     Maria Sylvia Zanella Di Pietro: "toda atividade material que a lei atribui ao
Estado para que a exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o obje-
tivo de satisfazer concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico total
ou parcialmente pblico".2
     Hely Lopes Meirelles: "servio pblico  todo aquele prestado pela Adminis-
trao ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer ne-
cessidades sociais essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenin-
cias do Estado". 3
     Celso Antnio Bandeira de Mello: "servio pblico  toda atividade de ofere-
cimento de utilidade e comodidade material destinada  satisfao da coletivi-
dade em geral, mas fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado assu-
me como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as
vezes, sob regime de Direito Pblico  portanto, consagrador de prerrogativas de
supremacia e de restries especiais , institudo em favor dos interesses definidos
como pblicos no sistema normativo".4
     Na anlise dos conceitos acima indicados,  possvel identificar alguns elementos
comuns capazes de apontar as caractersticas fundamentais do servio pblico:
     1)  uma atividade material: significa que o servio pblico  uma tarefa
exercida no plano concreto pelo Estado, e no simplesmente uma atividade nor-
mativa ou intelectual;
     2) de natureza ampliativa: ao contrrio do poder de polcia, o servio pblico
no representa limitao ou restrio imposta ao particular. Pelo contrrio. O ser-
vio pblico  uma atuao ampliativa da esfera de interesses do particular,
consistindo no oferecimento de vantagens e comodidades aos usurios. O servio
pblico  sempre uma prestao em favor do particular, e no contra o particular;

1
      Manual de direito administrativo, p. 309.
2
      Direito administrativo, p. 97.
3
      Direito administrativo brasileiro, p. 316.
4
      Curso de direito administrativo, p. 671.
                                       Servios pblicos                                  601

     3) prestada diretamente pelo Estado ou por seus delegados: o servio p-
blico, como regra,  prestado diretamente pelo Estado. Porm, por opo do legis-
lador, a prestao poder ser delegada a particulares, por meio de concesso ou
permisso, caso em que os particulares assumem a prestao, responsabilizando-se
direta e objetivamente pelos eventuais danos causados aos usurios;
     4) sob regime de direito pblico: os servios pblicos tm toda a sua discipli-
na normativa baseada nos princpios e regras do Direito Administrativo. Entretanto,
 possvel notar, pelos conceitos acima apresentados, que alguns autores falam em
regime parcialmente pblico, admitindo a incidncia de algumas regras de direito
privado, tais como as normas de defesa do
consumidor.  importantssimo lembrar que          A prova do Ministrio Pblico/SP considerou
                                                   INCORRETA a afirmao: "O direito do con-
o art. 7 da Lei das Concesses (Lei n.            sumidor no pode ser aplicado no mbito dos
8.987/95) admite expressamente a aplicabili-       servios pblicos, em virtude da solidarieda-
                                                   de existente entre os usurios, pois a vanta-
dade subsidiria das regras do Cdigo de           gem especial assegurada a um deles poderia
Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90) no          comprometer a prestao aos demais".
que diz respeito aos direitos do usurio;
     5) com vistas  satisfao de necessidades essenciais ou secundrias da
coletividade: como regra, a transformao, por vontade do legislador, de uma
atividade em servio pblico  baseada na sua relevncia social. Porm, nada im-
pede que algumas atividades sem tanta importncia para a sociedade sejam quali-
ficadas como servios pblicos. Assim, a relevncia social no  condio suficien-
te ou necessria para a transformao de certa atividade em servio pblico. No
fundo, desde que observados certos parmetros constitucionais, a definio de quais
so os servios pblicos depende exclusivamente da vontade do legislador.

15.3   SERVIOS PBLICOS UTI UNIVERSI E UTI SINGULI
      comum encontrar na doutrina referncias a duas acepes distintas da locu-
o "servio pblico".
     Em sentido amplo, servio pblico  qualquer atividade estatal ampliativa
ainda que produza somente vantagens difusas pela sociedade. Assim, o conceito
estabelecido nesses termos engloba os servios de fruio geral (uti universi) e os
servios de fruio individual (uti singuli).
     Como os servios pblicos uti universi, ou servios gerais, no criam vanta-
gens particularizadas para cada usurio, torna-se impossvel estabelecer um valor
justo que possa ser cobrado do beneficirio como remunerao pela prestao. Da
por que os servios pblicos uti universi no podem ser dados em concesso nem
remunerados pela cobrana de taxas. Tais          A 4 prova de Cartrio/SP considerou COR-
                                                             a


servios so prestados diretamente pelo Esta-     RETA a afirmao: "Os servios pblicos uti
                                                  universi so indivisveis, e a Administrao
do e a sua prestao  custeada pela receita      presta -os a usurios indeterminados,
proveniente de impostos. Exemplos: atividade      mantendo-os por impostos".
602                              Manual de Direito Administrativo


                                       jurisdicional, varrio de ruas, iluminao
 A prova da Magistratura/DF considerou
                                       pblica, coleta de lixo, limpeza pblica etc.
 CORRETA a afirmao: "O servio de ilumi-
 nao pblica no pode ser remunerado       Ao contrrio, os servios pblicos uti
 mediante taxa".
                                       singuli, ou servios individuais, so presta-
dos de modo a criar benefcios individuais a cada usurio, podendo ser concedidos
e custeados pela cobrana de taxas. Exemplos: energia residencial, gua canaliza-
da, transporte coletivo, telefonia fixa etc.

                    CUIDADO:  comum encontrar referncia  segurana pblica como exemplo de
                    servio pblico uti universi, especialmente entre autores de Direito Tributrio.
                    Trata-se, porm, de erro grosseiro, na medida em que, sendo atividade limitadora
                    da esfera de interesses do particular, a atuao estatal de manuteno da ordem
                    tecnicamente no  servio pblico, mas manifestao do poder de polcia.

     Como se pode notar, o conceito de servio pblico em sentido amplo compreen-
de atividades estatais muito diferentes entre si, diminuindo a funcionalidade de sua
utilizao.
      por isso que a doutrina prioriza a utilizao do conceito de servio pblico
em sentido estrito, que compreende somente as atividades estatais passveis de
fruio individualizada pelos usurios. A noo de servio pblico stricto sensu,
portanto, engloba apenas os servios uti singuli. Exemplo: telefonia fixa.

                    DICA: A Lei Geral de Telecomunicaes  Lei n. 9.472/97 definiu a telefonia fixa
                    como servio pblico. Entretanto, a telefonia mvel constitui atividade eco-
                    nmica. Por isso, havendo a quebra de uma operadora de telefonia fixa, o Es-
                    tado tem o dever de garantir a continuidade da prestao, continuidade essa
                    que no precisa ser garantida no caso da telefonia mvel.

    Por uma questo didtica, a noo de servio pblico ser utilizada, nos itens
seguintes desta obra, em sua acepo estrita.

15.4   NOSSO CONCEITO
     Em sntese, reunindo os mais importantes elementos conceituais apresentados
pela doutrina,  possvel definir servio pblico como "toda atividade material
ampliativa, definida pela lei ou pela Constituio como dever estatal, consistente
no oferecimento de utilidades e comodidades ensejadoras de benefcios particula-
rizados a cada usurio, sendo prestada pelo Estado ou por seus delegados, e subme-
tida predominantemente aos princpios e normas de direito pblico".
      oportuno salientar que, alm das explicaes apresentadas no item anterior
sobre a natureza material e ampliativa da prestao, alguns esclarecimentos ainda
devem ser feitos sobre nosso conceito:
     1) atuao definida pela lei ou pela Constituio como dever estatal: o
nico critrio admitido pela doutrina moderna para conceituao do servio
                                       Servios pblicos                                 603

pblico  o critrio formal, com base no qual
                                                   A prova do Ministrio Pblico/TO considerou
a definio de quais atividades sero servios     INCORRETA a afirmao: "No Direito brasi-
pblicos repousa na simples vontade do legis-      leiro, para determinada autoridade ser tida
                                                   como servio pblico  necessria a conju-
lador ou do constituinte, no importando se a      gao de trs elementos: o subjetivo, o
atividade  ou no essencial para a sociedade;     material e o formal".

     2) atividade consistente no oferecimen-
to de utilidades e comodidades fruveis individualmente pelo usurio: o ser-
vio pblico, em sentido estrito,  uma atuao ampliativa da esfera de interesses
do particular por meio da qual o Estado disponibiliza benefcios passveis de fruio
individual por usurio.

15.5   TITULARIDADE DO SERVIO PBLICO
     Servio pblico s pode, por definio, ser titularizado por pessoa jurdica de
direito pblico. Assim, observada a repartio de competncias determinada pela
Constituio e pela legislao, a titularidade de servios pblicos somente pode ser
atribuda  Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios, Territrios, autarquias,
associaes pblicas ou fundaes pblicas.
     Por isso, os instrumentos normativos de
                                                     A prova da OAB/BA elaborada pelo Cespe
delegao de servios pblicos, como conces-         considerou CORRETA a afirmao: "O exer-
so e permisso, transferem apenas a presta-         ccio dos servios pblicos pode ser dele-
                                                     gado a entidades pblicas ou privadas, por
o temporria, nunca delegam a titularida-          meio de concesso ou permisso, mantendo-
de do servio pblico.                               -se a titularidade com o Poder Pblico".
     Mesmo no caso das pessoas jurdicas de
direito privado pertencentes  Administrao Indireta, no h transferncia do ser-
vio pblico em si. Empresas pblicas e sociedades de economia mista prestadoras
de servios pblicos, embora pertencentes ao Estado, nunca detm a titularidade do
servio, na medida em que titularizam somente a prestao do servio pblico.
     A Empresa de Correios e Telgrafos  ECT, por exemplo, sendo empresa p-
blica federal de direito privado, no tem a titularidade do servio postal, titulari-
zando somente a sua prestao. Isso porque o servio postal  titularizado pela
Unio (art. 21, X, da CF).

15.6   SERVIOS PBLICOS FEDERAIS, ESTADUAIS, MUNICIPAIS E DISTRITAIS
    A Constituio Federal de 1988 atribuiu diversos servios pblicos  Unio,
aos Estados, aos Municpios e ao Distrito Federal. Vejamos como foi feita a diviso
de atribuies:
    1) compete  Unio (art. 21, X a XII):
    a) manter o servio postal e o correio areo nacional;
    b) explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os
servios de telecomunicaes, nos termos da lei;
604                       Manual de Direito Administrativo


     c) explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os
servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;
     d) explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso,
os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico
dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais
hidroenergticos;
     e) explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, a
navegao area, aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia;
     f) explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os
servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e frontei-
ras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio;
     g) explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os
servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros;
     h) explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os
portos martimos, fluviais e lacustres.
     i) executar os "servios" de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;
     j) explorar os "servios" e instalaes nucleares de qualquer natureza.
     2) compete aos Estados: explorar diretamente, ou mediante concesso, os
servios locais de gs canalizado, na forma da lei (art. 25,  2, da CF);
     3) compete aos Municpios (art. 30 da CF):
     a) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem
carter essencial;
     b) prestar, com cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios
de atendimento  sade da populao.
     Ao Distrito Federal, so atribudas as competncias legislativas reservadas
aos Estados e Municpios. Pode-se afirmar, com base nessa norma, que cabe ao
Distrito Federal prestar todos os servios pblicos de competncia estadual e mu-
nicipal (art. 32,  1, da CF).
     Cabe lembrar que existem servios pblicos de titularidade comum entre
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, como sade, educao, previdncia
social e assistncia social. Tais servios, chamados ainda de servios sociais, tam-
bm podem ser prestados por particulares mediante autorizao estatal. Porm,
s sero considerados servios pblicos propriamente ditos quando prestados pelo
Estado.
     Registre-se ainda o caso curioso do servio pblico de saneamento bsico
(art. 21, XX, da CF), cuja titularidade a Constituio Federal no atribuiu expres-
samente a nenhuma entidade federativa.
                                    Servios pblicos                               605

15.6.1 Servios notariais e de registro
     Os servios pblicos notariais e de registro so exercidos em carter privado,
por delegao do Poder Pblico (art. 236 da CF). Tais servios so os de organiza-
o tcnica e administrativa destinados a garantir a publicidade, a autenticidade,
a segurana e a eficcia dos atos jurdicos (art. 1 da Lei n. 8.935/94).
     O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso pblico de
provas e ttulos, no se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertu-
ra de concurso de provimento ou de remoo, por mais de seis meses (art. 236,
 3, da CF). O concurso ser realizado pelo Poder Judicirio, com a participao,
em todas as suas fases, da Ordem dos Advogados do Brasil, do Ministrio Pblico,
de um notrio e de um registrador. Ao concurso pblico, podero concorrer candi-
datos no bacharis em direito que tenham completado, at a data da primeira
publicao do edital do concurso de provas e ttulos, dez anos de exerccio em ser-
vio notarial ou de registro (art. 15 da Lei n. 8.935/94).
     Notrio (ou tabelio) e oficial de registro (ou registrador) so profissionais do
direito, competentes para praticar atos dotados de f pblica, a quem  delegado o
exerccio da atividade notarial e de registro (art. 3 da Lei n. 8.935/94).
     Os titulares de servios notariais e de registro compreendem os: a) tabelies
de notas; b) tabelies e oficiais de registro de contratos martimos; c) tabelies de
protesto de ttulos; d) oficiais de registro de imveis; e) oficiais de registro de ttu-
los e documentos e civil das pessoas jurdicas; f) oficiais de registro civil das pes-
soas naturais e de interdies e tutelas; g) oficiais de registro de distribuio (art.
5 da Lei n. 8.935/94).
     So requisitos para ingressar nas funes notariais e registrrias:
     1) habilitao em concurso pblico de provas e ttulos;
     2) nacionalidade brasileira;
     3) capacidade civil;
     4) quitao com as obrigaes eleitorais e militares;
     5) diploma de bacharel em direito;
     6) verificao de conduta condigna para o exerccio da profisso.
     Quanto  responsabilidade, os notrios e oficiais de registro respondero
objetivamente pelos danos que eles e seus prepostos causarem a terceiros, na pr-
tica de atos prprios da serventia, assegurado direito de regresso no caso de dolo
ou culpa dos prepostos. A responsabilidade civil independe da criminal (arts. 22 e
23 da Lei n. 8.935/94).
     O valor dos emolumentos cobrados como remunerao pelos servios presta-
dos ao usurio tem natureza jurdica de taxa de servio pblico. J o percentual
repassado ao tribunal fiscalizador tem natureza de taxa de polcia.
     Segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, os titulares de cartrios
e notrios no esto sujeitos  aposentadoria compulsria aos 70 anos (ADIn
2.902/2005).
606                        Manual de Direito Administrativo


     Por fim, ao afirmar que os servios pblicos notariais e de registro so exercidos
em carter privado, o art. 236 da CF pretendeu enfatizar a ideia de que a contratao
de funcionrios para trabalhar nos cartrios  livre, sujeitando-se ao regime traba-
lhista comum e no havendo necessidade de realizao de concurso pblico.

15.7   PRINCPIOS DO SERVIO PBLICO
      A prestao de servios pblicos est submetida  incidncia de todos os prin-
cpios gerais do Direito Administrativo.
                                              Alm desses, existem diversos princpios
  A prova da OAB/SP elaborada pela Vunesp
  considerou CORRETA a afirmao: "O con- especficos aplicveis exclusivamente  pres-
  ceito de servio pblico no alberga o  tao dos servios pblicos. So eles:
  princpio da livre-iniciativa".
                                              1) adequao: de acordo com o disposto
no art. 6,  1, da Lei n. 8.987/95, servio adequado  o que satisfaz as condies
de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalida-
de, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas (art. 6,  1, da Lei n.
8.987/95). Nota-se, portanto, que a adequao constitui verdadeiro princpio geral
da prestao dos servios pblicos, impondo  Administrao e aos seus delegados
privados o dever de prestar o servio do modo exigido pela legislao e pelo con-
trato, e no segundo os critrios e preferncias do prestador;
      2) obrigatoriedade: o Estado tem o dever jurdico de promover a prestao
do servio pblico, no sendo essa prestao uma simples faculdade discricionria;
      3) atualizao, modernidade ou adaptabilidade: a tcnica empregada na
prestao do servio pblico, embora no tenha de ser a mais avanada disponvel,
precisa mostrar-se compatvel com o estgio de desenvolvimento tecnolgico vi-
gente  poca da prestao. Em termos prticos, o princpio da atualizao probe
o retrocesso da tcnica. Assim, por exemplo, o princpio da atualidade probe a
substituio, no servio de transporte de passageiros, do nibus por bondes com
trao animal. Nesse sentido, o art. 6,  2, da Lei n. 8.987/95 afirma que "a atua-
lidade compreende a modernidade das tcnicas, do equipamento e das instala-
es e a sua conservao, bem como a melhoria e expanso do servio";
      4) universalidade ou generalidade: a prestao do servio pblico deve ser
estendida  maior quantidade possvel de usurios;
      5) modicidade das tarifas: significa que o valor exigido do usurio a ttulo
de remunerao pelo uso do servio deve ser o menor possvel, reduzindo-se ao
estritamente necessrio para remunerar o prestador com acrscimo de pequena
margem de lucro. Da o nome "modicidade", que vem de "mdico", isto , algo ba-
rato, acessvel. Como o princpio  aplicvel tambm na hiptese de servio remu-
nerado por meio de taxa, o mais apropriado seria denomin-lo princpio da modi-
cidade da remunerao. Tal princpio  um instrumento para atender 
universalidade na medida em que, quanto menor o valor exigido, maior a quanti-
dade de usurios beneficiados pela prestao. Com o objetivo de reduzir ao mximo
                                         Servios pblicos                                    607

o valor da tarifa cobrada do usurio, a legislao brasileira prev alguns mecanismos
jurdicos especiais, como a existncia de fontes alternativas de remunerao do
prestador (exemplo: espaos publicitrios explorados pelo concessionrio ao lado
da rodovia) e a definio do menor valor da tarifa como um dos critrios para de-
cretar o vencedor da concorrncia pblica que antecede a outorga da concesso de
servios pblicos (arts. 9 e 11 da Lei n. 8.987/95);
     6) cortesia: significa que o servio e as informaes de interesse do usurio
devem ser prestados com polidez e educao;
     7) transparncia: o usurio tem direito          A prova do Ministrio Pblico/SP considerou
de receber do poder concedente e da conces-           CORRETA a afirmao: "Diante do princpio da
                                                      transparncia, constitui dever, seja do conce-
sionria informaes para defesa de interesses        dente, seja do concessionrio, o de fornecer
individuais ou coletivos (art. 7, III, da Lei n.     aos usurios as informaes para defesa de
                                                      interesses individuais e coletivos. Cabe aos
8.987/95);                                            usurios, ainda, como sujeitos interessados na
     8) continuidade: significa que a presta-         boa prestao do servio, o direito de repre-
                                                      sentao no sistema de fiscalizao dos ser-
o do servio pblico no pode sofrer inter-         vios concedidos".
rupo, devendo ser promovida de forma
contnua e intermitente. Porm,  importantssimo lembrar que o  3 do art. 6 da
Lei n. 8.987/95 disciplinou o alcance do referido princpio nos seguintes termos: "No
se caracteriza como descontinuidade do servio
                                                      A prova do Ministrio Pblico/SP considerou
a sua interrupo em situao de emergncia           INCORRETA a afirmao: "A essencialidade
ou aps prvio aviso, quando: I  motivada por        dos servios e o vnculo imediato com os di-
                                                      reitos fundamentais so fatores que indicam
razes de ordem tcnica ou de segurana das           o dever de gratuidade na prestao, pela
instalaes; e, II  por inadimplemento do            concessionria, aos usurios que, por qual-
usurio, considerado o interesse da coletivida-       quer razo de fato ou de direito, simplesmen-
                                                      te aleguem estar sem condies de pagar a
de". Assim, pondo fim  grande polmica               respectiva contraprestao".
quanto  legitimidade do corte do fornecimen-
to do servio em caso de falta de pagamento,          A prova da Magistratura/MG considerou
a Lei de Concesses admite expressamente              CORRETA a afirmao: "O corte de forneci-
                                                      mento de energia eltrica, como se sabe,
que o inadimplemento  causa de interrup-             pode ser objeto de discusso judicial e, se-
o da prestao de servio, desde que ob-            gundo entendimento do TJMG, traduz-se em
                                                      ato de autoridade no exerccio de funo
servada a necessidade de prvio aviso;                delegada, impugnvel pela via do mandado
     A jurisprudncia de nossos tribunais re-         de segurana".
gistra volumosa casustica sobre questes re-
lacionadas ao pagamento das tarifas e corte no fornecimento de servios. Convm
apontar alguns entendimentos relevantes:
     a)  invivel o corte no fornecimento de gua por inadimplemento de anterior
morador (STJ, 2 Turma, AgRg no Ag 1399175/RJ, DJe 24-6-2011);
     b) no se admite a suspenso do fornecimento de energia eltrica em razo de
cobrana de dbitos pretritos (STJ, 1 Seo, EREsp 1069215/RS, DJe 1-2-2011);
     c)  ilegal a suspenso no fornecimento de energia eltrica nos casos de dvidas
contestadas em juzo (STJ, AgRg nos EDcl no Ag 1377519/RS, 1 Turma, DJe 13-5-2011);
608                         Manual de Direito Administrativo


       d)  vedado vincular o recebimento da tarifa mensal  quitao de dbitos
anteriores (STJ, 2 Turma, REsp 299523/SP, DJ 12-3-2007);
       e) a concessionria deve cobrar em faturas distintas a conta mensal de consumo
de gua e eventuais servios complementares (TJ/SP, 10 Cmara de Direito P-
blico, Apelao 0154322-37.2007.8.26.0000, DJ 2-6-2009).
                                                  9) igualdade: os servios pblicos devem
  A prova da Magistratura/MG considerou      ser prestados de modo isonmico a todos os
  CORRETA a afirmao: "Segundo o critrio
  da igualdade dos usurios, a nenhum deles
                                             usurios, sem privilgios ou discriminaes.
  ser negada a prestao de servio pblico Com base no mesmo princpio, deve-se dar
  em razo da distino de carter pessoal". tratamento especial a usurios em condies
                                             faticamente diferenciadas, como ocorre nos
casos de transporte pblico adaptado para portadores de deficincia e das tarifas
mais reduzidas para usurios economicamente hipossuficientes;
       10) motivao: todas as decises relacionadas com a prestao do servio
devem ser fundamentadas;
       11) controle: as condies de prestao do servio pblico esto sujeitas a
fiscalizao por parte da prpria Administrao (controle interno) e pela via judicial
(controle externo);
       12) regularidade: a prestao do servio deve observar as condies e horrios
adequados diante dos interesses da coletividade, sem atrasos ou intermitncias;
       13) eficincia: o servio pblico deve ser prestado buscando a melhor quali-
dade e os mais altos ndices de aproveitamento possveis;
       14) segurana: a prestao do servio no pode colocar em risco a integridade
dos usurios ou a segurana da coletividade.

15.8   SERVIOS ESSENCIAIS
     A Lei n. 7.783/89, ao disciplinar o exerccio do direito de greve, definiu como
servios ou atividades essenciais:
     a) tratamento e abastecimento de gua; produo e distribuio de energia
eltrica, gs e combustveis;
     b) assistncia mdica e hospitalar;
     c) distribuio e comercializao de medicamentos e alimentos;
     d) funerrios;
     e) transporte coletivo;
     f) captao e tratamento de esgoto e lixo;
     g) telecomunicaes;
     h) guarda, uso e controle de substncias radioativas, equipamentos e materiais
nucleares;
     i) processamento de dados ligados a servios essenciais;
     j) controle de trfego areo;
     k) compensao bancria.
                                   Servios pblicos                            609

     No caso de greve em algum desses servios, os sindicatos, os empregadores
e os trabalhadores ficam obrigados a garantir a prestao dos servios indis-
pensveis ao atendimento das necessidades inadiveis da comunidade, assim en-
tendidas as que, no atendidas, coloquem em perigo iminente a sobrevivncia, a
sade ou a segurana da populao (art. 11). No observada tal exigncia, cabe ao
Poder Pblico assegurar a prestao dos servios indispensveis.

15.9   FORMAS DE PRESTAO
     Existem diversas formas de prestao de servios pblicos:
     1) prestao direta:  aquela realizada pelo prprio Estado (Administrao
Pblica direta). Se houver cobrana em troca da prestao direta, a remunerao
ter natureza tributria de taxa. A prestao direta pode ser realizada de dois
modos:
     a) pessoalmente pelo Estado: quando promovida por rgos pblicos da
Administrao Direta. Exemplo: varrio de ruas;
     b) com o auxlio de particulares: os prestadores so selecionados por proce-
dimento licitatrio, celebrando contrato de prestao de servios. Exemplo: cole-
ta de lixo feita por empresa terceirizada. A prestao direta com auxlio de particu-
lares  feita sempre em nome do Estado, e no em nome prprio pelo prestador,
razo pela qual, havendo prejuzo decorrente da prestao, a responsabilidade pela
reparao  exclusiva do Estado.
     2) prestao indireta por outorga: se houver lei especfica nesse sentido, a
prestao de servios pblicos pode ser realizada por meio de pessoas jurdicas
especializadas criadas pelo Estado.  o que ocorre com as autarquias, fundaes
pblicas, associaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
A remunerao paga pelo usurio ao prestador tem natureza de taxa. A responsa-
bilidade pela reparao de danos decorrentes da prestao de servios outorgados
 objetiva e direta do prestador, e no da Administrao direta. Porm, o Estado
responde subsidiariamente pelo valor da indenizao na hiptese de o oramen-
to da autarquia, fundao, associao pblica, empresa pblica ou sociedade de
economia mista no serem suficientes para suportar o montante indenizatrio.
Exemplo de prestao indireta por outorga: servio postal exercido pela Empresa
de Correios e Telgrafos;
     3) prestao indireta por delegao:  realizada, aps regular licitao, por
meio de concessionrios e permissionrios, desde que a deleo tenha previso em
lei especfica (concesso) ou autorizao legislativa (permisso). Prestao indireta
por delegao s pode ocorrer em relao a servios pblicos uti singuli. A respon-
sabilidade por danos causados a usurios ou terceiros em razo da prestao do
servio  direta e objetiva do concessionrio ou permissionrio, respondendo o
Estado somente em carter subsidirio. Nota-se, portanto, que as regras aplicveis ao
610                                 Manual de Direito Administrativo


 A prova do Ministrio Pblico/SP considerou
                                                    servio delegado continuam sendo de direito
 INCORRETA a afirmao: "Quando prestado            pblico. A remunerao paga pelo usurio tem
 por meio de concesso, o regime passa a            natureza jurdica de tarifa ou preo pblico.
 ser exclusivamente de direito privado, nica
 forma de assegurar a continuidade, a gene-         Exemplos de prestao indireta por delegao:
 ralidade e a adequao do servio pblico,         rodovia dada em concesso, transporte areo
 e tambm de garantir o acesso a um maior
 nmero de usurios".                               de passageiros, telefonia fixa e radiodifuso
                                                    sonora (rdios) ou de sons e imagens (emissoras
                                                    de televiso).
                                                         Em nenhuma hiptese, porm, a delega-
 A prova do Ministrio Pblico/SP considerou
 INCORRETA a afirmao: "A concesso trans-
                                                    o transfere o poder de fiscalizar a prestao
 fere integralmente para o concessionrio os        do servio, prerrogativa esta que sempre per-
 poderes de polcia inerentes ao concedente".       manece nas mos do poder concedente.

                                                Formas de prestao

                                                Formas de prestao
                                                de servios pblicos



                         DIRETA                                             INDIRETA



    Pessoalmente pelo             Com auxlio de                 Por outorga         Por delegao
     Estado (por seus              particulares,              (usando pessoas          Exemplo:
    rgos e agentes)           em nome do Estado           criadas pelo Estado)    concessionrios
    Exemplo: varrio            Exemplo: coleta            Exemplo: autarquias    e permissionrios
         de ruas                      de lixo                                      de servio pblico



15.10    RESPONSABILIDADE DO PRESTADOR DE SERVIOS PBLICOS
    A responsabilidade patrimonial do prestador de servios pblicos  sempre
objetiva por danos causados a usurios ou a terceiros, no importando se a presta-
o est a cargo do prprio Estado, entidades da Administrao indireta, conces-
sionrios ou permissionrios.
    Isso porque a responsabilidade objetiva  direito do usurio, independente-
mente de quem seja o prestador.
    A exceo, por bvio, est nos danos por omisso, pois, conforme explicado
anteriormente, as condutas omissivas ensejam responsabilidade subjetiva.

15.11 FORMAS DE REMUNERAO
    O ordenamento jurdico brasileiro prev basicamente trs formas de remune-
rao para a prestao de servios pblicos:
                                             Servios pblicos                611

     1) tarifa: tambm chamada de preo pblico,  a remunerao paga pelo
usurio quando servio pblico uti singuli  prestado indiretamente, por delegao,
nas hipteses de concesso e permisso. A tarifa  uma contrapartida sem natu-
reza tributria, mas de cunho privado-contratual. No sendo tributo, est dispen-
sada do cumprimento dos princpios da legalidade e da anterioridade, razo pela
qual pode ser majorada por ato administrativo do poder concedente, e a exigncia
ser realizada imediatamente, sem necessidade de observncia do intervalo de no
surpresa caracterstico da anterioridade tributria. Exemplo de tarifa: o valor do
pedgio cobrado nas rodovias exploradas por particulares;
     2) taxa:  uma contrapartida tributria utilizada nas hipteses de prestao
direta pelo Estado de servio pblico uti singuli. Tambm sero remunerados por
taxas os servios pblicos outorgados a pessoas jurdicas da Administrao indi-
reta, como autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Em razo
de sua natureza tributria, as taxas somente podem ser criadas ou majoradas por
meio de lei (art. 150, I, da CF), e sua cobrana est submetida ao intervalo mnimo
imposto pelo princpio da anterioridade (art. 150, III, b e c, da CF). Exemplo de
servio pblico remunerado por taxa  o servio postal prestado pelos correios;
     3) imposto: no caso de servios pblicos uti universi, no se pode falar pro-
priamente em remunerao, mas em prestao custeada pelas receitas provenientes
de impostos. Um exemplo  o servio de limpeza e conservao de logradouros
pblicos.

15.12 CLASSIFICAO DOS SERVIOS PBLICOS
    As classificaes dos servios pblicos apresentadas por Hely Lopes Meirelles
e Celso Antnio Bandeira de Mello so frequentemente objeto de questes em
provas e concursos.
    Segundo Hely Lopes Meirelles, os servios pblicos podem ser classificados
a partir de variados critrios:5
    1) quanto  essencialidade:
    a) servios pblicos propriamente ditos: so privativos do Poder Pblico por
serem considerados indispensveis e necessrios para sobrevivncia do grupo
social e do prprio Estado. Exemplo: defesa nacional;6
    b) servios de utilidade pblica: sua prestao no  indispensvel para a
sociedade, mas conveniente e oportuna na medida em que facilita a vida do indi-
vduo. Exemplo: energia eltrica;7

5
    Direito administrativo brasileiro, p. 316.
6
    Direito administrativo brasileiro, p. 317.
7
    Direito administrativo brasileiro, p. 317.
    612                                 Manual de Direito Administrativo


     A prova do Ministrio Pblico/TO considerou
                                                  2) quanto  adequao:
     INCORRETA a afirmao: "No Brasil atual, os  a) servios prprios do Estado: so
     servios de segurana podem ser corretamen-
                                             aqueles vinculados s atribuies essenciais
     te classificados como servio pblico impr-
     prio, porquanto tambm so prestados pordo Poder Pblico, sendo em regra prestados
                                             diretamente pelo Estado, de modo gratuito ou
     empresas privadas e at por particulares".
                                             mediante baixa remunerao. Exemplo: sade
  A 10 Prova do Ministrio Pblico Militar
          a                                  pblica8 e segurana pblica;
  considerou CORRETA a afirmao: "Os
  servios que no afetam substancialmente
                                                  b) servios imprprios do Estado: aque-
  as necessidades da comunidade, mas satis-  les que no afetam substancialmente as
  fazem interesses comuns de seus membros,   necessidades da coletividade, razo pela qual
  e por isso a Administrao os presta remu-
  neradamente por seus rgos ou entidades
                                             podem ter a prestao outorgada a entidades
  descentralizadas, ou delega sua prestao  estatais descentralizadas ou delegada a parti-
  a concessionrios ou autorizatrios, so   culares.9 Exemplo: telefonia fixa.
  chamados servios imprprios do Estado".
                                                  3) quanto  finalidade:
      a) servios administrativos: prestados para atender necessidades internas
da Administrao. Exemplo: imprensa oficial;10
      b) servios industriais: consistem na explorao de atividades econmicas
pelo Estado, produzindo renda e lucro para o prestador.11 Exemplo: venda de refei-
es a preos populares por empresa pblica municipal.
      J para Celso Antnio Bandeira de Mello, ante o tratamento dado pela Cons-
tituio Federal, os servios pblicos podem ser divididos em quatro categorias:12
      a) servios de prestao obrigatria e exclusiva do Estado: so aqueles que
somente podem ser prestados diretamente pelo Estado ou por entidades estatais,
no admitindo delegao a particulares. So casos em que o Estado tem que pres-
tar sozinho o servio. Exemplo: servio postal e correio areo nacional;13
      b) servios que o Estado tem obrigao de prestar e obrigao de conceder:
so casos em que a Constituio determina a prestao pelo Estado e simultanea-
mente a delegao a particulares. Em tais hipteses, o Estado tem que prestar
junto com particulares. Exemplo: radiodifuso sonora (rdio) e de sons e imagens
(televiso);14
      c) servios que o Estado tem obrigao de prestar, mas sem exclusividade:
 o caso dos servios de sade e educao, que, quando prestados pelo Estado, so


8
       Direito administrativo brasileiro, p. 318.
9
       Direito administrativo brasileiro, p. 318.
10
       Direito administrativo brasileiro, p. 318.
11
       Direito administrativo brasileiro, p. 318.
12
       Direito administrativo brasileiro, p. 688.
13
       Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 688.
14
       Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 689.
                                            Servios pblicos                                        613

servios pblicos.15 Neles, o Estado no pode admitir prestao somente por
particulares;
     d) servios que o Estado no  obrigado a prestar, mas, no os prestando,
ter de promover-lhes a prestao, mediante concesso ou permisso: trata-se
de servios que devem obrigatoriamente ser prestados pelo Estado ou por par-
ticulares.16 Exemplo: fornecimento de gs canalizado.

15.13 DIREITOS DO USURIO
     Nos termos do disposto no art. 7 da Lei n. 8.987/95, so direitos e obrigaes
dos usurios, alm daqueles estabelecidos no Cdigo de Defesa do Consumidor:
     a) receber servio adequado;
     b) receber do poder concedente e da concessionria informaes para a defesa
de interesses individuais ou coletivos;
     c) obter e utilizar o servio, com liberdade de escolha entre vrios prestadores
de servios, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente;
     d) levar ao conhecimento do Poder Pblico e da concessionria as irregulari-
dades de que tenham conhecimento, referentes ao servio prestado;
     e) comunicar s autoridades competentes os atos ilcitos praticados pela con-
cessionria na prestao do servio;
     f) contribuir para a permanncia das boas condies dos bens pblicos por
meio dos quais lhes so prestados os servios.
     Importante frisar que as concessionrias esto obrigadas a oferecer ao consu-
midor e ao usurio, dentro do ms de vencimento, o mnimo de seis datas opcionais
para escolherem os dias de vencimento de seus dbitos (art. 7A da Lei n. 9.897/95).

15.14     QUESTES
1. (OAB/Cespe-UnB  2007.2) Acerca das definies contidas na Lei de Concesses Pblicas
(Lei n. 8.987/1995), assinale a opo correta:
     A) a criao, alterao ou extino de quaisquer tributos ou encargos legais, aps a apresen-
          tao da proposta, mesmo quando no comprovado seu impacto, implica a reviso da tarifa,
          para mais ou para menos, conforme o caso;
     B) no ser desclassificada, ab initio, a proposta que, para sua viabilizao, necessite de van-
          tagens ou subsdios que no estejam previamente autorizados em lei e  disposio de todos
          os concorrentes;
     C) a concesso de servio pblico  a delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente,
          mediante qualquer modalidade de licitao,  pessoa jurdica ou consrcio de empresas que
          demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;
     D) o servio pblico  adequado quando satisfizer as condies de regularidade, continuidade, eficin-
          cia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas.


15
     Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 689.
16
     Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 689.
614                            Manual de Direito Administrativo


2. (Ministrio Pblico/GO) Sobre os servios pblicos,  incorreto afirmar que:
     A) servios administrativos so aqueles que o Estado executa para melhor compor sua organi-
         zao;
     B) servios coletivos (uti universi) so aqueles prestados a grupamentos determinados de indi-
         vduos, de acordo com as opes e prioridades da Administrao;
     C) servios singulares (uti singuli) preordenam-se a destinatrios individualizados, sendo men-
         survel a utilizao por cada um dos indivduos;
     D) os servios de utilidade pblica se destinam diretamente aos indivduos, ou seja, so pro-
         porcionados para sua fruio direta.

3. (Magistratura/TO) Jos, residente em Palmas/TO, no pagou a fatura de energia eltrica
de sua residncia relativamente ao ms de abril de 2007. Nessa mesma conta, foi cobrada
a contribuio de iluminao pblica. Diante dessa situao hipottica, assinale a opo
correta acerca dos servios pblicos.
     A) Conforme entendimento do STJ, a concessionria no pode suspender o fornecimento de
         energia eltrica, em face do princpio da continuidade do servio pblico.
     B) O servio de fornecimento de energia eltrica a Jos se caracteriza como imprprio e indi-
         vidual.
     C) No se exige que Jos seja notificado da ausncia de pagamento para que haja o corte de
         energia eltrica.
     D) A tarifa e a contribuio de iluminao pblica tm natureza tributria.

4. (OAB/SP  131o ) Em execuo judicial sofrida pela Companhia do Metropolitano de So
Paulo  Metr, foi determinada a penhora dos seus recursos financeiros. O STF concedeu
liminar suspendendo cautelarmente tal deciso, sob o fundamento de que:
     A) a empresa presta servio pblico essencial, sobre o qual recai o princpio da continuidade;
     B) se trata de sociedade de economia mista, que no pode ter seus bens penhorados;
     C) se trata de entidade estatal que exerce atividade econmica em sentido estrito, no poden-
         do ocorrer descontinuidade nesse exerccio;
     D) os recursos financeiros do Metr tm natureza de bem pblico, razo pela qual s podem
         ser penhorados no regime de precatrios.

5. (AUTOR) Assinale a alternativa que indique a(s) entidade(s) federativa(s) competente(s)
para: a) manter o servio postal e o correio areo nacional; b) explorar, diretamente ou
mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos
termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regula-
dor e outros aspectos institucionais; c) explorar, diretamente ou mediante autorizao,
concesso ou permisso: I) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens; II) os
servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de
gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; III) a
navegao area, aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia; IV) os servios de trans-
porte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que trans-
ponham os limites de Estado ou Territrio; V) os servios de transporte rodovirio interes-
tadual e internacional de passageiros; VI) os portos martimos, fluviais e lacustres:
     A) Unio, Estados e Municpios, concorrentemente.
     B) Estados e Municpios, concorrentemente.
     C) Estados, exclusivamente.
     D) Unio, privativamente.
                                        Servios pblicos                                    615

6. (Ministrio Pblico/MG) Assinalar a alternativa incorreta:
     A) Os servios pblicos gerais so prestados a toda a coletividade, indistintamente, ou seja,
         seus usurios so indeterminados e indeterminveis.
     B) Servios pblicos no essenciais so prestados no interesse da comunidade e remunerados
         mediante taxas, que incidiro sobre a utilizao efetiva ou potencial do servio, sendo
         exemplo os servios de distribuio de energia eltrica.
     C) Em qualquer hiptese, sejam servios prestados direta ou indiretamente, a regulamentao
         e o controle dos servios pblicos so sempre atribuies do Poder Pblico.
     D) Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou
         permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
     E) A concesso de servio pblico  formalizada por meio de contrato administrativo e a dele-
         gao de sua prestao  feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade
         de concorrncia,  pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstrem capacidade
         para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.

7. (OAB/MG) Partindo da distino entre as atividades administrativas,  exemplo de servi-
o pblico, no direito brasileiro:
     A) a atuao na rea de siderurgia;
     B) o fornecimento de transporte coletivo por empresa concessionria;
     C) a imposio de multa;
     D) a concesso de benefcios fiscais.
       16
        CONTROLE DA ADMINISTRAO




16.1   CONCEITO
     A Administrao Pblica s pode atuar visando a proteo dos interesses da
coletividade. Por isso, a legislao atribui competncias aos agentes pblicos e, ao
mesmo tempo, define claramente os limites para o exerccio de tais atribuies. A
prpria noo de competncia implica a existncia de limites dentro dos quais quem
recebe determinada atribuio pode atuar.
     O tema controle da Administrao estuda os instrumentos jurdicos de fis-
calizao sobre a atuao dos agentes, rgos e entidades componentes da Admi-
nistrao Pblica.

16.2    OBJETIVOS
    De acordo com Jos dos Santos Carvalho Filho, os mecanismos de controle
sobre a Administrao Pblica tm como objetivos fundamentais garantir o res-
peito aos direitos subjetivos dos usurios e assegurar a observncia das diretrizes
constitucionais da Administrao.1

16.3    NATUREZA JURDICA
     Os mecanismos de controle tm natureza jurdica de princpio fundamental
da Administrao Pblica.
      o que se extrai da norma contida no art. 6, V, do Decreto-Lei n. 200/67: "As
atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes princpios funda-
mentais: a) planejamento; b) coordenao; c) descentralizao; d) delegao de
competncia; e) controle".

16.4 CLASSIFICAO
    A doutrina procura dividir as formas de controle da Administrao em diversas
categorias, partindo dos mais variados critrios:

1
    Manual de direito administrativo, p. 894.
618                                  Manual de Direito Administrativo


                                                     1) quanto ao rgo controlador:
 A prova da OAB Nacional 2008.1 elaborada
 pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:          a) controle legislativo:  aquele realizado
 "Todas as entidades da administrao indi-     pelo parlamento com auxlio dos Tribunais
 reta federal, sejam elas de direito pblico ou
 de direito privado, esto sujeitas ao controle de Contas. Exemplo: comisses parlamenta-
 externo realizado pelo Poder Legislativo, com  res de inqurito;
 o auxlio do Tribunal de Contas da Unio".
                                                     b) controle judicial: promovido por meio
das aes constitucionais perante o Poder Judicirio. O controle judicial pode ser
exercido a priori ou a posteriori, conforme se realize antes ou depois do ato con-
trolado, respectivamente. O controle judicial sobre a atividade administrativa 
sempre realizado mediante provocao da parte interessada. Exemplo: mandado
de segurana e ao civil pblica;
       c) controle administrativo:  o controle interno no mbito da prpria Admi-
nistrao. Pode ser realizado de ofcio ou por provocao da parte interessada.
Exemplo: recurso hierrquico.
       2) quanto  extenso:
       a) controle interno: realizado por um Poder sobre seus prprios rgos e
agentes. Exemplo: controle exercido pelas chefias sobre seus subordinados;
  A prova de Procurador Municipal de Manaus
                                                     b) controle externo: quando o rgo
  elaborada pela FCC considerou CORRETA a       fiscalizador se situa fora do mbito do Poder
  assertiva: "O controle externo deve ser feito controlado. Exemplo: anulao judicial de ato
  no mais visando apenas ao que chamamos
  legalidade formal, mas tambm no que res-     da Administrao.
  peita  legalidade, legitimidade, economici-       3) quanto  natureza:
  dade e razoabilidade".
                                                     a) controle de legalidade: analisa a com-
patibilidade da atuao administrativa com o ordenamento jurdico. O controle de
legalidade pode ser exercido pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio.
Exemplo: anulao de contrato administrativo por violao da Lei n. 8.666/93;
       b) controle de mrito:  exercido somente pela prpria Administrao quan-
to aos juzos de convenincia e oportunidade de seus atos. No se admite controle
do mrito de atos administrativos pelo Poder Judicirio, exceto quanto aos atos
praticados pelo prprio Judicirio no exerccio de funo atpica. Exemplo: revoga-
o de ato administrativo.
       4) quanto ao mbito:
       a) controle por subordinao:  aquele realizado por autoridade hierarquica-
mente superior quele que praticou o ato controlado. Importante relembrar que as
entidades descentralizadas no esto submetidas  sujeio hierrquica em relao
ao Poder Central, inexistindo controle por subordinao da Administrao direta
sobre a indireta. Exemplo: anulao, pelo Presidente da Repblica, de ato praticado
por Ministro de Estado;
       b) controle por vinculao:  o poder de influncia exercido pela Adminis-
trao direta sobre as entidades descentralizadas, no se caracterizando como
                                      Controle da Administrao                                         619

subordinao hierrquica. Exemplo: poder de fiscalizao do Ministro de Estado
sobre autarquia vinculada  sua pasta.
     5) quanto ao momento de exerccio:
     a) controle prvio: tambm chamado de controle a priori,  aquele realizado
antes do ato controlado. Exemplo: mandado de segurana impetrado para impedir
a prtica de ato ilegal;
     b) controle concomitante: promovido
                                                 A prova de Tcnico do TRF elaborada pela Esaf
concomitantemente  execuo da atividade        considerou CORRETA a assertiva: "O controle
controlada. Exemplo: fiscalizao durante a      externo, exercido pelo Tribunal de Contas da
                                                 Unio, quanto aos atos praticados pela Admi-
execuo de obra pblica;                        nistrao Pblica Federal, relativos a conces-
     c) controle posterior: conhecido tam-       ses de aposentadorias,  caracterstico do
bm como controle a posteriori,  realizado      tipo posterior".
aps a prtica do ato controlado. Exemplo:
ao popular proposta visando anular ato lesivo ao patrimnio pblico.
     6) quanto  iniciativa:
     a) controle de ofcio:  realizado sem necessidade de provocao da parte
interessada. Exemplo: instaurao de processo disciplinar para apurar falta funcio-
nal praticada por servidor pblico;
     b) controle provocado: aquele que depende da iniciativa da parte interessada.
Exemplo: aes constitucionais para controle judicial da Administrao Pblica.

16.5    CONTROLE ADMINISTRATIVO
     O controle administrativo  fundamentado no poder de autotutela que a
Administrao exerce sobre seus prprios atos. Tem como objetivos a confirmao,
correo ou alterao de comportamentos administrativos.2
     Os meios de controle administrativo so a superviso ministerial sobre as
entidades descentralizadas e o controle hierrquico tpico dos rgos da Admi-
nistrao direta.
                   ATENO: No direito brasileiro, no existe necessidade de esgotamento da
                   via administrativa para ser possvel recorrer ao Poder Judicirio (art. 5 o, XXXV,
                   da CF). A exceo diz respeito s questes envolvendo direito desportivo (art.
                   217,  1o, da CF).


16.5.1 Recurso hierrquico prprio e imprprio
    Quanto aos recursos hierrquicos, a doutrina identifica duas categorias:
    a) recurso hierrquico prprio:  aquele endereado  autoridade superior
 que praticou o ato recorrido. Como tal recurso  inerente  organizao escalo-
nada da Administrao, pode ser interposto sem necessidade de previso legal.
Exemplo: recurso contra autuao dirigido  chefia do setor de fiscalizao;

2
    Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 899.
    620                           Manual de Direito Administrativo


     b) recurso hierrquico imprprio: dirigido  autoridade que no ocupa
posio de superioridade hierrquica em relao a quem praticou o ato recorrido.
Tal modalidade de recurso s pode ser interposta mediante expressa previso
legal. Exemplo: recurso contra deciso tomada por autarquia endereado ao Mi-
nistro da pasta a qual a entidade recorrida est vinculada.

16.6      CONTROLE LEGISLATIVO
       O controle legislativo  realizado no mbito dos parlamentos e dos rgos
auxiliares do Poder Legislativo. Sua abrangncia inclui o controle poltico sobre
o prprio exerccio da funo administrativa e o controle financeiro sobre a gesto
dos gastos pblicos dos trs Poderes. 3
       Os mais importantes instrumentos de controle legislativo esto previstos nos
seguintes dispositivos constitucionais:
       a) art. 48, X: "Cabe ao Congresso Nacional legislar sobre criao e extino
de Ministrios e rgos da administrao pblica";
       b) art. 49, V: " da competncia exclusiva do Congresso Nacional sustar os
atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos
limites de delegao legislativa";
       c) art. 50: "A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas
Comisses, podero convocar Ministro de Estado ou quaisquer titulares de
rgos diretamente subordinados  Presidncia da Repblica para prestarem, pes-
soalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando
crime de responsabilidade a ausncia sem justificao adequada";
       d) art. 58,  3: "As comisses parlamentares de inqurito, que tero pode-
res de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos
regimentos das respectivas Casas, sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo
Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um
tero de seus membros, para a apurao de fato determinado e por prazo certo,
sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que
promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores";
  A prova de Agente da Receita Federal elabora-
                                                       e) art. 71,  1: sustar a execuo de
  da pela Esaf considerou CORRETA a assertiva:     contrato administrativo objeto de impugna-
  "A atribuio do Congresso Nacional de sustar    o perante o Tribunal de Contas da Unio,
  contratos considerados irregulares classifica-se
  como um ato de controle financeiro".             como forma de controle financeiro sobre a
                                                   Administrao Pblica;
       f) art. 52, I: o julgamento do Chefe do Poder Executivo, no Senado, por crime
de responsabilidade.

3
      Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 953.
                                     Controle da Administrao                                         621

     Convm relembrar que o controle legisla-
                                                              A prova de Procurador Municipal de Manaus
tivo sobre as atividades da Administrao so-                 elaborada pela FCC considerou INCORRETA a
mente pode ser realizado nas hipteses taxati-                assertiva: "O controle parlamentar, ou seja,
                                                              aquele exercido pelo Poder Legislativo sobre a
vamente previstas na Constituio Federal,                    Administrao Pblica, no deve limitar-se s
sob pena de violao da Tripartio de Poderes.               hipteses previstas na Constituio Federal".


16.6.1 Tribunais de Contas
     Importantes auxiliares do Poder Legis-         A prova de Oficial de Inteligncia na Agncia
lativo no controle externo das atuaes ad-         Brasileira de Inteligncia  ABIN elaborada
                                                    pelo Cespe considerou INCORRETA a asser-
ministrativas so os Tribunais de Contas.           tiva: "Devido a sua natureza singular, a ABIN
     Os Tribunais de Contas tm competncia         no se submete ao controle externo por
                                                    parte do Tribunal de Contas da Unio, mas
para fiscalizao de quaisquer entidades p-        apenas ao controle interno da prpria Pre-
blicas ou privadas que utilizem dinheiro pbli-     sidncia da Repblica".
co, incluindo as contas do Ministrio Pblico,
do Poder Legislativo e do Poder Judicirio.         A prova da OAB Nacional 2008.1 elaborada pelo
                                                    Cespe considerou INCORRETA a assertiva: "A
     Atualmente, existem no Brasil:                 prerrogativa atribuda ao Poder Legislativo de
     a) Tribunal de Contas da Unio (TCU),          fiscalizar a receita, a despesa e a gesto dos
                                                    recursos pblicos abrange somente os atos do
rgo auxiliar do Congresso Nacional;               Poder Executivo, estando excludos dessa
     b) Tribunais de Contas dos Estados             apreciao os atos do Poder Judicirio".

(TCEs), rgos auxiliares das Assembleias
Legislativas;                                       A prova da OAB Nacional 2008.1 elaborada
                                                    pelo Cespe considerou INCORRETA a asser-
     c) Tribunal de Contas do Distrito Federal      tiva: "Cabe  assembleia legislativa de cada
(TCDF), rgo auxiliar da Cmara Legislati-         estado da Federao exercer o controle fi-
                                                    nanceiro do governo estadual e das prefei-
va Distrital;                                       turas, com o auxlio do tribunal de contas do
     d) Tribunais de Contas dos Municpios          estado respectivo".
(TCMs), rgos auxiliares das Cmaras Mu-
nicipais. A Constituio Federal reconheceu a existncia somente de TCMs em
dois municpios brasileiros: So Paulo (TCMSP) e Rio de Janeiro (TCMRJ), sendo
vedada a criao de novos tribunais, conselhos ou rgos de contas municipais,
alm dos dois j existentes (art. 31,  4, da CF).
                  ATENO: No julgamento da ADI 867/94, com origem no Maranho, sob rela-
                  toria do Ministro Marco Aurlio, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a
                  possibilidade de os Estados criarem, alm de seus TCEs, Tribunais de Contas
                  dos Municpios, rgos estaduais para fiscalizao municipal. Isso porque,
                  segundo consta da ementa do referido julgado: "O artigo 31 da Carta da Rep-
                  blica  conducente a concluir-se que os Estados-membros tm o poder de criar
                  e extinguir Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios. A expresso onde
                  houver inserta no primeiro pargrafo alberga a existncia presente e futura de
                  tais rgos, sendo que o bice  criao ficou restrito  atividade municipal".

   De acordo com o art. 71 da Constituio Federal, compete ao Tribunal de
Contas da Unio:
622                            Manual de Direito Administrativo


      1) apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, me-
diante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento;
                                                     2) julgar as contas dos administradores e
 A prova da OAB Nacional 2008.1 elaborada
 pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:
                                                demais responsveis por dinheiros, bens e
 "No exerccio de suas funes constitucio-     valores pblicos da Administrao direta e
 nais, cabe ao Tribunal de Contas da Unio      indireta, includas as fundaes e sociedades
 julgar as contas dos administradores e demais
 responsveis por dinheiros, bens e valores     institudas e mantidas pelo Poder Pblico fe-
 pblicos da administrao direta e indireta,   deral, e as contas daqueles que derem causa a
 bem como as contas daqueles que provoca-
 rem a perda, o extravio ou outra irregularida-
                                                perda, extravio ou outra irregularidade de que
 de que cause prejuzo ao errio pblico".      resulte prejuzo ao errio pblico;
                                                     3) apreciar, para fins de registro, a legali-
dade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na Administrao direta e
indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetua-
das as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das conces-
ses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores
que no alterem o fundamento legal do ato concessrio;
      4) realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Fede-
ral, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza cont-
bil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administra-
tivas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades
governamentais;
      5) fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social
a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
      6) fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio median-
te convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, ao Estado, ao Dis-
trito Federal ou ao Municpio;
      7) prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer
de suas Casas, ou por quaisquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de
auditorias e inspees realizadas;
      8) aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularida-
de de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes,
multa proporcional ao dano causado ao errio;
                                                     9) assinar prazo para que o rgo ou enti-
 A prova de Agente do TCU elaborada pela
 Esaf considerou CORRETA a assertiva: "No       dade adote as providncias necessrias ao exato
 mbito do controle externo, compete ao Tri-    cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
 bunal de Contas da Unio sustar, se no
 atendido, a execuo do ato impugnado,              10) sustar, se no atendido, a execuo do
 comunicando a deciso  Cmara dos Depu-       ato impugnado, comunicando a deciso 
 tados e ao Senado Federal".
                                                Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
                                      Controle da Administrao                              623

     11) representar ao Poder competente so-      A prova de Auditor de Contas/PB elaborada
bre irregularidades ou abusos apurados.           pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:
     As decises tomadas pelos Tribunais de       "O tribunal de contas no tem poder de de-
                                                  terminar quebra de sigilo bancrio".
Contas tm fora de ttulo executivo extraju-
dicial (art. 71,  3, da CF).
     Os Tribunais de Contas podem sustar atos administrativos impugnados, mas
tal poder no se estende a eventuais contratos administrativos submetidos  sua
apreciao.
     Por fim, deve-se destacar o contedo da Smula n. 347 do STF: "O Tribunal
de Contas, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a constitucionalidade
das leis e dos atos do poder pblico".

16.7 CONTROLE JUDICIAL
     O controle judicial das atividades admi-     A prova da OAB Nacional 2008.1 elaborada pelo
nistrativas  realizado sempre mediante pro-      Cespe considerou INCORRETA a assertiva: "O
vocao, podendo ser prvio ou posterior.         controle judicial da atividade administrativa do
                                                  Estado  sempre exercido a posteriori, ou seja,
Como o Brasil adota o modelo ingls da ju-        depois que os atos administrativos so produ-
risdio una, e no o modelo francs do           zidos e ingressam no mundo jurdico".
contencioso administrativo, todas as causas
so decididas pelo Poder Judicirio, mesmo aquelas que envolvam interesse da
Administrao.
     Segundo a doutrina, os nicos limites importantes ao controle judicial das
atividades administrativas dizem respeito aos atos polticos e aos atos interna
corporis.4
     As mais importantes aes judiciais de controle da Administrao Pblica so:
     a) Mandado de segurana (art. 5, LXIX, da CF e Lei n. 12.016/2009): impetra-
do para proteger direito lquido e certo, no amparado por habeas corpus ou habeas
data, quando o responsvel pela ilegalidade ou
abuso de poder for autoridade pblica ou agen-    A prova de Procurador do Estado/PB elabora-
                                                  da pelo Cespe considerou CORRETA a asser-
te de pessoa jurdica no exerccio de atribuies tiva: "No constitui pressuposto do mandado
do Poder Pblico. O mandado de segurana          de segurana o dano ao patrimnio pblico".
tem a peculiaridade de somente admitir a pro-
duo de prova documental pr-constituda,        A prova de Papiloscopista da Polcia Federal
                                                  elaborada pelo Cespe considerou CORRETA a
sendo nele invivel a dilao probatria, isto , assertiva: "A ao de mandado de segurana
a produo de outros meios de prova para fun-     apresenta, entre outras, a particularidade de
damentar a pretenso do impetrante.               exigir que se destine  tutela de direito lquido
                                                  e certo, que se considera, em geral, como
     Quanto ao uso do mandado de segurana,       aquele provado desde a propositura da ao,
merecem destaque os seguintes entendimentos       por meio de prova documental pr-constituda,
                                                  isto , anexada  petio inicial da ao".
jurisprudenciais do Supremo Tribunal Federal:

4
    Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, p. 962.
624                            Manual de Direito Administrativo


      1) No cabe mandado de segurana contra lei em tese (Smula n. 266).
      2) No cabe mandado de segurana contra ato judicial passvel de recurso ou
correio (Smula n. 267).
      3) No cabe mandado de segurana contra deciso judicial com trnsito em
julgado (Smula n. 268).
      4) Mandado de segurana no  substitutivo de ao de cobrana (Smula n. 269).
      b) Habeas corpus (art. 5, LXVIII, da CF): cabvel sempre que algum sofrer
ou se achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de loco-
moo, por ilegalidade ou abuso de poder.
 A prova de Papiloscopista da Polcia Federal
                                                    c) Ao popular (art. 5, LXXIII, da CF
 elaborada pelo Cespe considerou CORRETA       e Lei n. 4.717/65): proposta por qualquer ci-
 a assertiva: "Qualquer cidado pode, em       dado, visando anular ato lesivo ao patrim-
 princpio, promover pessoalmente o contro-
 le da Administrao Pblica".                 nio pblico ou de entidade de que o Estado
                                               participe,  moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo compro-
vada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia.
      d) Mandado de injuno (art. 5, LXXI, da Constituio Federal): a ser im-
petrado sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio
dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes  nacionali-
dade,  soberania e  cidadania. Julgado procedente, o mandado de injuno orde-
                                               nar a expedio da lei regulamentadora ou de
 A prova de Auditor de Contas/PB elaborada
 pelo Cespe considerou INCORRETA a asserti-    qualquer outro ato administrativo indispen-
 va: "O mandado de injuno no  instrumen-   svel para viabilizar o exerccio dos direitos e
 to adequado  determinao de edio de
 portaria por rgo da administrao direta".  garantias constitucionais.
                                                    e) Habeas data (art. 5, LXXII, da CF):
visando assegurar o conhecimento, retificao ou contestao de informaes
relativas  pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de
entidades governamentais ou de carter pblico.
 A prova da OAB Nacional 2008.1 elaborada           f) Ao civil pblica (art. 129, III, da CF
 pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:    e Lei n. 7.347/85): proposta para proteo de
 "As entidades da administrao indireta,
 incluindo-se as regidas por normas de direi-
                                               direitos difusos ou coletivos, como meio
 to privado, tm legitimao ativa para propor ambiente, defesa do consumidor, ordem urba-
 ao civil pblica".                          nstica, bens e direitos de valor artstico, infra-
                                               o  ordem econmica e  ordem urbanstica.
So legitimados para a propositura de ao civil pblica: 1) o Ministrio Pblico;
2) a Defensoria Pblica; 3) a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios;
4) a autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de economia mista; 5) a
associao que atenda aos requisitos estabelecidos na Lei n. 7.347/85.
      g) Ao de improbidade (art. 37,  4, da CF e Lei n. 8.429/92): os agentes p-
blicos que praticarem condutas tipificadas na Lei n. 8.429/92 estaro sujeitos 
                                    Controle da Administrao                               625

aplicao das sanes de suspenso dos direitos polticos, devoluo de bens, mul-
ta civil, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens, proibio de contratar
com o Estado e ressarcimento integral do dano.
     As aes judiciais de controle sobre a          A prova de Papiloscopista da Polcia Federal
Administrao podem ser utilizadas tanto em          elaborada pelo Cespe considerou CORRETA
                                                     a assertiva: "As aes judiciais utilizveis
caso de leso efetiva quanto na hiptese de          para o controle judicial da administrao
ameaa a direito ou interesse do particular.         podem ser utilizadas pelo particular tanto no
                                                     caso de leso como no de simples ameaa
     h) Processo de responsabilidade admi-           de leso a direito seu".
nistrativa, civil e penal por abuso de auto-
ridade: regulado pela Lei n. 4.898/65, o direito de representao ser exercido, nas
hipteses previstas na lei, por meio de petio: 1) dirigida  autoridade superior que
tiver competncia legal para aplicar,  autoridade civil ou militar culpada, a respec-
tiva sano; 2) dirigida ao rgo do Ministrio Pblico que tiver competncia para
iniciar processo-crime contra a autoridade culpada.

16.8   PRESCRIO NO DIREITO ADMINISTRATIVO
     O instituto da prescrio, entendida como a perda do direito de ao devido
 inrcia de seu titular, tambm  reconhecido pela legislao pertinente ao Direito
Administrativo.
     Como regra, o prazo para interposio de recursos administrativos  de
cinco dias.
     J o prazo para propositura de aes judiciais, tanto pela Administrao quan-
to pelo administrado, em regra  de cinco anos. Importante destacar que as hip-
teses de suspenso e interrupo do prazo prescricional previstas na legislao civil
tambm so aplicveis s aes judiciais pertinentes ao Direito Administrativo.

16.9   COISA JULGADA ADMINISTRATIVA
      comum encontrar na doutrina e na jurisprudncia referncias  denominada
"coisa julgada administrativa", caracterstica atribuda a determinada deciso tida
como imutvel aps o escoamento de todos os prazos para interposio de recursos
administrativos. Assim, por exemplo, costuma-se falar em "trnsito em julgado" do
auto de infrao fiscal quando no puder mais ser impugnado administrativamen-
te pelo contribuinte devido ao esgotamento das vias recursais.
     Entretanto, convm esclarecer que, tecnicamente, decises administrativas
no transitam em julgado, na medida em que sempre podem ser objeto de reviso
perante o Poder Judicirio. O que pode haver  uma precluso administrativa
impeditiva de reviso da deciso por parte da Administrao. Porm, mesmo no
caso de ocorrer tal precluso, a deciso ser passvel de controle judicial, no sendo
correto consider-la como imutvel ou transitada em julgado.
626                                  Manual de Direito Administrativo


                                                     No Estado de Direito, somente o Poder
 A prova do TCE/MG elaborada pela FCC con-
 siderou CORRETA a assertiva: "O princpio da    Judicirio pode emitir decises que produzem
 legalidade garante que a Administrao Pbli-   coisa julgada material.
 ca submeta-se ao ordenamento jurdico. O
 controle desta adequao  feito pela prpria
 Administrao, sem prejuzo do controle exer-   16.10   QUESTES
 cido pelo Poder Judicirio, cabendo apenas a
                                            1. (PFN  2004  Esaf) Sobre as peties apresen-
 este ltimo proferir decises que fazem coisa
 julgada material".                         tadas  Administrao, marque a opo correta.
                                            A)  recurso hierrquico prprio aquele interposto pe-
         rante outro rgo, estranho quele que exarou o ato impugnado.
      B) O recurso hierrquico imprprio s pode ser recebido, como tal, se houver previso espec-
         fica em lei que o autorize.
      C)  entendimento pacfico, no Supremo Tribunal Federal, que representaes annimas enca-
         minhadas  Administrao, que digam respeito a irregularidades cometidas em prejuzo do
         Poder Pblico, no podem dar azo a investigaes, em face da vedao ao anonimato, pre-
         vista na Constituio Federal.
      D) Reclamao e representao administrativas so expresses que podem ser utilizadas in-
         distintamente, por apresentarem o mesmo significado.
      E) Tambm se considera pedido de reconsiderao aquele dirigido diretamente  autoridade
         superior, desde que integrante de um mesmo rgo.

2. (OAB Nacional  2008.1  Cespe) Com relao aos poderes administrativos, assinale a
opo correta.
     A) Mesmo cabendo ao Poder Executivo o controle dos recursos pblicos, inexiste hierarquia
        entre os membros que compem os Poderes Judicirio e Legislativo no exerccio de suas
        funes jurisdicionais e legislativas, visto que o fazem sem relao de subordinao ou
        comando.
     B) No exerccio do poder regulamentar, o chefe do Poder Executivo s pode disciplinar e alterar,
        mediante decreto, as leis que tenham sido originariamente propostas por ele.
     C) O poder de polcia no pode ser delegado a pessoas de direito privado, ainda que sejam in-
        tegrantes da administrao pblica, pois elas no so dotadas do poder de imprio neces-
        srio ao desempenho da atividade de polcia administrativa.
     D) O poder disciplinar  exercido de modo vinculado, pois, diante de infraes funcionais prati-
        cadas por servidor, a administrao no possui discricionariedade no ato de escolha da pe-
        nalidade que deve ser aplicada, devendo ater-se aos rgidos comandos estabelecidos em lei.

3. (Agente de Controladoria do TCU  Cespe) Com a Constituio de 1988, o TCU teve a sua
jurisdio e competncia substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para, no auxlio ao
Congresso Nacional, exercer a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto  legali-
dade,  legitimidade e  economicidade, e a fiscalizao da aplicao das subvenes e da
renncia de receitas. Qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais
a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria tem
o dever de prestar contas ao TCU.
Tendo o texto acima como referncia inicial, julgue os itens que se seguem, relativos ao
enquadramento constitucional do TCU.
                                     Controle da Administrao                                  627

     1.   A expresso economicidade, utilizada pelo legislador constituinte e mencionada no texto,
          autoriza uma apreciao no meramente literal, legalista ou formal do controle a ser desen-
          volvido pelo TCU, conferindo a este tribunal amplo poder de cognio. Tal amplitude de
          atuao no  conferida  administrao pblica, mesmo diante de um moderno direito ad-
          ministrativo de cunho principiolgico.
     2.   A possibilidade de um tribunal de contas, de natureza poltico -administrativa, julgar as
          contas de pessoas estranhas ao Estado serve como exemplo do conceito de direito adminis-
          trativo sob um critrio meramente subjetivo de administrao pblica.
     3.   A independncia conferida ao TCU faz com que as suas decises, emanadas no exerccio de
          sua atividade-fim, no se submetam a qualquer controle posterior.
     4.   Conforme o STF, o TCU, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar, de forma incidental,
          a constitucionalidade das leis e dos atos do poder pblico.
     5.   Para o STF, a independncia conferida ao TCU no exclui a competncia de fiscalizao de
          suas contas pelo Poder Legislativo.

4. (OAB Nacional  2007.2  Cespe) O presidente do STF delegou ao secretrio de recursos
humanos desse tribunal a atribuio de dispor sobre a promoo na carreira de analista
judicirio dos servidores dessa Corte. Um servidor se sentiu preterido nos critrios de di-
reito utilizados na promoo e, em razo disso, contratou advogado para promover as me-
didas judiciais cabveis. Acerca dessa situao hipottica, assinale a opo correta.
     A) O advogado dever impetrar mandado de segurana contra o presidente do STF e o secretrio
           de recursos humanos, pois h litisconsrcio necessrio entre o delegante e o delegatrio.
     B) O advogado dever impetrar mandado de segurana contra ato do secretrio de recursos
           humanos perante a justia federal no DF.
     C) O advogado poder impetrar mandado de segurana contra o presidente do STF perante o
           prprio STF, porque a delegao no exclui a responsabilizao pela prtica do ato.
     D) O advogado poder impetrar mandado de segurana contra ato do secretrio de recursos
           humanos perante o prprio STF.

5. (Procurador do TCE/GO  Esaf) Sobre o sistema de controle interno da Unio,  correto
afirmar:
     A) que sua funo  dependente do controle externo, ao qual se subordina e em nome do qual
         atua;
     B) que, entre suas competncias, est a de exercer o controle das operaes de crdito, avais
         e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio;
     C) que, ao contrrio do que ocorre com o exerccio do controle externo pelo Tribunal de Contas da
         Unio, no lhe compete avaliar os resultados da execuo dos programas de governo, salvo
         quando esta atividade estiver vinculada  avaliao das metas previstas no plano plurianual;
     D) que ele  nico, para todos os Poderes, que devero mant-lo de forma integrada;
     E) que os seus responsveis podero ser solidariamente responsabilizados por irregularidade
         ou ilegalidade que, conhecida no exerccio de suas funes, no for cientificada ao Ministro
         Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica.

6. (OAB/Cespe  2007.1) No que concerne ao TCU, assinale a opo correta.
     A) O TCU  rgo integrante da estrutura administrativa do Poder Legislativo, com competncia,
        entre outras, para aprovar as contas do presidente da Repblica.
     B) O TCU no detm competncia para fiscalizar a aplicao de recursos pblicos feita pelas
        empresas estatais exploradoras de atividade econmica.
628                             Manual de Direito Administrativo


      C) As decises do TCU de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo
         executivo.
      D) O Poder Judicirio no pode anular as decises do TCU, sob pena de violao do princpio da
         separao dos poderes.

7. (OAB/Cespe  2009.2) As agncias reguladoras, na qualidade de autarquias,
     A) esto sujeitas  tutela ou controle administrativo exercido pelo ministrio a que se achem
        vinculadas, nos limites estabelecidos em lei;
     B) podem ter suas decises alteradas ou revistas por autoridades da administrao a que se
        subordinem;
     C) no dispem de funo normativa;
     D) podem ser criadas por decreto.

8. (Procurador do TCE/GO  Esaf) Sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, a que
se refere o artigo 70 da Constituio,  correto afirmar que ela:
     A) ser feita pelo sistema de controle interno de cada Poder exclusivamente sob o aspecto da
         legalidade;
     B) se dar, por intermdio tanto do controle externo quanto do controle interno de cada Poder,
         quanto  legalidade, legitimidade e economicidade, reservando-se ao Poder Legislativo, por
         oportunidade da lei oramentria anual, a verificao quanto  correo da aplicao das
         subvenes e renncia de receitas;
     C) se far pelo sistema de controle externo, mas no pelo sistema de controle interno de cada
         Poder, quando se trate de verificar a legitimidade da aplicao das subvenes;
     D) ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de con-
         trole interno de cada Poder;
     E) abranger a legitimidade da deliberao do Congresso Nacional, por oportunidade da elabora-
         o da lei oramentria anual, quanto  concesso de subvenes e renncias de receitas.

9. (Procurador do TCE/GO  Esaf) Sobre o Tribunal de Contas da Unio,  incorreto afirmar que
      A)  de sua incumbncia auxiliar o Congresso Nacional no encargo deste quanto ao exerccio
         do controle externo referido  Unio;
      B)  de sua competncia apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de concesses
         de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alte-
         rem o fundamento legal do ato concessrio, sendo dispensvel, nestes casos, quando se
         trate do ato de concesso inicial, assegurar-se ao interessado, previamente ao ato decisrio
         da Corte de Contas, o contraditrio e a ampla defesa, mesmo quando da deciso puder re-
         sultar anulao ou revogao de ato administrativo que beneficie o interessado;
      C)  de sua competncia apreciar e julgar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
         Repblica;
      D)  de sua competncia fiscalizar a aplicao de recursos repassados pela Unio mediante
         convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal
         ou a Municpio;
      E) deve ele prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
         Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira,
         oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees reali-
         zadas, inclusive informaes sigilosas ou relativas a despesa de natureza reservada.
       17
       PROCESSO ADMINISTRATIVO




17.1   PROCESSO ADMINISTRATIVO NA CF/88
     O princpio do devido processo legal est enunciado no art. 5, LIV, da Cons-
tituio Federal: "ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal".
     A obrigatoriedade do devido processo no s  aplicvel inicialmente  seara
jurisdicional mas tambm vincula a Administrao Pblica e o Poder Legislativo.
A exigncia de observar-se um processo previsto na legislao relaciona-se com a
noo de legitimidade pelo procedimento, segundo a qual, no moderno Estado
de Direito, a validade das decises praticadas pelos rgos e agentes governamentais
est condicionada ao cumprimento de um rito procedimental preestabelecido.
     Interessante o observar que so aplicveis ao processo administrativo os
dois aspectos modernos do:
     a) devido processo legal formal: consistente na obrigatoriedade de observn-
cia do rito para a tomada de deciso;
     b) devido processo legal material ou substantivo: a deciso final do pro-
cesso deve ser razovel e proporcional.
     Alm do devido processo legal, o art. 5, LV, da Constituio Federal prescreve
que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, so assegurados o con-
traditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

17.2 LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO 
N. 9.784/99                                        A prova da Magistratura Federal da 3a Regio
                                                   considerou INCORRETA a assertiva: "A Lei
     Com o objetivo de regulamentar a disci-       n. 9.784/99 estabelece normas bsicas sobre
plina constitucional do processo administra-       o processo administrativo no mbito da ad-
                                                   ministrao pblica federal, aplicando-se
tivo, foi promulgada a Lei n. 9.784, de 29 de      subsidiariamente  administrao estadual
janeiro de 1999, estabelecendo "normas b-         e municipal, em face da competncia priva-
sicas sobre o processo administrativo no           tiva da Unio para legislar sobre direito
                                                   processual".
mbito da Administrao Federal direta e
    630                          Manual de Direito Administrativo


indireta, visando, em especial,  proteo dos direitos dos administrados e ao melhor
cumprimento dos fins da Administrao".
      Trata-se de uma lei aplicvel exclusivamente ao mbito da Unio, possuindo
natureza jurdica de lei federal na medida em que no vincula Estados, Distrito
 A prova da Magistratura Federal da 3 Regio
                                  a
                                                Federal e Municpios. A Lei n. 9.784/99 tam-
 considerou CORRETA a assertiva: "A Lei n.      bm  aplicvel ao Legislativo e ao Judicirio
 9.784/99 aplica-se, sem restrio,  adminis-  quando atuarem no exerccio de funo atpica.
 trao pblica federal, includos os rgos
 dos Poderes Legislativo e Judicirio da Unio,     Portanto, ficam a Unio e as demais enti-
 quando no desempenho de funo adminis-        dades federais proibidas de tomar decises
 trativa, no se destinando  administrao
 pblica estadual e municipal".
                                                que afetem interesses de terceiros sem instau-
                                                rao de processo administrativo prvio
que garanta oportunidade de exerccio do contraditrio e da ampla defesa por par-
te dos interessados.
      Nos itens seguintes, sero apresentadas as regras mais importantes da Lei n.
9.784/99, com uma reorganizao para facilitar seu entendimento.

17.3      PROCESSO OU PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO?
     possvel constatar que muitos doutrinadores utilizam as expresses "proces-
so administrativo" e "procedimento administrativo" como sinnimas.
    Porm, tecnicamente as duas locues possuem significados diferentes. Pro-
cesso  uma relao jurdica, razo pela qual "processo administrativo" significa
o vnculo jurdico entre a Administrao e o usurio, estabelecido para a tomada
de uma deciso. Ao passo que procedimento administrativo  a sequncia orde-
nada de atos tendentes  tomada da deciso.
    Para o contexto de provas e concursos pblicos,  recomendvel utilizar a no-
menclatura "processo administrativo" por se tratar da terminologia empregada pela
Lei n. 9.784/99.

17.4      ESPCIES DE PROCESSO ADMINISTRATIVO
     De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, os processos administrativos
podem ser classificados em diversas categorias:1
     1) internos ou externos: processos internos so aqueles instaurados dentro
do ambiente estatal.2 Exemplo: sindicncia. Os externos so aqueles que envolvem
particulares. 3 Exemplo: concurso pblico;
     2) restritivos ou ampliativos: processos restritivos ou ablatrios so aque-
les que impem limitaes  esfera privada de interesse.4 Exemplo: interdio de

1
     Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 499.
2
     Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 499.
3
     Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 499.
4
     Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 499.
                                       Processo administrativo                  631

estabelecimento. Os processos restritivos dividem-se em meramente restritivos,
como as revogaes, e sancionadores, como a sindicncia. J os processos amplia-
tivos so voltados  expanso da esfera privada de interesses. Exemplo: outorga de
permisso de uso. Os processos ampliativos podem ser divididos em: a) de inicia-
tiva do prprio interessado, como no pedido de licena; b) de iniciativa da Admi-
nistrao, como a licitao; c) concorrenciais, como o concurso pblico; d) simples
ou no concorrenciais, como o pedido de autorizao de uso. 5

17.5   PRINCPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
     O art. 2, pargrafo nico, da Lei n. 9.784/99 enumera os "critrios" ou princ-
pios informadores do processo administrativo. So eles:
     a) legalidade: definida como o dever de atuao conforme a lei e o direito;
     b) finalidade: atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total
ou parcial de poderes ou competncias, salvo autorizao em lei;
     c) impessoalidade: objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada
a promoo pessoal de agentes ou autoridades;
     d) moralidade: atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f;
     e) publicidade: divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as
hipteses de sigilo previstas na Constituio;
     f) razoabilidade ou proporcionalidade: adequao entre meios e fins, veda-
da a imposio de obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas
estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico;
     g) obrigatria motivao: indicao dos pressupostos de fato e de direito que
determinarem a deciso;
     h) segurana jurdica: observncia das formalidades essenciais  garantia dos
direitos dos administrados, bem como interpretao da norma administrativa da
forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada a
aplicao retroativa de nova interpretao;
     i) informalismo: adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequa-
do grau de certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados;
     j) gratuidade: proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as
previstas em lei;
     k) oficialidade ou impulso oficial: impulso, de ofcio, do processo adminis-
trativo, sem prejuzo da atuao dos interessados;
     l) contraditrio e ampla defesa: garantia dos direitos  comunicao,  apre-
sentao de alegaes finais,  produo de provas e  interposio de recursos, nos
processos de que possam resultar sanes e nas situaes de litgio.

5
    Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, p. 499.
632                          Manual de Direito Administrativo


17.6 CONCEITOS DE RGO, ENTIDADE E AUTORIDADE
       Para os fins da Lei n. 9.784/99, o art. 1,  2, estabelece trs definies
importantes:
                                                    a) rgo: a unidade de atuao integran-
 Invertendo os conceitos de rgo e entidade,
 a prova da OAB Nacional 2009.1 elaborada      te da estrutura da Administrao direta e da
 pelo Cespe considerou INCORRETA a asser-      estrutura da Administrao indireta;
 tiva: "Considera-se entidade administrativa a
 unidade de atuao integrante da estrutura         b) entidade: a unidade de atuao do-
 da administrao direta".                     tada de personalidade jurdica;
                                                    c) autoridade: o servidor ou agente p-
                                               blico dotado de poder de deciso.

17.7   DIREITOS DO ADMINISTRADO
     O termo "administrado"  utilizado em diversos dispositivos da Lei do Proces-
so Administrativo. Porm, o emprego de tal nomenclatura vem caindo em desuso,
isso porque transmite uma impresso de que o particular  objeto da atuao da
Administrao,  simplesmente "administrado" pelo Estado, e no um sujeito titu-
lar de direitos e deveres. Por isso, teria sido mais apropriado falar em usurio ou
cidado, terminologias mais condizentes com o papel, que os particulares exercem,
de partcipes do processo decisrio da Administrao Pblica moderna.
     Sem prejuzo de outros que lhes sejam assegurados, os usurios possuem os
seguintes direitos (art. 3):
     a) ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que devero facilitar
o exerccio de seus direitos e o cumprimento de suas obrigaes;
     b) ter cincia da tramitao dos processos administrativos em que tenha a
condio de interessado, ter vista dos autos, obter cpias de documentos neles
contidos e conhecer as decises proferidas;
     c) formular alegaes e apresentar documentos antes da deciso, os quais sero
objeto de considerao pelo rgo competente;
     d) fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatria
a representao, por fora de lei.

17.8   DEVERES DO ADMINISTRADO
     Nos termos do art. 4 da Lei n. 9.784/99, so deveres do administrado, peran-
te o Poder Pblico, sem prejuzo de outros previstos em ato normativo:
     a) expor os fatos conforme a verdade;
     b) proceder com lealdade, urbanidade e boa-f;
     c) no agir de modo temerrio;
     d) prestar as informaes que lhe forem solicitadas e colaborar para o esclare-
cimento dos fatos.
                                     Processo administrativo                                633

17.9    INSTAURAO DO PROCESSO
     A Administrao Pblica, ao contrrio do Poder Judicirio, constitui um orga-
nismo estatal dinmico, podendo sempre agir de ofcio, isto , sem necessidade de
provocao.
     Por isso, o art. 5 da Lei n. 9.784/99 afirma
                                                   A prova da OAB Nacional 2008.2 elaborada
que o processo administrativo pode iniciar-se      pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:
de ofcio ou a pedido do interessado.              "O processo administrativo pode iniciar-se
                                                   de ofcio ou a pedido do interessado".
     Como regra, o requerimento do interes-
sado deve ser formulado por escrito, sendo obrigatria a indicao dos seguintes
elementos: a) rgo ou autoridade administrativa a que se dirige; b) identificao
do interessado ou de quem o represente; c) domiclio do requerente ou local para
recebimento de comunicaes; d) formulao do pedido, com exposio dos fatos
e de seus fundamentos; e) data e assinatura do requerente ou de seu representante.
     A Administrao est proibida de recusar sem motivo o recebimento de docu-
mentos (art. 6, pargrafo nico, da Lei n. 9.784/99).

17.10   LEGITIMADOS PARA O PROCESSO ADMINISTRATIVO
     O art. 9 da Lei n. 9.784/99 define como legitimados no processo administrativo:
     a) titulares dos direitos e interesses que iniciem o processo, podendo ser
pessoas fsicas ou jurdicas;
     b) terceiros interessados que, sem terem        A prova da Magistratura/TO elaborada pelo
                                                     Cespe considerou CORRETA a assertiva: "O
iniciado o processo, possuem direitos ou inte-       processo administrativo em geral, no mbito
resses que possam ser afetados pela deciso a        da Unio, pode ser instaurado de ofcio ou
                                                     por iniciativa dos interessados, entre os
ser adotada;                                         quais se incluem as pessoas e associaes
     c) organizaes e associaes repre-            legalmente constitudas quanto a direitos ou
                                                     interesses difusos".
sentativas, no tocante a direitos e interesses
coletivos;
                                                     A prova da Magistratura/PI elaborada pelo
     d) pessoas ou associaes legalmente            Cespe considerou INCORRETA a assertiva:
constitudas quanto a direitos ou interesses         "No mbito do processo administrativo, no
                                                     h previso de defesa de interesses difusos
difusos.                                             ou coletivos".
     Importante destacar que a capacidade,
para fins de processo administrativo,  confe-       A prova da OAB Nacional 2009.1 elaborada
rida aos maiores de dezoito anos, ressalvada         pelo Cespe considerou INCORRETA a asser-
                                                     tiva: "So capazes, para fins de processo
previso especial em ato normativo prprio           administrativo, os maiores de dezesseis anos,
(art. 10 da Lei n. 9.784/99).                        ressalvada previso especial em ato norma-
                                                           tivo prprio".

17.11   DA COMPETNCIA
   Nos termos do art. 11 da Lei n. 9.784/99, a competncia administrativa  irre-
nuncivel e deve ser exercida pelo rgo legalmente habilitado para seu cumpri-
mento, exceto nos casos de delegao e avocao.
634                                 Manual de Direito Administrativo


                                              Na delegao, um rgo administrativo ou
 A prova da OAB Nacional 2008.2 elaborada
                                         seu titular transferem temporariamente parte
 pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:
                                         da sua competncia a outros rgos ou titulares,
 "Um rgo administrativo e seu titular pode-
 ro, se no houver impedimento legal, dele-
                                         ainda que estes no lhe sejam hierarquicamente
 gar parte da sua competncia a outros r-
                                         subordinados, quando for conveniente, em razo
 gos ou titulares, ainda que estes no lhe
 sejam hierarquicamente subordinados,
 quando for conveniente, em razo de cir-
                                         de circunstncias de ndole tcnica, social, eco-
                                         nmica, jurdica ou territorial.
 cunstncias de ndole tcnica, social, eco-
 nmica, jurdica ou territorial".
                                              Em nenhuma hiptese, podem ser objeto
                                         de delegao: a) a edio de atos de carter
 A prova da Procuradoria/DF considerou   normativo; b) a deciso de recursos admi-
 CORRETA a assertiva: "No pode ser ob-
 jeto de delegao a deciso de recursos
                                         nistrativos; c) as matrias de competncia
 administrativos".                       exclusiva do rgo ou autoridade.
                                              A delegao  revogvel a qualquer tempo
por vontade unilateral da autoridade delegante.
      Em sentido contrrio, na avocao o rgo ou seu titular chamam para si, em
carter excepcional e temporrio, competncia atribuda a rgo hierarquicamente
inferior.
      Assim, pode-se concluir que delegao e avocao constituem excees  regra
geral da indelegabilidade de competncias administrativas.
      Por fim, cabe ressaltar que o processo administrativo dever ser iniciado pe-
rante a autoridade de menor grau hierrquico para decidir (art. 17 da Lei n. 9.784/99).

17.12    IMPEDIMENTOS E SUSPEIO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO
      Para garantir a imparcialidade na tomada das decises administrativas, a Lei
n. 9.784/99 define regras de impedimento e de suspeio aplicveis aos agentes
pblicos que atuaro nos processos administrativos.
                                                      Fica impedido de atuar em processo ad-
 A prova da OAB Nacional 2009.2 elaborada
 pelo Cespe considerou INCORRETA a asser-        ministrativo o servidor ou autoridade que: a)
 tiva: "O servidor que atue como perito em       tenha interesse direto ou indireto na matria;
 um processo administrativo pode exercer
 outras funes no mesmo processo, exceto
                                                 b) tenha participado ou venha a participar
 a de julgar".                                   como perito, testemunha ou representante,
                                                 ou se tais situaes ocorrem quanto ao cnju-
 A prova da OAB Nacional 2008.2 elaborada        ge, companheiro ou parente e afins at o ter-
 pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:      ceiro grau; c) esteja litigando judicial ou ad-
 "O servidor ou autoridade que esteja litigando,
 na esfera judicial, com o interessado em um
                                                 ministrativamente com o interessado ou
 processo administrativo que envolva as          respectivo cnjuge ou companheiro.
 mesmas partes est impedido de atuar nesse
 processo".
                                                      J os casos de suspeio relacionam-se
                                                 com a condio da autoridade ou servidor que
tenha amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os
respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau.
                                   Processo administrativo                             635

    Nos termos do art. 21 da Lei n. 9.784/99, o indeferimento de alegao de sus-
peio poder ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.

17.13   FORMA, TEMPO E LUGAR DOS ATOS DO PROCESSO
     A regra geral  que os atos do processo administrativo no dependem de for-
ma determinada, exceto quando a lei expressamente a exigir, devendo ser produ-
zidos por escrito, em vernculo, com a data e o local de sua realizao e a assina-
tura da autoridade responsvel.
     Salvo imposio legal, o reconhecimento de firma somente ser exigido quan-
do houver dvida de autenticidade.
     Os atos do processo administrativo devem ser realizados em dias teis, no
horrio normal de funcionamento da repartio na qual tramitar o processo.
     Salvo disposio legal em contrrio, os atos das autoridades e dos adminis-
trados participantes do processo devem ser praticados no prazo de cinco dias,
salvo motivo de fora maior.
     Quanto ao lugar, os atos do processo devem ser realizados de preferncia na
sede do rgo competente, cientificando-se o interessado se outro for o local de
realizao.

17.14   COMUNICAO DOS ATOS
     O rgo competente promover a intimao do interessado para cincia de
deciso ou a efetivao de diligncias. A intimao dever conter: a) identificao
do intimado e nome do rgo ou entidade administrativa; b) finalidade da intima-
o; c) data, hora e local em que deve comparecer; d) se o intimado deve compare-
cer pessoalmente, ou fazer-se representar; e) informao da continuidade do pro-
cesso independentemente do seu comparecimento; f) indicao dos fatos e
fundamentos legais pertinentes.
     A intimao pode ser efetuada mediante cincia no processo, por via postal
com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da
cincia do interessado. J no caso de interes-
sados indeterminados, desconhecidos ou com        A prova da OAB Nacional 2010.1 elaborada
domiclio indefinido, a intimao deve ser        pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:
                                                  "Nos processos administrativos  admitida
efetuada por meio de publicao oficial.          a intimao fictcia".
     Importantssimo destacar que o desaten-
dimento da intimao no importa o reconhe-
                                                  A prova de Procurador de Aracaju elabora-
cimento da verdade dos fatos, nem a renncia      da pelo Cespe considerou CORRETA a as-
a direito pelo administrado. Portanto, nos        sertiva: "O desatendimento de intimao
                                                  para apresentao de defesa em processo
processos administrativos, no h os efeitos      administrativo no importa no reconheci-
tpicos da revelia.                               mento da verdade dos fatos".
636                                 Manual de Direito Administrativo


17.15    INSTRUO DO PROCESSO
     A instruo do processo, realizada para comprovar os fatos alegados,  pro-
movida de ofcio, sem prejuzo do direito dos interessados de propor atuaes
probatrias.
     So inadmissveis no processo administrativo as provas obtidas por meios
ilcitos.
     Aplicando a mesma regra geral vlida para os processos judiciais, cabe ao inte-
ressado o nus de provar os fatos que tenha alegado.
     Somente podero ser recusadas, mediante deciso fundamentada, as provas
propostas pelos interessados quando sejam ilcitas, impertinentes, desnecessrias
ou protelatrias.
     Na hiptese em que deva ser obrigatoriamente ouvido um rgo consultivo, o
parecer dever ser emitido no prazo mximo de quinze dias, salvo norma especial
ou comprovada necessidade de maior prazo.
     Se um parecer obrigatrio e vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado,
o processo no ter seguimento at a respectiva apresentao, responsabilizando-se
quem der causa ao atraso. J no caso de um parecer obrigatrio e no vinculante
deixar de ser emitido no prazo fixado, o processo poder ter prosseguimento e ser
decidido com sua dispensa, sem prejuzo da responsabilidade de quem se omitiu
no atendimento.
     Aps o encerramento da instruo, o interessado ter o direito de manifestar-
-se no prazo mximo de dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado.
     Se o rgo de instruo no for competente para emitir a deciso final, dever
elaborar relatrio indicando o pedido inicial e o contedo das fases do procedimen-
to e formular proposta de deciso, objetivamente justificada, encaminhando o
processo  autoridade competente.
     Portanto, o ato final do processo administrativo normalmente no  a deciso,
mas o relatrio a ser encaminhado para a autoridade competente para decidir.

17.16    DEVER DE DECIDIR
                                       Obviamente, a Administrao Pblica
 A prova da OAB Nacional 2009.2 elaborada
                                  tem o dever de emitir deciso expressa nos
 pelo Cespe considerou INCORRETA a asser-
 tiva: "Caso a matria discutida no processo
                                  processos administrativos e sobre solicita-
 administrativo se apresente bastante con-
                                  es ou reclamaes, em matria de sua
 troversa e inquietante, a autoridade respon-
 svel poder deixar de decidir e submeter o
                                  competncia. No teria sentido ordenamen-
 tema  apreciao do Poder Judicirio".
                                  to jurdico ptrio garantir o direito de petio
aos administrados sem que houvesse, a cargo da Administrao, o correlato dever
de decidir.
                                      Processo administrativo                                        637

     Encerrada a instruo de processo admi-
                                                            A prova de Procurador de Aracaju elabora-
nistrativo, a Administrao tem o prazo de at              da pelo Cespe considerou CORRETA a as-
trinta dias para decidir, salvo prorrogao por             sertiva: "Concluda a instruo de processo
                                                            administrativo, a administrao tem at 30
igual perodo expressamente motivada.                       dias para decidir, salvo prorrogao por igual
                                                            perodo expressamente motivada".

17.17 DESISTNCIA
     O art. 51 da Lei n. 9.784/99 afirma que o interessado poder, mediante mani-
festao escrita, desistir total ou parcialmente do pedido formulado ou, ainda, re-
nunciar a direitos disponveis.

17.18   RECURSOS ADMINISTRATIVOS
     Todas as decises adotadas em processos administrativos podem ser objeto de
recurso quanto a questes de legalidade e de mrito, devendo o recurso ser dirigido
 autoridade que proferiu a deciso, a qual, se no a reconsiderar no prazo de cinco
dias, o encaminhar  autoridade superior.
                                                     A 13 prova do Ministrio Pblico do Trabalho
                                                                a
     O recurso administrativo tramitar no           considerou INCORRETA a assertiva: "O re-
mximo por trs instncias administrativas,          curso administrativo, salvo disposio legal
                                                     em contrrio, tramitar no mximo por duas
salvo disposio legal diversa (art. 57 da Lei n.    instncias administrativas".
9.784/99).
     Os recursos administrativos podem ser interpostos pelos seguintes legitimados:
a) os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo; b) aqueles cujos
direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela deciso recorrida; c) as
organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e interesses cole-
tivos; d) os cidados ou associaes, quanto a direitos ou interesses difusos.
     Como regra geral, o prazo para interposio de recurso administrativo  de
dez dias, contado a partir da cincia ou divulgao oficial da deciso recorrida,
devendo ser decidido, exceto se a lei no fixar prazo diferente, no prazo mximo
de trinta dias.
     Salvo disposio legal em contrrio, o          A prova da Magistratura/DF considerou
recurso no tem efeito suspensivo.                   CORRETA a assertiva: "Em geral, o recurso
                                                     no ter efeito suspensivo, salvo disposio
     O recurso no ser conhecido quando             legal em contrrio, admitindo-se, todavia, que
interposto: a) fora do prazo; b) perante rgo       a autoridade recorrida, observados os requi-
                                                     sitos legais, venha a conferir efeito suspen-
incompetente; c) por quem no seja legitima-         sivo ao recurso".
do; d) aps exaurida a esfera administrativa.
     Processos administrativos de que resultem sanes podero ser revistos, a
qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos ou circunstn-
cias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da sano aplicada (art. 65 da
Lei n. 9.784/99).
638                            Manual de Direito Administrativo


17.18.1    Permisso da reformatio in pejus
      O art. 64 da Lei n. 9.784/99 assevera que "o rgo competente para decidir o
recurso poder confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a
                                            deciso recorrida, se a matria for de sua com-
 A prova da OAB Nacional 2010.1 elaborada
 pelo Cespe considerou CORRETA a assertiva:
                                            petncia". Desse modo, pode-se constatar que
 "Nos processos administrativos admite-se   o dispositivo no probe a reformatio in pejus
 a reformatio in pejus".
                                            nos processos administrativos, isto , no
                                            h impedimento a que a deciso do recurso
 A prova da Magistratura/DF considerou
                                            agrave a situao do recorrente, exigindo-se
 INCORRETA a assertiva: "A deciso do re-   apenas que ele seja cientificado para que for-
 curso no poder acarretar gravame        mule suas alegaes antes da deciso.
 situao do recorrente".


17.19     DOS PRAZOS
     Os arts. 66 e 67 da Lei n. 9.784/99 disciplinam a contagem de prazos nos pro-
cessos administrativos.
     A regra geral do art. 66 assegura que os prazos comeam a correr a partir da
data da cientificao oficial, excluindo-se da contagem o dia do comeo e incluindo-
-se o do vencimento.
     Considera-se prorrogado o prazo at o primeiro dia til seguinte se o venci-
mento cair em dia em que no houver expediente ou este for encerrado antes da
hora normal.
     Os prazos expressos em dias contam-se de modo contnuo. J os prazos fixados
em meses ou anos contam-se de data a data. Se no ms do vencimento no houver
o dia equivalente quele do incio do prazo, tem-se como termo o ltimo dia do
ms.
     Salvo motivo de fora maior devidamente comprovado, os prazos processuais
no se suspendem.

17.20     QUESTES
1. (Agente Fiscal da CGU  Esaf) Decorrente da presena do poder hierrquico na Adminis-
trao, afigura-se a questo da competncia administrativa e sua delegao. Sobre o tema
 correto afirmar, exceto:
     A) a competncia  irrenuncivel e se exerce pelos rgos administrativos a que foi atribuda
         como prpria, salvo os casos de delegao e avocao legalmente admitidos;
     B) um rgo administrativo e seu titular podero, se no houver impedimento legal, delegar
         parte de sua competncia a outros rgos ou titulares, ainda que estes no lhe sejam hie-
         rarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razo de circunstncias de ndole
         tcnica, social, econmica, jurdica ou territorial;
     C) o ato de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio oficial;
     D) a edio de ato de carter normativo no pode ser objeto de delegao;
     E) a deciso de recursos administrativos pode ser objeto de delegao.
                                       Processo administrativo                                  639

2. (Agente Fiscal da CGU  Esaf) A respeito do processo administrativo disciplinar,  corre-
to afirmar que:
      A) como medida cautelar e a fim de que o servidor no venha a influir na apurao da irregulari-
         dade, a autoridade instauradora do processo disciplinar poder determinar o seu afastamento
         do exerccio do cargo, pelo prazo de at 60 (sessenta) dias, sem prejuzo da remunerao;
      B) o prazo para a concluso do processo disciplinar no exceder a sessenta dias, contados da
         oitiva do investigado, admitida a sua prorrogao por prazo no superior a trinta dias;
      C) no inqurito, o servidor ter que acompanhar o processo pessoalmente;
      D) mesmo que o fato narrado no configure evidente infrao disciplinar ou ilcito penal, a de-
         nncia no poder ser arquivada;
      E) no poder participar de comisso de sindicncia ou de inqurito, cnjuge, companheiro ou
         parente do acusado, consanguneo ou afim, em linha reta, at o segundo grau.

3. (Agente Fiscal da CGU  Esaf) Assinale a opo correta, no que tange aos processos
administrativos.
     A) Os processos administrativos obrigatoriamente vo depender de forma determinada.
     B) Devem ser objeto de intimao os atos do processo que resultem para o interessado em
         imposio de deveres, nus, sanes ou restrio ao exerccio de direitos e atividades e os
         atos de outra natureza, de seu interesse.
     C) Os atos do processo devem realizar-se necessariamente na sede do rgo, cientificando-se
         o interessado.
     D) O desatendimento da intimao importa o reconhecimento da verdade dos fatos e a renn-
         cia a direitos pelo administrado.
     E) Os atos do processo devem realizar-se em dias teis, no horrio normal de funcionamento
         da repartio na qual tramitar o processo, no podendo os atos serem praticados fora des-
         sas condies.

4. (Auditor do INSS  Esaf) De modo geral, conforme previsto em lei, os processos adminis-
trativos, de que resultem sanes, podero ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de
ofcio, quando surgirem fatos novos ou circunstncias relevantes, susceptveis de justificar
a inadequao da penalidade aplicada, a qual poder ser agravada, se for o caso, conforme
o que resultar daquela reviso.
      A) Correta a assertiva.
      B) Incorreta a assertiva, porque s cabe reviso do processo a pedido do respectivo interessado.
      C) Incorreta a assertiva, porque da reviso do processo no poder resultar agravamento da
          sano.
      D) Incorreta a assertiva, porque a regra geral  de que os processos no podem ser revistos,
          em razo de fatos novos.
      E) Incorreta a assertiva, porque a regra geral  de que os processos no podem ser revistos,
          em razo de supervenincia de circunstncias, mesmo se forem relevantes e susceptveis
          de justificar a inadequao da penalidade aplicada.

5. (Procurador/DF  Esaf) Nos processos administrativos:
     A)  direito da parte ser intimada de cada ato praticado, ter vista dos autos, obter cpia de
         documentos e conhecer os fundamentos da deciso e recorrer;
     B)  lcito s partes confiar sua defesa a contador;
     C) dispensa-se o contencioso, que s  obrigatrio no processo judicial;
640                           Manual de Direito Administrativo


     D) a deciso proferida em segundo grau faz coisa julgada;
     E) a intimao  feita mediante publicao de editais.

6. (AGU/2006) O processo administrativo, em sentido amplo, designa o conjunto de atos
coordenados para a soluo de controvrsia no mbito administrativo. Existem alguns
princpios prprios do processo administrativo, dentre os quais o que assegura a possibili-
dade de instaurao do processo por iniciativa da Administrao Pblica, independente-
mente de provocao do administrado e, ainda, a possibilidade de impulsionar o processo
adotando todas as medidas necessrias a sua adequada instruo. Trata-se do seguinte
princpio:
     A) publicidade;
     B) atipicidade;
     C) oficialidade;
     D) obedincia  forma e aos procedimentos;
     E) gratuidade.

7. (Procuradoria/RJ) Sobre o processo administrativo, analise as afirmativas a seguir:
I. Os recursos administrativos normalmente no so recebidos com efeito suspensivo, sen-
do possvel a execuo da deciso recorrida enquanto o recurso no for apreciado.
II. Em razo do princpio da informalidade, o processo administrativo no est sujeito s
mesmas solenidades aplicadas ao processo judicial.
III. O processo administrativo, como regra,  impulsionado por provocao da parte interes-
sada, sendo vedada a atuao de ofcio da Administrao Pblica.
So verdadeiras somente as afirmativas:
       A) I e II;
       B) I e III;
       C) II e III;
       D) I, II e III;
       E) nenhuma.

8. (Polcia Civil/RJ) Com relao aos princpios aplicveis  Administrao Pblica, analise
as afirmativas a seguir:
I. O princpio da motivao somente  exigido para as decises administrativas dos tribunais.
II. A leso ao princpio da moralidade administrativa justifica a propositura da ao popular.
III. Como regra, o princpio da segurana jurdica veda, nos processos administrativos, a
aplicao retroativa por parte da Administrao Pblica de nova interpretao.
A(s) afirmativa(s) verdadeira(s) /so somente:
       A) I e II;
       B) I e III;
       C) II e III;
       D) I, II e III;
       E) III.

9. (Ministrio Pblico/RJ) Com relao aos recursos administrativos e de acordo com o
posicionamento doutrinrio de Hely Lopes Meirelles, analise as afirmativas a seguir:
I. Inexistindo previso expressa na lei, presume-se que o recurso administrativo no deve
ser recebido no efeito suspensivo.
                                      Processo administrativo                                641

II. A coisa julgada administrativa no retira do interessado a possibilidade de provocar o
controle judicial do ato impugnado.
III. O recurso administrativo que no  recebido no efeito suspensivo no interfere no prazo
de prescrio administrativa.
So verdadeiras as afirmativas:
       A) I e II;
       B) I e III;
       C) II e III;
       D) I, II e III;
       E) nenhuma.

10. (Advogado da Eletrobrs) No processo administrativo, admite-se a interposio de re-
cursos administrativos. Sobre a matria, analise as afirmativas a seguir:
I. Os recursos administrativos, como regra, no tm efeito suspensivo.
II. A coisa julgada administrativa significa que uma deciso administrativa se tornou defini-
tiva no mbito da Administrao Pblica.
III. De acordo com a Constituio, a parte interessada em um processo administrativo so-
mente poder acionar o Poder Judicirio aps esgotar os recursos administrativos existen-
tes na lei.
/so verdadeira(s) somente a(s) afirmativa(s):
      A) I e II;
      B) I e III;
      C) II e III;
      D) I, II e III;
      E) nenhuma.

11. (Advogado da Eletrobrs) Sobre o processo administrativo,  incorreto afirmar que:
      A) o processo administrativo obedece ao princpio do informalismo que permite a simplificao
         dos atos processuais;
      B) a instaurao de qualquer processo administrativo depende de requerimento fundamentado
         da parte interessada;
      C) as decises proferidas nos processos administrativos devem ser fundamentadas sob pena
         de nulidade;
      D) as decises proferidas nos processos administrativos podem ser controladas pelo Poder
         Judicirio no aspecto da legalidade;
      E) o pedido de reconsiderao ser apreciado pela mesma autoridade que praticou o ato.

12. (Advogado Eletronorte  2006) Sobre o processo administrativo, analise as seguintes
afirmativas:
I. Como regra, aplicam-se ao processo administrativo as mesmas solenidades existentes no
processo judicial.
II. As decises proferidas no processo administrativo devem ser motivadas.
III. Cada ente estatal dever elaborar sua prpria legislao sobre processo administrativo
disciplinar aplicvel aos seus servidores.
642                             Manual de Direito Administrativo


So verdadeiras somente as afirmativas:
    A) I e II;
    B) I e III;
    C) II e III;
    D) I, II, III;
    E) nenhuma.

13. (PFN 2004  Esaf) Sobre a delegao de competncia administrativa, assinale a opo
correta.
     A)  possvel a delegao da deciso de recursos administrativos, ainda que no o seja para
         atos de carter normativo.
     B) Em vista da necessidade de segurana jurdica aos atos da Administrao, no se admite, em
         regra, que o ato de delegao seja revogvel a qualquer tempo pela autoridade delegante.
     C) No h a necessidade, como regra, de que o ato de delegao e o de sua revogao sejam
         publicados no meio oficial.
     D) As decises adotadas por delegao consideram-se editadas pelo delegante.
     E) Se no houver impedimento legal, e for conveniente, em razo de circunstncias de ndole
         tcnica, social, econmica, jurdica ou territorial,  possvel a um rgo administrativo dele-
         gar parte de sua competncia a outro rgo, ainda que este no lhe seja hierarquicamente
         subordinado.

14. (Analista Administrativo da Aneel) Tm (tem) legitimidade para interpor recurso admi-
nistrativo, nos termos da Lei n. 9.784/99, exceto:
     A) Os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo.
     B) Aqueles cujos direitos forem indiretamente afetados pela deciso.
     C) Os cidados ou associaes, quanto a direitos ou interesses difusos.
     D) O Ministrio Pblico da Unio.
     E) As organizaes representativas, em se tratando de direitos e interesses coletivos.

15. (Analista Judicirio TRT/MT  Prova FCC) No que tange s normas relativas ao processo
administrativo disciplinadas pela Lei n. 9.784/99, considere:
I. Em regra, os atos do rgo ou autoridade responsvel pelo processo e dos administrados
que dele participem devem ser praticados no prazo de dois dias, salvo motivo de fora maior.
II. Pode ser arguida a suspeio de autoridade que tenha amizade ntima notria com algum
dos interessados ou com os respectivos parentes e afins at o terceiro grau.
III. O interessado poder, mediante manifestao escrita, desistir total ou parcialmente do
pedido formulado ou, ainda, renunciar a direitos disponveis.
IV. O administrado tem o direito de prestar as informaes que lhe forem solicitadas e cola-
borar para o esclarecimento dos fatos.
Est correto o que se afirma APENAS em
      A) I e II.
      B) I, II e III.
      C) I, III e IV.
      D) II e III.
      E) II e IV.
       18
       LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
        (LEI COMPLEMENTAR N. 101/2000)




18.1   JUSTIFICATIVA
     O estudo da Lei de Responsabilidade Fiscal  Lei Complementar n. 101, de
4 de maio de 2000, no costuma fazer parte da grade curricular e nem constar da
literatura especializada sobre Direito Administrativo, aproximando-se muito mais
do campo de interesses do Direito Financeiro.
     Entretanto, tem se tornado cada vez mais frequente nos editais de concurso
pblico a incluso da responsabilidade fiscal entre os temas exigidos na disciplina
Direito Administrativo. Foi o que ocorreu, recentemente, no 88 Concurso de In-
gresso na Carreira do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, cujo edital pu-
blicado em 8 de abril de 2011 inseriu a Lei Complementar n. 101/2000 como ma-
tria pertinente  prova de Administrativo.
     Assim, visando auxiliar leitores interessados em prestar provas e concursos que
exigem conhecimento da matria,  conveniente abrir um captulo especfico neste
Manual para tratar detalhadamente do tema.

18.2   BASES CONSTITUCIONAIS
    A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi promulgada para fins de regula-
mentar o art. 163 da Constituio Federal de 1988, segundo o qual:
    "Lei complementar dispor sobre:
    I  finanas pblicas;
    II  dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e
demais entidades controladas pelo Poder Pblico;
    III  concesso de garantias pelas entidades pblicas;
    IV  emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
    V  fiscalizao financeira da administrao pblica direta e indireta;
    VI  operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
644                           Manual de Direito Administrativo


     VII  compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da Unio,
resguardadas as caractersticas e condies operacionais plenas das voltadas ao
desenvolvimento regional".
     A localizao do referido dispositivo mostra que a LRF posiciona-se dentro do
ordenamento jurdico, fixando normas gerais sobre finanas pblicas cuja obser-
vncia  obrigatria para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
     A LRF regulamenta tambm o art. 169 do Texto Maior:
     "A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei
complementar".
     Portanto, a Lei Complementar n. 101/2000 desdobra e cumpre uma dupla
funo atribuda pelo constituinte: estabelecer normas gerais em matria de finan-
as pblicas e criar limites ao gasto com funcionalismo pblico.

18.3   CONTEXTO HISTRICO
       O endividamento pblico descontrolado, os gastos excessivos com pessoal
engessando os oramentos estatais e a concesso indiscriminada de vantagens
fiscais sempre marcaram negativamente a administrao pblica brasileira.
       Por essas razes, a Constituio Federal de 1988, em seu art. 163, previu a
necessidade de criao de uma lei voltada a inibir os malefcios de uma gesto fi-
nanceira temerria.
       A LRF, de acordo com o que enuncia sua exposio de motivos, foi concebida
como parte integrante do Programa de Estabilidade Fiscal, que foi apresentado
                                                 sociedade brasileira em outubro de 1998 e
  A prova de Auditor Fiscal da Receita Federal
  2005 feita pela Esaf considerou CORRETA a     tinha como objetivos especficos:
  afirmao: "Observando-se o comportamen-          a) a drstica e veloz reduo do dficit
  to das finanas pblicas, no Brasil, a partir
  de 1999, pode-se afirmar que houve a apro-    pblico;
  vao da Lei de Responsabilidade Fiscal,
  com a imposio de limites de gastos com
                                                    b) a estabilizao do montante da dvida
  pessoal para os trs nveis de governo".      pblica em relao ao Produto Interno Bruto;
                                                    c) criar um ambiente fiscal mais favorvel;
                                                    d) reestruturar a dvida dos Estados e
  A prova de Fiscal de Rendas da Sefaz/RJ       Municpios, fixando limites para o endivida-
  2010 feita pela FGV considerou CORRETA a
  afirmao: "A LRF criou obstculos  capa-    mento pblico;
  cidade de municpios ou estados endivida-
  dos de conseguir financiamento junto a
                                                    e) estabelecer limites para a expanso de
  outros entes da federao".                   despesas continuadas;
                                                    f) reorganizar o sistema bancrio estadual.
       O integral cumprimento desses objetivos especficos do Programa de Estabi-
lidade Fiscal foi considerado "condio necessria e suficiente para a consolidao
                                 Lei de Responsabilidade Fiscal                           645

de um novo regime fiscal no pas, compatvel com a estabilidade de preos e o de-
senvolvimento sustentvel".1

18.4   COMPATIBILIDADE COM A LEI N. 4.320/64
     A Lei n. 4.320/64 estabelece o tratamento normativo das finanas pblicas e cria
regras gerais para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal (art. 1). O contedo da Lei n. 4.320/64
 bem mais abrangente do que o da Lei de Responsabilidade Fiscal, na medida em
que dispe sobre todos os institutos fundamentais do Direito Financeiro, tais como
receita e despesa, disciplinando ainda todo o sistema oramentrio nacional.
     Assim, no h qualquer incompatibilidade objetiva entre a Lei Complementar
n. 101/2000 e a Lei n. 4.320/64, de modo que as duas permanecem integral e si-
multaneamente aplicveis no ordenamento jurdico brasileiro.

18.5   OBJETIVOS DA LRF E PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE FISCAL
     De acordo com o disposto no seu art. 1, podem ser enumerados como objeti-
vo central da Lei Complementar n. 101/2000 ao definirem normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na
                                                  A prova de Fiscal de Rendas da Sefaz/RJ 2010
gesto fiscal. Para tanto, o  1 do referido     feita pela FGV considerou CORRETA a afirma-
artigo estabelece os seguintes pressupostos       o: "A LRF trouxe maior transparncia 
                                                  gesto fiscal,  escriturao e consolidao
para a responsabilidade na gesto fiscal:         das contas, aos relatrios a serem apresen-
     1) ao planejada e transparente;            tados aos rgos competentes, s prestaes
                                                  de contras e  fiscalizao da gesto fiscal".
     2) preveno de riscos;
     3) correo de desvios capazes de afetar     A prova de Analista da EBCT 2011 elaborada
o equilbrio das contas pblicas;                 pelo Cespe considerou CORRETA a afirmao:
                                                  "A garantia de equilbrio nas contas median-
     4) cumprimento de metas e resultados         te o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas; e                      entre receitas e despesas, com limites e
                                                  condies para a renncia de receita e para
     5) obedincia a limites quanto:              a gerao de despesas,  um dos principais
                                                  objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal".
     a)  renncia de receita;
     b)  gerao de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras;
     c) s dvidas consolidada e mobiliria;
                                                  A prova de Assistente do Ipajm 2010 pelo
     d) s operaes de crdito, inclusive por    Cespe considerou INCORRETA a afirmao:
                                                  "A Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000,
antecipao de receita;                           determinou o percentual do oramento p-
     e)  concesso de garantia;                  blico que a Unio, os estados, os municpios
                                                  e o Distrito Federal podem destinar para o
     f)  inscrio em Restos a Pagar.            financiamento das campanhas eleitorais".


1
    Exposio de Motivos da Lei Complementar n. 101/2000.
646                          Manual de Direito Administrativo


18.6 NATUREZA JURDICA E MBITO DE APLICAO DA LRF
     A Lei de Responsabilidade Fiscal tem natureza jurdica de lei nacional,
aplicando-se simultaneamente aos Trs Poderes da Unio, Estados, Distrito Fede-
                                            ral e Municpios, inclusive s respectivas admi-
 A prova da Magistratura do Trabalho do TRT
 da 2 Regio considerou INCORRETA a afir-
       a                                    nistraes pblicas diretas e indiretas (art. 2,
 mao: "A Lei de Responsabilidade Fiscal    3, da Lei Complementar n. 101/2000),
 no atinge o administrador pblico quanto
 aos servios terceirizados, ficando este
                                            mesmo quando houver prestao de servios
 isento de qualquer responsabilidade".      pblicos mediante terceirizao.

18.7       CONCEITO DE RECEITA CORRENTE LQUIDA
    Um dos mais importantes conceitos tcnicos utilizados pela LRF  o de receita
corrente lquida, assim considerada como o somatrio das receitas tributrias, de
contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias
correntes e outras receitas tambm correntes, deduzidos: a) os valores constitucio-
nalmente definidos como repartio de receitas entre as entidades federativas; b) o
montante arrecadado com as contribuies sociais (arts. 195, I e II, e 239 da CF).
    A receita corrente lquida ser apurada somando-se as receitas arrecadadas no ms
em referncia e nos onze anteriores, excludas as duplicidades (art. 2,  3, da LRF).

18.8       PLANEJAMENTO E SISTEMA ORAMENTRIO NA LRF
     O Captulo II da Lei de Responsabilidade Fiscal  integralmente dedicado ao
tema do planejamento oramentrio.
     Adotando as bases do sistema oramentrio estabelecido pelo art. 165 da
Constituio Federal, a LRF cria regras a respeito dos trs tipos de leis orament-
rias existentes no Brasil: a) Plano Plurianual (PPA); b) Lei de Diretrizes Oramen-
trias (LDO); c) Lei Oramentria Anual (LOA).
     Nos termos do art. 165,  1, da CF, cabe ao PPA estabelecer, de forma regio-
nalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para
as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para as relativas aos
programas de durao continuada.
     A LDO compreender as metas e prioridades da Administrao Pblica
Federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequen-
te, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na
legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras
oficiais de fomento (art. 165,  2, da CF).
     Alm disso, a LDO dispor tambm sobre: a) equilbrio entre receitas e des-
pesas; b) critrios e forma de limitao de empenho; c) normas relativas ao contro-
le de custos e  avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos
dos oramentos; d) demais condies e exigncias para transferncias de recursos
a entidades pblicas e privadas (art. 4, I, da LC 101/2000).
                                   Lei de Responsabilidade Fiscal                                   647

                   ATENO: No projeto de LDO Anexo de Metas Fiscais, sero estabelecidas
                   metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despe-
                   sas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exer-
                   ccio a que se referirem e para os dois seguintes; no Anexo de Riscos Fiscais,
                   sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as
                   contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se con-
                   cretizem (art. 4 o,  1o e 3 o da LRF).

     Quanto  LOA, o art. 165,  5, da Constituio Federal, determina que ela
obrigatoriamente compreender:
     a) o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico;
     b) o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indi-
retamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
     c) o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos
a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fun-
daes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

18.9 PREVISO E ARRECADAO DA RECEITA PBLICA
      Sem dvida alguma, os dispositivos mais polmicos da Lei de Responsabilida-
de Fiscal so os arts. de 11 a 13, que tratam da previso e da arrecadao de receitas
pelas entidades federativas.
      Especialmente controvertida  a norma do
art. 11, in verbis: "Constituem requisitos essen-       A prova de Advogado da Itaipu Binacional
                                                        2011 feita pela UFPR considerou CORRETA a
ciais da responsabilidade na gesto fiscal a            afirmao: "A gesto fiscal responsvel
instituio, previso e efetiva arrecadao de          envolve a instituio, a previso e efetiva
todos os tributos da competncia constitucional         arrecadao de todos os tributos da compe-
                                                        tncia do ente da Federao".
do ente da Federao".
      O problema  que o legislador criou um
dever para as entidades federativas de instituir e efetivamente arrecadar todos os tribu-
tos de sua competncia. O pargrafo nico, do mesmo art. 11, prev ainda uma punio
para o descumprimento do referido comando:
                                                        A prova de Auditor Pblico do TCE/RS 2011
" vedada a realizao de transferncias volunt-       elaborada pela FMPRS considerou CORRETA
rias para o ente que no observe o disposto no          a afirmao: "Constituem requisitos essen-
caput, no que se refere aos impostos". Ocorre           ciais da responsabilidade na gesto fiscal a
                                                        instituio, previso e efetiva arrecadao
que o art. 145 da Constituio Federal afirma           de todos os tributos da competncia cons-
que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os        titucional do ente da Federao, sendo ve-
                                                        dada a realizao de transferncias corren-
Municpios "podem" instituir impostos, taxas            tes ao ente pblico que desobedecer a tal
e contribuies de melhoria.                            diretriz no que diz respeito aos impostos".
      Ora, se a Constituio Federal define a
competncia tributria como uma mera faculdade, o legislador no pode transformar
648                          Manual de Direito Administrativo


o exerccio dessa atribuio em um dever, ainda mais punindo a entidade federati-
va que o descumprir.
                                                     O art. 11 da Lei de Responsabilidade
  A prova da Magistratura Federal da 4 Regio  Fiscal  flagrantemente inconstitucional. Esse
  2010 considerou CORRETA a afirmao: "O        o entendimento majoritrio na doutrina. Na
  art. 11 da Lei Complementar n. 101/2000  de
  constitucionalidade questionvel diante da    maioria dos concursos pblicos, predomina
  regra de competncia tributria privativa dos uma viso mais moderada, segundo a qual o
  entes federados, mas a doutrina tende forte-
  mente a admitir sua constitucionalidade, pois dispositivo  considerado de questionvel
  no imporia obrigao de exerccio de com-    constitucionalidade.
  petncia tributria, mas apenas consequn-
  cias de seu no exerccio".                        Outra importante controvrsia envolve o
                                                 2 do art. 12 da LRF: "o montante previsto
para as receitas de operaes de crdito no poder ser superior ao das despesas de
capital constantes do projeto de lei oramentria". O Supremo Tribunal Federal, no
julgamento da ADIn 2.238-5, concedeu medida liminar para atribuir interpretao
conforme ao art. 167, III, da CF, com o objetivo de esclarecer que a proibio no
abrange operaes de crdito autorizadas mediante crditos suplementares
ou especiais com finalidade determinada, aprovados pelo Poder Legislativo.

18.10   RENNCIA DE RECEITA
      A LRF estabelece diversas restries  outorga de incentivos fiscais, conside-
rados pela lei como renncia de receita. A renncia compreende anistia, remisso,
subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao
de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada
de tributos ou contribuies, bem como outros benefcios que correspondam a
tratamento diferenciado (art. 14,  1).
      Aps a promulgao da LRF, qualquer incentivo fiscal enquadrado nas hip-
teses acima mencionadas deve ser considerado ilegtimo, exceto se preencher os
requisitos previstos no art. 14 da Lei.
      Assim, para mostrar-se compatvel com as exigncias da Lei de Responsabili-
dade Fiscal, a renncia de receita dever atender aos seguintes requisitos:
      1) ser acompanhada de uma estimativa do impacto oramentrio-financeiro
                                              no exerccio em que deva iniciar sua vigncia
 A prova de Auditor Pblico do TCE/RS 2011
 elaborada pela FMPRS considerou INCOR-       e nos dois subsequentes;
 RETA a afirmao: "A concesso ou amplia-        2) cumprir o disposto na lei de diretrizes
 o de incentivo ou benefcio do qual decor-
 ra renncia de despesas dever estar         oramentrias;
 acompanhada de estimativa do impacto             3) enquadrar-se em pelo menos uma das
 financeiro-oramentrio relativo ao exerc-
 cio financeiro em que deva iniciar a sua vi- seguintes condies:
 gncia e aos trs exerccios financeiros         a) demonstrao pelo proponente de que
 seguintes a este".
                                              a renncia foi considerada na estimativa de
                                  Lei de Responsabilidade Fiscal                                     649

receita da lei oramentria e de que no afetar   A prova de Analista da Seplag/DF 2009 feita
as metas de resultados fiscais previstos no ane-   pela Funiversa considerou CORRETA a afirma-
xo prprio da lei de diretrizes oramentrias;     o: "A Lei de Responsabilidade Fiscal deter-
                                                   mina que  necessrio, para que haja a renn-
     b) estar acompanhada de medidas de            cia de receita, atender ao disposto na lei de
compensao, no perodo mencionado no              diretrizes oramentrias e, pelo menos, a de-
                                                   monstrao, pelo proponente, de que a renn-
caput, por meio do aumento de receita, prove-      cia foi considerada na estimativa da receita da
niente da elevao de alquotas, ampliao da      lei oramentria anual e de que no afetar as
                                                   metas de resultados fiscais previstos no anexo
base de clculo, majorao ou criao de tri-      prprio da lei de diretrizes oramentrias".
buto ou contribuio.
     A concesso de incentivo fiscal sem observar as condies exigidas pela Lei
de Responsabilidade Fiscal constitui ato de improbidade administrativa que
causa leso ao errio, enquadrado no art. 10 da Lei n. 8.429/92.
     Importante destacar que, nos termos do  3 do art. 14 da LRF, no so consi-
derados como renncia de receita:
     1) alteraes das alquotas de II (Imposto sobre Importao), IE (Imposto
sobre Exportao), IOF (Imposto sobre Operaes Financeiras) e IPI (Imposto
sobre Produtos Industrializados), previstas no art. 153,  1, da CF;
     2) o cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos respectivos
custos de cobrana.

18.11 GERAO DE DESPESA PBLICA
    Alm de restringir a renncia de receitas, a LRF cria tambm regras de limita-
o para gerao de gastos ou despesas pblicas. Da o art. 15 declarar que "sero
consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao
de despesa ou assuno de obrigao que no atendam o disposto nos arts. 16 e 17".
    De acordo com o art. 16 da LRF, a criao, expanso ou aperfeioamento de
ao governamental que acarrete aumento da despesa ser acompanhado de:
    I) estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva
entrar em vigor e nos dois subsequentes;
    II) declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao or-
amentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o
plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.

18.12 DESPESA OBRIGATRIA DE CARTER CONTINUADO
     Considera-se despesa corrente obrigatria
de carter continuado a despesa derivada de                 A prova de Promotor de Justia/GO 2009
                                                            considerou CORRETA a afirmao: "Considera-
lei, medida provisria ou ato administrativo                -se obrigatria de carter continuado a des-
normativo que fixem para o ente a obrigao                 pesa corrente derivada de lei, medida provis-
                                                            ria ou ato administrativo normativo que fixem
legal de sua execuo por um perodo supe-                  para o ente a obrigao legal de sua execuo
rior a dois exerccios (art. 17).                           por um perodo superior a dois exerccios".
650                                  Manual de Direito Administrativo


 A prova do Detran/ES 2010 elaborada pelo
                                                      Os atos que criarem ou aumentarem des-
 Cespe considerou INCORRETA a afirmao:         pesas sero acompanhados de comprovao de
 "Se uma despesa for criada por prazo deter-     que a despesa criada ou aumentada no afetar
 minado, tendo sido atendidos todos os requi-
 sitos legais, sua eventual prorrogao no      as metas de resultados fiscais, devendo seus
 precisar ser precedida das medidas com-        efeitos financeiros, nos perodos seguintes, se-
 pensatrias previstas pela lei de responsabi-
 lidade fiscal, desde que essa prorrogao
                                                 rem compensados pelo aumento permanente de
 acontea tambm por prazo determinado".         receita ou pela reduo permanente de despesa.

18.13 DESPESAS COM PESSOAL
       As regras mais importantes da LRF, para provas e concursos pblicos, so as
que estabelecem os limites mximos para despesa total com pessoal (arts. 18 a 25).
       Entende-se como despesa total com pessoal "o somatrio dos gastos do ente
da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos
eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com
quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e
variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive
adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza,
bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de
previdncia" (art. 18).
       A apurao da despesa total com pessoal ser feita somando-se a realizada no
ms em referncia com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regi-
me de competncia (art. 18,  2).
       Nos termos do art. 19 da LRF, os ndices mximos da despesa com pessoal so
os seguintes:
                                                    a) Unio: 50%;
  A prova de Promotor de Justia/SE 2010
  feita pelo Cespe considerou CORRETA a             b) Estados: 60%;
  afirmao: "A despesa total com pessoal nos
  estados e municpios no pode exceder 60%
                                                    c) Municpios: 60%.
  da receita corrente lquida respectiva".          A repartio dos limites globais poder
                                                exceder os seguintes percentuais (art. 20):
       I  na esfera federal:
       a) 2,5% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio;
       b) 6% para o Judicirio;
       c) 40,9% para o Executivo;
       d) 0,6% para o Ministrio Pblico da Unio.
                                                    II  na esfera estadual:
 A prova de Tcnico de Contabilidade Pblica        a) 3% para o Legislativo, includo o Tri-
 2009 feita pela Unirio considerou CORRETA
 a afirmao: "O limite da despesa com          bunal de Contas do Estado;
 pessoal estabelecidos na Lei de Responsa-          b) 6% para o Judicirio;
 bilidade Fiscal na esfera estadual no Poder
 Legislativo  3% da receita corrente lquida".     c) 49% para o Executivo;
                                  Lei de Responsabilidade Fiscal                            651

   d) 2% para o Ministrio Pblico dos Estados.
   III  na esfera municipal:
   a) 6% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando
houver;
   b) 54% para o Executivo.

18.14 CONTROLE DA DESPESA TOTAL COM PESSOAL
     O art. 22 da LRF define vedaes para a hiptese de a despesa total com pes-
soal superar 95% dos limites acima mencionados, hiptese em que ficam proibidos:
     1) concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a
qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao legal
ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inc. X do art. 37 da Constituio;
     2) criao de cargo, emprego ou funo;
     3) alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
     4) provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer
ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servi-
dores das reas de educao, sade e segurana;
     5) contratao de hora extra, salvo no caso     A prova de Procurador do TCE/AP 2010 feita
do disposto no inc. II do  6 do art. 57 da         pela FCC considerou CORRETA a afirmao:
Constituio e as situaes previstas na lei de      "Se a despesa total com pessoal exceder a
                                                     95% do limite permitido pela Lei de Respon-
diretrizes oramentrias.                            sabilidade Fiscal, NO ser vedado ao Poder
     Os  3 e 4 do art. 169 da Constituio       ou rgo referido nesta Lei que houver incor-
                                                     rido no excesso extinguir cargo ou funo".
Federal, com redao dada pela Emenda
n. 19/98, preveem a possibilidade de, no sen-
do reduzidos os gastos com pessoal aos limites referidos, a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios adotarem as seguintes providncias: a) reduo
em pelo menos 25% das despesas com cargos em comisso e funes de confiana;
b) exonerao dos servidores no estveis. Se as medidas adotadas no forem sufi-
cientes, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motiva-
do de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou a unidade
administrativa objeto da reduo de pessoal (art. 169,  4, da CF).
     Finalmente, no alcanada a reduo de gastos no prazo estabelecido e enquan-
to perdurar o excesso, a entidade federativa no poder (art. 23,  3, da LRF):
     1) receber transferncias voluntrias;
     2) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
     3) contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamen-
to da dvida mobiliria e as que visem a reduo das despesas com pessoal.
      nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal
expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do res-
pectivo Poder ou rgo (art. 21, pargrafo nico, da LRF).
652                                   Manual de Direito Administrativo


                                                        O art. 41 da LRF prescreve que:  vedado
 A prova de Analista Judicirio do TER/AP 2011
 pela FCC considerou CORRETA a afirmao:          ao titular de Poder ou rgo, nos ltimos dois
 "Segundo a Lei da Responsabilidade Fiscal,        quadrimestres do seu mandato, contrair obri-
  vedado ao Chefe do Poder Executivo con-
 trair obrigao de despesa que no possa ser
                                                   gao de despesa que no possa ser cumprida
 cumprida integralmente dentro de um deter-        integralmente dentro dele, ou que tenha par-
 minado prazo do ltimo ano de seu mandato         celas a serem pagas no exerccio seguinte sem
 ou que tenha parcelas a serem pagas no
 exerccio seguinte sem que haja suficiente        que haja suficiente disponibilidade de caixa
 disponibilidade de caixa para este efeito. Esse   para este efeito.
 prazo corresponde aos dois ltimos quadri-
 mestres do ano".




18.15 QUESTES
1. (Magistratura/TO  2007  Cespe) Acerca da Lei n. 8.884/1994 e da Lei de Responsabili-
dade Fiscal (LRF), assinale a opo incorreta.
     A) A recusa de venda de bens ou de prestao de servios, dentro das condies de pagamen-
         to normais aos usos e costumes comerciais, caracteriza infrao  ordem econmica.
     B) Para os fins da LRF, considera-se empresa controlada a sociedade cuja maioria do capital
         social com direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao, e empresa
         estatal dependente a empresa controlada que receba do controlador recursos financeiros
         para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos,
         no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria.
     C) Compete  Secretaria de Direito Econmico remeter ao Conselho Administrativo de Defesa
         Econmica, para julgamento, os processos que instaurar, quando entender configurada in-
         frao da ordem econmica.
     D) A certido emitida pelo tribunal de contas, em favor do municpio, no  requisito para a li-
         berao de recursos financeiros relativos a convnio celebrado entre a municipalidade e o
         Estado com o objetivo de auxiliar financeiramente a manuteno e o desenvolvimento do
         ensino fundamental pblico.

2. (Auditor Pblico Externo  TCE/RS  2011  FMPRS)
Examine as proposies abaixo e escolha a alternativa correta.
I. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, me-
dida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de
sua execuo por um perodo superior a dois exerccios.
II. A despesa total com pessoal ser apurada somando -se a realizada no ms em referncia
com as dos onze imediatamente anteriores e encontra limites na Lei de Responsabilidade
Fiscal.
III. A despesa total com pessoal dos Estados e do Distrito Federal no poder exceder a 50%
de sua receita corrente lquida.
       A) Somente a afirmativa I est correta.
       B) Somente a afirmativa II est correta.
       C) Somente a alternativa III est correta.
       D) Somente as afirmativas I e II esto corretas.
       E) Somente as alternativas I e III esto corretas.
                                    Lei de Responsabilidade Fiscal                                 653

3. (Analista Judicirio  rea Administrativa  2011  TRE-AP  FCC) Constituem peas
importantes para a avaliao do desempenho do ente pblico no tocante  arrecadao de
receitas e execuo de despesas, criados pela Lei da Responsabilidade Fiscal:
     A) Anexo de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais.
     B) Relatrio de Variao das Disponibilidades de Caixa no Exerccio e Demonstrao das Varia-
         es Patrimoniais.
     C) Balano Financeiro e Balano Patrimonial.
     D) Balano Oramentrio e Balano Extraoramentrio.
     E) Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e Relatrio da Gesto Fiscal.

4. (Magistratura/DF  2007) Acerca da Lei de Responsabilidade Fiscal, assinale a alternati-
va correta:
     A) Considera-se despesa obrigatria de carter continuado aquela decorrente de contrato ad-
         ministrativo cujo prazo de execuo seja superior a dois exerccios.
     B) A declarao do ordenador de despesa de que a ao governamental tem adequao ora-
         mentria e financeira com a lei oramentria anual, compatibilidade com o plano plurianual
         e com a lei de diretrizes oramentrias e a estimativa de impacto oramentrio so condies
         prvias para a desapropriao de imveis urbanos na forma do art. 182,  3o da Constituio.
     C) Para a verificao dos limites de gastos com despesas de pessoal no sero computadas as
         despesas decorrentes de decises judiciais e da competncia do mesmo perodo da apurao.
     D) O no cumprimento do limite de gastos com despesa de pessoal determina a imediata sus-
         penso de todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Fede-
         ral e aos Municpios.

5. (Analista Judicirio  TRT/RS  2011  FCC) Com relao  despesa pblica, no mbito da
Lei de Responsabilidade Fiscal,  correto afirmar que
     A)  proibida qualquer despesa corrente de carter continuado, mesmo derivada de lei, medida
          provisria ou ato administrativo normativo por um perodo superior a quatro exerccios.
     B) Sempre que o Tribunal de Contas da Unio no promova a reduo de despesas no prazo
          estabelecido no art. 9o (trinta dias subsequentes a relatrio bimestral que demonstre defi-
          cincia de receita para cumprir metas), o Poder Judicirio est autorizado a limitar os valores
          financeiros segundo os critrios fixados pela Lei de Diretrizes Oramentrias.
     C) Toda despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo
          que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois
          exerccios  considerada obrigatria de carter continuado.
     D) A verificao dos clculos dos limites da despesa total com pessoal de cada ente da Fede-
          rao e de cada Poder  competncia dos respectivos Poderes Executivos Estaduais.
     E) O montante da despesa de capital constante no projeto de lei oramentria no limita a
          contratao de operaes de crdito pelo ente da Federao.

6. (Promotor/RO  2010  Cespe) A legislao vigente sobre responsabilidade fiscal contem-
pla aspectos importantes da poltica tributria. Acerca desse assunto, assinale a opo
correta.
      A) Os municpios, respeitando-se a sua autonomia financeira, esto obrigados a instituir e
         prever, mas no a arrecadar, todos os tributos que so de sua competncia constitucional.
      B) Nos estados, admite-se a majorao ou criao de tributos, bem como a elevao de alquo-
         tas, para custear despesas criadas por lei e que devam ser executadas ao longo de um pe-
         rodo de trs anos.
654                             Manual de Direito Administrativo


      C) Em razo da repartio de receitas tributrias com os demais entes federados, os recursos
         advindos dos impostos no so computados para fins de apurao da receita corrente lqui-
         da da Unio.
      D) O Poder Legislativo municipal est autorizado a reestimar a previso das receitas de taxas
         ou impostos feita pelo Poder Executivo, no mbito da tramitao da respectiva lei oramen-
         tria anual, desde que haja prvia manifestao do tribunal de contas.
      E)  vedada a realizao de transferncias voluntrias ao municpio que no instituir legalmen-
         te determinada taxa, em razo do exerccio do poder de polcia.

7. (Analista Judicirio  TRT/MT  2011  FCC)  um dos dispositivos mais importantes da
Lei de Responsabilidade Fiscal:
     A) O no cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal implica na limitao de
          empenho e movimentao financeira do ente pblico.
     B) O impedimento de criao de despesas obrigatrias de carter continuado, mesmo na exis-
          tncia de recursos para seu custeio.
     C) A garantia a cada ente pblico do direito discricionrio de criao de limites para a despesa
          total de pessoal, a qual, entretanto, no poder ser superior a 50% de sua receita lquida
          corrente.
     D) A proibio expressa de destinao de recursos do ente pblico para cobrir necessidades de
          pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas.
     E) A permisso para o Banco Central do Brasil emitir ttulos da dvida pblica com a finalidade
          de financiamento dos gastos da Unio.

8. (Promotor/RO  2010  Cespe) Tendo como base a Lei de Responsabilidade Fiscal, assina-
le a opo correta.
      A) Tratando-se de aes de educao, sade e assistncia social, no se podem aplicar sanes
         de suspenso de transferncias voluntrias a determinado ente federativo.
      B) A despesa total com pessoal em cada perodo de apurao, nos estados, no poder exceder
         50% da receita corrente lquida.
      C) Na repartio dos limites globais de gastos com pessoal, na esfera estadual, cabe ao Poder
         Legislativo, includo o tribunal de contas do estado, o percentual de 2,5%.
      D) A lei em questo no estipula prazo para os tribunais de contas emitirem parecer prvio
         conclusivo sobre as contas dos entes federativos e de seus poderes, mas existe previso
         que veda o recesso na hiptese de existirem contas com pendncia de parecer.
      E) A lei oramentria poder consignar crdito com dotao ilimitada desde que tenha sido
         especificada sua finalidade e tal crdito esteja previsto no plano plurianual.

9. (Analista Judicirio  TRT/MT  2011  FCC) Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal,
dever constar na Lei Oramentria Anual:
     A) Anexo de Metas Fiscais.
     B) Poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
     C) Reserva de Contingncia.
     D) Anexo de Riscos Fiscais.
     E) Crditos com dotao ilimitada, desde que autorizados pela Lei de Diretrizes Oramentrias.

10. (Procurador do Municpio de Teresina  2010  FCC) O Municpio possui autonomia para
o exerccio da sua competncia tributria, inclusive para concesso de iseno relativa-
mente a seus tributos. Sobre este fato deve ser considerado que
                                  Lei de Responsabilidade Fiscal                              655

     A) A concesso de iseno deve vir prevista na lei oramentria anual para poder ser efetivada,
        devendo, portanto obedincia  anualidade tributria.
     B) A iseno enquanto causa de excluso do crdito tributrio depende unicamente da deciso
        poltica municipal, bastando a lei municipal concessiva.
     C) O Cdigo Tributrio Nacional foi derrogado pela Lei de Responsabilidade Fiscal relativamen-
        te  disciplina da iseno, considerada atualmente renncia de receita e no mais causa de
        excluso do crdito tributrio.
     D) A iseno  renncia de receita e, como tal, alm dos requisitos para sua concesso, previs-
        tos no Cdigo Tributrio Nacional, deve tambm prever as exigncias previstas na Lei de
        Responsabilidade Fiscal quando for em carter no geral.
     E) A previso da Lei de Responsabilidade Fiscal de exigncia de medidas especficas para
        concesso de iseno  inconstitucional por ferir a autonomia municipal e tambm dos demais
        entes federados.

11. (Analista de Planejamento da Seplag/DF  2009  Funiversa) O Poder Executivo de um
municpio, visando superar a escassez de recursos e atrair novos investimentos para o seu
territrio, com expectativa de expandir o emprego e a receita tributria futura, encaminhou
projeto de lei  casa legislativa, que aprovou regime diferenciado no recolhimento do tribu-
to de IPTU pelas empresas novas que se instalassem em seu territrio. O regime diferencia-
do, ento, propiciou a chegada de novas empresas, que recolheram mensalmente menos
tributo do que seria devido se no houvesse o benefcio fiscal. Considerando que houve,
nessa situao hipottica, um aumento na receita derivada global para a unidade da Fede-
rao, dado que novas empresas acabaram por se instalar na regio para usufruir do regime
diferenciado, assinale a alternativa correta.
      A) A poltica adotada aufere mais receita para a unidade da Federao e, por isso, no se pode
          considerar que houve renncia de receita.
      B) A receita auferida no tem natureza tributria, no podendo ser considerada como receita
          derivada.
      C) A renncia de receita no  matria com que a Lei de Responsabilidade Fiscal se preocupe.
      D) A Lei de Responsabilidade Fiscal no se aplica aos municpios.
      E) A receita do tributo  classificada como derivada, e h renncia de receita.

12. (Procurador do TCE/AP  2010  FCC) Os restos a pagar
      A) Podem ser definidos como despesas empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro.
      B) Constituem prtica proibida pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
      C) Podem ser realizados apenas dentro do mandato do Chefe do Executivo, estando proibidos,
         portanto, no ltimo ano.
      D) Sero admitidos quando no houver disponibilidade de caixa para pagamento dentro do
         exerccio em que estava prevista a despesa.
      E) Devem constar no exerccio seguinte com dotao de crdito adicional.

13. (Analista Judicirio  TER/RN  2011  FCC) Com relao aos princpios da Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal, Lei Complementar n. 101/2000, assinale a afirmativa INCORRETA.
     A) Se for constatado que, ao final de um bimestre, a realizao da receita no permitir o
         cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas
         Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes ne-
         cessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e movimentao financeira,
         segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
656                            Manual de Direito Administrativo


      B) Segundo a LRF, o montante previsto para as receitas de operaes de crdito no poder
         ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria.
      C) O Poder Executivo deve estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo
         mensal de desembolso at trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em que
         dispuser a lei de diretrizes oramentrias.
      D) A LRF determina que os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utili-
         zados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio di-
         verso daquele em que ocorrer o ingresso.
      E)  considerada obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de ato norma-
         tivo que fixe para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a trs
         exerccios.

14. (Auditor do TCE/RO  2010  FCC) Considere as afirmaes a seguir, relativas ao proces-
so de planejamento e oramento previsto na Constituio de 1988 e regulamentado pela Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000):
I. O Plano Plurianual de Investimentos dever estabelecer as diretrizes, os objetivos e as
metas da administrao pblica federal para as despesas de capital de forma centralizada.
II. A Lei Oramentria Anual dispor sobre as alteraes na legislao tributria a viger
durante o exerccio a que se referir.
III. A Lei das Diretrizes Oramentrias tem, entre suas atribuies, a de estabelecer a pol-
tica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
IV. O Plano Plurianual tem a vigncia de quatro anos, iniciando -se no segundo ano do man-
dato do Chefe do Poder Executivo e terminando no primeiro ano do mandato de seu sucessor.
Est correto o que se afirma APENAS em
      A) I e II.
      B) I e III.
      C) II e III.
      D) II e IV.
      E) III e IV.

15. (Analista Judicirio  TER/TO  2011  FCC) As despesas com pessoal nos Estados, se-
gundo a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000) NO podem exceder
     A) 50% de sua receita corrente lquida.
     B) 60% de sua receita corrente lquida.
     C) 50% de sua receita corrente bruta.
     D) 60% de sua receita corrente bruta.
     E) 55% de sua receita corrente bruta.

16. (Delegado/DF  2009  Funiversa) Estado da Federao editou lei concedendo incentivo
fiscal para determinado setor da atividade econmica. A respeito dessa situao,  correto
afirmar que
      A) O incentivo fiscal concedido segue a regra que dispuser cada entidade da Federao, no
          havendo regra geral a ser observada.
      B) A Lei de Responsabilidade Fiscal denomina a concesso do incentivo fiscal como renncia
          de receita, mesmo que a receita global venha a ser acrescida com a poltica adotada.
      C) Nem todos os benefcios fiscais so considerados como renncia de receita, como  o caso
          da anistia fiscal.
                                   Lei de Responsabilidade Fiscal                               657

     D) O incentivo fiscal pode ser concedido durante a execuo da lei oramentria anual sem
        previso anterior.
     E) O poder de renunciar aos tributos de sua competncia advm do poder de tributar, e essa
        renncia deve ser concedida mediante lei geral que regule qualquer matria.

17. (Procurador do Estado/AM  2010  FCC) Ao se referir a restos a pagar a Lei de Respon-
sabilidade Fiscal afirma que  vedado ao titular de Poder ou rgo mencionado na referida
lei, contrair obrigao de despesa,
      A) Nos ltimos dois bimestres do seu mandato, que no possa ser cumprida at o ltimo dia do
          penltimo ms do exerccio, ainda que haja suficiente disponibilidade de caixa para este
          efeito, sendo que, na determinao da disponibilidade de caixa, sero considerados os en-
          cargos e despesas compromissadas a pagar at o final do exerccio.
      B) Nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato, que no possa ser cumprida integralmente
          dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja sufi-
          ciente disponibilidade de caixa para este efeito, sendo que, na determinao da disponibili-
          dade de caixa, sero considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar at o
          final do exerccio.
      C) No ltimo ano do seu mandato, que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem
          que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito, sendo que, na determinao
          da disponibilidade de caixa, sero considerados os encargos e despesas compromissadas a
          pagar at o final do exerccio seguinte.
      D) At o penltimo quadrimestre do seu mandato, que venha a ser cumprida no exerccio financeiro
          seguinte, sendo que, na determinao da disponibilidade de caixa, no sero considerados os
          encargos e despesas compromissadas a pagar no referido exerccio financeiro e no seguinte.
      E) Nos ltimos trs trimestres do seu mandato, que tenha parcelas a serem pagas no exerccio
          seguinte, ainda que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito, sendo que, na
          determinao da disponibilidade de caixa, sero consideradas as despesas com pessoal a
          pagar at o final do exerccio financeiro.

18. (Procurador do TCM/RJ  2008  FGV) Com base na Lei de Responsabilidade Fiscal, em
relao  Receita Pblica, assinale a afirmativa incorreta.
      A) As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das
         alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico. Neste
         ltimo caso, no sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs
         anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem e da metodologia de
         clculo e premissas utilizadas.
      B) Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal a instituio, pre-
         viso e efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional do ente
         da Federao.
      C) A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual decorra
         renncia de receita dever estar acompanhada, entre outros, de estimativa do impacto
         oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes.
      D) A renncia de receita compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso
         de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo
         que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que
         correspondam a tratamento diferenciado.
      E) O Poder Executivo de cada ente colocar  disposio dos demais Poderes e do Ministrio
         Pblico, no mnimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas
         oramentrias, os estudos e as estimativas das receitas para o exerccio subsequente, in-
         clusive da corrente lquida, e as respectivas memrias de clculo.
658                             Manual de Direito Administrativo


19. (Ministrio Pblico/PE  2002  FCC) Em matria de gesto fiscal, que deve ser observa-
da pelo Poder Pblico, em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Comple-
mentar n. 101, de 04.05.2000), diz-se que
     A) No integra a receita corrente lquida, que deve ser arrecadada em doze meses, entre outras,
         a receita industrial, a exemplo da extrao mineral, a receita agropecuria, como a silvicul-
         tura, e a receita de servios diversos, a ttulo de armazenagem.
     B) A transparncia dessa gesto patrimonial ser assegurada pelos rgos pblicos e pelos
         meios eletrnicos de acesso pblico, vedado o incentivo  participao popular e  realizao
         de audincias pblicas.
     C) A renncia de receita compreende, dentre outras, o crdito presumido, o subsdio e a modi-
         ficao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies.
     D) Constituem requisitos essenciais da responsabilidade dessa gesto fiscal a instituio, a
         imunidade, a arrecadao, a iseno de carter geral dos impostos, excludas as taxas e as
         contribuies de melhoria e sociais.
     E) O Poder Executivo, a seu critrio, poder colocar  disposio do Poder Legislativo e do
         Ministrio Pblico, em qualquer momento, os estudos e as estimativas das receitas para o
         exerccio subsequente, e as memrias de clculo, salvo a receita corrente lquida.

20. (Auditor da Receita Federal  2005  Esaf) Com relao  Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), no se pode afirmar que:
     A) Os instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do gasto pblico so os mesmos
         adotados na Constituio Federal: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei do
         Oramento Anual.
     B) A LRF traz uma nova noo de equilbrio s chamadas "contas primrias", traduzido no Re-
         sultado Primrio equilibrado.
     C) A partir da vigncia da LRF, a concesso dos chamados incentivos fiscais devero atender,
         no s o que dispuser a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), mas ainda demonstrar que a
         renncia dela decorrente foi considerada ao se estimar a receita do oramento e que no
         afetar as metas fiscais previstas na LDO.
     D) A LRF atribui,  contabilidade pblica, novas funes no controle oramentrio e financeiro,
         garantindo-lhe um carter mais gerencial.
     E) O Anexo dos Riscos Fiscais introduzidos pela LRF destaca fatos que impactaro os resultados
         fiscais estabelecidos para os exerccios seguintes.

21. (Auditor da Receita Federal  2005  Esaf) Com relao s transaes tipicamente fiscais,
s Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP) e  Dvida Pblica, identifique
a nica opo errada.
      A) As transaes tipicamente fiscais so aquelas que afetam diretamente o resultado da ad-
          ministrao pblica, especialmente as que envolvem fluxos registrados nos oramentos.
      B) A Lei de Responsabilidade Fiscal exige que sejam apurados dois resultados fiscais: resulta-
          do primrio e resultado operacional.
      C) No Brasil, as NFSPs (Necessidade de Financiamento do Setor Pblico) so medidas pelo
          conceito "acima da linha", a partir de mudanas no valor do endividamento pblico.
      D) Segundo a tica de apurao da Dvida Lquida do Setor Pblico pelo conceito "abaixo da
          linha" identificam-se as posies patrimoniais e suas alteraes anuais.
      E) As NFSPs correspondem  variao nominal do endividamento do setor pblico no finan-
          ceiro junto ao sistema financeiro e ao setor privado, domstico ou do resto do mundo.
      GABARITO




CAPTULO 1
1. D / 2. C / 3. A / 4. A / 5. D / 6. C
7. E. CUIDADO: O examinador considerou que o objeto dos atos administrativos,
isto , seu contedo pode estar simplesmente "autorizado em lei".
8. E. A administrao gerencial, ou governana consensual, defende uma atuao
pblica baseada na eficincia, no controle de metas e fins. J a administrao buro-
crtica envolve controle sobre meios, sobre processo. Legalidade e moralidade so
controles sobre a forma, da estar correta a letra E. Questo dificlima.
9. C / 10. B / 11. D / 12. B / 13. C / 14. C / 15. E / 16. D / 17. C / 18. A / 19. C /
20. D

CAPTULO 2
1. C / 2. B / 3. A / 4. D / 5. B / 6. B / 7. C / 8. C / 9. A / 10. A / 11. D / 12. B /
13. B / 14. A / 15. A / 16. C / 17. E / 18. A / 19. B

CAPTULO 3
1. C, C, E, C / 2. B / 3. A / 4. A / 5. B / 6. A / 7. E / 8. A / 9. D / 10. E / 11. B /
12. D / 13. E / 14. B / 15. B / 16. B / 17. C / 18. A / 19. B / 20. E / 21. C / 22. D /
23. D / 24. D / 25. A / 26. A / 27. B / 28. A / 29. D / 30. D / 31. A / 32. B

CAPTULO 4
1. B / 2. D / 3. F, F, F, V, V / 4. C / 5. D / 6. B / 7. C / 8. C / 9. C / 10. B / 11. C /
12. C / 13. E / 14. C / 15. D / 16. E / 17. C / 18. C / 19. C / 20. A / 21. D / 22. C /
23. A / 24. E / 25. D / 26. B / 27. B / 28. D / 29. B / 30. D / 31. D / 32. B / 33. A /
34. A / 35. C / 36. D / 37. D / 38. C / 39. C / 40. D / 41. C / 42. E / 43. C / 44. A /
45. C. O embasamento da resposta est no seguinte julgado: "CONSTITUCIO-
NAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. MATR-
CULA DE CRIANA DE ZERO A CINCO ANOS DE IDADE EM CRECHE E
660                        Manual de Direito Administrativo


PR -ESCOLAS MUNICIPAIS. DIREITO ASSEGURADO PELA CONSTI-
TUIO (ART. 208, IV, DA CF). I  O Estado tem o dever constitucional de as-
segurar a garantia de atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a
cinco anos de idade (art. 208, IV, da CF). II  Agravo regimental improvido" (AgI
592075 AgRg/SP, Min. Ricardo Lewandowski, julgamento: 19-5 -2009, rgo
Julgador: 1 Turma).
46. A / 47. A (a nica correta  a assertiva IV) / 48. A / 49. D

CAPTULO 5
1. C / 2. D / 3. A / 4. B / 5. B / 6. D / 7. D / 8. B / 9. D / 10. D / 11. C / 12. C /
13. D / 14. B / 15. C / 16. A / 17. D / 18. A / 19. A / 20. A / 21. A / 22. D / 23. A /
24. A / 25. E / 26. C / 27. C / 28. A / 29. B / 30. B / 31. C / 32. A / 33. B / 34. A

CAPTULO 6
1. E / 2. A / 3. C
4. B. Questo bastante complexa elaborada pela Esaf exigia do candidato lembrar
que a Caixa Econmica Federal  CEF  empresa pblica exploradora de atividade
econmica e, nessa condio, submete-se  teoria subjetiva. A Funasa e a Anatel so
entidades autrquicas. A Rede Globo e a Telemar so concessionrias de servio
pblico.
5. 1 Verdadeiro, 2 Falso, 3 Falso, 4 Falso, 5 Verdadeiro / 6. A / 7. A / 8. 1 Falso,
2 Verdadeiro, 3 Verdadeiro, 4 Falso / 9. A / 10. B / 11. C / 12. D / 13. A / 14. A /
15. C / 16. A / 17. E / 18. A / 19. B / 20. A / 21. A / 22. A / 23. E / 24. D / 25. D /
26. C / 27. D / 28. B / 29. C / 30. D / 31. B

CAPTULO 7
1. B / 2. C / 3. C / 4. E / 5. D / 6. C / 7. D / 8. E / 9. A / 10. B / 11. D / 12. D /
13. B / 14. E / 15. A / 16. D / 17. B / 18. A / 19. D / 20. D / 21. B / 22. A / 23. A /
24. A / 25. B / 26. A / 27. C / 28. A / 29. B / 30. E / 31. B (vide art. 23,  3, da
Lei n. 8.666/93) / 32. E / 33. D / 34. D (vide art. 48,  2, da Lei n. 8.666/93) /
35. E / 36. B

CAPTULO 8
1. B / 2. D / 3. B / 4. Todos verdadeiros / 5. E / 6. B / 7. B / 8. D / 9. E / 10. A /
11. B / 12. A / 13. A / 14. C / 15. A / 16. C / 17. A / 18. B / 19. C / 20. A / 21. D /
22. A / 23. A / 24. D / 25. D / 26. B / 27. A / 28. A / 29. D / 30. B / 31. D /
32. A / 33. E / 34. C / 35. A / 36. A / 37. D / 38. A / 39. D / 40. E / 41. B /
42. C / 43. D
                                        Gabarito                                    661

CAPTULO 9
1. C / 2. C / 3. A / 4. Verdadeiro, Verdadeiro, Falso, Verdadeiro, Falso / 5. B /
6. C / 7. A / 8. E / 9. B / 10. D / 11. A / 12. A / 13. A / 14. B / 15. C / 16. Todos
falsos / 17. Certo / 18. B / 19. D / 20. Todos certos / 21. B / 22. A / 23. D /
24. B / 25. B / 26. B / 27. C / 28. B / 29. E / 30. B / 31. B / 32. C / 33. E / 34. D /
35. D / 36. B / 37. B / 38. B / 39. D / 40. D / 41. D / 42. B / 43. A / 44. E /
45. C / 46. A / 47. B / 48. D / 49. A / 50. D / 51. D / 52. B / 53. C / 54. A

CAPTULO 10
1. B / 2. A / 3. E / 4. E / 5. E / 6. Errada, Certa, Certa / 7. C / 8. D / 9. C / 10. B /
11. D / 12. A / 13. B / 14. Errada / 15. Certa / 16. A / 17. D / 18. C / 19. D / 20. B /
21. A / 22. D / 23. C / 24. D / 25. D / 26. C

CAPTULO 12
1. C / 2. B / 3. Certa, Errada / 4. E / 5. E / 6. B / 7. A / 8. E / 9. 18 Errada, 19
Errada / 10. 20 Errada, 21 Errada / 11. E / 12. C / 13. A / 14. C / 15. A / 16. D / 17.
C / 18. A / 19. D / 20. D / 21. D / 22. D / 23. D / 24. A / 25. C / 26. A

CAPTULO 13
1. C / 2. D / 3. D / 4. B / 5. C / 6. B / 7. D / 8. D / 9. C / 10. D / 11. B / 12. C /
13. D / 14. A / 15. Errada, Certa / 16. D / 17. C / 18. A / 19. A / 20. D / 21. E /
22. Errada, Errada, Certa

CAPTULO 14
1. D / 2. C / 3. A / 4. D

CAPTULO 15
1. D / 2. B / 3. B / 4. A / 5. D / 6. B / 7. B

CAPTULO 16
1. B / 2. A / 3. Falso, Falso, Verdadeiro, Verdadeiro, Verdadeiro / 4. B / 5. B / 6. C /
7. A / 8. D / 9. C

CAPTULO 17
1. E / 2. A / 3. B / 4. C / 5. A / 6. C / 7. A / 8. C / 9. D / 10. A / 11. B / 12. C /
13. E / 14. D / 15. D

CAPTULO 18
1. A / 2. D / 3. A / 4. B / 5. C / 6. B / 7. A / 8. A / 9. C / 10. D / 11. E / 12. A /
13. E / 14. E / 15. B / 16. B / 17. B / 18. A / 19. C/ 20. E / 21. C
        REFERNCIAS




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